摘要: 中國即將進(jìn)入相對貧困治理階段，更加注重穩(wěn)定提升貧困人口的發(fā)展能力及收入水平，改善公共產(chǎn)品供給及其服務(wù)質(zhì)量。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有對內(nèi)優(yōu)化資源配置和對外拓展要素合作的制度優(yōu)勢，與相對貧困治理具有顯著的契合性。文章進(jìn)一步解構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理相對貧困的機制，剖析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成長為相對貧困治理主體面臨的約束，從明確減貧賦權(quán)、強化要素流動、創(chuàng)新支持政策三個層面提出促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與相對貧困治理的基本框架。
關(guān)鍵詞: 絕對貧困; 相對貧困; 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織; 減貧賦權(quán); 要素流動。
2020年后我國將步入由絕對貧困向相對貧困、收入貧困向多維貧困、集中貧困向分散貧困、同質(zhì)化貧困向個性化貧困轉(zhuǎn)變的新階段，減貧戰(zhàn)略的目標(biāo)將由消除絕對貧困調(diào)整為緩解相對貧困。強調(diào)大規(guī)模集中投入的攻堅減貧方式雖然在大幅度消除絕對貧困方面成就斐然，但面對范圍更廣、變化更強、更具持久性的相對貧困，則需要新的戰(zhàn)略思維和應(yīng)對策略。因此必須準(zhǔn)確判識相對貧困的基本特征和治理需求，深入分析相對貧困治理的重點任務(wù)，探討不同治理主體的比較優(yōu)勢和實現(xiàn)路徑。
有研究認(rèn)為政府仍然是相對貧困治理的關(guān)鍵主體，但直接配置財政扶貧資源的強度將逐漸減弱，社會組織具有更強專業(yè)性、韌性和持續(xù)性，將成長為不可或缺的替代力量。在城鄉(xiāng)融合不斷加深和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實價值更加凸顯。當(dāng)前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入重塑期，其基本功能是管理和開發(fā)資源、運營資產(chǎn)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在社區(qū)治理、公共服務(wù)、濟(jì)困扶危方面有著不可替代的作用和組織優(yōu)勢。完成產(chǎn)權(quán)制度改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，正表現(xiàn)出獨特的制度優(yōu)勢，可能成長為新時期多元治貧主體中日益重要的組織形式。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革反映了“ 產(chǎn)權(quán)明晰— 要素流動— 包容性增長— 貧困消除” 的理論邏輯，驗證了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的減貧效用及其內(nèi)在減貧機制。
但還有一系列問題需要深入探討：在絕對貧困治理過程中，為何農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實際作用有限？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度優(yōu)勢與相對貧困治理有哪些契合之處？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的減貧機理是什么？應(yīng)當(dāng)如何建構(gòu)其減貧的路徑和框架？本文致力于更深入地闡釋相對貧困治理與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度優(yōu)勢的契合關(guān)系，解構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理相對貧困的機制，提出減貧支持框架，回答上述一系列問題。
一、相對貧困治理的基本特征
絕對貧困是指個人或家庭因缺少基本資源難以維持最低生活需求甚至生存需求的現(xiàn)象，相對貧困是指個人或家庭擁有的資源能保證基本生活需要，卻難以達(dá)到社會平均水平。因此與絕對貧困相比，相對貧困與收入分配的關(guān)系更加密切，表現(xiàn)為相對收入的“ 貧” 和相對能力的“ 困” ，兩種特征在相對貧困群體中交織存在、互為因果。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略有效緩解了多維絕對貧困問題，但數(shù)量依然龐大的低收入群體的家庭生計資本的總體提升仍然有限，致貧因素尚未完全消除，同時教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的保障水平依然不足，脫貧穩(wěn)定性不強，返貧風(fēng)險較高。相對貧困的治理對象應(yīng)當(dāng)是具備生存能力但缺乏發(fā)展能力，同時在公共服務(wù)和社會保障等方面仍顯不足的低收入群體。對于收入貧困的標(biāo)準(zhǔn)，一種觀點認(rèn)為可設(shè)定為2020 年后全國居民人均可支配收入中位數(shù)的40% ，預(yù)計將有1.5 億人被劃定為相對貧困人口；另一種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵照世界銀行劃定的中等收入國家的相對貧困群體標(biāo)準(zhǔn)（每人每天可支配收入少于3.1 美元），2020 年后預(yù)計我國的相對貧困人口仍將超過1 億。此外，結(jié)合多維貧困指數(shù)測算，受營養(yǎng)、教育年限等因素的影響，預(yù)計2021 年我國多維度貧困人口的規(guī)模不低于1 億。無論以收入貧困標(biāo)準(zhǔn)還是以多維貧困標(biāo)準(zhǔn)測算，2020 年后我國相對貧困人口總量十分龐大，減貧任務(wù)仍然繁重。
絕對貧困治理聚焦于解決貧困農(nóng)戶基本生活保障，而相對貧困治理則具有兩個差異性的特征：
1.相對貧困治理方式之一：提升發(fā)展能力和促進(jìn)收入穩(wěn)定增長
導(dǎo)致相對貧困的因素是多樣化的，其中，能力貧困是一個人可以獲得的不同組合的各種功能性活動能力的缺失，貧困人口往往由于能力不足陷入長期貧困。強化內(nèi)生性激勵，重點突破發(fā)展能力不足的瓶頸，是有效提升相對貧困治理效率的關(guān)鍵。在絕對貧困治理階段，大規(guī)模資金、物質(zhì)、人力等外部扶貧資源的集中投入和疊加，在較短時間內(nèi)有效地滿足了絕對貧困人口的基本生存需要，取得了全面消除絕對貧困的巨大成效。但重外部性政策幫扶、輕內(nèi)生性能力提升的偏向，強化了貧困人口的福利依賴傾向，使其發(fā)展動力不足，發(fā)展能力缺失。因此進(jìn)入相對貧困治理階段，必須將相對貧困人口的能力建設(shè)作為貧困治理的基本方向，提升相對貧困人口的生產(chǎn)技術(shù)能力、經(jīng)營能力、合作能力和管理能力，強化內(nèi)生發(fā)展激勵。
2019 年我國貧困地區(qū)農(nóng)民人均轉(zhuǎn)移性凈收入占可支配收入的比重達(dá)27.3% ，比2018 年名義增長16.3% ，實際增收貢獻(xiàn)率為37.1% 。隨著絕對貧困的消除，大規(guī)模投入的政策性扶貧資源的強度將減弱，貧困群體基于政策轉(zhuǎn)移性收入的增收貢獻(xiàn)將顯著降低。一方面，需要通過優(yōu)化配置內(nèi)部性生產(chǎn)資源，改善相對貧困人口的生計資本質(zhì)量和生計轉(zhuǎn)換能力，穩(wěn)定提高基于家庭經(jīng)營空間的收入水平。另一方面，應(yīng)當(dāng)通過有針對性的技能培訓(xùn)，動員相對貧困人口更廣泛地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)外部就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，穩(wěn)定提高工資性收入和投資性收入。還要更大力度挖掘財產(chǎn)性收入對收入增長的貢獻(xiàn)潛力，以集體經(jīng)濟(jì)組織重組再造為契機，探索和創(chuàng)新財產(chǎn)性收入的有效實現(xiàn)形式。
2.相對貧困治理方式之二：改善公共品供給和提高服務(wù)質(zhì)量
在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施階段，瞄準(zhǔn)絕對貧困人口基本生活需求推進(jìn)的“ 兩不愁”“ 三保障” 工作，在提高貧困人口基本公共服務(wù)方面實現(xiàn)了重大進(jìn)展。但疾病治療、就學(xué)扶持、養(yǎng)老扶助等公共扶貧資源的覆蓋不均和質(zhì)量不一，由此誘發(fā)貧困人口爭奪公共資源的現(xiàn)象。同時由于強調(diào)扶貧資源必須精準(zhǔn)到戶，社區(qū)內(nèi)部公共產(chǎn)品供給相對不足，村集體提供生產(chǎn)服務(wù)、健康服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等方面的能力仍然較弱。總體上，雖然公共性扶貧資源的大規(guī)模進(jìn)入有效改善了公共服務(wù)短缺狀況，但公共資源配置不均和結(jié)構(gòu)失衡問題仍然客觀存在，也凸顯了鄉(xiāng)村治理體系不完善的制度缺陷，缺乏在村民廣泛參與基礎(chǔ)上合作性實現(xiàn)公共資源均等配置的重要機制，集體行動能力明顯缺失。
進(jìn)入相對貧困治理階段，貧困由單一維度向多維度轉(zhuǎn)變，社會保障兜底強度不足以抵御風(fēng)險，突發(fā)疾病和意外事故容易使低收入群體陷入貧困。此外，隨著我國農(nóng)村老齡化的不斷加劇、留守兒童的不斷增加、“ 二孩” 政策實施導(dǎo)致的家庭撫養(yǎng)比升高，對農(nóng)村社會公共服務(wù)提出了更高要求。在相對貧困治理階段，治理方式將更加注重農(nóng)村社會基本公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上的均等化供給，重點任務(wù)是改善農(nóng)村生活性和生產(chǎn)性公共基礎(chǔ)設(shè)施條件，完善和優(yōu)化相對貧困人口的低保、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等保障制度。而且應(yīng)當(dāng)在有效完善鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)上加以推進(jìn)，通過社區(qū)內(nèi)部凝聚力和集體行動能力更強的組織載體，公平均等地分配公共資源，降低管理運行成本，提升資源配置效率，實現(xiàn)穩(wěn)定減貧的基本目標(biāo)。
二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理相對貧困的制度優(yōu)勢
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本制度和農(nóng)村治理體系的重要組成部分，是中華人民共和國成立后，通過土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化、家庭承包制的一系列探索之后逐步形成的、實行土地等生產(chǎn)資料歸成員集體所有、家庭經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)組織形式，其本質(zhì)是農(nóng)民通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制雖然將集體土地承包給農(nóng)戶經(jīng)營，“ 但農(nóng)村集體組織產(chǎn)權(quán)主體缺位的深層次矛盾未能解決，由此帶來體制不順、機制不活、管理不善的問題，集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重，農(nóng)民利益受到侵害。其結(jié)果是改革以后我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)仍然普遍面臨發(fā)展動力不足、發(fā)展能力欠缺、發(fā)展空間受限的困難” 。在扶貧資源必須精準(zhǔn)到戶的條件下，并未給予集體經(jīng)濟(jì)組織提升發(fā)展能力的有效支持和自主配置公共資源的基本權(quán)力，由此造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在絕對貧困治理中事實上存在一定“ 缺位” 現(xiàn)象，功能作用相對有限，缺乏施展組織動員和利益協(xié)調(diào)的基本空間。因此進(jìn)一步深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)組織再造基礎(chǔ)上的還權(quán)賦能，成為全面深化農(nóng)村改革中一個具有方向性的重大課題。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在減貧方面仍然大有可為。一方面，相對貧困的治理方式與重點任務(wù)客觀上要求更加重視持續(xù)性提升發(fā)展能力和均等化供給公共服務(wù)，這無疑為具有更強鄉(xiāng)土性要素聚合功能的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供了機會。另一方面，2015 年全面啟動的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實質(zhì)是在堅持集體所有的前提下，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由農(nóng)民共同共有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有，再造“ 歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢” 的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，使之在激活鄉(xiāng)村資源、增強組織和供給公共產(chǎn)品能力等方面發(fā)揮主體作用。目前全國80% 的縣已經(jīng)完成和正在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，其中通過股份合作制改革重建新型集體經(jīng)濟(jì)組織的村莊有15 萬個，超過全國村莊總數(shù)的1/4 ，年人均分紅達(dá)到315 元。可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有一定的制度優(yōu)勢，并與相對貧困治理具有契合性。
1.對內(nèi)優(yōu)化資源配置
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有資源共有和利益共享的基本特征，使其有條件凝聚集體成員的價值認(rèn)同和集體依賴性，強化內(nèi)部耕地、林地、水面、生態(tài)和旅游等資源的優(yōu)化配置與合作開發(fā)，實現(xiàn)個體決策向集體合作、共同參與轉(zhuǎn)變。在此過程中產(chǎn)生三方面的積極成果。首先，提升集體成員能力。在產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰基礎(chǔ)上，集體經(jīng)濟(jì)組織通過激勵農(nóng)戶自主參與生產(chǎn)決策，開展技能培訓(xùn)和合作經(jīng)營，提高農(nóng)戶的生產(chǎn)技能和經(jīng)營水平，還能夠以利益激勵方式增強農(nóng)戶的合作能力和民主管理意識。其次，促進(jìn)集體成員收入增長。與單個農(nóng)戶相比，集體經(jīng)濟(jì)組織具有更強的資源整合能力，組織程度更高、經(jīng)營規(guī)模更大、抵抗風(fēng)險能力更強，可以通過激活閑置資源發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)以及提供勞務(wù)、農(nóng)機等生產(chǎn)性服務(wù)，拓展集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，既增加農(nóng)戶家庭的經(jīng)營性收入，又以集體收益股份分紅方式提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入水平，優(yōu)化農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)。最后，改善公共服務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的區(qū)域性、公共性、綜合性特點，使其除了具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能之外，還必須在其他經(jīng)濟(jì)組織難以涉足的公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮重要職能。發(fā)展良好的集體經(jīng)濟(jì)組織大都在改善農(nóng)村醫(yī)療救助、互助養(yǎng)老、生活救濟(jì)、教育補助、基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)等方面發(fā)揮不可替代的作用，提升社區(qū)內(nèi)部公共品供給和服務(wù)水平，提高區(qū)域益貧性。
2.對外拓展要素合作
在城鄉(xiāng)開放度擴(kuò)大和農(nóng)村資源價值升值的新的歷史條件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織突破長期封閉的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，在股份合作、聯(lián)合經(jīng)營、購買政府公共服務(wù)、創(chuàng)新與社會組織合作模式等方面實現(xiàn)了開放式發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模化聚集資源的能力強，運行的規(guī)范化程度高，滿足外部要素進(jìn)入要求的條件充分，因而能凸現(xiàn)其拓展外部要素合作的制度優(yōu)勢。
總之，進(jìn)入相對貧困治理階段，既不能依靠行政化扶貧資源的大規(guī)模、高強度集中投入，也不能單純依賴農(nóng)村內(nèi)部有限的自積累力量，而是需要探索新的市場化減貧機制，以整合和優(yōu)化鄉(xiāng)村資源配置為基礎(chǔ)，依托運行效率不斷提高的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，打通城市社會資本與鄉(xiāng)村發(fā)展資源的通道，開放性地聚集新要素，構(gòu)建新動能，促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)成長，形成更具持續(xù)性的長效減貧機制。
三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理相對貧困的機制
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有治理相對貧困的比較優(yōu)勢，實際上只是提供了一種制度可能性，將可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，關(guān)鍵要看農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運行方式是否與新的貧困治理要求吻合，是否具備依靠內(nèi)生性減貧機制釋放減貧效應(yīng)的能力。本文結(jié)合對當(dāng)前新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實觀察，從動力機制、傳導(dǎo)機制、響應(yīng)機制和保障機制四個維度，論證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有條件被納入貧困治理主體的范疇。
1.動力機制
我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，擁有的資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)總量較大，但使用率很低。因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理相對貧困的首要突破口在于強化其整合和優(yōu)化資源配置的能力，增強發(fā)展新動能，構(gòu)建內(nèi)生性動力機制。一是組織盤活荒地、山林、水面、宅基地、農(nóng)房、校舍等閑置資源，吸引集體成員入股合作，以集體合作方式開發(fā)特色生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村民墅康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，提升資源利用效率。二是對集體所有的門面、廠房、倉庫進(jìn)行功能性改造和規(guī)范管理，實現(xiàn)低端無序的物業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，建立新的經(jīng)濟(jì)增長點。三是反租因大量農(nóng)民外出務(wù)工而粗放經(jīng)營甚至荒蕪的承包耕地及閑置農(nóng)房，在改造提升基礎(chǔ)上規(guī)模化發(fā)展高效益農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，拓展集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。四是突破單村發(fā)展的資源限制，以明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和規(guī)范的利益分配機制為基礎(chǔ)，實現(xiàn)跨村合作，聯(lián)合經(jīng)營，在更大的區(qū)域空間內(nèi)整合資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，強化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展動能。可見，擁有豐富多樣的資源是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨特優(yōu)勢，整合和優(yōu)化資源配置既是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的緊迫任務(wù)，也是增強其減貧能力的基本要求和動力機制。
2.傳導(dǎo)機制
現(xiàn)實條件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要獲得更強的減貧能力，僅僅依靠自身的努力是十分困難的，必須發(fā)揮其拓展外部要素合作的制度優(yōu)勢，構(gòu)建市場化的要素集成和傳導(dǎo)機制，讓多元化市場主體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成利益共享的合作聯(lián)盟。擴(kuò)大外部合作參與的過程也是引入新的發(fā)展理念和發(fā)展模式的過程，有助于多維度降低區(qū)域貧困水平。一是集聚社區(qū)內(nèi)部的耕地等農(nóng)業(yè)資源或財政支持資金，以股份合作或委托經(jīng)營方式引入家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類新型經(jīng)營主體，共同發(fā)展優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。二是依托規(guī)模化生產(chǎn)基地，導(dǎo)入分選、包裝、儲存、加工等外部發(fā)展要素，完善供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)延伸。三是盤活土地、林地和生態(tài)文化資源，吸引社會資本，以合作發(fā)展新業(yè)態(tài)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合。四是增強集體行動能力，以購買服務(wù)方式承接政府疫病防控、環(huán)境保潔、森林保護(hù)、河道巡查等公益性服務(wù)，拓展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入來源。五是強化綜合服務(wù)能力，以更有效率的勞務(wù)、農(nóng)機、物業(yè)等生產(chǎn)和生活服務(wù)為外部發(fā)展要素的進(jìn)入提供支持，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)性創(chuàng)收的穩(wěn)定增長。如果沒有市場力量的有效導(dǎo)入和對行政性扶貧資源的合理替代，那么農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即便擁有豐富的自然及生態(tài)資源，也難以真正有所作為。正因如此，全方位拓展對外要素合作是促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織釋放傳導(dǎo)機制效能的內(nèi)在要求，從發(fā)展的視角看則是進(jìn)一步強化其減貧功能的又一關(guān)鍵選擇。
3.響應(yīng)機制
長期以來，農(nóng)村集體所有權(quán)主體虛置矛盾突出，集體資產(chǎn)“ 人人所有” 實際表現(xiàn)為“ 人人沒有” ，產(chǎn)權(quán)不清和權(quán)能殘缺不僅導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展與農(nóng)民個體利益分離，而且在缺乏制度約束條件下，集體經(jīng)濟(jì)組織“ 內(nèi)部人” 控制現(xiàn)象普遍，集體經(jīng)濟(jì)利益被嚴(yán)重侵蝕。其結(jié)果是難以建立有效的集體行動平臺，無法將農(nóng)民組織起來，使其自主參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活動。全面深化的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，一方面是通過集體資產(chǎn)折股量化，明晰集體與農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利和義務(wù)，賦予農(nóng)民更完整和更加清晰的占有權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)等各項權(quán)益；另一方面是通過股份合作制重構(gòu)了新型集體經(jīng)濟(jì)組織，建立集體成員代表大會、理事會和監(jiān)事會三權(quán)分設(shè)的集體經(jīng)濟(jì)組織管理制度和治理結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)制度改革全面改造集體經(jīng)濟(jì)組織的制度架構(gòu)和運行方式，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和提升治理水平。集體成員成為集體經(jīng)濟(jì)的投資主體、決策主體和受益主體，個人利益與集體經(jīng)濟(jì)的利益緊密相連，有助于其關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。集體成員能夠全程參與集體經(jīng)濟(jì)的項目決策和運行管理，提高其民主意識，主動參與意識和互助合作能力，增強集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信心。集體成員還獲得了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的知情、參與、監(jiān)督等基本權(quán)利，建立了防止集體資產(chǎn)流失的規(guī)范管理制度，完善了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督機制。從相對貧困治理需求的視角分析，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在構(gòu)建動力機制和強化傳導(dǎo)機制方面取得突破，但其內(nèi)部運行低效失序的狀況未能改變，農(nóng)民作為集體成員缺乏價值認(rèn)同和發(fā)展信心，不能形成集體行動的響應(yīng)機制，那么必將抑制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的減貧效應(yīng)。因此在完善集體經(jīng)濟(jì)組織運行方式和改善人力資源的基礎(chǔ)上，提升治理能力及治理水平，形或?qū)?nèi)部優(yōu)化資源配置和外部拓展要素合作的響應(yīng)機制，這對于使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織真正成長為相對貧困的治理主體來說十分重要。
4.保障機制
在推進(jìn)減貧過程中，改善公共服務(wù)面臨著已脫貧人口保障水平較低和貧困邊緣人口覆蓋面不足的雙重挑戰(zhàn)。雖然相對貧困區(qū)域的公共服務(wù)仍主要由政府提供，但更廣泛的社會力量的進(jìn)入將成為基本趨勢，更多公益性社會組織在為相對貧困人口提供公共服務(wù)方面必將扮演日益重要的角色。拓展公共服務(wù)供給渠道只是問題的一個方面，如何公平有效地配置有限的公共服務(wù)資源、提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和滿意度是更大的挑戰(zhàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為代表社區(qū)共同利益的組織形式，相較于政府、社會組織等外部治理主體，更準(zhǔn)確地了解區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的需求和困境，有能力遵循集體意愿，而更具服務(wù)優(yōu)勢和服務(wù)效率。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過多元化拓展公共品供給和改善服務(wù)質(zhì)量，形成了保障機制：新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐步規(guī)范化提取公積金和公益金，專項用于公共福利支出，對困難家庭、老年人養(yǎng)老和兒童教育等方面給予福利補貼；承接政府的教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)境治理等方面的公共資源，在家庭健康、疾病防疫、殘疾救助、文化培訓(xùn)、衛(wèi)生環(huán)境治理等公共服務(wù)方面發(fā)揮作用；更廣泛地對接公益性社會組織，以多樣化合作方式，在垃圾處理、安全飲水、兒童教育、婦女保健、社區(qū)養(yǎng)老等方面提供更專業(yè)和更有效率的公共服務(wù)，綜合性提升以相對貧困人口為重點的公共服務(wù)水平和質(zhì)量。因此依托新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨有的內(nèi)部公益性屬性，強化改善公共服務(wù)的保障機制必然是提升其治理相對貧困能力的重點任務(wù)。
四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理相對貧困的難點與框架
相對貧困治理的新需求與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度優(yōu)勢深度契合，尤其是產(chǎn)權(quán)制度改革之后新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)和功能作用的重大變化，使其具備通過動力機制、傳導(dǎo)機制、響應(yīng)機制和保障機制有效釋放減貧效應(yīng)的基本能力。當(dāng)前最緊要的任務(wù)是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織減貧納入國家層面的頂層設(shè)計框架，使之成為新時期常態(tài)化減貧的重要依托力量。但當(dāng)前新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展仍處于艱難的初始階段，全國年經(jīng)營收益不足5 萬元的村莊數(shù)量超過70% 。還需要一定時間逐步強化基礎(chǔ)，積蓄能量，增強實力。而且由于現(xiàn)有制度和政策因素的客觀限制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理相對貧困還面臨一系列困難。
減貧賦權(quán)不足。即便在精準(zhǔn)扶貧階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的減貧作用也是客觀存在的，但相關(guān)政策并未給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織減貧的明確賦權(quán)，沒有完整賦予其在社區(qū)范圍內(nèi)公平均等分配使用各類扶貧資源的基本權(quán)力。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實質(zhì)上承擔(dān)了扶貧任務(wù)，取得了實際進(jìn)展，但缺乏明確授權(quán)和制度規(guī)范支撐。賦權(quán)不足帶來的不僅是扶貧資源難以準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)實際需求，而且導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與扶貧的過程缺乏主動性激勵和制度性約束，在一定程度上表現(xiàn)出自發(fā)和低效特征。
要素流動受限。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有優(yōu)化資源配置的內(nèi)生性制度優(yōu)勢，但目前集體資產(chǎn)股權(quán)基本上仍為封閉式管理，開放化地實現(xiàn)股權(quán)流轉(zhuǎn)、有償退出、抵押擔(dān)保等權(quán)能尚待突破，造成農(nóng)村宅基地、農(nóng)房、山林以及其他集體建設(shè)用地大量閑置。同時，受改革協(xié)同性不足的制約，宅基地、農(nóng)房等資源流動性嚴(yán)重受限，抵押融資功能仍然缺失，直接影響對外部發(fā)展要素的有效導(dǎo)入，制約社會資本的穩(wěn)定性投資。
支持政策缺失。迄今為止，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“ 三農(nóng)” 政策支持體系中最薄弱的領(lǐng)域，政策支持不足與政策支持碎片化并存。一方面，現(xiàn)有財政支農(nóng)資金的重點扶持對象主要是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接的政策支持比較有限。另一方面，新村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶持、生態(tài)治理等專項支持政策的目標(biāo)指向相對明確和單一，基本上未能與發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相互關(guān)聯(lián)和有機結(jié)合。已有的支持政策還存在部門分割的突出問題，組織部門、農(nóng)業(yè)部門、扶貧部門等多頭管理推動，政策資源分散，難以形成合力。對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的人才資源，同樣缺乏應(yīng)有的政策支持。
將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入相對貧困的治理主體范疇，依托其制度優(yōu)勢，有效拓展減貧功能和效應(yīng)，是新時期戰(zhàn)略調(diào)整應(yīng)有的重要內(nèi)容。現(xiàn)實條件下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織總體弱小，因此除了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須進(jìn)一步強化發(fā)展動能和優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)之外，當(dāng)前最需要的是構(gòu)建更具針對性的基本支持框架。
第一，明確減貧賦權(quán)。從頂層設(shè)計上明確新時期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織貧困治理主體的重要地位，核心是解決其承擔(dān)減貧任務(wù)的合法性問題，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在相對貧困治理中“ 大展身手” 提供法理基礎(chǔ)和制度空間。應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為實施社區(qū)內(nèi)部減貧項目的責(zé)任主體，承擔(dān)相應(yīng)的減貧任務(wù)，實行責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，納入相對貧困治理的考核、監(jiān)督和獎勵范圍。給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在社區(qū)內(nèi)部自主分配使用公共性扶貧資源的基本權(quán)力，通過合理提升公共資源掌控能力，使其成為解決區(qū)域相對貧困問題的重要主體。明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有優(yōu)先承接社區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)田基建、環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)等公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的資格，同步推進(jìn)項目實施和貧困治理。
第二，強化要素流動。資源要素只有在流動中才能實現(xiàn)價值的顯化，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，進(jìn)一步激活內(nèi)部資源和導(dǎo)入外部要素，是強化其減貧能力的關(guān)鍵路徑。一方面，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的縱深性改革，重點是進(jìn)一步完善集體產(chǎn)權(quán)管理的制度結(jié)構(gòu)，賦予集體股權(quán)有償退出、繼承轉(zhuǎn)讓、抵押融資的完整權(quán)能，使之真正實現(xiàn)流動和可增值，以此支撐農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更好地發(fā)揮減貧效應(yīng)。另一方面，推動相關(guān)改革的協(xié)同聯(lián)動，從制度上消除城鄉(xiāng)要素分割和阻滯的因素。最重要的是全面加快農(nóng)村土地征收制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度以及農(nóng)村住房管理制度和農(nóng)村金融制度的改革步伐，通過改革成果的系統(tǒng)集成加大產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，構(gòu)建具有制度保障功能的城鄉(xiāng)要素對流機制，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以規(guī)范有序和互利共贏方式引入金融資本和社會資本。
第三，創(chuàng)新政策支持。基于當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)普遍面臨專項支持政策缺失和政策資源碎片化投放等問題，首先，要加強財政專項支持，整合相關(guān)部門資金，設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金，專門用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟動扶持、貸款貼息、融資擔(dān)保和風(fēng)險防范。其次，加強稅費政策支持，減免集體經(jīng)濟(jì)組織成立和運營過程中涉及的相關(guān)費用，一定時期內(nèi)減免集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得的集體收益?zhèn)€人所得稅，探索形成具有新型集體經(jīng)濟(jì)組織特殊性的制度化稅費政策體系。再次，加強政策協(xié)同力度，將集體經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各類支持政策有機銜接，強化政策整合力度，探索在完成專項政策目標(biāo)的同時實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展的綜合性政策支持模式。最后，加強人才政策支持，經(jīng)營管理人才嚴(yán)重不足是當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板和痛點，重點培育和引導(dǎo)本土性鄉(xiāng)村精英參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立經(jīng)濟(jì)收益激勵、社會保障激勵、職業(yè)發(fā)展激勵并重的多元化激勵機制，形成更穩(wěn)定的促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才隊伍。
作者郭曉鳴系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員，四川省社會科學(xué)院研究員；王薔系長安大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第12期
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