【摘 要】“監(jiān)察下鄉(xiāng)”是國家基層治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。目前，民生轉(zhuǎn)移支付、資本下鄉(xiāng)和集體資產(chǎn)運營中的權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)都包含著較大的廉政風(fēng)險，但是基層村社權(quán)力監(jiān)督中監(jiān)察職能的弱勢與懸浮、公眾參與的離散與缺席，卻造成基層權(quán)力監(jiān)督的弱化。在實踐中，“監(jiān)察下鄉(xiāng)”包含著“權(quán)力制約權(quán)力”和“權(quán)利制約權(quán)力”的雙重邏輯，即作為國家建制的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)對村社權(quán)力監(jiān)督的強化，以及動員社會參與監(jiān)督。監(jiān)察職能向基層延伸還面臨著力量短缺、關(guān)系不順、職責(zé)不清和參與不足等“監(jiān)察內(nèi)卷”困境，需從加強村社監(jiān)察站隊伍建設(shè)、建立溝通協(xié)商機制、建立問題線索快速辦理機制和建立以監(jiān)察工作為核心的信息公開制度等方面予以突破。
【關(guān)鍵詞】監(jiān)察下鄉(xiāng)；監(jiān)察職能；基層治理現(xiàn)代化；國家治理
一、引言
“小村社連通著大國家”，村社治理是國家治理的重要場域，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要根基。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代國家對基層的治理，為了將孤立的農(nóng)民組織到政黨和國家體系中來，一直具有“政權(quán)下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)、行政下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)、法律下鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)[1]。隨著國家監(jiān)察體制改革的推進，為了加強對基層小微權(quán)力的規(guī)制，一種新的“下鄉(xiāng)”運動現(xiàn)象，即推動監(jiān)察職能向村社延伸的“監(jiān)察下鄉(xiāng)”逐步在全國鋪開，其背景是當(dāng)前村社治理中監(jiān)察職能的懸浮弱化，造成權(quán)力運行的失范、“村官腐敗”“小官巨貪”等基層貪腐問題層出不窮，從而侵蝕國家治理的根基，造成社會治理的失序。遺憾的是，盡管學(xué)界對縣域監(jiān)察體制改革[2]以及基層派駐紀(jì)檢監(jiān)察[3]等問題逐漸重視，但是對監(jiān)察職能向村社延伸問題卻甚少關(guān)注。事實上，推進監(jiān)察職能向村社延伸是國家治理現(xiàn)代化和國家監(jiān)察體制改革的重大問題。2018年1月，黨的十九屆中央紀(jì)委二次全會指出：“推動監(jiān)察工作向基層延伸，使群眾身邊的公職人員受到嚴(yán)密監(jiān)督。”[4]2018年3月，趙樂際在云南調(diào)研時指出“積極探索監(jiān)察職能向基層、村居延伸的有效途徑”[5]。“監(jiān)察下鄉(xiāng)”是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是伴隨政黨下鄉(xiāng)、政權(quán)下鄉(xiāng)和法律下鄉(xiāng)等，走向法治型國家治理的必然趨勢。
國家力量向基層社會滲透，進而對基層社會進行改造和整合，是現(xiàn)代國家建構(gòu)的一般趨勢。正如杜贊奇所言，“20世紀(jì)的國家政權(quán)認(rèn)為將地方行政機構(gòu)正規(guī)化是鞏固國家政權(quán)的有效辦法，從而使下層政權(quán)與中央保持一致”[6]，但是如果一味強調(diào)國家對社會的改造、整合、控制和滲透，則容易流于僅僅重視國家自主性，而忽視社會的自主性。此外，國家嵌入社會過程中，將基層精英納入國家體制中，那么作為建制化的國家基層權(quán)力相對于分散化的社會成員就居于強勢和支配地位，如果在這個過程中，代表國家的公共權(quán)力得不到有效規(guī)制和監(jiān)督，則容易造成對社會的侵害和破壞。杜贊奇將這種建制化國家權(quán)力缺乏有效權(quán)力規(guī)制，導(dǎo)致國家政權(quán)建設(shè)的無效擴張及自反效應(yīng)稱為“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”，這種情形在歷史上比較常見，民國時期“當(dāng)贏利型經(jīng)紀(jì)的再生阻礙了國家機構(gòu)的合理化，這表明國家政權(quán)的內(nèi)卷化達到了極點，它預(yù)示著國家權(quán)力的延伸只能意味著社會的進一步被壓榨和破產(chǎn)”[6]。弗朗西斯·福山也觀察到，“授權(quán)給州或地方政府在發(fā)展中國家往往意味著授權(quán)給地方的精英或庇護網(wǎng)，允許他們?nèi)珯?quán)控制本地事務(wù)，不受外部監(jiān)督……但權(quán)力下放卻增加了腐敗的機會”[7]。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，在基層政權(quán)建設(shè)上，特別注重避免這一點，其背后更深層次的關(guān)切其實是基層政權(quán)走向科層化和理性化以后，如何既發(fā)揮官僚制的效率優(yōu)勢，又避免官僚制在常規(guī)權(quán)力運行中存在的廉政風(fēng)險，這在一定程度上也可以追溯到1949年毛澤東和黃炎培在延安窯洞關(guān)于“歷史周期律”的大問題。從根本上來說，“監(jiān)察下鄉(xiāng)”是國家治理過程中加強權(quán)力監(jiān)督，避免官僚制弊端的必要舉措。本文試圖從國家治理視角出發(fā)，結(jié)合具體個案分析，以期厘清監(jiān)察職能向村社延伸的基本背景、實踐邏輯和優(yōu)化策略。
二、監(jiān)察懸浮的廉政風(fēng)險
國家基層權(quán)力監(jiān)督的弱化及其表現(xiàn)
國家治理現(xiàn)代化是一種新的國家建構(gòu)形態(tài)，然而，當(dāng)前隨著國家治理現(xiàn)代化的推進，國家權(quán)力進一步嵌入社會，而村社權(quán)力運行的廉政風(fēng)險并未消失，權(quán)力監(jiān)督的弱化無疑將增加這一風(fēng)險。
（一）基層權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)的廉政風(fēng)險
權(quán)力一般指個人、群體和組織通過各種手段獲取他人服從的能力，這些手段包括暴力、強制、說服以及繼承原有權(quán)威和法統(tǒng)，但這種定義過于籠統(tǒng)，事實上，權(quán)力是基于各種社會利益關(guān)系的合成。在基層社會中，這種權(quán)力關(guān)系主要是圍繞國家政權(quán)和基層社會互動形成的。國家政權(quán)建設(shè)本身包含著官僚化、滲透性、分化和對下層控制的鞏固[6]，現(xiàn)代國家“權(quán)力”通常包括邁克爾·曼所謂的權(quán)威性權(quán)力和彌散性權(quán)力。權(quán)威性權(quán)力是由明確的命令和有意識的服從組成的。彌散性權(quán)力則是以一種更加本能的、無意識的、分散的方式分布于整個人口之中，導(dǎo)致體現(xiàn)權(quán)力關(guān)系但卻未能得到明確控制的相似的社會實踐[8]。國家權(quán)力嵌入社會以及由此形成的權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)更多屬于彌散性權(quán)力，包含著相應(yīng)的廉政風(fēng)險。當(dāng)前，村社權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)的廉政風(fēng)險主要體現(xiàn)在：
1.民生轉(zhuǎn)移支付中權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)的廉政風(fēng)險。例如，農(nóng)村脫貧攻堅的轉(zhuǎn)移支付巨大，就蘊含著較大的廉政風(fēng)險。根據(jù)我們對中部M縣調(diào)研，該縣作為西部山區(qū)脫貧攻堅試點縣，有8.64萬貧困人口，一年各項民生資金高達17億元，龐大的資金體量和扶貧項目復(fù)雜多樣化，造成了較大的廉政風(fēng)險。僅2014—2016年，M縣就發(fā)現(xiàn)問題線索13000多條，接到群眾來信來訪266批次、862人次，多數(shù)問題集中在低保、住房補貼、貧困殘疾人生活補助、城鄉(xiāng)養(yǎng)老等民生領(lǐng)域。2014—2016年，在M縣紀(jì)委查辦案件中，涉及民生領(lǐng)域的村干部有30多人，占全縣村干部的2.3%。統(tǒng)計分析結(jié)果顯示，村支書或村主任“牽頭”的腐敗案件占比70%，其他村干部或黨員發(fā)生的腐敗案件占比20%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的腐敗案件占比7%，縣（市區(qū)）層級的腐敗案件占比3%。
2.資本下鄉(xiāng)中權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)的廉政風(fēng)險。稅費改革后，以項目制為核心的新的國家治理體制逐漸確立，我國形成了中央與地方政府之間的分級治理機制，這對基層社會產(chǎn)生了諸多意外后果[9]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，資本下鄉(xiāng)成為一種普遍趨勢。資本下鄉(xiāng)既包括耕地規(guī)模化運營，也包括土地綜合整治與項目運作。在土地綜合整治上，資本下鄉(xiāng)一般通過進入村集體建設(shè)領(lǐng)域，承包了村莊所有的項目資源，同時利用項目資金和政策支持進行集體建設(shè)用地的開發(fā)和利用。資本下鄉(xiāng)本質(zhì)上依然遵循著項目制的邏輯，但是隨著資本的介入，村莊實行公司化運作，資本與基層政府形成利益共謀關(guān)系，村社往往依附于資本邏輯，在資本趨利的引導(dǎo)下，村社組織往往成為為資本服務(wù)的中介機構(gòu)。這其中，部門政府也往往在項目過程中因為擁有不可替代的資源、信息和權(quán)力，而逐步轉(zhuǎn)變成為專項意義上的獨立王國[9]。村社的公共權(quán)力邏輯逐漸依附于資本邏輯，雖然在一定程度上激發(fā)了基層的經(jīng)濟活力，但是長期來看，村社組織和資本聯(lián)合形成的資本支配性利益格局，將侵蝕村集體的公共權(quán)力邏輯，其中必然蘊含著巨大的廉政風(fēng)險。
3.集體資產(chǎn)運營中權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)的廉政風(fēng)險。在城郊或城市的村社中，隨著城市化進程推進，村集體資產(chǎn)不斷增值，集體資產(chǎn)運營中權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)同樣蘊含著巨大的廉政風(fēng)險。以我們調(diào)查的東部G市為例，該市村集體“三資”體量巨大，最多的掌握數(shù)十億元村集體資產(chǎn)。村集體經(jīng)濟組織形式多樣，呈現(xiàn)經(jīng)濟聯(lián)社、轉(zhuǎn)制社區(qū)、村公司等各種形態(tài)和做法。在集體資產(chǎn)運營中，“四風(fēng)”問題以及虛報冒領(lǐng)、騙取征地款等違紀(jì)違法案件時有發(fā)生。該市T區(qū)X村新班子上任數(shù)月后被“一鍋端”、18名村官集體受賄在飯桌上平分647萬元現(xiàn)金，該市L區(qū)H村村干部抱團貪腐過億元并大肆“賄選”，在當(dāng)?shù)卦斐蓸O其惡劣的影響。
（二）基層權(quán)力監(jiān)督中監(jiān)察職能的弱勢與懸浮
1.監(jiān)督范圍存在較大的空白。《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）實施前，村社干部往往由村集體選舉產(chǎn)生，雖然履行著公共職責(zé)，但是卻不屬于公職人員，村社干部亦官亦民，但又非官非民，游離于監(jiān)察范圍之外。對于非黨員村基層組織人員，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)均無法對其進行監(jiān)督，因此掌握大量村級資源資產(chǎn)資財?shù)慕?jīng)濟聯(lián)社、村公司非黨員經(jīng)營班子，一般違法后才由公安機關(guān)立案查處，現(xiàn)有監(jiān)督體系和監(jiān)督手段對這部分管理層人員作用十分有限，存在監(jiān)督不到位和監(jiān)督滯后等問題，特別是對一些有傾向性苗頭性的問題缺乏前端監(jiān)督“預(yù)警”。
2.村務(wù)監(jiān)督委員會弱勢或缺位。在村級事務(wù)中，“兩委”往往居于強勢地位，村民代表大會和村務(wù)監(jiān)督委員會作為正式的監(jiān)督機制，往往處于弱勢地位，監(jiān)督因而流于形式，大量存在“不敢監(jiān)督”的情況。目前，村務(wù)監(jiān)督委員會、社區(qū)黨風(fēng)廉政監(jiān)察站、轉(zhuǎn)制社區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會、經(jīng)濟聯(lián)社社務(wù)監(jiān)委會等各類監(jiān)督平臺虛化弱化，權(quán)威性不強，且受熟人社會影響，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不能監(jiān)督，有些甚至與貪腐村官同流合污。此外，村務(wù)監(jiān)督委員會還存在發(fā)現(xiàn)問題線索不知道“交給誰、如何交”，存在各監(jiān)督組織分屬不同主管部門、力量分散、合力不強等問題，監(jiān)督缺乏協(xié)同性、有效性。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)察職能懸浮。從法律上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是代表國家政權(quán)行使基層權(quán)力的機構(gòu)，村社事務(wù)屬于基層群眾的自治組織和自治事務(wù)。在現(xiàn)實中，村社的腐敗問題和糾紛，被上告到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察組織容易以“不便插手查處”“這是村民自治中的問題”而加以“拖延和推諉”。在權(quán)力的實際運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村社實際上是“一體運行的”，村社必須執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）指令以獲取補助資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依靠村社干部完成各種繁雜的行政任務(wù)，這種相互依賴的權(quán)力關(guān)系容易形成權(quán)力“共謀”而不愿監(jiān)督，造成事實上的監(jiān)察懸浮。
（三）基層權(quán)力監(jiān)督中公眾參與的離散與缺席
1.村社權(quán)力監(jiān)督中公眾參與的離散。所謂離散是指村社權(quán)力監(jiān)督中公眾的個體化和原子化。隨著工業(yè)化進程的推進，農(nóng)民也卷入打工經(jīng)濟的浪潮中，村社鄰里之間傳統(tǒng)的互惠性互助社會關(guān)系由即時性的金錢交易關(guān)系所取代，無論農(nóng)村社區(qū)，還是城市社區(qū)，社會個體都日趨個體化和原子化，致使公眾對村社的公益事業(yè)關(guān)心較少，社會資本逐步走向式微，對公共事務(wù)較少參與，大量“無公德的個人”被生產(chǎn)出來，社會呈現(xiàn)個體化的離散狀態(tài)，村社參與失去了社會基礎(chǔ)。面對組織化的權(quán)力主體，公眾難以形成參與監(jiān)督的力量，而個體化的公眾參與監(jiān)督，往往要承擔(dān)較大的信息成本、訴訟成本、人情成本、上訪成本以及被報復(fù)成本等，這些巨大的成本往往讓人望而卻步，不敢監(jiān)督。
2.村社權(quán)力監(jiān)督中公眾參與的缺席。在現(xiàn)代化沖擊下，農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式、從業(yè)方式、組織方式和職業(yè)結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了重大變革。在市場化背景下，農(nóng)民對家庭經(jīng)濟生活改善的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對村社公共事務(wù)的關(guān)切。畢竟任何參與都需要時間和精力等成本付出，而一旦將大量時間用于公共事務(wù)，就會造成對其他時間精力的擠壓，從而影響個體在社會中的競爭。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村民日常更關(guān)心的是彼此之間家庭財富增長的比較，比如比較誰家的房子更豪華，如果相比鄰居收入差距太大，村民會覺得“很沒面子”，產(chǎn)生極強的挫敗感。事實上，在現(xiàn)代社會，公眾參與權(quán)力監(jiān)督的冷漠或缺席現(xiàn)象比較普遍。
三、監(jiān)察下鄉(xiāng)的雙重機制
國家監(jiān)察職能向基層延伸的廣州樣本
現(xiàn)代國家治理的軸心邏輯是尋求權(quán)力和權(quán)利之間的平衡，“監(jiān)察下鄉(xiāng)”中就包含著“權(quán)力制約權(quán)力”和“權(quán)利制約權(quán)力”的雙重邏輯：一是作為國家建制的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)對村社權(quán)力監(jiān)督的強化，即通過“權(quán)力制約權(quán)力”；二是動員社會參與監(jiān)督，即通過“權(quán)利制約權(quán)力”。因此，從國家治理視角來看，監(jiān)察職能向村社延伸包含實現(xiàn)“權(quán)力制約權(quán)力”的組織建設(shè)和實現(xiàn)“權(quán)利制約權(quán)力”的社會動員兩個方面。組織建設(shè)體現(xiàn)了村社權(quán)力監(jiān)督的國家治理邏輯，社會動員則體現(xiàn)了村社權(quán)力監(jiān)督的社會參與邏輯，只有二者形成合力，方能有效進行村社權(quán)力監(jiān)督。
那么，在實踐中村社權(quán)力監(jiān)督的國家和社會兩個方面的力量建構(gòu)是如何實現(xiàn)的，我們可以以廣州市為例進行個案考察，探究其具體的實踐路徑。2018年以來，廣州市在推動監(jiān)察職能向鎮(zhèn)（街）延伸的基礎(chǔ)上，探索在所有村（社區(qū)）全覆蓋建立監(jiān)察站，其創(chuàng)新做法獲得了2020年第二屆中國廉潔創(chuàng)新獎①“特色獎”。與此同時，廣州市還非常重視通過動員社會參與推動監(jiān)察工作向基層延伸，進行了“切實提高實名舉報率的系列探索”，以提高實名舉報率為重要切入點與突破口，切實動員社會參與，加大村社權(quán)力監(jiān)督力度，并獲得了2020年第二屆中國廉潔創(chuàng)新案例“優(yōu)秀獎”。廣州市的這些探索在全國居于前列，具有較強代表性和啟示意義。通過廣州市的實踐，我們大體上可以把握監(jiān)察職能向基層延伸的國家和社會關(guān)系建構(gòu)邏輯。
（一）組織建設(shè)：監(jiān)察職能向基層延伸的國家治理機制
2018年10月，廣州市紀(jì)委監(jiān)委制定下發(fā)了《監(jiān)察職能向基層延伸工作實施方案》，按兩步走開展監(jiān)察職能向基層、村（社區(qū)）延伸工作：第一步，實現(xiàn)鎮(zhèn)（街）派出監(jiān)察組的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察人員、監(jiān)察職能“三到位”，已于2018年12月28日全面完成；第二步，探索推進監(jiān)察職能向村（社區(qū)）延伸工作，選取四個區(qū)開展試點。截至2019年6月，全市設(shè)立村（社區(qū)）監(jiān)察站2866個，共配備站長1986名、監(jiān)督員5183名、信息員8597名，其監(jiān)察職能實現(xiàn)的組織建設(shè)路徑主要包括如下四個方面：
1.明確監(jiān)察組織建設(shè)目標(biāo)。《監(jiān)察法》實施后，村社干部逐漸納入公職人員隊伍中，順應(yīng)了“政權(quán)的官僚化與合理化”的趨勢。監(jiān)察組織建設(shè)就必須緊緊圍繞增強對公權(quán)力和公職人員監(jiān)督全覆蓋、有效性的改革目標(biāo)進行。廣州市著眼于實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，把法定監(jiān)察對象全部納入監(jiān)督范圍。充分考慮經(jīng)濟聯(lián)社、村改制公司中的社委會、董事會受到有效監(jiān)督和約束較少等因素，把對村級集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督作為重點領(lǐng)域，將社委會、董事會領(lǐng)導(dǎo)層等“關(guān)鍵少數(shù)”納入村（社區(qū)）監(jiān)察站監(jiān)督對象范圍，不斷強化監(jiān)督威懾力。著眼于增強監(jiān)督有效性，發(fā)揮村（社區(qū)）監(jiān)察站貼身監(jiān)督的“前哨”優(yōu)勢。每個監(jiān)察站設(shè)站長1名，監(jiān)督員2—4名，信息員若干。站長一般由村（社區(qū)）黨組織紀(jì)檢委員（紀(jì)委書記）擔(dān)任，情況復(fù)雜、經(jīng)濟體量較大的村（社區(qū)）的監(jiān)察站、片區(qū)監(jiān)察站設(shè)置專職站長；監(jiān)督員由村（社區(qū)）監(jiān)督組織負(fù)責(zé)人、紀(jì)檢人員擔(dān)任；信息員由熱心黨員、群眾擔(dān)任，形成內(nèi)外協(xié)調(diào)聯(lián)動、群眾廣泛參與的監(jiān)督格局。
2.完善監(jiān)察工作機制。為了推動村社監(jiān)察組織建設(shè)，廣州市捋順了兩個關(guān)系：一是派出鎮(zhèn)（街）監(jiān)察組與村（社區(qū)）監(jiān)察站的關(guān)系。派出鎮(zhèn)（街）監(jiān)察組依據(jù)監(jiān)察法設(shè)立，具有法定地位；村（社區(qū)）監(jiān)察站不是一級組織，而是派出鎮(zhèn)（街）監(jiān)察組的延伸、探頭和前哨，是派出鎮(zhèn)（街）監(jiān)察組與村（社區(qū)）之間的“舟”和“橋”。二是村（社區(qū)）監(jiān)察站與原有監(jiān)督組織的關(guān)系。賦予監(jiān)察站在村級監(jiān)督機構(gòu)中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，在更大范圍整合運用監(jiān)督力量，建立監(jiān)察站與村（社區(qū)）紀(jì)委、村務(wù)監(jiān)督委員會、社區(qū)監(jiān)委會等監(jiān)督組織的聯(lián)席會議制度，互相通報信息，研判分析形勢，增強監(jiān)督合力，擴大監(jiān)督效果。
3.創(chuàng)新監(jiān)察組織模式。在監(jiān)察站建設(shè)上，廣州市鼓勵針對不同情況，探索適宜的模式，具體模式包括：一是“1對1”模式。重點監(jiān)督掌握大量集體資產(chǎn)資財?shù)男姓濉⒔?jīng)濟聯(lián)社、村改制公司等村集體經(jīng)濟組織，單獨設(shè)立監(jiān)察站并配備站長，在必要時落實站長專職化。二是1對N模式。在規(guī)模較大、監(jiān)察對象較多的城市社區(qū)，每社區(qū)設(shè)立1個監(jiān)察站，站長可同時在2—3個監(jiān)察站兼任。三是片區(qū)模式。在地理、經(jīng)濟、文化聯(lián)系緊密的城市社區(qū)，以3—4個社區(qū)為單位劃片分區(qū)，設(shè)立綜合監(jiān)察站，除了每社區(qū)設(shè)一名專職人員以外，還設(shè)綜合監(jiān)察站站長1名，進行聯(lián)合作戰(zhàn)，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。
4.規(guī)范監(jiān)察組織職責(zé)。一是嚴(yán)把監(jiān)察人員“入口關(guān)”，監(jiān)察站站長、監(jiān)督員、信息員要滿足政治、道德、遵紀(jì)守法、能力素質(zhì)、健康狀況等方面的條件，站長實行任職回避，由鎮(zhèn)（街）黨（工）委負(fù)責(zé)遴選或招聘，并報區(qū)紀(jì)委監(jiān)委備案。二是統(tǒng)一工作職責(zé)，賦予監(jiān)察站開展廉政宣傳教育、收集情況反映、接待群眾來訪、協(xié)助開展監(jiān)察等工作職責(zé)。三是統(tǒng)一監(jiān)督管理，建立區(qū)紀(jì)委常委（監(jiān)委委員）掛點聯(lián)系、機關(guān)協(xié)調(diào)配合機制，建立健全日常管理、學(xué)習(xí)培訓(xùn)和監(jiān)督考核等制度，督促監(jiān)察站工作人員積極履職。
綜上，從國家治理視角來看，廣州市從目標(biāo)、機制、模式和職責(zé)等四個方面，建構(gòu)起加強基層權(quán)力監(jiān)督的國家治理機制和組織體系，體現(xiàn)了“權(quán)力制約權(quán)力”的實踐邏輯。以村社監(jiān)察站為依托，強化村社監(jiān)察組織建設(shè)，突破了原有的村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督格局。廣州市的探索與實踐，在一定程度上實現(xiàn)了國家監(jiān)察體制改革的縱向到底，延伸到了國家治理最基層的村社單元，強化了村社權(quán)力監(jiān)督的治理體系建設(shè)。
（二）制度激勵：監(jiān)察職能向基層延伸的社會參與機制
國家治理既包括國家對社會的滲透和嵌入，以求在全社會貫徹實施其政治決議，又包括有學(xué)者提出的“社會領(lǐng)域能夠?qū)覚?quán)力進行制度性的監(jiān)督和約束”[10]。現(xiàn)代國家治理的根本就是增強社會參與監(jiān)督的權(quán)利，以期制約國家權(quán)力，使國家專斷性權(quán)力逐漸得到有效約束。正因為如此，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，非常重視權(quán)力監(jiān)督中的社會參與。改革開放前，中國政治的一個基本面貌是：通過發(fā)動一系列的政治運動控制官僚制的弊端，并將政治運動視為發(fā)動群眾監(jiān)督干部的必要手段[11]。這種社會動員參與監(jiān)督具有非制度化、不可持續(xù)和不可控的特征，因而具有造成社會無序的風(fēng)險，社會成本很高。改革開放以后，基本取向是走向制度反腐，在反腐的社會參與方面突出制度化和法治化。紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報作為動員社會參與監(jiān)督的主要方式，也同樣從社會運動式的無序舉報逐步走向制度化的動員舉報。在村社監(jiān)察中，通過群眾舉報而發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)線索占到七成以上。
紀(jì)檢監(jiān)察舉報方式通常分為匿名舉報和實名舉報，從權(quán)力監(jiān)督的制度成本而言，與匿名舉報相比，實名舉報具有方便核實、避免誣告、有利于反饋的明顯優(yōu)勢。實名舉報是衡量社會參與反腐積極性和有效性的重要指標(biāo)，在新加坡、中國香港特別行政區(qū)等腐敗治理績效得到公認(rèn)的國家和地區(qū)，實名舉報率長期保持在較高水平。因此，充分動員人民群眾在反腐敗斗爭中的主體作用，一個趨向是通過科學(xué)的制度設(shè)計，通過制度化動員社會參與村社權(quán)力監(jiān)督，這里面體現(xiàn)了國家創(chuàng)制的重要作用，即“現(xiàn)代國家的建構(gòu)改變著農(nóng)村社會及其制度整合狀況”[12]。近年來，廣州市改革的重要突破口就是完善實名舉報制度體系，針對群眾對實名舉報的看法和顧慮，包括擔(dān)心實名舉報辦理效率低以及效果差、擔(dān)心受到打擊報復(fù)、擔(dān)心受到有關(guān)單位和群體的歧視等因素，構(gòu)建了從舉報意愿產(chǎn)生到處置結(jié)果反饋的全過程制度激勵體系，通過制度化方式動員群眾參與村社監(jiān)督。
1.建立“快速查辦+全程反饋機制”，提高制度化動員的有效性。廣州市以實名舉報的快速辦理、精準(zhǔn)處置、全程反饋，形成對公眾主動進行實名舉報的正向激勵（見圖1）。一是建立受理“綠色通道”。對實名檢舉控告，承辦部門對舉報人開通綠色通道，即時進行受理，并加蓋“實名舉報”專用印章，快速呈送領(lǐng)導(dǎo)及時閱批，60日內(nèi)限期辦結(jié)，如果確因特殊情況不能按期辦結(jié)，則由承辦部門向舉報人說明理由。二是全程實施“掛牌督辦”。建立實名檢舉控告專門臺賬，由專人負(fù)責(zé)維護，實施領(lǐng)導(dǎo)包案接訪制度，對與民生關(guān)系密切的重點領(lǐng)域?qū)嵜e報，明確通過電話催辦、軌跡跟蹤、發(fā)函督促、實地檢查、約談督辦、會議督查等方式，進行全程檢查督辦。三是嚴(yán)格落實“二次反饋”。廣州市首次提出“二次反饋”工作要求，即不僅在辦結(jié)后反饋，還要求承辦部門在審查調(diào)查過程中、初步結(jié)論得出前，專門向檢舉控告人反饋情況、交流信息，收集補充有關(guān)證據(jù)，既有助于通過有效溝通獲得更多有價值線索和證據(jù)信息，又能夠降低信息成本、提高查辦效率。
2.構(gòu)建“激勵約束并重機制”，強化制度化動員的正義性。廣州市從正、反兩個方面重塑群眾反腐敗政治參與的權(quán)利意識、道德目標(biāo)與價值理性，向社會傳遞提倡實名舉報、依規(guī)有序舉報的鮮明導(dǎo)向，營造鼓勵實名舉報的良好輿論氛圍。一方面實施獎勵實名舉報有功人員制度。向紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)反映檢控類信訪問題，經(jīng)查證屬實，使被反映人受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分或刑事處罰以及對突破案件起重要作用的均屬于獎勵對象，對舉報有功人員視舉報問題的輕重程度、查處結(jié)果給予0.3萬—20萬元的獎勵金。同時，通過開設(shè)《信訪小劇場》、制作《實名舉報安全嗎》動漫劇、印制20多萬份宣傳海報和折頁發(fā)放至基層社區(qū)等方式，對公眾參與實名檢舉控告進行動員。另一方面，堅決打擊誣告陷害行為。制定《關(guān)于主動交代問題和自動投案的信訪處理工作規(guī)程（試行）》和《廣州市紀(jì)委監(jiān)委查處誣告陷害信訪舉報行為工作規(guī)程（試行）》，主動為受到誣告的干部澄清正名。同時區(qū)分因情況了解不清或認(rèn)識上出現(xiàn)偏差而錯告、檢舉失實行為，規(guī)定任何單位和個人不得擅自追查信訪舉報人。
3.建立可靠的權(quán)利“保護機制”，確保制度化動員的安全性。廣州市會同公安機關(guān)制定《關(guān)于保護、獎勵實名舉報有功人員的暫行辦法》，以嚴(yán)格的規(guī)范流程和保密舉措，對實名舉報人進行全方位保護，消除其受到打擊報復(fù)的風(fēng)險。一是明確保密制度。由專人在專門場所對實名舉報及調(diào)查材料進行保管，嚴(yán)格執(zhí)行審批調(diào)閱制度，未按規(guī)定審批，嚴(yán)禁調(diào)閱相關(guān)材料。嚴(yán)禁將舉報材料轉(zhuǎn)送無關(guān)單位和個人。在調(diào)查過程中，嚴(yán)禁出示舉報材料原件或者復(fù)印件。二是明確打擊報復(fù)舉報人懲處范圍。對以暴力、威脅或者非法限制人身自由等方法侵犯舉報人及其近親屬人身安全，以及對舉報人及其近親屬無故給予黨紀(jì)、政務(wù)處分，或者故意違反規(guī)定加重處分等八種行為定性為打擊報復(fù)舉報人行為，進行嚴(yán)厲懲處。三是明確舉報人保護具體措施。舉報人如果受到打擊報復(fù)，可即時向紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)或公安機關(guān)申請保護。
綜上，廣州市從快速反饋、有效激勵和權(quán)利保護等三個方面建立健全公眾實名舉報制度，以國家制度動員方式，推動社會參與村社權(quán)力監(jiān)督，體現(xiàn)了“以權(quán)利制約權(quán)力”的實踐邏輯。既實現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督中的國家和社會的良性合作和互動，又有效地減少了腐敗處置的制度成本，為推動監(jiān)察職能向村社延伸奠定了社會參與的基礎(chǔ)。
四、監(jiān)察內(nèi)卷和監(jiān)察下沉
國家監(jiān)察職能向基層延伸的困境與突破
如前所述，廣州市探索監(jiān)察職能向村社延伸的實踐路徑在全國具有一定的代表性。從各地的實踐來看，監(jiān)察工作向農(nóng)村延伸盡管取得了較好成效，但是在一定程度上仍然面臨著監(jiān)察內(nèi)卷化問題，即村社監(jiān)察機構(gòu)不是靠提高舊有或新增（人際或其他行政資源）機構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴大舊有的國家和社會關(guān)系來擴散其行政職能②。當(dāng)然，這種內(nèi)卷化不同于杜贊奇所言的“國家政權(quán)內(nèi)卷化”，這里的“監(jiān)察內(nèi)卷”是整體方向正確下的短期監(jiān)察效能提升阻滯的一種現(xiàn)象。這種監(jiān)察內(nèi)卷困境同樣包含兩個方面：一是“權(quán)力制約權(quán)力”的組織建設(shè)面臨著力量不足、關(guān)系不順、職責(zé)不清的困境；二是“權(quán)利制約權(quán)力”的社會動員面臨著參與不足的困境。能否有效克服監(jiān)察內(nèi)卷化問題，將決定國家監(jiān)察職能是否能真正下沉到村社、是否能有效規(guī)制小微權(quán)力。
（一）監(jiān)察內(nèi)卷：國家監(jiān)察職能向基層延伸的困境
1.力量短缺。根據(jù)2019年中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計公報，全國105257個社區(qū)（居委會）、533824個行政村已建立黨組織[14]，全國農(nóng)村黨支部委員約275萬人，社區(qū)黨支部委員約52.5萬人，這些都是監(jiān)察體系的工作對象。與為數(shù)眾多的工作對象相對的是“現(xiàn)有的基層監(jiān)察力量明顯不足”。例如，某縣監(jiān)察體制改革后監(jiān)察對象達3284人，與改革前相比增加了153%，而縣檢察院轉(zhuǎn)隸干部僅有6人，人員增加比例遠(yuǎn)低于監(jiān)察對象增加的比例，而且縣級紀(jì)檢監(jiān)察干部人員短缺，年齡偏大，甚至出現(xiàn)“青黃不接”的現(xiàn)象，根本不可能下派更多的監(jiān)察人員到農(nóng)村和社區(qū)。隨著嚴(yán)肅黨紀(jì)、懲治腐敗工作力度的加大，基層監(jiān)察工作的任務(wù)越來越重，日益凸顯基層監(jiān)察力量的不足。由于缺少專職的監(jiān)察人員，很多地方只能由鄉(xiāng)村干部兼職，沒有額外的工資補貼；除了日益繁重的監(jiān)察任務(wù)，這些兼職的監(jiān)察人員本身還有大量的本職工作要開展，因此大家對監(jiān)察工作缺乏積極性，主要搞一些“制度上墻”的表面工作。
2.關(guān)系不順。如何理順監(jiān)察站與其他村級監(jiān)督組織的關(guān)系，防止“疊床架屋”的制度陷阱。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：從表面來看，農(nóng)村存在村紀(jì)檢委員、村務(wù)監(jiān)督委員會、監(jiān)察站等多種監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督力量，但工作關(guān)系和工作側(cè)重點并未完全厘清，尚未形成監(jiān)督合力，監(jiān)督效能欠佳。一方面，村（居）委會作為自治組織，干部由民主選舉產(chǎn)生，盡管近年來隨著國家向農(nóng)村輸入資源的增多，國家權(quán)力對村（社區(qū)）干部的控制和支配能力增強，傳統(tǒng)科層制下的權(quán)力體系對其影響仍然相對較弱，監(jiān)察站站長雖然是“上面派下來的”，但“自上而下”的權(quán)威性仍然不足，村（社區(qū)）干部對其“視而不見”甚至“刻意排斥”，其自身履職都不會有實質(zhì)影響；另一方面，在部分村（社區(qū)），現(xiàn)階段監(jiān)察站的監(jiān)督手段與村務(wù)監(jiān)督委員會等其他監(jiān)督組織大體一致，如列席會議、定期理財對賬等，呈現(xiàn)“重復(fù)化”和“碎片化”特征，尚未顯現(xiàn)區(qū)別于其他村級監(jiān)督組織的獨特優(yōu)勢，有的村干部虛與委蛇，以形式主義對待監(jiān)察站的監(jiān)督。一位監(jiān)察站站長提到，“我讓村紀(jì)檢委員帶著去入戶，他們就想辦法帶你去照張相，或者教你可以上傳哪天的照片，其實也是好心，他們認(rèn)為你是為了完成上級的任務(wù)要留痕，就是來做做樣子的”（訪談記錄：FT20200720）。相應(yīng)的，由于監(jiān)察站權(quán)威尚未彰顯，更加無法“調(diào)動”村（社區(qū)）其他監(jiān)督力量，極易陷入組織機構(gòu)更加復(fù)雜精密但監(jiān)督依然乏力的怪圈中。一位監(jiān)察站站長提到，“說是監(jiān)察站有好幾個人，其實就是‘光桿司令’，主要是站長在做事，沒有團體感”（訪談記錄：FT20200721）。
3.職責(zé)不清。如何明晰監(jiān)察站與村（社區(qū)）集體的界限，防止“反客為主”的職能錯位。村（社區(qū)）監(jiān)察站作為一種國家政權(quán)力量進入基層社會，尤其是農(nóng)村社會，普遍存在角色定位難的問題，甚至可能與村（居）民自治發(fā)生沖突、抵牾。由于基層熟人社會的特性，監(jiān)察站站長為開展工作必須爭取村干部和村民的信任和支持，因此無法脫離解決村集體業(yè)務(wù)及民生問題，監(jiān)督職責(zé)定位逐漸模糊，甚至存在矮化為村委工作部門的傾向。一位監(jiān)察站站長反映，“你要融入進去就必須得幫村干部做事情，幫村民解決問題，但是這又不是我們的職責(zé)，一直去做又仿佛成為他們的附庸，就很難把握定位”（訪談記錄：FT20200723）。大部分村民反映的都是土地、環(huán)境等民生問題，監(jiān)察站難以直接解決。更嚴(yán)重的是，監(jiān)察站成為村委推卸責(zé)任的對象和村內(nèi)矛盾焦點，并且由于監(jiān)察站與村（居）委會的界限進一步模糊，在群眾眼中，監(jiān)察站與村（居）委會并無二致，導(dǎo)致監(jiān)察站更難以凸顯其權(quán)威性，更遑論取得村（居）民信任。一位監(jiān)察站站長無奈地說道，“疫情期間有村民向我反映售賣活禽的問題，我跟村民解釋過了，說自己是監(jiān)督的，已經(jīng)跟村委、城管都反復(fù)溝通去推動解決了，以后有類似的問題可以先找村干部，如果村干部不解決再來找我，村民就說我不作為”（訪談記錄：FT20200725）。
4.參與不足。公眾參與是廉政建設(shè)的核心要素和動力之源。如前所述，實名舉報是推動基層監(jiān)督、有效控制監(jiān)督成本的重要途徑，但是根據(jù)我們對廣州市的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在實踐過程中，這種制度化社會參與監(jiān)督形式也面臨著諸多的挑戰(zhàn)：一是增長瓶頸與反彈壓力的雙重挑戰(zhàn)。隨著群眾對實名舉報政策的知曉率和認(rèn)同度已經(jīng)達到較高水平，實名舉報率超過50%后增長明顯放緩，對于實名舉報的物質(zhì)獎勵沒有形成規(guī)模效應(yīng)，群眾仍然對舉報實效性、安全性存在一定顧慮，現(xiàn)有工作成果仍有反彈壓力。二是冒名檢控與誣告陷害的雙重風(fēng)險。一方面，實名檢舉控告在辦理效率和質(zhì)量方面的顯著優(yōu)勢，誘發(fā)了部分人員的冒名檢舉控告，擠占了紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)分配給實名檢舉控告的工作資源；另一方面，在實名舉報的責(zé)任約束下依然存在誣告陷害的現(xiàn)象，影響了正常實名檢舉控告秩序。三是工作績效與群眾期盼的雙重落差。實名舉報率的提升成果轉(zhuǎn)化為成案率、查實率方面還有較大努力空間，實名信訪件的大幅增多，造成辦案資源分配日益緊張，個別案件沒有及時辦結(jié)和反饋，離群眾的期盼還有較大差距。
（二）監(jiān)察下沉：國家監(jiān)察職能向基層延伸的突破路徑
在國家治理過程中，傳統(tǒng)的國家基層政權(quán)建設(shè)主要目的是為了征稅和向下汲取資源。2006年，中國廢除延續(xù)千年的農(nóng)業(yè)稅，基層征稅等汲取職能逐漸為服務(wù)取向的項目制治理所取代。傳統(tǒng)的“政權(quán)下鄉(xiāng)”更主要的是國家借助政權(quán)強制力對鄉(xiāng)土社會進行控制，此后逐步轉(zhuǎn)向“服務(wù)下鄉(xiāng)”，即國家通過向農(nóng)民提供公共服務(wù)將國家權(quán)力延伸到鄉(xiāng)土社會[15]。因此，“監(jiān)察下鄉(xiāng)”必須順應(yīng)稅費改革后“服務(wù)下鄉(xiāng)”的邏輯，規(guī)制“服務(wù)下鄉(xiāng)”（包含著資本下鄉(xiāng)、項目下鄉(xiāng)等內(nèi)容）過程中“小而散”的基層微權(quán)力造成的廉政風(fēng)險，實現(xiàn)國家的再建構(gòu)。其基本路徑同樣包括兩個方面：一是通過加強監(jiān)察隊伍建設(shè)、捋順組織關(guān)系、提高監(jiān)察效能推動“權(quán)力制約權(quán)力”的組織建設(shè)；二是通過監(jiān)察工作的核心“信息公開”推動“權(quán)利制約權(quán)力”的社會有序參與擴大。
1.完善“權(quán)力制約權(quán)力”的組織建設(shè)。一是加強村社監(jiān)察站隊伍建設(shè)，提高履職能力。基層政府應(yīng)大力支持，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人員選配、財政經(jīng)費等方面事項，盡快落實監(jiān)察站站長、監(jiān)督員和信息員的身份、待遇等，以吸引素質(zhì)較高的人才。由鎮(zhèn)街對監(jiān)察站的工作開展定性定量的考核，設(shè)定良好的薪資和職務(wù)晉升制度，如對評價優(yōu)秀的監(jiān)察站站長，可以推薦參加公務(wù)員定向招錄考試，增強干事動力。可考慮將監(jiān)察站成員納入紀(jì)檢監(jiān)察干部年度培訓(xùn)計劃，聯(lián)合組織農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建等多部門，加強對“三資”交易、三舊改造、招投標(biāo)、物業(yè)租賃等重點領(lǐng)域的管理，對涉及的相關(guān)紀(jì)律、法律規(guī)定以及工作流程進行培訓(xùn)，增強培訓(xùn)針對性。定期編寫典型案例參考，注重操作性和指導(dǎo)性，凸顯監(jiān)察工作特點，為監(jiān)察站開展監(jiān)督工作提供借鑒。二是建立溝通協(xié)商機制，捋順組織關(guān)系。在鎮(zhèn)（街）層面，須加強派出鎮(zhèn)（街）監(jiān)察組與鎮(zhèn)街職能部門的溝通，推行“兩同步”，即職能部門下發(fā)相關(guān)政策通知同步抄送監(jiān)察站、組織召開重大會議同步通知監(jiān)察站站長列席參加，減少監(jiān)察站與村（社區(qū)）集體之間的信息不對稱。在監(jiān)察站層面，建立監(jiān)察站與村（社區(qū)）級紀(jì)檢委員、村務(wù)監(jiān)督委員會等監(jiān)督組織和人員的聯(lián)席會議機制，互相通報信息，研判分析形勢，發(fā)揮監(jiān)察站近距離、常態(tài)化、全天候監(jiān)督的優(yōu)勢。
2.推動“權(quán)利制約權(quán)力”的社會參與。一是建立問題線索快速辦理機制，提高監(jiān)察效能。加強派出鎮(zhèn)（街）監(jiān)察組建立接收監(jiān)察站反映問題線索及處置情況臺賬，做好收集、梳理、分類、處置、督辦、通報等工作，并定期上報區(qū)紀(jì)委。對公眾主動反映的問題進行快受理、快初核、快查辦、快反饋，提高監(jiān)察站移交線索辦理質(zhì)量和效率。健全突出問題處理機制，區(qū)紀(jì)委監(jiān)委和派出鎮(zhèn)（街）監(jiān)察組針對“三資”管理、三舊改造等風(fēng)險突出、群眾反映強烈的普遍性和領(lǐng)域性問題開展專項治理，發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進完善發(fā)展作用，提升基層治理水平。二是建立以監(jiān)察工作為核心的信息公開制度，提升公眾參與度。可考慮依托村（社區(qū)）監(jiān)察站，加強和村務(wù)監(jiān)督委員會的工作聯(lián)動，選配較為年輕、有干勁的監(jiān)督員、信息員，激活村級監(jiān)督力量，加強紀(jì)檢委員在監(jiān)督黨員以及監(jiān)督村務(wù)公開和財務(wù)公開上的作用，強化對村社干部的監(jiān)督。推動監(jiān)察站站長利用黨員大會、村民代表大會，定期向村民作“工作報告”，總結(jié)介紹監(jiān)察站近期工作成效。在信息溝通方面，可以定期在微信公眾號推送監(jiān)察站工作動態(tài)、履職情況，設(shè)置監(jiān)察舉報相關(guān)欄目，促使群眾正確認(rèn)識監(jiān)察站的職責(zé)定位，逐步引導(dǎo)群眾正確反映問題，促進監(jiān)察站履職更加聚焦監(jiān)督主責(zé)主業(yè)。
五、總結(jié)與討論
監(jiān)察下鄉(xiāng)和國家基層治理現(xiàn)代化
黨的十九大報告提出，“實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”，但村（社）干部是否屬于公職人員一直存在爭議，及至《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定監(jiān)察對象包括“基層群眾自治組織中從事管理的人員”，2020年《公職人員政務(wù)處分辦法》明確公職人員包含“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，村（社）干部被正式列為國家公職人員，為監(jiān)察職能向基層延伸確立基本的法律依據(jù)。隨著現(xiàn)代化程度的加深，國家政權(quán)日趨科層化和合理化，村社干部也逐步由原來的“社會人員”而被納入“公職人員”隊伍中。正如韋伯所言：“理性的國家是建立在專業(yè)官員制度和理性的法律之上的。”[16]將村社干部納入公職人員隊伍中，無疑是國家政權(quán)建設(shè)走向合理化和法治化的重要體現(xiàn)。從封建社會的“皇權(quán)不下縣”，到新中國成立后逐步下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，及至當(dāng)前將村社干部納入公職人員隊伍中，國家治理更為深度地走向理性化和科層化。
村社干部既是連接國家和社會的紐帶，也是國家權(quán)力嵌入和整合社會的行動主體。從國家治理視角來看，村委等擁有控制權(quán)威性資源與配置性資源的資格和能力，因此國家權(quán)力嵌入社會愈深，權(quán)力和社會網(wǎng)絡(luò)的糾合就更加復(fù)雜，權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)所產(chǎn)生的廉政風(fēng)險就愈高。如果貼近社會的“小微權(quán)力”得不到有效監(jiān)督，其權(quán)力的公共性很容易蛻化變質(zhì)，對社會的破壞也就更為直接，將從根本上腐蝕黨的執(zhí)政根基。這一點在杜贊奇描述的1900—1942年華北農(nóng)村的“贏利型經(jīng)紀(jì)”勒索搜刮社會的后果中可以得到警示。因此，從根本上來說，“監(jiān)察下鄉(xiāng)”是伴隨國家基層政權(quán)建設(shè)的科層化和合理化，國家對基層干部權(quán)力的制度化規(guī)制。這種權(quán)力規(guī)制的基本路向還是遵循了韋伯式的官僚制路向，其內(nèi)核是走向權(quán)力法治化，根本方向是建立一種法治型的國家治理，這無疑契合了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以中國之制推動中國之治的精神實質(zhì)。
當(dāng)然，這種權(quán)力規(guī)制的法治化面向并不是由國家單方面完成的，而是在國家動員社會、推動國家和社會的合作和互動中完成的，體現(xiàn)了“權(quán)力制約權(quán)力”和“權(quán)利制約權(quán)力”的雙重邏輯：一方面，像“國家創(chuàng)制社會是城市基層治理轉(zhuǎn)型的憑借機制”[17]一樣，國家推動“監(jiān)察下鄉(xiāng)”行動的路徑仍然體現(xiàn)了“國家創(chuàng)制”的特征，即依托監(jiān)察站設(shè)立進行村社監(jiān)察組織建設(shè)，推動“權(quán)力制約權(quán)力”的發(fā)展；另一方面，通過“國家創(chuàng)制”的制度激勵，推動權(quán)力監(jiān)督的制度化動員，重視保護公眾參與權(quán)力監(jiān)督的積極性、安全性和權(quán)益性，這種制度化動員公眾參與監(jiān)督的保護性，體現(xiàn)了“權(quán)利制約權(quán)力”的基本路向，對于彌散化的小微權(quán)力規(guī)制來說，“權(quán)利制約權(quán)力”是權(quán)力規(guī)制的治本之策。總之，可以預(yù)見的是，在這種村社權(quán)力監(jiān)督“雙重邏輯”的推動下，“監(jiān)察下鄉(xiāng)”將成為國家基層治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。
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注釋：
①“中國廉潔創(chuàng)新獎”是由中國管理現(xiàn)代化研究會廉政建設(shè)與治理研究專業(yè)委員會、清華大學(xué)廉政與治理研究中心（北京廉政建設(shè)研究基地）聯(lián)合倡議發(fā)起并具體組織的評選活動。“中國廉潔創(chuàng)新獎”的評選秉承非營利性、學(xué)術(shù)中立、客觀公正和公開透明的原則，評選標(biāo)準(zhǔn)包括創(chuàng)新程度、重要程度、效益程度、持續(xù)程度和推廣程度等五個方面。2018年以來，每兩年舉辦一屆，目前已經(jīng)舉辦了兩屆。
②本文的“內(nèi)卷化”概念借鑒了杜贊奇關(guān)于“國家政權(quán)內(nèi)卷化”的概念，其基本內(nèi)涵是國家政權(quán)的擴張應(yīng)建立在提高效益的基礎(chǔ)之上，否則其擴張便會成為“內(nèi)卷化”。參見杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社，2003年版，第51頁。
(作者系廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政論壇》2021年第1期）
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