“改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，辦法在基層。”5月24日，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授趙樹凱在復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院做了一場(chǎng)題為“鄉(xiāng)村治理的百年探索”的講座。在講座中，趙樹凱多次強(qiáng)調(diào)上述觀點(diǎn)，并表示：“鄉(xiāng)村治理，永遠(yuǎn)是規(guī)劃不出來(lái)的”。
趙樹凱認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理的基本問(wèn)題是如何認(rèn)識(shí)農(nóng)民和對(duì)待農(nóng)民，如何認(rèn)識(shí)農(nóng)民，關(guān)乎治理理念；如何對(duì)待農(nóng)民，關(guān)乎治理體系。他從治理理念出發(fā)，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度為基礎(chǔ)、以基本組織制度為主線考察了建黨百年以來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村治理的探索與經(jīng)驗(yàn)。他將這一個(gè)百年分為六個(gè)階段，分別是：治理理念初步形成（1921-1949）、治理體系基本建成（1949-1962）、治理體系調(diào)整動(dòng)蕩（1962-1976）、治理體系根本變革（1976-1989）、治理體系曲折提升（1989-2012）和治理進(jìn)入新時(shí)期（2012-2021）。
在講座中，趙樹凱提到，從歷史角度審視政策演變，考察鄉(xiāng)村治理，農(nóng)村改革的過(guò)程本質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民態(tài)度的轉(zhuǎn)變過(guò)程，即從強(qiáng)調(diào)“教育”“改造”農(nóng)民，轉(zhuǎn)變?yōu)椤白鹬亍薄绊槕?yīng)”農(nóng)民。這里的“教育”“改造”和“尊重”“順應(yīng)”，并非空洞的政治表態(tài)，而有實(shí)際性政策內(nèi)容，也體現(xiàn)為具體工作辦法。
他特別強(qiáng)調(diào)了三個(gè)問(wèn)題：一，1950年代上半期，農(nóng)業(yè)政策制度安排順應(yīng)了農(nóng)民的要求，受到農(nóng)民擁護(hù)支持。1955年夏季以后的農(nóng)業(yè)合作化，出現(xiàn)了要求過(guò)急、工作過(guò)粗、改變過(guò)快、形式過(guò)于簡(jiǎn)單劃一的問(wèn)題，特別是人民公社體制建立以后，農(nóng)村政策和制度嚴(yán)重脫離農(nóng)民，壓抑了農(nóng)民的積極性，引起了農(nóng)民對(duì)所謂集體化道路的長(zhǎng)期消極抵抗。但是，面對(duì)農(nóng)民的抵抗，決策層不是反思制度和政策的重大失誤，而是認(rèn)定為農(nóng)民政治上落后，是“自發(fā)的資本主義勢(shì)力”，需要“教育”“改造”。采取的辦法是不斷開展政治運(yùn)動(dòng)，用政治運(yùn)動(dòng)來(lái)維護(hù)不受農(nóng)民歡迎的政策和體制。從1962年夏季毛澤東提出黨在社會(huì)主義階段的基本路線，到1976年文革結(jié)束，“階級(jí)斗爭(zhēng)”理論是鄉(xiāng)村治理基本理論。在若干年里，鄉(xiāng)村治理的基本方略是把一切問(wèn)題政治化，并上升為無(wú)產(chǎn)階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí)的兩個(gè)階級(jí)的斗爭(zhēng)，上升為社會(huì)主義與資本主義兩種制度的斗爭(zhēng)，用所謂“政治掛帥”來(lái)統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)農(nóng)村工作。大寨經(jīng)驗(yàn)成為階級(jí)斗爭(zhēng)治理農(nóng)村的一整套政策工具。大寨經(jīng)驗(yàn)中左的東西表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、思想、組織、作風(fēng)等各個(gè)方面，所謂“大批修正主義，大批資本主義”，實(shí)質(zhì)上就是批廣大農(nóng)民。用政治運(yùn)動(dòng)來(lái)推進(jìn)政策執(zhí)行，維護(hù)不受農(nóng)民歡迎的制度安排，這是改革前鄉(xiāng)村治理體制的重要特征。
二，中國(guó)農(nóng)村改革突破是從順應(yīng)農(nóng)民要求、尊重農(nóng)民選擇開始。1977年夏，萬(wàn)里調(diào)任安徽省委第一書記，考察走訪了若干農(nóng)村，深感當(dāng)時(shí)在全國(guó)掀起熱潮的學(xué)大寨運(yùn)動(dòng)打壓了農(nóng)民的精神，束縛了農(nóng)民的手腳，破壞了農(nóng)村發(fā)展。萬(wàn)里說(shuō)，“中國(guó)的農(nóng)民是很聰明的，幾千年來(lái)農(nóng)民積累了許多好經(jīng)驗(yàn)，讓農(nóng)民放手干，不會(huì)沒有飯吃，現(xiàn)在是我們有些政策限制了農(nóng)民的積極性”。之后，萬(wàn)里斷然停止安徽省的農(nóng)業(yè)學(xué)大寨運(yùn)動(dòng)。改革從安徽、四川等地基層開始，政策立足點(diǎn)就是順應(yīng)農(nóng)民需要，拋棄學(xué)大寨運(yùn)動(dòng)的極左政策，建立家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，進(jìn)而廢除人民公社體制。
三，順應(yīng)農(nóng)民要求是鄉(xiāng)村治理的根本點(diǎn)，應(yīng)該貫穿農(nóng)村改革發(fā)展全過(guò)程，并非因?yàn)榻ㄗh了家庭承包責(zé)任制就一次性得到了解決?；仡櫢母?0年，在這方面也走過(guò)一些彎路。上世紀(jì)九十年代，農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)象包產(chǎn)到戶一樣受到政策打壓，損害了農(nóng)村發(fā)展，導(dǎo)致世紀(jì)之交“三農(nóng)”問(wèn)題爆發(fā)。從2003年到2012年，國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)出關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的文件，糾正政策制度上對(duì)農(nóng)民工的歧視限制，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策思路。維護(hù)農(nóng)民自由外出流動(dòng)就業(yè)的權(quán)利和選擇，如同尊重農(nóng)民關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的選擇一樣，也體現(xiàn)了對(duì)于農(nóng)民首創(chuàng)精神的尊重。
趙樹凱認(rèn)為，改革成功突破在政府管理層面的基本經(jīng)驗(yàn)是，容忍基層干部表達(dá)不同的政策意見，容忍基層組織開拓新的政策渠道。在農(nóng)村工作中，高層尊重基層之所以重要，道理非常簡(jiǎn)單，因?yàn)榛鶎哟韲?guó)家管理鄉(xiāng)村社會(huì)，基層官員最了解農(nóng)民群眾，對(duì)現(xiàn)實(shí)中問(wèn)題最為敏感。觀察改革開放之后從中央會(huì)議到中央文件，一個(gè)基本特點(diǎn)是，給予基層干部以創(chuàng)造的空間發(fā)揮的空間。特別是上世紀(jì)80年代連續(xù)的5個(gè)1號(hào)文件，既體現(xiàn)了重大政策突破的原則性，又體現(xiàn)了基層農(nóng)村工作的靈活性，以及對(duì)于基層創(chuàng)造性和自主權(quán)尊重。改革時(shí)期，農(nóng)村工作的重要特點(diǎn)，不用戰(zhàn)爭(zhēng)的方式領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民，不用運(yùn)動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)發(fā)展，應(yīng)該盡量減少對(duì)于基層工作的具體干預(yù)，相信農(nóng)民是聰明的，也相信基層干部是聰明的。
梳理百年中國(guó)鄉(xiāng)村治理歷程，趙樹凱指出，重要經(jīng)驗(yàn)是：制定政策不是從理論出發(fā)，而是從實(shí)際出發(fā)。他以取消農(nóng)業(yè)稅為例。當(dāng)時(shí)，很多學(xué)者反對(duì)取消農(nóng)業(yè)稅，認(rèn)為取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民就會(huì)缺乏國(guó)家責(zé)任感和義務(wù)感，將帶來(lái)治理上混亂。中央沒有被這樣的理論想象所束縛，而是立足社會(huì)現(xiàn)實(shí)，勇于不斷探索。初期思路并不是徹底取消農(nóng)業(yè)稅，而是按照減輕、規(guī)范、穩(wěn)定的原則“正稅清費(fèi)”。但試點(diǎn)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)新稅制存在明顯問(wèn)題，主要是稅率仍然比較高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)依然沉重，同時(shí)，稅制本身也不科學(xué)，如按照常年產(chǎn)量計(jì)征而不考慮當(dāng)年收支實(shí)際，農(nóng)戶即便種地賠錢還有照章納稅。此外，雖然總體上農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕，但是純農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)卻明顯加重，存在負(fù)擔(dān)不公。在這種情況下，2003年新一屆政府決定全面取消農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅解決了系列深層矛盾，帶來(lái)了鄉(xiāng)村治理嶄新的歷史局面。
在提問(wèn)環(huán)節(jié)，現(xiàn)場(chǎng)聽眾就在調(diào)研中遇到的國(guó)家與村莊、村民與村籍、土地制度、基層自治等問(wèn)題與趙樹凱進(jìn)行了交流。（記者 吳英燕）
(作者系《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞）
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