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劉宗林:黨中央對鄉村振興的鮮明態度和堅定決心

[ 作者:劉宗林  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2021-08-05 錄入:曹倩 ]

——學習《鄉村振興促進法》幾點體會

2021年4月29日,十三屆全國人大常委會第28次會議,高票表決通過了《鄉村振興促進法》,這是中國共產黨歷史上、新中國歷史上第一部以鄉村命名的國家法律,并且這部法律在2021年6月1日開始實施。

這部法律頒布以后,我和身邊的同事利用各種不同的機會做了民意調查,對這部法律本身的反響呈兩極。長期搞“三農”工作的,我們感覺到歡欣鼓舞,認為這是中國共產黨執政史上,尤其是中華民族偉大復興征程上具有里程碑意義的事,從此以后中國的“三農”和鄉村建設有了法律遵循和法制保障。第二個反應,也有人不以為然,認為促進鄉村振興那么大的命題,僅次于中華民族偉大復興,用一部法律來規范很難。然而我們認為這部法律對我們國家農業農村現代化,乃至第二個百年奮斗目標的實現,必將產生重大的影響。我們常說:“小治治事,中治治人,大治治制”,這個“制”就是立法律,國家立法促進鄉村振興,足以說明國家對實施鄉村振興戰略的重視。

促進法是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分,是對一些重大問題又一時不可能用具體條文來表述的時候,就采取促進法的方式,推動這項工作往前發展。我也查了一下,迄今為止包括《鄉村振興促進法》國家一共出臺了8部促進類的法律,包括《農業機械化促進法》《職業教育促進法》等等。這些法律從法理的本身來看宣示性要強于約束性,我們知道法律具有約束性,促進類法律是宣示性強于約束性,研究法律文本,在約束性法律文本里面有大量的“應當”“可以”等用詞。“應當”是必須做的,“可以”是有條件做的,你可以做,也可以不做。《鄉村振興促進法》里面更多的是“采取”,如“國家采取”“國家建立”“國家加強”“國家支持”“國家鼓勵”等等平常更多的是政策層面上的一些詞匯。一般性的法律,它都要設置法律責任這個專章,規定約束力的條款,違背了這些條款要承擔法律責任,但是促進類的法律沒有法律責任這個專章,只有檢查監督、觸犯法律規范怎么樣。比如說政府應當加大對“三農”工作的投入,如果政府投入不夠怎么追責沒有明確規范,政府應該加強對“三農”人才培養,這個不好衡量,什么叫作培養了,什么叫作沒培養,沒有客觀的評價標準。因此,這部法律文本里面大多是一些倡導性、鼓勵性、授權性的條款,沒有設置也不好設置過高的法律責任。因此,很多人感覺看得不過癮。

我的理解,《鄉村促進法》就內容來說,實質上是一部政策性法律,這也是中國特色,政策就是政策,法律就是法律,這部促進法屬于政策性的法律,它把黨多年來鄉村振興的重大決策部署和有關政策規定,通過實踐檢驗已經成熟的部分提升到法律層面,轉化為法律條文,變成國家意志和人民的行動。從這里足以說明黨中央對鄉村振興這一國家戰略的鮮明態度和堅定決心。國家不可能用一部法律規范鄉村振興這件事本身的方方面面,但是國家要通過立法的方式來推進鄉村振興,促進這項工作。

大家再認真看一下,實際上《鄉村振興促進法》里面還是有一些約束性的條文,也有若干的地方用了法律規范的詞匯,就是“應當”,我們學法都知道“應當”是必須做的,這是法律用語。整個法律文本里面用了“應當”這個詞匯大約有10處,都是應當怎么樣,應當怎么樣,“應當”都是必須做的。

例如法律14條土地管理上規定國家建立農用地分類管理制度,嚴格保護耕地、嚴格控制農用地轉為建設用地。農用地里面還分了各種不同用途,比如耕地、園地、林地、水面、村莊、道路等。永久性基本農田屬于耕地,根據《鄉村振興促進法》,未經批準就不能夠擅自將永久性基本農田改成林地或園地。

再比如說第50條里面規定了縣級人民政府和鄉鎮人民政府應當優化行政區域的鄉村發展布局,依法編制村莊規劃,分類有序地推進村莊建設,嚴格規范村莊撤并,嚴禁農民意愿,違反法律程序撤并村莊。撤并村莊,行政管理方便了,但是帶來了兩個問題,一是文化認同,很多人只是把鄉村視為行政管理單元,其實鄉村除了是行政管理單元外,還是文化單元,李姓、張姓的文化認同是有間隙的。比如說新化移了幾代人到益陽和常德,現在連說話還是新化話,不講益陽話、常德話,文化認同很難。二是經濟承載功能不同,各個村里面的利益訴求不一樣。

這是我對《鄉村振興促進法》本身的認識,下一步怎么辦?法律公布以后,我想下一步要做三件事。

第一,廣泛深入宣傳好《鄉村振興促進法》。讓各級領導干部乃至廣大農民群眾知道《鄉村振興促進法》這部法律的主要內容,明確各級組織在推進鄉村振興中承擔什么樣的法律責任。原來有一些單位實施行政管理方面不作為,現在不作為就是法律層面上的不作為,嚴重程度就嚴重得多。因此,要將《鄉村振興促進法》宣傳好。

第二,根據《鄉村振興促進法》制定地方性法規。要通過各級地方人大、各級地方政府把《鄉村振興促進法》里面一些宣傳式、倡導性、授權性的條款通過地方立法、地方行政法規變成約束性強、操作性強、便于考核檢查的地方法規和行政規章。比如《鄉村振興促進法》中談到各級人民政府應當怎么樣,看起來只有一句話,地方各級人民政府根據全國人大制定的法律,把“應該”具體化,各級人民政府應當加強對農村人才隊伍建設怎樣,地方政府就要就地方鄉村人才隊伍制定具體措施。有一些內容上位法授權給地方人大,地方人大就促進法中間的、甚至某一個條款可以形成一部地方法規。比如產業發展,國家鼓勵和支持特色產業發展,湖南省人大常委會就可以根據這一句話出臺關于湖南特色產業發展條例,我到山西去調研,山西的旱雜糧做得很好,山西省人大出臺了《山西省旱雜糧發展條例》。

第三,認真貫徹落實《鄉村振興促進法》。對一個民族、一個國家而言,無法可依是不幸的事,但是更為不幸的事是有法不依,無法可依可以激發一個國家去追求法律建立。有法不依比無法可依更可怕,帶來的后果會更加嚴重。因此,無論對這部法律怎么看,怎么想,既然全國人大作為最高權力機關已經高票通過并且頒布實行之后,我們不要說三道四,不要家常里短,不能說這樣的缺陷,那樣的缺陷,我們的任務就是一條,學習好、傳導好、貫徹好、落實好。從現在做起,從成熟的事情做起,一條條的、一章一章的抓好這部法律的貫徹。

最后,我們相信《鄉村振興促進法》必將成為推動鄉村振興戰略順利實施,促進脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興有效銜接,實現農業農村現代化的重要保障。


(作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、省人大農業與農村委員會主任委員,此文系作者在湖南師范大學中國鄉村振興研究院學習《鄉村振興促進法》專家座談會上的專題報告)


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