在面向全面現(xiàn)代化的進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)疑是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前沿陣地，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化就無(wú)疑成為必然要求。而根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革長(zhǎng)期滯后積累了深層次的體制機(jī)制問(wèn)題，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)所干的事情大多不符合農(nóng)民群眾意愿，農(nóng)民群眾的愿望鄉(xiāng)鎮(zhèn)也大多無(wú)法滿足，農(nóng)民群眾積極性業(yè)大多沒(méi)有得到調(diào)動(dòng)，可以說(shuō)是農(nóng)民不滿意、基層不滿意、中央不滿意，造成人人都累、上下都怨的怪像，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的順利推進(jìn)。
“內(nèi)卷化”蔓延導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯(cuò)位、越位、缺位
曾經(jīng)在農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，盡管被認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作最艱難的時(shí)候，連工資都經(jīng)常沒(méi)有保障，但那時(shí)基層的工作壓力還沒(méi)有現(xiàn)在這么嚴(yán)重。因?yàn)槟菚r(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府相對(duì)獨(dú)立性強(qiáng)，如任命村支部書記、發(fā)展農(nóng)村黨員就不需要上級(jí)部門批準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有一定的自主權(quán)，也由于那時(shí)交通、信息不發(fā)達(dá)，任務(wù)主要是財(cái)政稅收、計(jì)劃生育、社會(huì)穩(wěn)定，考核也很簡(jiǎn)便，無(wú)需填沒(méi)完沒(méi)了的表格、報(bào)沒(méi)完沒(méi)了的資料、開沒(méi)完沒(méi)了的會(huì)議、學(xué)沒(méi)完沒(méi)了的文件，只要確保了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政稅收的銀子、計(jì)劃生育檢查考核的底子、社會(huì)穩(wěn)定不出群體性事件的面子，全年工作就大功告成。
在農(nóng)業(yè)稅全部取消后，財(cái)政管理體制變?yōu)榇遑?cái)鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財(cái)縣管，原來(lái)由資源吸納的鄉(xiāng)村養(yǎng)縣，變?yōu)樨?cái)政反哺的縣養(yǎng)鄉(xiāng)村。當(dāng)鄉(xiāng)村財(cái)政權(quán)利上移后，特別是隨著交通、信息日益發(fā)達(dá)，在所謂屬地管理的“原則”下，上級(jí)各個(gè)部門不僅能夠非常簡(jiǎn)便地把自己的權(quán)力和自己的目標(biāo)、政績(jī)延伸到鄉(xiāng)村，而且很容易把自身的責(zé)任轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上，就是所謂的“上面請(qǐng)客，下面買單”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都要源源不斷地接受上面層層下達(dá)的硬任務(wù)，幾乎無(wú)所不包，無(wú)所不管，無(wú)所不干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了無(wú)所不能的“萬(wàn)能政府”。不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)有不有這個(gè)職能，都可以在縣政的名義下下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)并進(jìn)行考核。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些地方?jīng)]有執(zhí)法權(quán)的鄉(xiāng)政府卻要協(xié)助完成緝毒禁毒指標(biāo)，有的地方甚至下達(dá)明確的硬指標(biāo)任務(wù)。本來(lái)沒(méi)有吸毒人員是好事，但不完成上交吸毒人員的規(guī)定指標(biāo)，就要被扣相關(guān)績(jī)效考核分，有吸毒人員卻成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)績(jī)效考核的“業(yè)績(jī)”。在這種情形下，上級(jí)各部門的目標(biāo)任務(wù)成為了決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的指揮棒，而這么多黨政部門都將任務(wù)和目標(biāo)下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，導(dǎo)致事務(wù)接連不斷，如調(diào)查報(bào)表多、臺(tái)賬資料多、會(huì)議活動(dòng)多、證明蓋章多、檢查考核多等等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自身能力，服務(wù)農(nóng)民群眾就幾乎成為了一句空話。
這也不是說(shuō)要取消下達(dá)必要的“規(guī)范動(dòng)作”，問(wèn)題的根源在于有的上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理只有考核沒(méi)有服務(wù)，而考核不僅是頂格管理，而且是脫離客觀實(shí)際一刀切量化指標(biāo)的官僚主義。根據(jù)基層反映，有的地方下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須完成農(nóng)村黨員違紀(jì)的任務(wù)，如果沒(méi)有任務(wù)就要扣分，也就是不容許沒(méi)有違紀(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在。按照黨章要求，發(fā)展黨員必須堅(jiān)持個(gè)別吸收、入黨自愿和“成熟一個(gè)發(fā)展一個(gè)”的原則,可有些地方下達(dá)發(fā)展農(nóng)村新黨員的指標(biāo)任務(wù)，多一個(gè)不行，少一個(gè)也不行，還有各個(gè)年齡階段的結(jié)構(gòu)比例指標(biāo)，實(shí)際上就是嚴(yán)重地違背了黨章的規(guī)定。不能說(shuō)這些文件是有意違規(guī)，只能說(shuō)起草文件的這些干部，可能對(duì)鄉(xiāng)村狀況和黨的政策缺乏常識(shí)性的了解。因?yàn)楝F(xiàn)在各級(jí)機(jī)關(guān)里大多是從家門、到校門、到機(jī)關(guān)門的“三門”干部，沒(méi)有相應(yīng)的農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)和黨的政策系統(tǒng)性學(xué)習(xí)，起草出來(lái)的文件只重理論創(chuàng)新和思路、方式創(chuàng)新，不少脫離基層現(xiàn)實(shí)，有些文件為了保證速度未能深入基層調(diào)研和征求基層意見就匆匆出臺(tái)，不僅很容易出現(xiàn)偏差，而且也沒(méi)有準(zhǔn)確貫徹黨中央精神。
從黨的路線方針政策而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會(huì)履行以人民為中心的新發(fā)展理念，最根本的就是必須為農(nóng)民群眾服務(wù)、向農(nóng)民群眾負(fù)責(zé)。因此，農(nóng)民群眾究竟在想什么、最需要什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就最應(yīng)該做什么，而不是圍繞上面一刀切的量化指標(biāo)。如這個(gè)村可能最緊急的事是興修水利，另外一個(gè)村可能是修路，不需要每個(gè)村都一樣，而且也做不到一樣。如果只對(duì)上負(fù)責(zé)，一旦官僚主義的意圖強(qiáng)加于鄉(xiāng)村基層之上，可能就會(huì)因?yàn)樾枰瓿刹环峡陀^實(shí)際難以完成的一刀切量化指標(biāo)而不得不“被動(dòng)式”應(yīng)對(duì)，乃至“應(yīng)急式”突擊，就必然走向形式主義的泥潭，結(jié)果是干了群眾不需要的事導(dǎo)致職能錯(cuò)位，該干的事沒(méi)干導(dǎo)致職能缺位，干了不該干的事導(dǎo)致職能越位。可以說(shuō)，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展為原則把三農(nóng)工作提高到了前所未有的國(guó)家戰(zhàn)略地位，越來(lái)越多的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策密集出臺(tái)，但為什么政策落地效果未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期，根本原因就是由于政策執(zhí)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)關(guān)鍵層面出現(xiàn)了非常嚴(yán)重的“內(nèi)卷化”問(wèn)題。
需要加快建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力清單與責(zé)任清單
縣鄉(xiāng)職能邊界不清，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不等，造成責(zé)任層層加碼向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負(fù)。關(guān)鍵是要糾正“屬地管理”的錯(cuò)誤做法，以法定職責(zé)為依據(jù)，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任范圍，劃分縣級(jí)黨委、政府及其部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)，以維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定權(quán)力，切實(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負(fù)減壓。
同時(shí)，要在建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單基礎(chǔ)上，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的自主權(quán)，以法律規(guī)定公開透明。如上級(jí)財(cái)政對(duì)每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)、基本社會(huì)保障的經(jīng)費(fèi)預(yù)算是明確的，但這個(gè)經(jīng)費(fèi)什么時(shí)候干什么事，例如今年修路、明年改水、后年辦電，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己決定，上級(jí)更多是負(fù)責(zé)考核監(jiān)督，而不是把手直接伸進(jìn)鄉(xiāng)村基層。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政支付，并非是對(duì)下級(jí)政府和農(nóng)民的慈善與施舍，而是履行法定的公共職責(zé)。而具體怎么實(shí)施，更多地得靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)各地不同的具體實(shí)際情況自主去決定，這既要完成上級(jí)部署的“規(guī)定動(dòng)作”，也應(yīng)該有鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際情況“自選動(dòng)作”。
如果是圍繞上面一刀切的量化指標(biāo)任務(wù)，在很多情況下就無(wú)法滿足農(nóng)民的意愿。如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這個(gè)村修路并非是最緊迫的任務(wù)，可上級(jí)部門只安排修路，因?yàn)橘Y金在上級(jí)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有決定權(quán)。這個(gè)村可能路修好了、路燈也搞好了，但水的問(wèn)題沒(méi)解決，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都難以維持，這樣的話農(nóng)民無(wú)疑是要罵娘的。什么叫政府供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾？就是農(nóng)民最需要的你不提供，你提供的農(nóng)民不是最需要的，也就是農(nóng)村公共產(chǎn)品有的供大于求，有的供不應(yīng)求。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會(huì)代表國(guó)家政權(quán)，應(yīng)該是為農(nóng)民直接服務(wù)的政府，由于權(quán)責(zé)不對(duì)等，在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了作為一級(jí)政府的財(cái)政權(quán)力，喪失了經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性，形同于縣轄的一個(gè)部門，無(wú)法代表農(nóng)民與上級(jí)政府打交道，已經(jīng)淪為事實(shí)上的縣派機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作目標(biāo)偏離農(nóng)民的意愿就難以避免。
習(xí)近平總書記高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，提出以百姓滿意不滿意為標(biāo)準(zhǔn)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)水平。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能“內(nèi)卷化”問(wèn)題，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中必須全方位深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，考核導(dǎo)向需要從注重工作過(guò)程轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鹘Y(jié)果導(dǎo)向，公共產(chǎn)品供給需要從政府目標(biāo)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民群眾最現(xiàn)實(shí)需求主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能邊界需要從屬地管理轉(zhuǎn)變?yōu)槁殭?quán)管理，鄉(xiāng)村治理機(jī)制需要從碎片化向系統(tǒng)化、從單一治理向多元制衡的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍需要從封閉式向開放式轉(zhuǎn)變，黨的基層組織建設(shè)需要從領(lǐng)導(dǎo)群眾到發(fā)動(dòng)群眾轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建高效能治理的農(nóng)業(yè)農(nóng)村新發(fā)展格局。
（作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師）
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