一、引言
當前，鄉(xiāng)村社會誠信建設被廣泛運用于鄉(xiāng)村治理實踐，經過積極探索，取得了不錯的治理成效。鄉(xiāng)村治理中的社會誠信建設，本質上是國家推動社會治理方案落地的政策工具。地方政府將社會誠信建設引入鄉(xiāng)村治理實踐，將村民社會行為在鄉(xiāng)村社會內予以信用化，就是希望在村民自治的框架下重建鄉(xiāng)村社會共同體，激活鄉(xiāng)村治理效能，以較低的治理成本承接國家治理體系向鄉(xiāng)村社會傳導的治理事務。基層通過開展社會誠信建設，試圖將鄉(xiāng)村社會中原子化的村民社會行為重新關聯起來，以提升鄉(xiāng)村治理的公共性。由此，在既有研究的基礎上，需要解釋的問題是：鄉(xiāng)村社會誠信建設的核心機制是什么，其主要運作機理是怎樣的？進一步，這種治理機制得以運行的社會“密碼”又是什么？
在基層治理中，那些看似“現代”的治理方式，其發(fā)揮治理效能的原因很可能是非常“傳統”的。從治理理念上講，鄉(xiāng)村社會誠信建設注重治理的協同性、參與性、公共性，在治理制度設計上也強調對鄉(xiāng)村社會中內生性治理傳統的轉化。鑒于此，本文在深入實地調查的基礎上，分析鄉(xiāng)村社會誠信建設中連帶責任機制的行為約束功能，呈現連帶責任機制的積分制實踐樣態(tài)，闡釋連帶責任機制的運作機理，并在反思連帶責任機制適用局限性問題的基礎上進一步探討連帶責任機制的完善方案。
二、連帶責任機制的行為約束功能
從社會秩序原理上看，社會成員之間具有相互連接性是必然的，是社會生活的常態(tài)。人們在社會生活中因相互依賴而需要自我克制、自我約束，通過合作增進共同利益。當社會中更多人愿意為了公共利益而克制自我，社會的公共性就更強。這就需要強化對人的社會行為的約束。當前，鄉(xiāng)村社會誠信建設涵蓋了一般性的人與群體之間的連帶責任機制和個體利益連帶機制，前者即為經典的“連帶責任”涉及的情況，后者所指的個體的不當行為與自身利益之間的連帶與經典的“連帶責任”定義也具有實質一致性，即違規(guī)行為會對關聯利益構成損害，受損的關聯利益相當于被違規(guī)行為所連帶。個體利益連帶的特征就是將社會成員所能夠享受的權利與特定的社會治理目標關聯起來，相當于將社會成員個體行為與自身利益進行人為的關聯，當個體違規(guī)時就會連帶自身其他利益受損，進而引導社會成員履行國家和集體規(guī)定的義務。通過引入現代管理學的積分制管理方式，鄉(xiāng)村社會誠信建設將社會成員的信用行為轉化為不同的積分狀態(tài)。積分制能夠對社會行為進行正面或負面的賦分，并通過積分累計數額測量社會成員的社會信用水平。這種社會信用管理方式按照特定的社會治理事項將社會成員的具體表現量化，并依據村規(guī)民約的相關規(guī)定，基于具體情況，運用連帶責任機制給予社會成員獎勵或懲罰。因此，鄉(xiāng)村社會誠信建設并非單純的社會信用建設，而是通過利益連帶來引導社會行為、增強治理參與性和公共性的基層治理能力建設。
從基層治理能力建設的角度看，鄉(xiāng)村社會誠信建設本質上是以現代公共治理的方式，效仿國家層面正式的社會信用體系，在村莊治理中建構在本村具體施行的社會信用標準，將村民的社會行為信用化、標準化。在村民自治框架下，發(fā)揮連帶責任機制所蘊含的對社會行為的約束功能，有望將不同社會治理事務、社會行為與家庭利益關聯起來，重構基層治理的公共性。
三、連帶責任機制的積分制實踐
鄉(xiāng)村社會誠信建設對積分制的運用，構成了鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的重要方式。從整體上看，誠信積分制在社會治理中的運行邏輯，主要包括以下三個層面。
1.制定以誠信積分制為核心的村規(guī)民約。在行政村層面，村民委員會經過充分的社會動員和民主協商，出臺具體實施辦法。誠信積分細則中的加分項包括見義勇為、志愿者服務、熱心公益事業(yè)、創(chuàng)業(yè)帶富、移風易俗、評先爭優(yōu)等具體內容。誠信積分制上的減分細則基本按照公益事業(yè)、移風易俗、鄰里關系、家庭和睦、環(huán)境衛(wèi)生、文明行為等類別來賦值。
2.激活鄉(xiāng)賢力量以戶為單位評定積分。為了確保誠信積分規(guī)則準確反映農戶在日常生活中的守信情況，村級組織將退休老干部、老黨員、老教師等鄉(xiāng)賢力量組織起來，成立道德評議會，專門負責誠信積分的評定工作。根據農戶每年的誠信表現，定期打分，并及時在村民小組會議、村民代表大會上公布。
3.在行政村范圍內落實獎勵和懲罰。按照行政村社會治理事務的具體情況，以年度為周期，對所有農戶的誠信積分表現進行獎勵和懲罰。對踐行誠信守法、弘揚文明新風的農戶予以誠信積分加分，而且村級組織還會結合村集體經濟收入情況對誠信家庭開展獎勵活動，反之，一旦出現違法失信行為，農戶將被扣分，并接受不同程度的懲罰，以此正負激勵相結合的方式推進社會治理各項目標的達成。
在鄉(xiāng)村社會誠信建設中，連帶責任機制在積分制實踐中的運用主要體現在兩個方面：第一，社會治理事務之間的連帶。這種連帶性主要是通過治理機制創(chuàng)新的方式，制造個人在社會治理事務中的表現與涉及個人發(fā)展利益事項之間的連帶。第二，家庭成員行為責任之間的連帶。這種連帶性的賦予是將家庭作為重要的連帶責任主體，將家庭成員個人在社會治理事務中的表現與家庭中所有成員的利益關聯起來，亦即只要家庭成員中有一人被扣分，就會影響到整個家庭的誠信積分，如果某個家庭因其誠信積分沒有達到最低標準而被列為失信戶，所有家庭成員都會受到影響。這種以家庭為連帶責任主體的設置，主要借助了家庭成員之間基于血緣紐帶而形成的家戶利益觀念來發(fā)揮治理效能。
在鄉(xiāng)村社會誠信建設中，政策設計者將誠信積分的基本單位由個人擴展為家庭，絕非偶然。這種以家庭為連帶責任主體的設置符合鄉(xiāng)村社會對人的行為模式的基本認知。在中國社會尤其是鄉(xiāng)村社會中，人的行為并非僅代表自己，往往還代表著自己的家庭。在鄉(xiāng)村社會誠信建設中，連帶責任機制在積分制實踐中的運用，蘊含著重要的以家庭為核心的倫理基礎。
四、連帶責任機制的運作機理
在鄉(xiāng)村社會誠信建設中，連帶責任機制在制度設計上蘊含的“家庭本位”觀念，成為理解連帶責任機制運作機理的重要基礎。只要深入治理過程之中便會發(fā)現，充滿現代符號的社會治理方案往往只有與家庭的發(fā)展利益掛鉤才能得到有效的實施。真正在治理中發(fā)揮作用的，是構成社會治理底色的家庭發(fā)展動力。在社會治理領域，村民顧及的不僅僅是眼前的利益，而且會從長遠的角度來考慮自己的社會關系網絡。既然是從長遠出發(fā)來建立生活預期，就很有可能會成為鄉(xiāng)村社會誠信建設中的連帶責任機制潛在的合作者和服從者，而不會貿然違反誠信規(guī)范，給自己未來的生活帶來風險。這種以家庭為本位的社會觀念成為支撐連帶責任機制得以順利運行的倫理基礎。從這個角度出發(fā)，就能夠揭示連帶責任機制的運作機理，進而解釋鄉(xiāng)村社會誠信建設對于約束社會行為、促進社會合作的積極意義。
連帶責任機制對社會行為的約束功能的發(fā)揮，關鍵在于將積分制所確立的連帶性義務轉化為社會治理的參與性。家庭作為社會的基本單位，其范圍可大可小，具有很強的關系性和社會彈性。在社會治理中貫徹群眾路線的核心，就是通過動之以情、曉之以理的方式，在讓群眾表達自己真實想法的過程中，說服群眾、教育群眾、引導群眾。本文討論鄉(xiāng)村社會誠信建設中的連帶責任機制的倫理基礎，希望為社會治理政策的實施提供一個更完整的具有說服力的理論解釋方案。連帶責任機制運作的微觀治理過程表明，社會治理目標的達成，往往得益于村民出于家庭利益的考慮而做出的主動選擇。
在鄉(xiāng)村社會誠信建設中，連帶責任機制能夠產生不錯的治理效果，顯然與由點到面推開的社會治理方式的創(chuàng)新存在密切關聯。社會治理水平的提升，既有鄉(xiāng)村社會內生動力的推動，也存在外部力量的干預和促進。從運行情況看，建立在連帶責任之上的誠信積分制的社會治理方案能夠發(fā)揮治理效能，主要得益于鄉(xiāng)村社會中以家庭為本位的社會觀念。從微觀的治理互動過程中可以看出，村民正是考慮到家庭尤其是子孫后代的長遠利益，才沒有過于計較眼前的得失，而是以家庭的發(fā)展為重，選擇將外部賦予自己的連帶性義務內化為社會治理的參與性。也就是說，在鄉(xiāng)村治理的制度優(yōu)化中，面對誠信積分制的實施規(guī)定包括相關的失信懲戒措施，正是社會成員的“家庭觀念”發(fā)揮著對其社會行為的約束作用。
五、連帶責任機制適用的局限性
在鄉(xiāng)村社會誠信建設中，連帶責任機制將村民的社會行為標準化、類型化和信用化，在實際運作中出現了連帶責任設定不當的問題，不利于基層治理效能的可持續(xù)提升。從現代公共規(guī)則合法性的角度看，鄉(xiāng)村社會誠信建設中的連帶不當所帶來的懲戒擴大化問題，至少體現在以下兩個方面。
其一，違背權利保護原則。誠信積分制將村民的權利與鄉(xiāng)村治理對村民社會行為的規(guī)范要求深度綁定。如果人為地在他人本應享有的法定權利之外，設定額外的非法定義務甚至強制性地施加合法性不足的義務，就違背了法治國家建設需要遵循的最基本的權利保護原則。如果基層治理效能的提高是以犧牲公民的基本權利為代價的，這種基層治理的現代化過程即便在短期內實現了淺層的社會行為的規(guī)范化，也終將因為在治理方式上不符合基本的法治原則、法治精神而難以獲得持久的生命力。
其二，侵害集體成員權利。誠信積分制將村民的集體成員權與誠信積分關聯起來。與享有憲法權利和一般性法律權利類似，集體成員對集體成員權利的享有不應當存在由誠信積分規(guī)則所附加的前置性義務，否則就涉及對集體成員權的侵害。如果將農戶家庭的誠信積分與集體福利過度掛鉤，將會嚴重損害集體成員的個人和家庭利益。如果因為沒有遵守公共衛(wèi)生秩序或沒有遵循移風易俗倡導就失去基于集體成員權所應當享受的集體權益，這顯然也違反了鄉(xiāng)村治理能力建設所應該秉持的公共規(guī)則精神。
在誠信積分制實踐中，因為過度追求治理目標的達成，連帶責任在設置上也存在過度連帶、責任泛化的問題，將基層治理能力建設和個人權利保障置于對立的境地。因此，對于鄉(xiāng)村社會誠信建設中連帶責任機制的適用范圍，應當從制度上予以明確和完善。
第一，明確村級組織在誠信積分制實施上的權力范圍。誠信積分制中獎懲規(guī)則的作用范圍應該僅限于鄉(xiāng)村社會內部，而不應干預和介入鄉(xiāng)村社會之外的權利關系。在需要村級組織為涉及村民個人發(fā)展利益的事項提供相關證明時，也應該僅限于個人社會信用表現的綜合評定，以此來為有關部門的行政審核、行政確認提供基礎信息，而不是直接限制和損害村民的權益。
第二，建設村級誠信積分制與基層行政系統之間的銜接機制。在涉及個人和家庭重要發(fā)展利益的事項上，村級誠信積分制當然可以發(fā)揮作用，并通過連帶責任機制產生治理效能。但是，這種連帶責任機制要具有適用性，還需要與國家正式的行政權力體系形成有效對接，在行政力量推動下，增進鄉(xiāng)村社會誠信建設的規(guī)范性。
第三，完善與連帶責任機制相關的村規(guī)民約備案審查制度。需要完善村規(guī)民約備案審查制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級民政部門應定期開展核查，以降低連帶責任機制在適用性上的法律風險、政策風險。在此基礎上，還需要加強村規(guī)民約的合法性審查，以提高村規(guī)民約實施機制的合規(guī)性。同時，需要對政策中涉及村規(guī)民約的條款予以排查，厘清法律、政策與社會規(guī)范之間的制度邊界。國家司法機關也要在司法審判中對村規(guī)民約的適用性提供更為完善的司法解釋，為鄉(xiāng)村社會誠信建設中連帶責任機制的運用提供有力的法治保障。
六、結論與討論
鄉(xiāng)村治理現代化進程中，基層治理公共性的構建是必須直面的重要命題。本文研究發(fā)現，在鄉(xiāng)村社會誠信建設中，連帶責任機制表現為治理效用導向的利益連帶，通過積分制實踐，強化了社會治理事務之間、家庭成員行為責任之間的利益關聯，提升了基層治理的公共性。基層治理中的社會誠信建設在制度設計上，看似采取了新興的誠信積分制的治理方式，卻在制度設計之初就將帶有傳統治理意味的家戶制置于連帶責任機制的核心位置。鄉(xiāng)村社會誠信建設中誠信積分制的實踐表明，新時期的社會治理在引入標準化、規(guī)范化制度方案的同時，應該認真對待并激活治理的本土資源，并且要注重從本土資源中獲得能夠使政策扎根的社會因子。任何頂層設計方案，都需要在基層社會中獲得內生性的支持，才可能擁有持久的生命力。這就需要在社會治理體系建設中形成對有助于政策激活的本土資源的制度自覺，不僅要有效發(fā)掘這些本土資源，而且要對其予以充分尊重，讓本土資源能夠在治理現代化的進程中獲得維系、滋養(yǎng)和生長。
（作者系中南財經政法大學法學院講師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《中國農村觀察》2022年第6期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
