迄今為止，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間依然保持著明顯而強烈的上下級行政命令關系。其原因是多方面的，但從根本上說，這與我們國家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、管理體制及鄉(xiāng)村社會的管理成本有關。鄉(xiāng)村關系不順，尤其是政府對村民自治事務的直接干預和行政命令，削弱了社會自主能力和群眾自治能力，惡化了政府與農(nóng)民、干部與群眾的關系，也阻礙了國家的民主化、法制化和現(xiàn)代化的發(fā)展目標。從目前來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著日益增大的行政壓力、財政壓力及民主壓力，從而加劇鄉(xiāng)村關系的緊張和矛盾。因此，必須大力推進農(nóng)村基層黨政管理體制的改革，進行政策調(diào)整和制度創(chuàng)新，在民主和法制的基礎上改善鄉(xiāng)村關系。
20世紀80年代以來，我國農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻的變化，其中最顯著的變化之一，是實行村民自治并確定鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 與村民委員會之間的“指導關系”。按照《村民委員會組織法》的制度安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家基層政權，依法行政;村民委員會作為村民自治組織，依法自治。鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村之間在法律上不再是行政上的上下級和直接的“領導關系”，而是“指導關系”。然而，自“鄉(xiāng)村分治”以來，人們關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村民委員會之間究竟是 （抑或應該是） “指導關系”還是“領導關系”的爭論一直沒有停止過。鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村關系的調(diào)處在實踐中存在著諸多的矛盾和困難。華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心自1995年以來先后對32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村進行過深入的調(diào)查，并于2001年12月召開了有70多人參加的“村民自治進程中的鄉(xiāng)村關系”全國性學術研討會，會議收到40多位學者對鄉(xiāng)村關系的調(diào)查及研究的文章。基于上述調(diào)研資料并利用其他學者的鄉(xiāng)村調(diào)查和文獻，本文對當前我國鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村關系的現(xiàn)狀、存在的問題及發(fā)展趨勢進行綜合分析，對改進鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村關系提出若干政策建議。
一、鄉(xiāng)村關系的行政化及其特征
對于當前鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村關系的狀態(tài)，學者們作出不盡相同的判斷。如吳理財認為，當前我國“鄉(xiāng)村關系正處在從傳統(tǒng)的行政支配型關系向民主合作型關系轉(zhuǎn)型時期”。在村民自治推行較早的地區(qū)，鄉(xiāng)村關系基本上比較協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠依法指導、支持和幫助村委會開展村民自治工作，村委會能夠積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成各項農(nóng)村工作。鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村之間已基本建立了一種比較平等的民主合作關系。在最近兩年內(nèi)有近70%的鄉(xiāng)村處在由傳統(tǒng)的行政支配型關系向民主合作型關系轉(zhuǎn)變之中，10%以上的鄉(xiāng)村建立起新型的民主合作關系，大約20%的鄉(xiāng)村仍然維持著傳統(tǒng)的支配型關系。
與其不同，我們認為，雖然當前我國農(nóng)村不同地區(qū)的鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村實際的關系狀態(tài)呈現(xiàn)出明顯的多樣性、變動性和非均衡性的特點，但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會人事、財務及事務的實際干預和控制能力及干預程度上看，當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間總體上依然保持著明顯而強烈的上下級行政命令關系，或者說是一種行政化的鄉(xiāng)村關系，與法律規(guī)定的“指導關系”尚有相當距離。從華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心先后調(diào)查的32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村來看，除河南省南街村之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的人事和財務均有較大的干預和控制能力，大多數(shù)村委會的主要工作也是完成上級下達的各項任務。所調(diào)查的村委會干部和村民大多認為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間是上下級行政領導關系”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠直接干預甚至決定村內(nèi)大事”。有的村委會主任甚至認為，“現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關系與人民公社時期的公社與大隊之間的關系并沒有多大的差別”。
目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會直接的行政干預主要表現(xiàn)在三個方面：
第一，人事安排：
鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過選配和干預村支部和村委會的選舉，控制村級組織的人員配備。依照《村民委員會組織法》及黨的基層組織工作條例和組織原則，村民委員會成員及黨支部成員分別由村民群眾和支部黨員民主選舉產(chǎn)生。但實際上，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委對民主選舉顧慮重重，為了“有效地領導村級組織”，力求控制村級組織的人員尤其是主要領導干部的選配權。有的在對村支部及村委會干部候選人的提名、競選和投票的各個選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱支部和村委會的選舉，想方設法讓自己看中的候選人當選。如果還不能達到目的，他們就以各種理由否定選舉的結果，甚至取消村委會的直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。如海南省瓊海市大路鎮(zhèn)黨委曾因該鎮(zhèn)云滿村16名黨員聯(lián)名推舉的村委會主任候選人與鎮(zhèn)領導心目中的人選不一致，鎮(zhèn)黨委便動用警力，以黨委書記掛帥，出動3輛汽車，將簽名推薦候選人的部分選民連夜帶走，并以“企圖推翻村委會”的罪名對他們實施了變相拘禁。在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民選舉產(chǎn)生的村干部百般刁難，甚至隨意對其停職、調(diào)整、撤換。2000年9月，江蘇省淮安市淮陰區(qū)王營鎮(zhèn)用行政命令宣布免去王莊村村委會主任的職務，結果被該村委會主任告上了法庭。
第二，財務監(jiān)控：
通過審計村級收支及決定村干部工資等“村財鄉(xiāng)管”方式，控制村級財務。一定的財政是一個政權和組織賴以存在和正常運作的基礎，對任何組織和個人的經(jīng)濟控制在相當程度上也控制了組織及個人的行為。為了保持對村民委員會及村干部的有效控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)常常利用一切可能的機會和條件加強對村委會的財務控制。從我們的調(diào)查來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常通過以下幾種方式對村級財務進行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性意見，進行間接監(jiān)控;二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費后，向村干部發(fā)放工資或獎金，進行直接監(jiān)控;三是實行“村財鄉(xiāng)管”制度，對村委會財務收支進行全面監(jiān)控。在我們所調(diào)查的30多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村中，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了“村財鄉(xiāng)管”制度。金太軍等對江蘇12個縣40多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，“村財鄉(xiāng)管”也極為普遍。尤其值得注意的是，在當前有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以清理、整頓村級財務，加強村級財務監(jiān)督、管理為名，強化對村委會財務的控制，并使“村財鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”合法化和制度化。
第三，任務指標：
通過下達各種指令性計劃、指標、任務和命令，決定村民委員會的工作內(nèi)容和方向。榮敬本等學者很早就將中國現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)體制概括為一種“壓力型體制”，這種體制最為主要的特征是將各種經(jīng)濟發(fā)展任務和財稅利潤指標從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再到村甚至每個農(nóng)戶，層層分解下達。而完成這這些任務和指標是評價每個組織和個人的“政績”的主要標準，進而與干部的榮辱、升遷“掛鉤”，形成一種自上而下的壓力。從我們的調(diào)查來看，這種壓力型體制依然是目前鄉(xiāng)村基本的行政方式。大凡工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、稅費征收、計劃生育、社會治安、精神文明、組織生活等等一切事項，都通過層層簽訂責任書的方式下達到相關責任人，并強力推行，限期完成。如河南省汝南縣劉盆鎮(zhèn)政府每年年初與縣政府簽訂“目標責任書”。“目標責任書”由縣人民政府統(tǒng)一印制，詳細規(guī)定了當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)的達標指標、考評標準和獎懲規(guī)定。鎮(zhèn)黨委和政府便將“目標責任書”的指標進行細化，然后將具體的指標分解到各口 （鄉(xiāng)各職能部門） 和各村。接著，鄉(xiāng)政府也與各口和各村簽訂“目標責任書”。這些責任人主要是各口的負責人、包村干部和各村的村支書和主任。與村干部簽訂的“目標責任書”主要包括“黨支部建設”、“夏糧征購”、“稅費收取”、“農(nóng)業(yè)技術推廣”、“社會治安和社會穩(wěn)定”、“計劃生育”、“鄉(xiāng)村建設 （道路、農(nóng)田水利綜合治理） ”、“教育工作”、“富民工程”以及“獎懲辦法”等內(nèi)容，其中“夏糧征購”、“稅費收取”、“計劃生育”及“社會治安和社會穩(wěn)定”等項的分值較高，這也是各村的主要工作。這種壓力型行政方式不僅是旨在通過這種壓力以動員和發(fā)揮村委會和村委會干部個人的積極性，以推動鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，它同時也在相當程度上規(guī)定了村委會的主要工作內(nèi)容，通過目標責任書的簽訂、落實和兌現(xiàn)等程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也加強了對村委會及村干部的監(jiān)督和控制。
正是通過對村委會的人事安排、經(jīng)濟財務及工作內(nèi)容的直接和間接的干預和控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在相當程度上保持著對村委會的監(jiān)控并維系著強烈的行政命令關系。其實，在不少地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了通過對村委會和村干部的控制貫徹自己的意圖之外，還采取直接派干部協(xié)助村干部工作或下派干部長期駐村包點等方式加強對村委會的領導并推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作。
從法律上看，鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村的關系主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系，對村委會的人事、財政和村務的控制和干預也通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來實施。但事實上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會都是在農(nóng)村基層黨組織的領導下工作的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終的決定權在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的行政命令關系也表現(xiàn)為黨的“一元化的領導”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行領導，也通過黨的組織系統(tǒng)及鄉(xiāng)村的群團組織保持對村委會的領導，特別是通過村支部書記的選拔和任免，并通過村支部來“順理成章地”領導村委會。
二、鄉(xiāng)村關系行政化的影響因素
鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村關系不順及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的直接干預和行政控制的原因是多重的。
其一，“政務”與“村務”不清，在工作中難以把握。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政權，村民委員會是基層群眾性自治組織，依據(jù)有關法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項;然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家農(nóng)村基層政權，自身承擔著實施國家法律和政策、完成國家和上級政府的任務及進行社會管理的職責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的職責可以稱之為政府承擔的“政務”。如管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作，辦理上級人民政府交辦的其他事項等等。村民委員會作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，負責辦理本村的公共事務和公益事業(yè)。在辦理本村的“村務”的同時，村民委員會要協(xié)助鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 的人民政府開展工作。村民自治并不能拒絕執(zhí)行國家的政策和上級的“政務”。那么，什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能干預而屬于“村民自治范圍內(nèi)的事項”或者說是“村務”，什么是村必須辦理的國家“政務”？村委會如何“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作？而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過何種方式要求村委會貫徹執(zhí)行和辦理承擔的政務？有關規(guī)定缺乏具體明確的規(guī)范，工作中難以把握。
其二，“領導”與“指導”模糊，在實踐中難以操作。《村民委員會組織法》雖然規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作要給予指導、支持和幫助，確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的“指導”關系。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何“指導”？究竟什么是“領導”，什么才是“指導”？在工作中難以區(qū)別，實踐中也難以操作。特別是《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》又確認了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村支部對村委會的領導關系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間的“領導”與“指導”關系更為模糊和復雜。實踐中，由于黨的領導的政治原則及基層黨組織的領導核心地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的指導關系最終讓位于黨的一元化的領導，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村支部也依托鄉(xiāng)村黨組織的領導地位實施對村委會的直接領導。一些黨委書記就明確地講：“《村組法》所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導關系，實際上是領導關系，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長同時又是黨委副書記，村委會接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導就是接受黨的領導。”
其三，“核心”與“中心”相爭，在行動上無所適從。按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項工作的領導核心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關及群眾組織，討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的重大問題，村支部也“討論決定本村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的重要問題”。然而，依照有關法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和村民大會分別是鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村的權力機構，依法行使重大事項的決定權，也因此被視為各自的“權力中心”。那么，如何劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以及村支部與村委會之間在重大問題上的決定權？如何處理農(nóng)村基層的“核心”與“中心”的關系？這一直是懸而未決、難以把握的問題。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村社區(qū)中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以及村黨支部與村民委員會同時并存，都擁有對所在社區(qū)公共事務和公益事業(yè)的管理和決定權。這意味在同一個村社區(qū)中實際上同時存在兩個社區(qū)公共事務管理的組織，即村民和干部們通常所說的“兩套班子”、“兩塊牌子”。一旦兩者權責不清，不可避免地會出現(xiàn)矛盾和沖突。尤其值得關注的是，隨著鄉(xiāng)村民主和法制的健全和發(fā)展，兩者關系的矛盾更加顯性化。如在實行村民自治和村級民主選舉后，由于村委會及村委會主任是由全體村民選舉產(chǎn)生的，而村支部及支部書記畢竟只是黨支部內(nèi)部若干黨員選舉產(chǎn)生的，村務管理上誰的權力和地位更有合法性？在村務大事的處理上誰說了算？如果說由村民選舉產(chǎn)生的村委會對村務擁有決定權，那么，如何保障和實現(xiàn)黨支部的領導核心和領導地位？如果說黨支部對村務有決定權，那么，如何保障村委會依法行使其自治權？村民們也常常提出疑問：“既然如此，興師動眾地進行村委會選舉，只選‘二把手’，不選‘一把手’，這種民主又有何意義呢？”這都是現(xiàn)實中難以回避的問題。這些矛盾和問題，不僅給黨組織及基層干部造成思想上的困惑和行動上的困難，也妨礙了鄉(xiāng)村之間及鄉(xiāng)村黨組織與政權和自治組織之間的關系的調(diào)處。
其四，“失權”和“失控”的憂慮，導致思想上顧慮重重。自村民自治實施以來，鄉(xiāng)村之間的“指導關系”的規(guī)定自一開始就受到相當數(shù)量的基層干部的責難和反對，他們認為這使鄉(xiāng)村干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“一只無腳的螃蟹”，寸步難行;實行村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就將“缺膊斷腿”，鄉(xiāng)村工作難以落實，國家任務難以完成。不少干部對村民自治和鄉(xiāng)村民主的發(fā)展持懷疑和否定的態(tài)度，認為“村民自治”和“鄉(xiāng)村民主超前了”，“農(nóng)民素質(zhì)低，不可能實行民主，不管不行”。有的將村民自治與黨的領導對立起來，認為村民自治的發(fā)展會損害甚至削弱黨的領導;還有的認為實行村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就將喪失對鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾的監(jiān)控權，難以對鄉(xiāng)村社會實施有效管理，鄉(xiāng)村社會就可能失控。如此等等，在思想上顧慮重重，不愿放權。
其五，“自立”與“自信”的缺失，導致對政府的崇拜和依賴。村民自治是村民群眾的自我管理、自我教育和自我服務，由村民依法辦理自己的事務。這不僅要求政府確認和保障村民的自治權，不要干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事務，也要求村民委員會、村級干部和村民群眾有較強的自立能力和自信心，有能力并愿意自主管理自己的事務。然而，在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，不少村民及村干部在思想上仍對政府及權力有強烈的崇拜，并在行動上對政府和行政有較強的依賴。有的村干部希望借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持來提高自己的地位、樹立自己的權威并推進村內(nèi)管理;有不少村民一方面對現(xiàn)實中的權力有強烈的不信任感，但同時，又希望“好政府”、“好干部”能聽取自己的呼聲，解決自己生產(chǎn)上、經(jīng)濟上或生活上的困難;特別是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，村民的活動范圍的擴大，有不少社會經(jīng)濟事務日益超越了村委會的處理能力，村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相應的上級政府有更多的需求。村內(nèi)部的矛盾和困難有時也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的支持、幫助是其應盡的職責，村民對政府的需求也有其合理性和必要性，但這同時也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預村內(nèi)事務提供了條件。其實，對政府的過度需求和依賴不僅是村民自身的內(nèi)在需求的產(chǎn)物，它本身也是政府長期干預和包攬村民的事務，使之喪失相對獨立性的產(chǎn)物，或者說，它是政府本身培育的結果。
三、鄉(xiāng)村關系行政化的深層根源
除上述影響鄉(xiāng)村關系的直接因素之外，鄉(xiāng)村關系不順還有其深刻的社會政治背景和原因。鄉(xiāng)村關系不順及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的直接干預和控制不過是國家對鄉(xiāng)村社會以及政府對農(nóng)民深度干預的表現(xiàn)，鄉(xiāng)村關系不順的實質(zhì)是國家與社會、政府與農(nóng)民的關系不順。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的干預首先是與國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略有關。我國是一個后發(fā)展中國家，為了快速推進我國的現(xiàn)代化事業(yè)，黨和政府在社會經(jīng)濟發(fā)展中一直發(fā)揮著積極的甚至是主導的作用。為了有效地動員一切可能的社會政治和經(jīng)濟資源，國家和政府力求將權力伸入到社會的各個角落。特別是在以農(nóng)業(yè)為主、財源匱乏的條件下，為了加速現(xiàn)代化的發(fā)展，國家和政府力求從農(nóng)村吸納資源，從而推動了國家和政府在鄉(xiāng)村社會的權力擴張，強化了對鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民的控制。對村委會及其他基層組織的控制不過是國家和政府對鄉(xiāng)村社會控制的表現(xiàn)。
在此值得注意的是，國家對鄉(xiāng)村社會的動員和控制不僅是趕超型發(fā)展戰(zhàn)略及國家自上而下推行的結果，也是中國革命的特點使然。中國革命的重要特點是在中國共產(chǎn)黨領導下，通過動員和發(fā)動農(nóng)民群眾，在農(nóng)村建立革命根據(jù)地，以農(nóng)村包圍城市，最后武裝奪取全國政權。新型的革命政權本身是通過農(nóng)民革命戰(zhàn)爭并在武裝斗爭中自下而上形成的。這一特點不僅不可避免地使新的政權組織具有集權性，也使政權在一開始就生成于鄉(xiāng)村社會之中，具有明顯的鄉(xiāng)土性。對鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民群眾的有效動員是革命成功及政權生存的條件，新的政權從一開始也力求伸入和扎根于鄉(xiāng)村社會之中，以保持對鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民群眾的強有力的動員能力。正因如此，早在中國革命時期，我國鄉(xiāng)村就建立并形成了比較系統(tǒng)而完備的組織體系，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會的組織化。可以說，對鄉(xiāng)村社會的廣泛動員和深度干預是在中國現(xiàn)代歷史上形成的，也是中國革命的產(chǎn)物。
不僅如此，在現(xiàn)實生活中，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的控制也是權力自我擴張和財政需求和壓力的產(chǎn)物。權力和利益都有一個顯著特點，這就是自我擴張性——不斷的追逐更大的權力和更多的利益，直到受到約束和抵制為止。對于任何政府來說，權力和財政需求本身都有自我擴張的趨勢。政府的財政需求和壓力不僅來源于社會和公共的需要，也來源于政府自身利益的膨脹和擴張。在我國現(xiàn)代化過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力和利益的擴張最突出地表現(xiàn)在職能擴大和機構、人員的膨脹，管了許多管不好也不應該管的事。這不僅降低了行政效率，也增大了管理成本，加劇了財政短缺的矛盾。河南省許昌縣1994年全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員為7986人 （教師3024人），1999年達到11241人 （教師5515人），年均增長651人 （教師年增長498人），按人年均工資4800元計算，1999年僅財政供養(yǎng)人員工資支出就達4650萬元，高于當前財政收入4384萬元 。對湖北英山縣的調(diào)查也表明，建國后的1949年12月，全縣黨政機關工作人員180人，但到1990年，縣干部總人數(shù)達到7713人，2000年又增至8447人，1949年到1990年該縣人口僅增加了63%，但干部人數(shù)卻增加了42.85倍。由此，我們不難看出建國以來干部人數(shù)呈現(xiàn)出急劇地過度膨脹狀態(tài)，其結果是造成巨大的財政壓力和負擔。為了緩解自身的財政壓力，確保自身的財政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也竭力維持和加強對鄉(xiāng)村社會的控制。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的行政控制還可以從節(jié)約管理成本的角度獲得部分的解釋。任何權力的行使和管理的實施都是要付出成本的。在我國這樣一個人口眾多、幅員遼闊的農(nóng)村，單純依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身實施有效的管理不僅是困難的，成本也太高。在人民公社時期，國家是通過“三級所有、政社合一”的人民公社制度并輔之嚴格的計劃體制和身份制度等等對鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民實行經(jīng)濟的和超經(jīng)濟的控制，從而轉(zhuǎn)移和消化管理成本并確保對鄉(xiāng)村社會的控制和資源的吸取。但是，農(nóng)村改革以后，隨著經(jīng)濟市場化和政治民主化的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會政治和經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。農(nóng)民群眾已經(jīng)從過去集體組織的成員或“社員”變成具有相對獨立性的“村民”，擁有生產(chǎn)經(jīng)營的自主權，傳統(tǒng)的通過口糧制度、工分制度以及嚴密的組織方式控制農(nóng)民的手段隨之失效，對農(nóng)民個體的管理更加困難，管理的成本更高。然而，國家主導和推動現(xiàn)代化戰(zhàn)略并沒有根本改變，上級政府向地方和基層政府層層施壓的“壓力型”或“動員型”體制并沒有改變。在此背景下，政府的行政行為與農(nóng)民的自主行為不可避免地發(fā)生矛盾，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府也陷入“任務重、手段弱”的狀態(tài)。為了擺脫自身的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力求找到“一條腿”，順利地實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的管理，完成上級的任務并轉(zhuǎn)移和消化自身的管理成本。這也正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部力求將村委會變成自己的“一條腿”的重要原因。
由此可見，造成鄉(xiāng)村關系不順既有法律制度上的不完善，也有鄉(xiāng)村實際工作中的困難，還受村干部和村民的思想意識的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的行政控制與國家宏觀戰(zhàn)略和體制有關，這種控制本身是國家對鄉(xiāng)村社會的深度干預和控制的一部分，有其歷史淵源和現(xiàn)實根據(jù)。鄉(xiāng)村關系的矛盾在相當程度上也是國家干預與社會自立、政府管理與村民自治的矛盾的反映。
四、鄉(xiāng)村關系行政化的后果和危害
鄉(xiāng)村關系不順是諸多矛盾的產(chǎn)物和表現(xiàn)，它本身也加劇了一系列矛盾。
首先，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會內(nèi)部事務行政命令和直接干預違反了《村民委員會組織法》，損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力行使的正當性和合法性，也是對我國整個法制系統(tǒng)和法律權威的損害。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會自身事務直接干預“名不正，言不順”，缺乏有效的法律支持和合法性，常常引發(fā)鄉(xiāng)村之間及政府與農(nóng)民之間的矛盾和沖突，進而也削弱了政府的有效管理能力。近些年來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不正當干預，特別是違法操縱和干預選舉、任意免除民選干部所引發(fā)的“民告官”及“村告鄉(xiāng)”的事例屢屢見于報刊，有的不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權威掃地，也使村級組織陷入癱瘓，鄉(xiāng)村管理失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的直接干預和行政命令本身也是行政簡單化的表現(xiàn)，它也助長了鄉(xiāng)村干部脫離群眾，脫離實際，不愿做深入細致的工作，在工作中簡單粗暴、強迫命令的惡習。
其次，從村委會的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的不正當干預和直接的行政命令侵害了村民自治組織的自治權，也損害了農(nóng)民群眾自我管理、自我決策和自我服務的權力。對于村民自治組織來說，人事任免權、財務決定權及村務管理權是“自治”的基本內(nèi)容，也是村民自治組織賴以存在的前提。沒有經(jīng)濟上的獨立性和財務上的自主權，村民自治和民主也不可能真正存在。過多的行政事務也使村委會組織出現(xiàn)行政化、官僚化，脫離群眾，最終的確可能“將村民委員會壓垮”，使10多年的村民自治和鄉(xiāng)村直接民主的努力前功盡棄。早在1987年，全國人大常委會委員長彭真在通過《村民委員會組織法 （試行） 》時就提醒人們，“村民委員會是基層群眾性自治組織，不是基層政權的‘腿’，‘上面千條線，底下一根針’，這樣會把它壓垮” 。
其三，從黨組織的角度看，由于現(xiàn)實生活中鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的領導也是在黨的統(tǒng)一領導之下進行的，直接表現(xiàn)為黨的一體化的領導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村及政府與村民的矛盾直接演化為黨組織與群眾的矛盾，使黨組織自身成為矛盾的焦點，損害了黨組織的領導權威，降低了黨組織的協(xié)調(diào)能力。當前鄉(xiāng)村關系的矛盾集中體現(xiàn)在“兩委關系”問題。這不僅是因為村支部和村委會的關系直接影響到村委會組織的運作，也是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨和政府也依托村支部及農(nóng)村黨組織加強對村委會的“領導”和控制，兩委關系的矛盾常常會演化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與村委會及村民群眾的矛盾。不僅妨礙了村委會的正常運作，阻礙了村民自治的發(fā)展，最終也損害了黨的領導自身。
最后，從國家和社會發(fā)展的角度看，鄉(xiāng)村關系不順，尤其是政府對村民自治事務的直接干預和行政命令，削弱了社會自主能力和群眾自治能力，惡化了政府與農(nóng)民、干部與群眾的關系，也阻礙了國家的民主化、法制化和現(xiàn)代化的發(fā)展目標。
五、鄉(xiāng)村關系未來的發(fā)展和政策建議
鄉(xiāng)村關系不順及行政化是諸多因素相互作用的結果，鄉(xiāng)村關系未來的發(fā)展也取決于相關影響因素的發(fā)展和變化。從調(diào)查來看，當前鄉(xiāng)村關系的發(fā)展正受到如下三個因素的影響：
其一是行政壓力。從目前來看，在當前及今后相當長的一段時期，我國的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、集中的管理體制、壓力型行政方式以及與之相適應的政績評價指標體系等制度因素不會有大的變動，只要這些宏觀體制和政策沒有根本性改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍將承擔大量的行政任務，進而迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強對村級組織的控制。特別是在當前農(nóng)村經(jīng)濟不景氣、農(nóng)民收入持續(xù)走低以及加入WTO的壓力下，從中央到地方及鄉(xiāng)鎮(zhèn)都自覺不自覺地將發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負擔放在工作首位。然而，不少人不是按照中央的精神對農(nóng)民“少取、多予和放活”，依靠農(nóng)民自身的努力解決經(jīng)濟和生產(chǎn)上的困難，而是更多地重視和熱衷于“壓”和“管”，包辦代替，直接參與經(jīng)濟活動，并層層下達指標，以“調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構”，增加農(nóng)民收入。各種行政任務和政績評價標準仍將迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部繼承參與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟活動，干預村委會和村民自身的事務，制約鄉(xiāng)村關系的調(diào)整和改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政壓力下的鄉(xiāng)村之間的行政主導的關系狀態(tài)也會繼續(xù)延續(xù)。
其次是財政壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅面臨著行政壓力，在目前及今后相當長的一段時期將面臨日益增大的財政壓力，這種財政壓力在一定時期將強化對村的行政控制。大量的調(diào)查表明，當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會組織面臨著嚴重的財政困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會組織普遍陷入債務危機之中。1999年上半年，湖南在全省范圍內(nèi)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債進行了一次“普查”，結果表明全省2000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負債面高達88.2%，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)1999年就“吃”完了2003年的財政預算 。2000年四川省委組織部采取隨機抽樣方式對全省不同地區(qū)的100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債狀況作了專題調(diào)查。有各種債務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占82%，有的縣 （市、區(qū)） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債達100% 。我們對河南省許昌縣的調(diào)查也表明，到1999年底，該縣31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都出現(xiàn)了負債現(xiàn)象，最高的達1070萬元，最少的也有136.6萬元，全縣總額達9062萬元 （已剔除鄉(xiāng)鎮(zhèn)借支統(tǒng)籌提留及政策增資這兩款項），約相當于兩年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。更嚴重的是，自1994年以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的年增長率僅8%，遠遠低于支出的年均增長速度 （21%），滾動財政赤字的年增長率更達52%，財政狀況呈現(xiàn)出加速惡化的趨勢。不僅如此，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)村目前還面臨著越來越普遍和嚴重的農(nóng)民抗糧和稅費的行為，更加重了鄉(xiāng)村的財政困難。在此情形下，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維持財政收入，更加強了對村委會和村民的政治的、經(jīng)濟的和行政的控制和強制，對于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，能否保持對村委會的控制是能否獲取必須的財政收入的前提。
其三是民主壓力。當我們注意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨日益增大的行政和財政壓力的同時也必須注意到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正面臨著日益增強的民主需求和壓力。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、治理的法制化及村民自治的推進，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的法制化、規(guī)范化和民主化的要求隨之增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著日益增大的民主壓力。近些年來，村民越來越要求行使法律規(guī)定的自治權和自主權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會內(nèi)部事務簡單的行政命令及直接干預受到越來越多的抵制。當村級實行民主選舉后，一些村民及村干部開始責問鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部：“村主任能選舉產(chǎn)生，為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)長就不能選舉呢？”農(nóng)民要求進一步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的民主。鄉(xiāng)級民主建設日益成為人們關注的問題。
總之，當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面有著進一步強化行政干預的動力，但同時也面臨著日益增大的民主自治的壓力。值得注意的是，隨著時間的推移，在一定時期內(nèi)，這種相向的壓力均呈不斷增強之勢，從而可能加劇政府控制與社會自治的矛盾，惡化鄉(xiāng)村之間及政府與農(nóng)民之間的關系。有鑒于此，必須采取切實措施對現(xiàn)行鄉(xiāng)村關系進行調(diào)整和改革。
首先，完善鄉(xiāng)村相關法律和制度，規(guī)范鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村組織的行為。可以考慮制訂專門的《鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村關系法》或《鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村關系工作條例》并修改《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，明確劃分鄉(xiāng)村黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民自治組織各自的權力范圍，具體規(guī)定“黨務”、“政務”和“村務”的內(nèi)容及辦理程序，以規(guī)范各自的權力關系和行為。綜觀世界各國，地方自治的前提都是地方與中央權力的明確的和合理的劃分。明確中央與地方各自的“固有權力”及雙方的“共享權力”，并明確爭端的調(diào)處方式，從而明確劃分各自的權益邊界。村民自治雖然不是嚴格意義上的地方自治，村民委員會也不是地方政府。但是，作為自治組織，與地方自治一樣，仍有權力劃分問題。在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的劃分方面，可以參考和借鑒國外地方自治條例及中央與地方的權力劃分方式。應當按照“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理，事權跟著財權走”的原則，明確劃分鄉(xiāng)村兩級之間的財權和事權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權村民委員會代為辦理的一些行政工作，必須給予相應的財力支持，遵循“費隨事轉(zhuǎn)，權隨責走”的原則，做到責、權、利一致。這不僅可以減輕村委會的行政和財政負擔，也有助于約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不合理的行政行為，并維持村委會的自治權。
其次，調(diào)整地方行政和財政政策，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的外在壓力。尤其是應調(diào)整和改革現(xiàn)行的目標責任體制、政績評價體系以及鄉(xiāng)村財政體制，減輕鄉(xiāng)村的行政壓力和財政負擔，為鄉(xiāng)村關系的調(diào)整提供更大的空間。在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的政績評價方式上，應從根本上改變由上級定指標、下任務、最終檢查驗收的方式，將政績評判及對基層干部的監(jiān)督權交給農(nóng)民群眾，由群眾提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務和職責，由群眾來考核干部的履職情況。只有由群眾來確定政府的工作，由群眾來監(jiān)督干部的行為，才有可能改變過去“對上負責”而“不對下負責”的狀況，才可能真正消除當前鄉(xiāng)村盛行的“假、大、空”行為。為此，應大力推進鄉(xiāng)級民主建設，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的權力，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)大事真正由農(nóng)民群眾及其代表來決定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題上，當前應加大中央及地方對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支持力度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理提供必需的財政支持。由于當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的絕大部分是鄉(xiāng)村教育，因而，中央應將鄉(xiāng)村教育真正納入國家的財政預算之中，以減輕鄉(xiāng)村的財政壓力。
第三，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織與管理體制改革，切實精簡機構和人員，轉(zhuǎn)變職能和行政方式。當前應繼續(xù)結合農(nóng)村的稅費改革，堅決推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的改革。尤其是應適應經(jīng)濟的市場化、政治的民主化及管理的法制化的發(fā)展，按照小政府、大社會的方針，政、事、企分離的原則，明確規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權應具備的基本功能和職責，并據(jù)此確定相應的機構和人員。與此同時，由于我國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，應鼓勵和支持不同地區(qū)探索符合自身特點的鄉(xiāng)村管理體制，如將村民自治推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，進行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的試點，或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權力，使之成為縣政府的派出機構，建構“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的體制，從而精簡機構和人員，節(jié)約管理成本。在當前，也應鼓勵和支持一些地方加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度，或者試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的做法，切實推進鄉(xiāng)級民主建設。
最后，加強和改進農(nóng)村基層黨組織建設，改進黨的組織、領導及活動方式。在我們這樣一個社會主義國家，必須堅持共產(chǎn)黨的領導原則。然而，黨如何有效地實現(xiàn)自己的領導是亟待研究和解決的問題。目前，仍有相當數(shù)量的黨政干部將黨的領導看成是黨組織甚至黨的干部可以高于一切權力和組織之上，干預一切、決定一切、包辦一切。實際上是將黨的領導看成是“以黨治國”。其實，早在抗日戰(zhàn)爭時期，鄧小平就對這種錯誤的思想和做法進行過嚴厲的批評。他指出，“某些同志的‘以黨治國’的觀念，就是國民黨惡劣傳統(tǒng)反映到我們黨內(nèi)的具體表現(xiàn)”。“它所造成的惡果也不小，主要表現(xiàn)為：第一，這些同志誤解了黨的優(yōu)勢，以為黨員包辦就是絕對優(yōu)勢，不了解真正的優(yōu)勢要表現(xiàn)在群眾擁護上。……第二，這些同志誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為‘黨權高于一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府法令;不經(jīng)過行政手續(xù)，隨便調(diào)動在政權中工作的干部;有些地方?jīng)]有黨的通知，政府法令行不通，形成政權系統(tǒng)中的混亂現(xiàn)象”。鄧小平還進一步論述了黨的領導的正確的方式和原則，指出“黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切”。在此，鄧小平事實上為我們提出了實現(xiàn)黨的領導的正確的領導方式和領導原則。這無疑也是我們處理農(nóng)村基層黨組織與政權組織及村民自治組織權力關系的重要原則。
需要注意的是，黨的領導是一個總的原則，但對于我們這樣一個有著多重管理層次的國家來說，黨的領導在不同層級應該有不同的方式。對于基層黨組織來說，主要是落實而不是制定黨的路線、方針和政策。在依法治國的總體方略下，黨組織更多的是通過發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，引導并監(jiān)督基層政權機構和自治組織的工作，而不是包辦代替。特別是在發(fā)展市場經(jīng)濟過程中，黨組織和黨的干部愈是直接行使權力，就愈容易受利益驅(qū)動，淡化甚至違背全心全意為人民服務的宗旨。為此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政權機關的關系處理上，應明確規(guī)定黨的基層組織依法行使領導權的方式和程序。在黨支部與村委會的關系上，應強調(diào)黨支部對村民自治組織領導的內(nèi)容是“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”。為了擴大黨的領導的群眾基礎和民意基礎，當前應全面推進農(nóng)村基層黨組織負責人的黨內(nèi)競選，并將黨內(nèi)競選與民眾評議結合起來，同時，要求基層黨支部負責人參與村民委員會的競選，從而為黨在農(nóng)村的領導奠定更堅實的合法性基礎，鞏固黨對農(nóng)村工作的領導。
總之，在新的歷史時期，我們必須適應新的形勢，更新觀念，進行理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，進一步推進鄉(xiāng)村民主和法制建設，在民主和法制的基礎上改善和規(guī)范鄉(xiāng)村關系。
（作者系華中師范大學政治與國際關系學院二級教授，博士生導師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京行政學院學報》2002年第4期）
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