——以湖南省石門縣楊坪社區“兩聯兩包”治理模式為例
一、問題的提出
中國城鎮化進程的加速推進使得農村人口涌入城市，鄉村結構因此不斷調整重構，“合村并居”的推進導致農村社區管理規模與管理幅度不斷擴大，農村社區治理網絡不斷弱化。為應對這一問題，黨中央出臺了一系列政策推動逐步“脫嵌”的多元主體再嵌入農村社區治理體系，推動形成高效農村社區治理網絡。如何提升農村社區內聚程度、再構高效治理網絡，成為中國實現第二個百年奮斗目標必須解決的重要課題。
農村社區治理網絡涉及多元主體的現實情境，決定了社區治理效能提升需多元主體共同參與，因而需解釋以下問題：各治理主體基于何種動機參與農村社區治理？高效農村社區治理網絡究竟如何形成？本文運用行動者網絡理論對湖南省常德市石門縣楊坪社區“兩聯兩包”治理模式進行剖析，在識別基層政府、社區黨組織、社區自治組織、社區新鄉賢和社區居民等行動主體的角色定位后，從轉譯過程的問題呈現、利益賦予、征召和動員四個階段分析各行動者之間的互動關系及各自的利益訴求，剖析農村社區治理網絡再構及運行的內在機理，以期為構造高效農村社區治理網絡提供一定的理論參考。
二、農村社區治理網絡再構的理論分析框架
行動者網絡理論為行動者形成緊密網絡、達成聯盟提供了很好的理論分析框架，該理論強調行動者能動性，行動者網絡因此具有動態性，契合農村社區治理網絡構造過程的動態性。本文在借鑒吸收行動者網絡理論并根據現實情境加以“修正”的基礎上，基于人類行動者和非人類行動者弱對稱的現實構建本文研究框架。
1.行動者。農村社區治理網絡中所涉人類行動者主要有基層政府、社區黨組織、社區自治組織、社區新鄉賢和社區居民等行動主體。
2.問題呈現。核心行動者需在問題呈現階段關注其他行動者的利益關切，發現其所面臨的問題，找出能實現共同利益的渠道，即強制通行點，進而吸引其他行動者加入網絡（王公為和趙忠偉，2021）。因此，農村社區治理網絡再構需找出行動者網絡的強制通行點，以“疏通”一些不可避免的利益沖突所導致的阻礙。
3.利益賦予。作為核心行動者的基層政府和社區黨組織通過賦予其他行動者權力和責任的方式吸納相關行動者加入農村社區治理網絡，并通過各種方式和渠道使行動者利益訴求得以充分表達，進而在滿足其利益訴求的基礎上保證網絡正常運轉。
4.征召。征召階段主要是分配各行動者所能接受的任務以達到共同目標（趙強，2011）。征召更多行動者使其成為農村社區治理網絡中的關系節點，可提高農村社區治理網絡的覆蓋廣度，并提升治理效率，但應在分配任務時考慮到相關行動者的接受程度和完成可能性。
5.動員。基層政府和社區黨組織為了與已加入農村社區治理網絡的行動者形成更為緊密的網絡聯系，一般基于自身合法權威采用行政動員方式，并利用農村社區親緣與地緣文化采取思想與情感動員方式，以及更為核心的利益動員方式，使各行動者在組成緊密利益聯合體的基礎上形成穩固的社區治理網絡。
三、研究設計
（一）研究方法
本文借鑒Gioia et al.（2013）的研究步驟進行分析：首先，通過梳理訪談記錄和文本資料，歸納出參與主體多元化、治理內容繁雜性等反映訪談對象看法的一階概念；其次，將所獲得的數據和資料與現有治理理論反復比較，形成識別核心行動者、明晰治理難題、滿足利益訴求等二階主題；最后，對二階主題進行歸納和整合，最終提煉形成洞悉治理困境、激發參與動力、強化號召力和構建行動者治理聯盟四個聚合構念。
（二）案例選擇
本文案例分析對象為湖南省常德市石門縣楊坪社區“兩聯兩包”治理模式。楊坪社區為湖南省常德市石門縣夾山鎮所轄，2019年底石門縣被納入全國鄉村治理體系建設首批試點單位，夾山鎮政府在縣政府支持下于2020年10月發布《夾山鎮“兩聯兩包”村級治理模式實施方案》，并選擇楊坪社區作為創新試點。楊坪社區在鎮政府支持下將轄區內1075戶居民劃分為10個片區43個屋場，并通過整合社區自治組織，吸納社區退休干部、農民專業合作社帶頭人等鄉村精英擔任片長和屋場長，推動社區治理和服務下沉，發揮片區和屋場的“微單元”治理作用，形成“黨組織、社區自治組織聯動包片區”+“黨員、屋場長聯戶包屋場”的“兩聯兩包”治理模式，再構了較為有效的治理網絡，改善了該社區的治理低效現象。
四、案例分析
（一）問題呈現階段：洞悉治理困境
1.識別核心行動者。鄉鎮政府具有公共權威，且是楊坪社區“兩聯兩包”治理模式的主導者，可利用自身權威及資源協調解決行動者之間的矛盾糾紛；社區黨組織在“兩聯兩包”治理模式推進過程中擔任著“操盤手”角色，可根據實際情況對治理模式進行調適。因此將鄉鎮政府、社區黨組織作為農村社區治理網絡再構的核心行動者。
2.明晰治理難題。核心行動者需要找出阻礙有效治理網絡構建的治理難題。楊坪社區在再構治理網絡初期面臨以下四個治理困境：一是工作難以落實；二是文化認同感降低；三是社區居民參與意愿低；四是社區缺少必要組織支持。為激發多元主體參與積極性并形成穩定利益聯盟網絡，楊坪社區積極推進“兩聯兩包”治理模式創新，以該模式作為治理的“強制通行點”，在滿足各方利益訴求的基礎上實現治理難題之破解。
（二）利益賦予階段：激發參與動力
1.鄉鎮政府：政治晉升與現實需要。鄉鎮政府大力推動“兩聯兩包”治理模式創新主要源于兩方面力量的影響：一是上級政府施加的外部壓力，夾山鎮作為石門縣下轄鄉鎮顯然會感受到上級的壓力，進而加大力度推動治理模式創新。二是政績驅動下的內生動力，夾山鎮推動楊坪社區開展治理模式創新試點，不僅可鞏固拓展脫貧攻堅成果，在將社區共治落到實處的同時使治理模式創新成為推進鄉村振興的重要抓手，還可在推動治理模式創新過程中進一步提升鄉鎮政府的公信力和影響力。
2.社區黨組織：治理效能得到提升。楊坪社區推行“兩聯兩包”治理模式創新，通過將治理單元進一步下沉至屋場，并以創建家庭文明檔案為治理手段，形成以“屋場－農戶”為節點的社區治理共同體，將社區內的黨員和普通居民納入治理網絡并為其所用，在一定程度上緩解了社區治理困境，有效提升了治理效能。
3.社區自治組織：強化交往，增進認同。楊坪社區通過整合社區內各類自治組織成立社區自治聯合會，形成了社區黨總支引領下以社區自治聯合會為主體、“兩團五會”為基礎的社區自治組織體系。擔任“兩團五會”主要負責人的積極分子也樂于通過介入社區自治組織管理參與社區治理，加強與社區干部和社區居民的互動。
4.社區新鄉賢：提供政治參與平臺。鄉鎮政府與社區黨組織主要通過以下兩方面的利益賦予激發社區新鄉賢的參與動力：一是提升社會地位，楊坪社區組織每個屋場通過個人舉薦、群眾推選、黨組織確定等方式確定屋場長后，由村“兩委”頒發屋場長證書，給予其正式身份。二是增進經濟利益，新鄉賢被納入農村社區治理網絡之后將得到一些“隱性福利”，鄉鎮政府與社區黨組織會給予一些政策和資源支持，社區居民也會因新鄉賢所獲得的正式身份而更為信服其權威。
5.社區居民：創建利益表達渠道。楊坪社區居民積極參與“兩聯兩包”治理模式創新的原因在于，該模式為其提供了利益溝通與表達渠道。“兩聯兩包”治理模式實施方案中規定：每個月至少召開一次屋場會，且片長、屋場長、鄉鎮聯村干部和駐村工作隊員等均須參加。社區居民通過屋場會這一日常渠道可即時表達自身利益訴求，一次未能解決的問題下次還可繼續提出，“倒逼”社區黨組織積極處理各類利益糾紛，即便無法及時有效解決，也有了溝通解釋的平臺。
（三）征召階段：強化號召力
1.制度吸納。在“兩聯兩包”治理模式推行初期，夾山鎮政府制定了《夾山鎮“兩聯兩包”村級治理模式實施方案》，在提供制度保障的同時為各個社區實施新治理模式明確了方向。楊坪社區在接到實施方案后隨即成立以黨總支書記為核心的領導班子，召開工作會議，成立工作小組，明確社區自治組織、片長、屋場長的工作職責并制定相應激勵制度等。
2.治理流程重塑。楊坪社區“兩聯兩包”治理模式通過吸納社區新鄉賢進入治理場域進而重塑治理流程，社區新鄉賢在被賦予片長、屋場長身份后，擁有一定的處理矛盾糾紛與辦理基本業務的權力。居民日常生活方面的訴求可向屋場長反映。屋場長對能處理的事項即接即處，不能解決或需要上報的事項則報給片長，由片長牽頭社區自治組織參與處理；社區自治組織無法解決的事項，則進一步上報社區，由社區黨組織集體研究商議解決；社區也無法解決的事項，則上報鄉鎮政府來兜底保障解決。
3.治理方式創新。社區只有將治理方式創新融入傳統鄉土文化情境，才有可能真正實現治理體系和治理能力現代化。楊坪社區在夾山鎮政府指導下，利用該社區“格言治家”的優良傳統，成立家庭文明檔案協會，并以之為切入點將產業發展、安全穩定和生態環境等社區治理內容細化量化融入“兩聯兩包”治理模式，再由社區自治組織、社區新鄉賢（片長、屋場長）負責管理運行，吸引居民積極參與社區日常事務治理，進一步延展社區治理網絡邊界。
（四）動員階段：構建行動者治理聯盟
1.行政動員：壓力型體制下的考核推動。考核推動在治理網絡再構初期成為相關行動者行為動力來源。夾山鎮積極響應縣政府號召，選擇楊坪社區作為治理模式創新試點，并將“兩聯兩包”實施情況作為社區工作人員考核中的首要政治任務，通過行政動員方式將其吸納進治理網絡，隨后社區工作人員也進一步通過行政動員促使新鄉賢參與其中。
2.思想與情感動員：行動者的認知共識。鄉鎮政府通過“大會講小會講會會都講”的宣傳方式促使楊坪社區與其達成思想共識。社區工作人員聯合片長、屋場長分片區分屋場入戶宣傳“兩聯兩包”治理模式的積極作用，在強化社區居民思想認知的同時激發其參與熱情。楊坪社區還積極采取情感動員方式強化社區居民的集體認同感，并將其轉化為共同參與治理網絡的行為選擇。
3.利益動員：行動者的利益聯結。若要形成穩固有效的治理網絡仍須建立穩固的利益聯結機制。楊坪社區通過一系列獎懲措施影響行動者精神和物質兩方面的利益得失，吸引他們積極參與治理模式創新。鄉鎮政府為社區提供了一定的政策支持和資金支持，下撥專項資金用于發放片長勞務報酬，并對表現優秀的屋場長頒發榮譽證書給予精神獎勵，吸引新鄉賢加入社區治理共同體。為將社區自治組織吸納進治理網絡，楊坪社區每年下撥專項資金用于保障社區自治組織正常運行，并對發展較好的社區自治組織進行獎勵，激發其參與治理模式創新的積極性。
五、研究結論與進一步的思考
（一）基本結論
1.農村社區治理網絡再構的演進機制。在洞悉治理困境階段，核心行動者基于上級治理模式創新要求和現實需要，通過觀察和甄別當前治理過程中面臨的困境，找出可以解決現實阻礙的強制通行點——新的治理模式。在激發參與動力階段，核心行動者通過滿足行動者利益訴求，動員多方行動者參與治理。在強化號召力階段，核心行動者發布相關制度文件，將部分治理權力下沉，重塑治理流程，挖掘本土文化資源，探索新治理載體，以增強各行動者加入治理網絡的動力。在構建行動者治理聯盟階段，經行政動員、思想與情感動員和利益動員等多種動員方式推動，行動者治理聯盟基本得以形成，最終再構多方行動者共治的社區治理網絡。
2.社區新鄉賢是農村社區治理網絡再構的紐帶。新鄉賢作為農村社區治理網絡再構的重要行動者，掌握著豐富的治理資源，特別是當其在治理網絡中被賦予片長、屋場長之類的正式角色后，將成為治理網絡中“上傳下達”的中介力量，既可憑借其知識能力優勢推動國家政策在基層的有效執行，還可依靠其社會地位優勢積極反映社區居民利益訴求，在協調政府與居民關系的同時不斷加強政府部門與社區居民間網絡聯系的緊密程度，為再構高效農村社區治理網絡發揮紐帶作用。
（二）進一步的思考
激發各行動者的參與動力是再構農村社區治理網絡的重點。在問題呈現階段，基層政府需找出能夠解決各行動者困境的強制通行點——新的治理模式。在利益賦予階段，基層政府可通過創新農村社區治理模式運行機制保障行動者利益訴求的實現。在征召階段，基層政府應優化社區治理網絡結構以吸納多元行動者，使其在有序合作中達成治理共識并形成治理聯盟。在動員階段，基層政府可運用多種動員方式使各行動者建立更為緊密穩固的網絡聯系。
（作者謝宗藩系湖南師范大學公共管理學院碩士生導師；王媚工作單位：中共常德市委黨校。中國鄉村發現網轉自：《中國農村觀察》2023年第4期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
