摘要:在現(xiàn)代化進(jìn)程中，民主與治理的耦合共進(jìn)，既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的大勢(shì)所趨，也是以民主賦能治理的邏輯前提。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，全過程人民民主與基層治理的價(jià)值取向相吻合、任務(wù)目標(biāo)相一致、制度安排相耦合，能夠全面賦能基層治理，提升基層治理效能。全過程人民民主通過助力形成多元主體間互動(dòng)合作的基層治理共同體來增強(qiáng)基層治理的內(nèi)生動(dòng)力，通過自上而下的統(tǒng)籌整合與自下而上的民意表達(dá)來破解基層治理資源有限和分配不均衡的現(xiàn)實(shí)難題，通過聯(lián)動(dòng)基層治理政策全過程來塑造全領(lǐng)域、全覆蓋的基層治理實(shí)踐形態(tài)，通過自治、法治、德治相融合的方式創(chuàng)新基層治理模式，激發(fā)基層治理活力，從而推動(dòng)基層治理邁向新臺(tái)階。新時(shí)代新征程，以全過程人民民主推進(jìn)基層治理，必須加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，夯實(shí)民主制度保障，強(qiáng)化多元主體共治，充分發(fā)揮全過程人民民主在基層治理中的效能。
關(guān)鍵詞:民主；全過程人民民主；基層治理；黨的領(lǐng)導(dǎo)
一、問題提出
全過程人民民主是新時(shí)代人民民主話語的中國(guó)化時(shí)代化表達(dá)，是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)民主政治建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論概括。發(fā)展全過程人民民主是中國(guó)式現(xiàn)代化的一個(gè)本質(zhì)要求。發(fā)展全過程人民民主重在落實(shí)，黨的二十大報(bào)告用專章對(duì)其進(jìn)行部署。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要把全過程人民民主重大理念落實(shí)到治國(guó)理政的各項(xiàng)工作中，并強(qiáng)調(diào)要“積極發(fā)展基層民主”。基層是面向人民群眾最直接的“窗口”，是黨和政府服務(wù)人民群眾的“最后一公里”。“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)”，是全過程人民民主在基層的生動(dòng)實(shí)踐，是提升基層治理效能的重要手段。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程上，積極發(fā)展基層民主能為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)夯實(shí)基層基礎(chǔ)。
學(xué)界在以下三個(gè)方面的討論，為探究全過程人民民主與基層治理的關(guān)系提供了重要的啟示。
其一，關(guān)于民主與治理的一般性認(rèn)識(shí)。在中國(guó)的語境中，“民主”在政治制度、人民權(quán)利、組織管理、思想觀念和工作作風(fēng)等層面使用；“治理”則強(qiáng)調(diào)公共管理（包括治國(guó)理政）的方式、方法、途徑、能力，并摒棄“社會(huì)中心主義”“去權(quán)威主義”等取向。圍繞二者關(guān)系形成了“民主治理”和“治理民主”的論說：前者是指公共治理、制度安排以及公共政策必須保障人民主體地位，強(qiáng)調(diào)民主治理是現(xiàn)代國(guó)家治理的本質(zhì)特征，要形成民主與治理融合的復(fù)合機(jī)制；對(duì)后者的解讀則較為多樣，或是基于特定制度的實(shí)踐來解析其含義和效能，或是基于國(guó)家-社會(huì)互動(dòng)以“參與-自主性回應(yīng)-責(zé)任”刻畫其意涵和對(duì)自由民主的超越，或是將之視為全新的民主思維和范式，即在公共治理過程中創(chuàng)造更豐富的民主，追求更真實(shí)的民主，實(shí)現(xiàn)更好的民主績(jī)效。
其二，對(duì)基層民主的長(zhǎng)期關(guān)注和研究成果。從動(dòng)因來看，民主過程本身的層次性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)使得基層民主愈發(fā)必要；從過程來看，基層民主通過三重機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)，即國(guó)家權(quán)力適度干預(yù)社會(huì)、黨的基層組織強(qiáng)化其在基層社會(huì)的影響、基層民主和自治獲得實(shí)質(zhì)性發(fā)展；從效能來看，基層民主適應(yīng)了社會(huì)發(fā)展要求，既維護(hù)了人民群眾的切身利益，又促進(jìn)了制度建設(shè)和政治穩(wěn)定，還使得民主發(fā)展脫離了民主運(yùn)動(dòng)窠臼；從趨向來看，基層民主治理呈現(xiàn)“微自治”的新動(dòng)向，即自治的重心下移、內(nèi)容具體、方式細(xì)化，基層的民主自治功能得以更好發(fā)揮；從發(fā)展途徑來看，要從社會(huì)的細(xì)胞入手，通過社區(qū)建設(shè)來培育民主社會(huì)，為基層民主中民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造有利的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)條件，讓民主成為一種生活方式。
其三，對(duì)全過程人民民主的宏觀視角與微觀視角的研究。自全過程人民民主重大理念提出后，全過程人民民主賦能基層治理便成為中國(guó)式現(xiàn)代化研究的重要議題，政治學(xué)的相關(guān)討論在兩個(gè)視角中鋪展：一是宏觀視角，認(rèn)為發(fā)展全過程人民民主能夠在政治價(jià)值層面將人民性嵌入基層治理，引領(lǐng)人民美好政治生活的實(shí)現(xiàn)、社會(huì)政治認(rèn)同的增強(qiáng)和自治、法治、德治的融合；能夠在政治主體層面激發(fā)人民群眾參與基層治理的內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)基層治理水平明顯提升；能夠在政治關(guān)系層面將國(guó)家與社會(huì)、政府與民眾、公眾與個(gè)體鏈接于基層治理的具體情境之中，推進(jìn)基層善治；能夠在政治行為層面健全民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，為基層治理高效能發(fā)展提供保障，能夠創(chuàng)造出“新集體行動(dòng)的邏輯”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效治理與民主精神相統(tǒng)一。二是微觀視角，通過對(duì)治理好人主義、接訴即辦實(shí)踐和特定街道案例等典型事項(xiàng)進(jìn)行分析，具體探究全過程人民民主賦能基層治理的動(dòng)態(tài)過程和內(nèi)在機(jī)理。
推進(jìn)新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，更好地滿足人民群眾的訴求和需要，全過程人民民主的基層實(shí)踐與基層治理必須緊密結(jié)合，全過程人民民主的重大理念必須根植于基層治理場(chǎng)域。唯有如此，才能更好地將基層民主的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層善治。基于既往的研究成果，本文擬進(jìn)一步深化對(duì)全過程人民民主與基層治理關(guān)系的認(rèn)識(shí)。
二、邏輯前提：現(xiàn)代化進(jìn)程中民主與治理的耦合共進(jìn)
“民主”一詞源自古希臘，其原意是指“人民的統(tǒng)治”。作為一種政治觀念或價(jià)值追求，民主是為了防止公共權(quán)力異化，即通過公民權(quán)利來約束公共權(quán)力的行使，避免權(quán)力被濫用，進(jìn)而追求建立一個(gè)主權(quán)在民的“好政府”。“治理”一詞在英語中同樣可以回溯至古希臘，原意是指駕馭、控制、操控，但隨著20世紀(jì)80年代以來西方政府改革的深化，“治理”一詞不斷被賦予新的含義，其基本內(nèi)涵為“在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要”，以最大限度地增進(jìn)公共利益。從“民主”與“治理”的概念及其演變來看，無論從過去到現(xiàn)在，還是從規(guī)范到運(yùn)作，二者都分屬于兩個(gè)根本不同的政治概念。民主強(qiáng)調(diào)權(quán)力來源的正當(dāng)性，治理則關(guān)注權(quán)力運(yùn)行的秩序性。在階級(jí)社會(huì)里，一切治理都是統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部的治理，而非人民共同參與的治理，只有在無產(chǎn)階級(jí)革命之后，人民才真正成為國(guó)家和社會(huì)的主人，成為國(guó)家治理的主體。可見，在傳統(tǒng)社會(huì)中，民主與治理一直缺少內(nèi)在的聯(lián)系。
民主與治理相結(jié)合，是近代以來才有的事情，是人類社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的必然結(jié)果。作為現(xiàn)代化的重要維度，國(guó)家治理現(xiàn)代化伴隨著“政治權(quán)威的理性化、政治功能的專業(yè)化、政治參與的大眾化”，在這一過程中，傳統(tǒng)治理逐步讓位于現(xiàn)代治理，民主與治理日漸融合。
從政治現(xiàn)代化來看，“民主的發(fā)展與國(guó)家治理的現(xiàn)代化相伴相生”，民主與治理在實(shí)踐中的相互貫通是現(xiàn)代政治發(fā)展的一大趨勢(shì)。“沒有民主的治理缺乏民意基礎(chǔ)”，而“沒有治理的民主意味著民主空轉(zhuǎn)”，復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)治理需要人民發(fā)揚(yáng)公共精神，將民主的價(jià)值理念、程序設(shè)計(jì)、操作原則嵌入國(guó)家治理之中。與傳統(tǒng)國(guó)家治理不同，現(xiàn)代國(guó)家治理中的權(quán)力合法性不再需要超自然的神意來論證，人民的認(rèn)可、支持和擁護(hù)是權(quán)力合法性的唯一來源，人民不再是國(guó)家治理的被動(dòng)接受者，而是國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的參與者、管理者，即使是西方資本主義國(guó)家，也不得不借助投票的方式來達(dá)成公民與政府之間的委托代理關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力來源和運(yùn)行在程序上的合法性。在現(xiàn)代國(guó)家治理中，政府作為人民行使公權(quán)力的代理人，無論是制度設(shè)計(jì)還是政策制定，都不得不通過民主的方式直接或間接地讓人民參與到政治決定或公共政策制定中來，以獲得多數(shù)公民的同意和支持。從程序設(shè)計(jì)來看，民主理念與治理實(shí)踐相結(jié)合，要求政府為公民提供多元化的參與渠道，保證人人都有平等的機(jī)會(huì)參與政治過程，并尊重參與主體多元化的價(jià)值觀念和偏好訴求；從參與實(shí)效來看，為了使普通公民在參與公共事務(wù)過程中對(duì)政策制定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，就需要政府調(diào)和公意與私利之間的張力，強(qiáng)化公民的公共精神和責(zé)任意識(shí)。
自1989年世界銀行在討論非洲發(fā)展的報(bào)告中首次使用“治理危機(jī)”一詞以來，全球治理問題越來越引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，并逐漸成為當(dāng)代政治發(fā)展研究的重大課題，然而，當(dāng)“治理成為當(dāng)代世界政治與公共管理的核心概念后，卻因?yàn)楦嗤怀鲂剩鲆暳嗣裰鞯娜∠颉薄Ｌ貏e是在亞洲金融危機(jī)之后，一些民主制國(guó)家逐漸陷入治理失效、治理失敗的泥淖。在現(xiàn)實(shí)中，民主與治理的張力使當(dāng)代國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家普遍面臨治理的民主困境，即“要民主，就會(huì)影響到治理；要治理，也會(huì)削弱民主”。例如，從20世紀(jì)60年代開始，韓國(guó)利用威權(quán)政體成功創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)史上的奇跡，步入發(fā)達(dá)國(guó)家行列，但是在現(xiàn)代國(guó)家治理實(shí)踐中，效率并非唯一的目標(biāo)追求，責(zé)任、透明、公正、參與等同樣是現(xiàn)代國(guó)家治理必不可少的要素與目標(biāo)。20世紀(jì)50年代至90年代，一些國(guó)家的發(fā)展實(shí)踐表明，非民主政體就算創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡，也并不必然會(huì)對(duì)政權(quán)合法性帶來巨大的貢獻(xiàn)，反而會(huì)因治理過程中合法性的弱化而不得不向民主政治轉(zhuǎn)型。可見，在當(dāng)今世界，治理與民主緊密相連，國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要引入選舉、協(xié)商、參與等民主要素，只有將這些要素嵌入國(guó)家治理之中，才能保證權(quán)力來源與運(yùn)行的合法性、正當(dāng)性和透明性，避免國(guó)家治理陷入周期性“失靈”“低效”的泥潭。
值得注意的是，民主的發(fā)展離不開治理，民主只有落實(shí)到具體的治理場(chǎng)域之中，才能真正發(fā)揮其效能。“好的民主一定是實(shí)現(xiàn)良政善治的，一定是推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的”。離開治理求民主，則民主不可長(zhǎng)久。在中西方民主話語的競(jìng)爭(zhēng)中，西方國(guó)家總是喜歡把民主描繪成經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、治理有效的“萬能良藥”，將西方國(guó)家的富強(qiáng)都?xì)w功于民主，暴露了西式民主話語的欺騙性，但不可否認(rèn)，好的民主實(shí)踐對(duì)國(guó)家治理具有正向作用。改革開放40多年來，中國(guó)的民主高質(zhì)量發(fā)展與國(guó)家治理相結(jié)合，推進(jìn)各項(xiàng)現(xiàn)代化事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，人民生活水平顯著提升，這些都是中國(guó)成功推進(jìn)民主化的最有力證明。中國(guó)的民主把黨的主張、國(guó)家意志、人民意愿有機(jī)統(tǒng)一起來，最大限度地避免了國(guó)家治理過程中互相牽扯、掣肘、內(nèi)耗的現(xiàn)象，能夠形成團(tuán)結(jié)的合力。反觀美國(guó)的民主發(fā)展，兩黨間的相互爭(zhēng)斗屢屢讓政府關(guān)門與停擺，聯(lián)邦政府與州政府的相互掣肘使國(guó)家內(nèi)部互相爭(zhēng)權(quán)內(nèi)耗，民主背后的金錢政治、否決政治不僅沒有提高治理質(zhì)量，反而引發(fā)了社會(huì)的撕裂和沖突。印度長(zhǎng)期以來被視為所謂世界最大民主國(guó)家，但其背后實(shí)際上是以地主-家族為代表的特權(quán)階層對(duì)國(guó)家權(quán)力的俘獲，這導(dǎo)致央地關(guān)系、政教關(guān)系、國(guó)家-社會(huì)關(guān)系、軍政關(guān)系和政商關(guān)系出現(xiàn)寡頭政治等困境，使得其在多領(lǐng)域呈現(xiàn)出國(guó)家治理能力不足的嚴(yán)重問題。概言之，民主要更好地發(fā)揮作用，就必須與治理結(jié)合起來，以提升民主的治理績(jī)效。盡管民主和治理的關(guān)系在不同的國(guó)家和地區(qū)有不同的表現(xiàn)，但總體上世界還沒有哪個(gè)國(guó)家能在治理低效的同時(shí)把民主發(fā)展成世界的“樣本”，也沒有哪個(gè)國(guó)家能完全拋棄民主而實(shí)現(xiàn)治理有效和社會(huì)有序。因而，只有將民主與治理結(jié)合起來，才能規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)民主與治理在實(shí)踐中的張弛有度。
中國(guó)的國(guó)家治理的高績(jī)效，有賴于中國(guó)特色社會(huì)主義民主的有力支撐。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，全過程人民民主作為一種具有中國(guó)特色的民主政治發(fā)展新形態(tài)，是蘊(yùn)含治理特質(zhì)的高質(zhì)量民主，它超越了西式民主只注重程序正義的形式主義窠臼，從各層次、各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，致力于在國(guó)家治理和社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域中實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，全面賦能國(guó)家治理，全方位提升國(guó)家治理效能。全過程人民民主與國(guó)家治理相輔相成、相互促進(jìn)，打破了西式民主關(guān)于民主發(fā)展的思維定式，廓清了西式民主的迷思，重塑了民主與治理的關(guān)系，為世界其他國(guó)家探索民主與治理的有效結(jié)合貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧，增強(qiáng)了世界各國(guó)主動(dòng)探索符合自身國(guó)情的民主治理模式的信心。
三、內(nèi)在契合：全過程人民民主賦能基層治理的現(xiàn)實(shí)可能
全過程人民民主作為中國(guó)式現(xiàn)代化的重要命題，從誕生之初就彰顯出鮮明的治理取向。全過程人民民主是習(xí)近平于2019年在上海視察基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)提出來的，也必將在基層治理實(shí)踐中發(fā)揮愈加重要的作用。全過程人民民主與基層治理具有較強(qiáng)的契合性，二者在實(shí)踐中互聯(lián)互動(dòng)、耦合共進(jìn)。一方面，全過程人民民主是基層治理的有效手段，為實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化提供了新方法和新思路；另一方面，基層治理是發(fā)展全過程人民民主的重要支撐，為全過程人民民主在基層落實(shí)和運(yùn)行提供了實(shí)踐場(chǎng)域。
（一）全過程人民民主與基層治理的價(jià)值取向相吻合
全過程人民民主與基層治理都貫穿著人民至上的價(jià)值理念。堅(jiān)持以人民為中心，維護(hù)人民的根本利益，是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)廣大人民發(fā)展全過程人民民主的本質(zhì)所在和價(jià)值遵循。基層治理作為國(guó)家治理的基石，其核心是服務(wù)人民群眾、回應(yīng)人民群眾的現(xiàn)實(shí)關(guān)切。發(fā)展基層民主就是要在基層治理實(shí)踐中保證人民有序參與基層公共事務(wù)，更好地保障人民群眾的權(quán)益。中國(guó)共產(chǎn)黨將民主的要素和機(jī)制融入基層治理，“造就國(guó)家、社會(huì)和個(gè)體發(fā)展有機(jī)融合的政治過程”，從根本上消除了基層治理中國(guó)家意志與人民意志之間的張力，為基層治理現(xiàn)代化提供了根本的價(jià)值旨?xì)w。
馬克思指出，“國(guó)家是抽象的東西。只有人民才是具體的”。全過程人民民主堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值理念，從具體的、現(xiàn)實(shí)的人出發(fā)，以人本身的發(fā)展為目的，既強(qiáng)調(diào)對(duì)公民人格尊嚴(yán)、價(jià)值和權(quán)利的關(guān)懷與尊重，也注重在個(gè)人利益協(xié)調(diào)整合的基礎(chǔ)上促進(jìn)人民整體利益的實(shí)現(xiàn)。全過程人民民主是人民選擇的民主，一切為了人民，一切依靠人民，是全過程人民民主賦能基層治理的應(yīng)有之義。一方面，基層治理是為了人民的治理，確保發(fā)展成果更加公平地惠及全體人民。將全過程人民民主融入基層治理，能夠促使基層政府在利益復(fù)雜、價(jià)值多元的環(huán)境中始終將人民群眾的根本利益和現(xiàn)實(shí)需要放在第一位。另一方面，基層治理是依靠人民的治理，只有依靠人民，才能贏得民心、匯聚民力，實(shí)現(xiàn)基層治理的有序推進(jìn)。全過程人民民主與基層治理相結(jié)合，有助于最大限度地激發(fā)人民群眾參與基層治理的活力，保證人民群眾的主體地位。概言之，將全過程人民民主的要素和理念融入基層治理，既能確保基層廣大黨員干部始終牢記“依靠誰”“為了誰”這一根本問題，又能保證人民群眾在政治生活和公權(quán)力運(yùn)作中的中心地位，真正實(shí)現(xiàn)治理過程由人民參與、治理成果由人民共享。
（二）全過程人民民主與基層治理的任務(wù)目標(biāo)相一致
“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。面對(duì)新的社會(huì)主要矛盾，中國(guó)共產(chǎn)黨牢牢把握我國(guó)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，用行動(dòng)踐行人民至上理念，大力提升公共服務(wù)水平，增進(jìn)民生福祉，不斷滿足人民的美好生活向往。基層作為國(guó)家治理的最末端，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁與紐帶，是實(shí)現(xiàn)人民美好生活的最重要場(chǎng)域。基層既是產(chǎn)生社會(huì)矛盾的源頭，也是疏導(dǎo)各種矛盾的茬口。基層治理是否善治，直接關(guān)系到社會(huì)的長(zhǎng)治久安和人民生活的安居樂業(yè)。要解決好人民群眾各方面合理合法的利益訴求，就必須全面提升基層治理水平。發(fā)展全過程人民民主，就是要讓廣大人民群眾通過各種形式和途徑參與公共事務(wù)的管理，體現(xiàn)人民利益的全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和根本性。
當(dāng)前，全過程人民民主作為一種民主治理機(jī)制，已經(jīng)融入基層治理并在基層治理實(shí)踐中落實(shí)落細(xì)。通過協(xié)商、參與、回應(yīng)、監(jiān)督等機(jī)制，全過程人民民主最大限度地激發(fā)人民群眾活力、匯集人民群眾智慧，帶動(dòng)人民群眾主動(dòng)參與基層治理，真正做到人民群眾的訴求有回應(yīng)、人民群眾的期盼能落實(shí)。“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”。全過程人民民主是基于解決人民群眾的急難愁盼問題以及滿足人民對(duì)美好生活的現(xiàn)實(shí)需要提出來的，其通過引導(dǎo)人民的行為、發(fā)揮人民的潛能，推動(dòng)廣大人民群眾有序參與事關(guān)自身利益和發(fā)展的基層公共事務(wù)，使人們?cè)谧非竺篮蒙畹倪^程中實(shí)現(xiàn)自身成長(zhǎng)和提升，從而過上滿意度更高、品質(zhì)更好的生活。
（三）全過程人民民主與基層治理的制度安排相耦合
制度是治理的依據(jù)，基層治理效能的持續(xù)發(fā)揮離不開堅(jiān)實(shí)的民主制度保障。為了確保廣大群眾享有廣泛而真實(shí)的民主權(quán)利，不僅需要增強(qiáng)人民群眾的參與意識(shí)，讓其主動(dòng)參與到基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，還需要將相應(yīng)的基層民主制度和機(jī)制作為保障。長(zhǎng)期以來，一些地方在基層治理工作中一直存在“一刀切”“一鍋煮”的現(xiàn)象以及人民群眾參與不積極、不充分等問題，其深層次原因就在于民主參與的制度和機(jī)制不夠完善。全過程人民民主在基層落地的過程中，能夠?yàn)槿嗣袢罕娞峁┲贫然膮⑴c渠道和平臺(tái)，從制度上解決了人民群眾參與基層公共事務(wù)的渠道問題，豐富了人民當(dāng)家作主的實(shí)踐形態(tài)。
黨的十八大以來，全過程人民民主在擴(kuò)大人民參與、保障人民權(quán)益等方面彰顯出獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。全過程人民民主是完整的制度體系和廣泛的民主實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一。就制度設(shè)計(jì)而言，全過程人民民主上下貫通的縱向制度結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了治理信息自上而下傳遞和基層民意自下而上表達(dá)的有機(jī)統(tǒng)一；分領(lǐng)域、全覆蓋的橫向制度結(jié)構(gòu)，為人民群眾直接參與公共事務(wù)提供了制度保障。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，從根本上保障了人民享有各項(xiàng)民主權(quán)利。近年來，人民代表大會(huì)制度在基層治理中煥發(fā)出蓬勃生機(jī)，許多地方發(fā)揮人大代表扎根群眾、熟悉社情民意的優(yōu)勢(shì)，通過開展人大代表下基層等活動(dòng)，充分察民情、聚民智、惠民生，真正做到將人民內(nèi)部矛盾和糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層。基層群眾自治制度是保障人民當(dāng)家作主的最直接形式，是確保人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的基本政治制度。在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，人民群眾有序參與基層治理實(shí)踐，管理公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)現(xiàn)了民意的真實(shí)表達(dá)。全過程人民民主的各項(xiàng)具體制度為優(yōu)化基層治理機(jī)制、解決基層治理難題提供了可操作性的方案。在基層治理實(shí)踐中發(fā)展起來的民主制度，如“村民說事”“民主懇談會(huì)”“一事一議”等，為人民群眾提供了更加便捷的利益表達(dá)渠道，充分滿足了人民群眾自我服務(wù)和自我管理的現(xiàn)實(shí)需要。
四、全過程人民民主賦能基層治理的作用機(jī)理
“全過程人民民主應(yīng)時(shí)而生，開辟了中國(guó)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的新型民主道路”。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展全過程人民民主是在根本利益一致的前提下強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)的共建共治共享，追求的是廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)，形成的是反映全社會(huì)意愿和要求的“公意”。與西方民主以維護(hù)少數(shù)利益集團(tuán)的利益為目標(biāo)不同，中國(guó)的民主以實(shí)現(xiàn)全體人民根本利益為目標(biāo)遵循，全體人民不分民族、職業(yè)、家庭出身、財(cái)產(chǎn)狀況、受教育程度等，都可以廣泛而又真實(shí)地參與民主政治生活。全過程人民民主的“全過程”實(shí)踐本身就是一個(gè)動(dòng)員多元社會(huì)力量共同參與的合作治理過程，它通過整合基層治理力量、優(yōu)化基層資源配置、聯(lián)動(dòng)基層政策實(shí)施過程，大大拓展、深化、提升了人民群眾參與公共事務(wù)的廣度、深度和效度，不斷推動(dòng)我國(guó)基層治理現(xiàn)代化邁向新臺(tái)階。
（一）全過程人民民主以多元主體的廣泛參與來打造基層治理共同體
黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。在基層社會(huì)治理中，充分發(fā)揮多元主體各自的優(yōu)勢(shì)和功能，有助于實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的高效治理。“建設(shè)基層治理共同體是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容”，深刻體現(xiàn)了黨和政府對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)變遷與民眾需求變化的積極回應(yīng)。基層治理共同體的建構(gòu)、維系和運(yùn)轉(zhuǎn)離不開多元主體間的互動(dòng)與合作，這需要將民主理念和機(jī)制融入基層治理，通過劃定民主權(quán)利行使的邊界、規(guī)范民主參與的程序來整合基層治理力量。全過程人民民主具有連續(xù)性、整體性、全過程的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，為多元主體構(gòu)建了共同參與基層治理的網(wǎng)絡(luò)體系，有利于多元主體“全時(shí)空”參與基層治理。
發(fā)展全過程人民民主，有助于明晰基層治理共同體的主體關(guān)系。現(xiàn)代社會(huì)是一種建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上以業(yè)緣關(guān)系為紐帶的法治型“陌生人”社會(huì)，劇烈的社會(huì)變遷和流動(dòng)使個(gè)人之間的聯(lián)系弱化，原先依賴習(xí)俗、情感等非正式規(guī)則所建立的熟人社會(huì)逐漸瓦解。在此背景下，要想在基層治理中達(dá)成共識(shí)，就需要通過公共理性和公共精神來重建人們之間的信任關(guān)系。在黨建引領(lǐng)基層治理下，全過程人民民主通過外引內(nèi)化的方式引導(dǎo)多元利益主體參與基層公共事務(wù)，并在民主參與活動(dòng)中培育人民群眾的公共精神，進(jìn)而形塑了多元主體連續(xù)、規(guī)范交往的關(guān)系結(jié)構(gòu)與合作治理網(wǎng)絡(luò)，形成共建共治共享的基層社會(huì)治理格局。
發(fā)展全過程人民民主，有助于優(yōu)化基層治理共同體的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)。基層治理共同體是一個(gè)利益共同體，基層治理過程實(shí)際上就是在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，多元主體發(fā)揮各自功能、彌補(bǔ)彼此不足，在處理公共事務(wù)的過程中實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的過程。從應(yīng)然層面講，公共利益與私人利益是有機(jī)統(tǒng)一的，維護(hù)公共利益的過程實(shí)際上也是實(shí)現(xiàn)私人利益的過程，但在實(shí)踐中公共利益與私人利益經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生沖突，有些主體為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，常常以公共利益之名侵害私人權(quán)益。全過程人民民主立足人民本位，在基層治理實(shí)踐中堅(jiān)持民主與民生相通，把改善個(gè)人福利與實(shí)現(xiàn)公共利益有機(jī)統(tǒng)一起來，以協(xié)商對(duì)話的方式協(xié)調(diào)利益沖突，有效防范和化解了不同利益主體為滿足自身利益而產(chǎn)生的矛盾。
發(fā)展全過程人民民主，有助于完善基層治理共同體的行動(dòng)規(guī)則。“基層社會(huì)治理共同體建設(shè)的政策設(shè)計(jì)在很大程度上指向公眾參與的制度安排”，這是因?yàn)楣妳⑴c制度能夠規(guī)范多元主體的參與行為，塑造相對(duì)穩(wěn)定的公共治理秩序。全過程人民民主具有保障人民當(dāng)家作主的完整制度體系，其“五大民主環(huán)節(jié)”將參與機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、回應(yīng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等有機(jī)統(tǒng)一于基層治理共同體建設(shè)之中，不僅有助于完善人民群眾參與基層治理的程序和規(guī)則，而且為優(yōu)化基層治理機(jī)制、建立多元主體持續(xù)交往的互動(dòng)關(guān)系提供了規(guī)則保障。
（二）全過程人民民主以上下聯(lián)動(dòng)的權(quán)力運(yùn)行來優(yōu)化基層治理資源配置
改革開放后，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)從總體性社會(huì)向分化性社會(huì)轉(zhuǎn)變，社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)在很大程度上激發(fā)了社會(huì)活力，但也增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素，加重了基層治理的責(zé)任和任務(wù)，然而，基層治理責(zé)任和任務(wù)雖然加重了，但基層治理資源并沒有隨之增加。面對(duì)基層政府治理資源與治理責(zé)任之間不平衡的矛盾，必須“統(tǒng)合行政性治理資源并向基層下沉，再造基層治理結(jié)構(gòu)”，以解決基層治理的資源困境。
推動(dòng)治理重心下移，將治理資源向基層傾斜，是提高基層社會(huì)治理水平的重要方式。黨的十九屆四中全會(huì)明確指出，要“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”。在“公社制”和“單位制”時(shí)代，政府作為全能主體對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面管理，而在后單位制時(shí)代，由于政府與社會(huì)關(guān)系發(fā)生了變化，基層治理越來越需要通過基層群眾自治等民主治理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)資源的有效整合以及促進(jìn)資源的高效利用。全過程人民民主堅(jiān)持民主集中制原則，將民主與效率有機(jī)統(tǒng)一起來，克服了西式民主議而不決、決而不行的分散主義現(xiàn)象，既能充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取民意，又能有效進(jìn)行集中，實(shí)現(xiàn)對(duì)各種資源和多元主體的統(tǒng)合。從社會(huì)資源需求來看，全過程人民民主通過充分發(fā)揚(yáng)民主，為人民群眾和社會(huì)組織等非政府主體參與基層治理進(jìn)行規(guī)則建構(gòu)、程序創(chuàng)設(shè)，構(gòu)建起多元主體有序參與基層公共事務(wù)的機(jī)制，有助于實(shí)現(xiàn)民情民意自下而上的聚集。從治理資源下沉要求來看，全過程人民民主通過正確有效的集中，統(tǒng)籌安排社會(huì)組織和不同利益群體，把治理資源的系統(tǒng)分配與公眾社會(huì)生活協(xié)調(diào)起來，引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)力量向基層凝聚，治理資源向基層投入，以更好地提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化的公共服務(wù)。
我國(guó)是一個(gè)人口眾多、幅員遼闊、發(fā)展不平衡的發(fā)展中國(guó)家，基層治理工作的復(fù)雜性和艱巨性不言而喻。推動(dòng)社會(huì)治理重心下移，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共建共治共享，既需要基層黨組織和基層政府具備合理統(tǒng)籌和調(diào)配各種政治資源、組織資源和治理資源的能力，為治理重心下移提供有力的資源保障，又需要基層組織和政府主動(dòng)放權(quán)、讓權(quán)，讓多元社會(huì)力量主動(dòng)參與到基層治理中來。將全過程人民民主嵌入基層治理，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)化的治理模式充分發(fā)揮多元主體密切配合、協(xié)同共治的強(qiáng)大合力，不僅能夠減輕基層政府的治理負(fù)擔(dān)，使基層政府的權(quán)力與責(zé)任相匹配，還能增強(qiáng)公眾的責(zé)任意識(shí)，鼓勵(lì)并支持社會(huì)和市場(chǎng)力量在治理過程中承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)治理資源供給與社會(huì)資源需求的精準(zhǔn)對(duì)接，從而破解基層治理資源有限和社會(huì)資源分配不均衡的現(xiàn)實(shí)困境。
（三）全過程人民民主以閉環(huán)式民主實(shí)踐來聯(lián)動(dòng)基層治理政策運(yùn)行過程
“治理是一個(gè)政策過程，包含了‘事前’‘事中’‘事后’逐項(xiàng)環(huán)節(jié)”。民主治理就是要在公共政策全過程、全領(lǐng)域都堅(jiān)持民主原則、運(yùn)用民主方法來回應(yīng)和滿足人民群眾的需求。全過程人民民主“以系統(tǒng)完整的制度程序?yàn)橹危员阌诓僮鞯倪\(yùn)行機(jī)制為保證”，將民主貫穿于基層治理“發(fā)現(xiàn)問題、解決問題”的全過程，確保人民群眾全流程“在場(chǎng)”而不被虛化，充分保障了人民當(dāng)家作主的主體地位。
馬克思指出，在民主制中，“每一個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)際上都只是整體人民的環(huán)節(jié)”。就基層治理實(shí)踐而言，全過程人民民主實(shí)踐是一個(gè)連續(xù)、統(tǒng)一的民主過程，“五大民主環(huán)節(jié)”相互連接，共同構(gòu)成人民當(dāng)家作主的整體性實(shí)踐。從基層治理過程來看，民主選舉是全過程人民民主賦能基層治理的起始環(huán)節(jié)，人民群眾通過“直選”“海選”等方式，真實(shí)表達(dá)了自身的需求偏好，促進(jìn)候選人與群眾之間的信息交流互動(dòng)，有助于夯實(shí)基層公共權(quán)力運(yùn)行的合法性基礎(chǔ)。民主協(xié)商是公共政策制定過程中尋求最大公約數(shù)、達(dá)成社會(huì)共識(shí)的重要方式，能夠有效解決人民內(nèi)部的利益沖突，使大家心往一處想、勁往一處使，進(jìn)而推動(dòng)形成各方都能接受的維護(hù)公共利益的最佳決策方案。民主決策是基層公共政策民主化和科學(xué)化的重要保障，能夠?qū)⒍嘣卫碇黧w納入民主決策程序，有助于基層政府廣察民情、廣聚民智，克服拍腦袋決策、隨意決議等弊端，提高公共政策制定的社會(huì)化、專業(yè)化水平。民主管理是公民直接行使民主權(quán)利的形式之一，是優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)人民群眾主體地位、落實(shí)基層公共政策的有效途徑。人民群眾通過多樣化的渠道和方式參與基層公共事務(wù)的管理，能夠節(jié)約治理成本，提高公共產(chǎn)品的使用效率，避免公共資源的閑置和浪費(fèi)。作為全過程人民民主的重要一環(huán)，民主監(jiān)督既要對(duì)決策前民意表達(dá)和民主協(xié)商過程監(jiān)督，也要對(duì)決策后公共政策的落實(shí)和執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)督，這是確保基層公共權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、公共政策得到真正落實(shí)的重要保證。
從基層治理運(yùn)行機(jī)制來看，全過程人民民主以黨建引領(lǐng)為政治保障，以民意融入為實(shí)踐目標(biāo)，以多元參與為價(jià)值內(nèi)核，以有效監(jiān)督為基本要求，構(gòu)建起以需求識(shí)別機(jī)制、協(xié)商參與機(jī)制、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制為核心的可操作的民主治理機(jī)制，拓寬了民主治理渠道。從需求識(shí)別機(jī)制來看，準(zhǔn)確反映客觀事實(shí)、了解人民群眾的需求導(dǎo)向是做好基層治理工作的前提。全過程人民民主通過建立傾聽人民群眾呼聲、了解人民群眾困難的平臺(tái)和渠道，如專家座談會(huì)、群眾意見聽取會(huì)、基層立法聯(lián)系點(diǎn)等，讓人民群眾的多元化需求得以充分表達(dá)，從而促進(jìn)基層治理的精準(zhǔn)施策和精細(xì)化服務(wù)。從協(xié)商參與機(jī)制來看，多元主體的廣泛參與和充分協(xié)商是公共政策制定充分吸納民意、匯集民智的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在基層治理過程中，科學(xué)決策是服務(wù)民眾、凝聚民心的基本要求，是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要保障。全過程人民民主的基層實(shí)踐覆蓋基層黨委、人大、政府、政協(xié)以及各種社會(huì)組織、群眾團(tuán)體和人民群眾等多元主體。多元主體參與公共協(xié)商，能使基層治理規(guī)避重效率、輕協(xié)商的問題，體現(xiàn)了基層治理合法性與有效性的統(tǒng)一。從監(jiān)督問責(zé)機(jī)制來看，人民群眾的廣泛監(jiān)督是確保基層治理中權(quán)力運(yùn)行公開透明的重要途徑。鼓勵(lì)人民群眾、社會(huì)組織積極監(jiān)督政府，推動(dòng)監(jiān)督觸角向基層延伸、在基層深化，有利于確保各項(xiàng)惠民、富民政策落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)以高質(zhì)量監(jiān)督推動(dòng)基層治理提質(zhì)增效。綜上所述，全過程人民民主將各個(gè)民主環(huán)節(jié)貫通起來，以完備流暢的民主程序，構(gòu)建了基層治理在黨建引領(lǐng)下精準(zhǔn)識(shí)別民意、高質(zhì)量吸納民意、有效匯集民智、充分落實(shí)民意的動(dòng)態(tài)實(shí)踐閉環(huán)，促進(jìn)了基層治理提質(zhì)增效。
（四）全過程人民民主以“三治”融合模式來激發(fā)基層治理活力
“一個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì)，應(yīng)該既充滿活力又擁有良好秩序”。秩序與活力既是基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)追求，也是其面臨的重要矛盾。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何激發(fā)社會(huì)活力推進(jìn)基層治理，并在治理過程中保持穩(wěn)定的社會(huì)秩序，使整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出既安定有序又充滿活力的狀態(tài)，是基層治理面臨的現(xiàn)實(shí)難題。將全過程人民民主嵌入基層治理，探索自治、法治、德治“三治”融合的基層治理新格局，有助于提高基層治理的合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性及有效性，從而助力基層善治狀態(tài)的達(dá)成。
黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。這一重要論述為新時(shí)代基層治理指明了方向。自治是基層善治的基石，其實(shí)質(zhì)是“將產(chǎn)生于社會(huì)并與社會(huì)相脫離的力量重新還歸社會(huì)，實(shí)現(xiàn)人民的自我管理”。全過程人民民主將民主選舉、協(xié)商、管理、監(jiān)督等要素融進(jìn)基層群眾自治的全過程，為基層群眾自治搭建起開放包容的自治體系，有助于激發(fā)基層自治動(dòng)力，使人民群眾能夠持續(xù)參與基層治理過程。
法治是基層善治的保障。在基層治理領(lǐng)域，法治的“法”，除法律層面的法律法規(guī)以外，還包括各種社會(huì)規(guī)則和規(guī)范，如村規(guī)民約。良好的法治環(huán)境不僅要有法律、有規(guī)矩，讓基層治理有法可依、有法可循，還要注重法律和規(guī)范在具體操作過程中的可接受性。全過程人民民主的優(yōu)勢(shì)之一就是能夠?yàn)榱挤家?guī)的制定與實(shí)施創(chuàng)造條件，讓法律及各種規(guī)范始終保持人民性價(jià)值取向，積極回應(yīng)人民群眾的訴求，使其獲得人民群眾的認(rèn)可與自覺遵守。全過程人民民主以民主立法程序保障法律規(guī)范在制定過程中充分體現(xiàn)人民意志，以民主實(shí)踐培育踐行法治所需的規(guī)則意識(shí)和法治觀念，促進(jìn)了民意與法治的良性互動(dòng)，為基層治理營(yíng)造了良好的法治環(huán)境。
德治是基層善治的精神支撐。德治能夠夯實(shí)民眾的精神基礎(chǔ)，引導(dǎo)社會(huì)風(fēng)氣向“善”轉(zhuǎn)變。道德對(duì)人們的行為具有規(guī)范作用，一個(gè)沒有道德的社會(huì)，必將陷入混亂和無序狀態(tài)，西方民主亂象中出現(xiàn)的政黨之間無下限的互相惡斗，政客之間無尺度的相互攻訐，正是這種無序和混亂狀態(tài)的真實(shí)寫照。與西方民主不同，全過程人民民主具有鮮明的倫理意蘊(yùn)和道德追求，蘊(yùn)含對(duì)中華民族優(yōu)良道德傳統(tǒng)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展。通過協(xié)商、交流和溝通等民主實(shí)踐，“人們可以從中明是非、辨善惡、知榮辱”，形成基層善治的良好風(fēng)尚。全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了基層治理模式從單一行政化管理向黨領(lǐng)導(dǎo)下基層多元共治模式的轉(zhuǎn)變，適應(yīng)了基層治理的新變化、新要求。
五、以全過程人民民主推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的路徑選擇
站在新的歷史起點(diǎn)，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，需要將民主與治理結(jié)合起來，把全過程人民民主的重大理念貫穿落實(shí)到基層治理的各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域，在基層治理中充分發(fā)揚(yáng)民主，形成基層社會(huì)共建共治共享的良好局面。在新征程上，以全過程人民民主推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)黨建引領(lǐng)、夯實(shí)制度保障、強(qiáng)化多元共治、聚焦民生問題，不斷創(chuàng)新基層治理模式，提升基層治理效能，激發(fā)基層活力，讓治理成果更公平地惠及全體人民。
（一）加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，為全過程人民民主賦能基層治理提供政治保證
“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。以全過程人民民主賦能基層治理，同樣離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。基層治理是一項(xiàng)牽涉多主體、多層面、多領(lǐng)域的復(fù)雜性系統(tǒng)工程，只有充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，才能確保基層治理各項(xiàng)工作既能充分發(fā)揚(yáng)民主又能有力有序推進(jìn)。實(shí)現(xiàn)基層善治，要在發(fā)展基層民主中一以貫之地堅(jiān)持基層黨建與基層治理的有機(jī)結(jié)合，把黨建引領(lǐng)作為推動(dòng)基層治理創(chuàng)新發(fā)展的根本準(zhǔn)則。
基層治理得好不好，關(guān)鍵在基層黨組織的堅(jiān)強(qiáng)引領(lǐng)和基層廣大黨員干部發(fā)揮先鋒模范作用。基層黨組織是基層治理中的主心骨，是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。加強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理，把基層黨組織建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力，必須從強(qiáng)化基層黨組織的引領(lǐng)力、組織力和廣大黨員的戰(zhàn)斗力等三個(gè)方面著手。一是提升基層黨組織的引領(lǐng)力。在基層民主治理實(shí)踐中，要把廣大民眾的智慧和力量凝聚到基層公共事務(wù)和事業(yè)管理中來，離不開基層黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)和政治引領(lǐng)。因此，基層廣大黨員干部要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，保證基層民主治理的方向不偏、力度不減。二是提升基層黨組織的組織力。基層黨組織是黨的組織體系中的“神經(jīng)末梢”，中國(guó)共產(chǎn)黨通過加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，把黨員凝聚起來、把群眾團(tuán)結(jié)起來，讓基層治理在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下煥發(fā)出新的活力。將全過程人民民主嵌入基層治理，必須健全基層黨組織工作體系，優(yōu)化組織設(shè)置，引領(lǐng)多元主體共同參與基層治理，共建美好家園。三是提升基層廣大黨員干部的戰(zhàn)斗力。黨員素質(zhì)的高低決定著黨組織力量的大小，全過程人民民主能否有效賦能基層治理，關(guān)鍵在基層廣大黨員干部有沒有將民主理念和原則落實(shí)到基層治理過程中。全過程人民民主是人民當(dāng)家作主的生動(dòng)實(shí)踐，要想更好地發(fā)揮全過程人民民主在基層治理中的作用，就需要基層廣大黨員干部加強(qiáng)自身的思想淬煉、實(shí)踐鍛煉和專業(yè)訓(xùn)練，做好表率，成為一個(gè)躬身基層治理的實(shí)干家。
（二）夯實(shí)制度保障，促進(jìn)民主制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為基層治理效能
“經(jīng)國(guó)序民，正其制度”。“真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、國(guó)家長(zhǎng)治久安，還是要靠制度”，但“制度自身不會(huì)行動(dòng)，制度性智慧和行動(dòng)性智慧并存，才能獲得好的治理”。將全過程人民民主制度優(yōu)勢(shì)充分轉(zhuǎn)化為基層治理效能，既是一個(gè)不斷完善民主制度的過程，也是一個(gè)持續(xù)落實(shí)民主制度的過程。只有將制度建設(shè)與制度實(shí)踐并重，才能促進(jìn)民主制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為基層治理效能。據(jù)此，對(duì)制度本身及其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行全面、系統(tǒng)的優(yōu)化可以從以下三個(gè)環(huán)節(jié)著手。一是加快制度集成，構(gòu)建更加完整的基層民主制度體系。具有優(yōu)勢(shì)的制度一定是嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、科學(xué)合理、體系完善的制度。為此，一方面要進(jìn)一步健全基層民主制度的運(yùn)行程序，將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的制度進(jìn)一步鞏固和完善，對(duì)那些在實(shí)踐中行不通、低效率的制度進(jìn)行變革和改造，不斷提升基層民主制度在基層治理實(shí)踐中的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和可操作性；另一方面，要因地制宜對(duì)基層民主制度的實(shí)施細(xì)則進(jìn)行微觀設(shè)計(jì)，讓民主制度在運(yùn)行過程中更符合具體的治理情境。二是提高制度執(zhí)行力，推進(jìn)基層民主制度在治理實(shí)踐中落地生根。制度的生命力在于執(zhí)行，制度優(yōu)勢(shì)不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生治理效能，只有通過動(dòng)態(tài)化的制度實(shí)踐，才能將制度優(yōu)勢(shì)充分轉(zhuǎn)化為治理效能。以全過程人民民主推進(jìn)基層治理，必須將基層民主制度貫徹落實(shí)到基層治理實(shí)踐中，強(qiáng)化基層政府對(duì)基層民主制度的執(zhí)行力度，遏制制度實(shí)施過程中的機(jī)會(huì)主義行為。領(lǐng)導(dǎo)干部作為制度制定和落實(shí)的“關(guān)鍵少數(shù)”，要增強(qiáng)制度自覺意識(shí)，為基層民主制度執(zhí)行營(yíng)造良好氛圍。三是加強(qiáng)制度創(chuàng)新，促使基層民主制度持續(xù)釋放治理效能。全過程人民民主不是“飛來峰”，也不可能從一開始就盡善盡美，它是黨領(lǐng)導(dǎo)人民在實(shí)踐中探索出來并逐步豐富和完善起來的。將全過程人民民主制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理效能，需要通過改革創(chuàng)新來補(bǔ)齊制度短板，以此激發(fā)制度活力，提高民主制度在基層實(shí)踐中的適應(yīng)性。黨的十八大以來，全過程人民民主在各地的生動(dòng)實(shí)踐為基層民主制度的完善和創(chuàng)新注入了鮮活的動(dòng)力。為了增強(qiáng)基層民主制度的活力和韌性，黨和政府需要與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新基層協(xié)商民主制度，使其適應(yīng)基層治理過程中出現(xiàn)的新情況、新風(fēng)險(xiǎn)和新挑戰(zhàn)。
（三）強(qiáng)化多元主體共治，增強(qiáng)全過程人民民主賦能基層治理的內(nèi)生動(dòng)力
基層治理所追求的理想狀態(tài)和終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基層善治。基層民主治理不是基層黨組織和政府的“獨(dú)角戲”，而是依靠多方力量普遍、深度參與的“大合唱”。探索新時(shí)代善治之路，需要多元主體共同參與、互相合作。眾人的事情由眾人商量、由眾人治理，既是全過程人民民主的核心要義，也是實(shí)現(xiàn)基層善治的必然要求。
在多元主體合作共治的過程中，既要發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)的根本保證作用，也要發(fā)揮政府負(fù)責(zé)的關(guān)鍵作用，還要發(fā)揮社會(huì)協(xié)同的紐帶作用以及公眾參與的基礎(chǔ)作用，以形成基層治理的合力。具體而言，一是基層治理離不開基層政權(quán)。作為國(guó)家政權(quán)神經(jīng)末梢的基層政府是貫徹落實(shí)黨和國(guó)家決策部署的重要力量，是黨和國(guó)家聯(lián)系人民群眾的橋梁與紐帶，其在基層治理中扮演著“領(lǐng)頭羊”“排頭兵”的角色。在將全過程人民民主融入基層治理過程中，基層政府應(yīng)充分發(fā)揮帶頭作用，為多元主體有序參與基層治理搭建平臺(tái)、制定規(guī)范，培育人民群眾的參與意識(shí)和參與能力，引導(dǎo)人民群眾積極表達(dá)自身意愿和訴求，加強(qiáng)社會(huì)組織和人民群眾的社會(huì)責(zé)任感和公共精神。二是社會(huì)組織是實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)互動(dòng)的重要中介力量，具有吸納社會(huì)資本、提供公共服務(wù)、組織人民群眾參與等多種優(yōu)勢(shì)。因此，我們要積極推動(dòng)社會(huì)組織承接部分政府職能，發(fā)揮社會(huì)組織引導(dǎo)公眾參與、提供公共服務(wù)等作用，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的多元化、個(gè)性化需要，減輕基層政府的社會(huì)服務(wù)負(fù)擔(dān)。三是人民群眾的參與是基層治理的基礎(chǔ)，是推動(dòng)基層公共事務(wù)和公益事業(yè)向前發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。人民群眾既是基層治理的參與者，也是基層治理的受益者。為了充分調(diào)動(dòng)人民群眾參與基層民主治理的積極性，必須拓寬民主參與渠道，完善民主參與規(guī)范，抓住人民群眾參與基層治理的著力點(diǎn)，匯聚起人民群眾參與基層治理的磅礴力量。
（四）聚焦民生問題，推動(dòng)全過程人民民主在基層治理中落實(shí)落細(xì)
“全過程人民民主在充分肯定和積極借鑒人類政治文明有益成果的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量的民主與高效能的國(guó)家治理之間的互動(dòng)關(guān)系”。民主與治理都是為了讓人民群眾的利益訴求能夠得到更好的表達(dá)、回應(yīng)和解決，都是為了更好地實(shí)現(xiàn)人民享有的民主權(quán)利、維護(hù)人民的根本利益。“在中國(guó)這個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，民主與民生是天然交織在一起的”。民生問題是關(guān)系到人民群眾切身利益的大事，以全過程人民民主推進(jìn)基層治理，需要將人民福祉作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以保障和改善民生為鮮明導(dǎo)向，把事關(guān)民生建設(shè)的各項(xiàng)問題都納入民主治理實(shí)踐之中，讓老百姓在改善民生、提升福祉中有獲得感、幸福感、安全感。進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾的民生需求和民生福祉不再局限于衣食住行等物質(zhì)層面，精神層面的富足已經(jīng)成為人自由而全面的發(fā)展的重要面向，人民群眾在生活狀態(tài)、發(fā)展機(jī)會(huì)、社會(huì)權(quán)利等方面具有廣泛性和實(shí)質(zhì)性的訴求。
民生議題既是全過程人民民主的重要內(nèi)容，也是基層治理的焦點(diǎn)問題。民生問題事關(guān)人民群眾的生存與發(fā)展，我們不僅要關(guān)注民生和解決民生問題，更要關(guān)注公民的民主權(quán)利，堅(jiān)持民事民辦、民事民管，實(shí)現(xiàn)民主與民生的互動(dòng)共進(jìn)。要推動(dòng)全過程人民民主在基層治理中切實(shí)落地，就必須聚焦人民群眾亟須解決的難事，廣泛聽民聲、知民意、解民憂，在完善基層公共服務(wù)、改善群眾居住環(huán)境、保障人民生活質(zhì)量等方面精準(zhǔn)發(fā)力。民生無小事，基層黨組織和政府只有圍繞人民群眾普遍關(guān)切的民生問題，以解決實(shí)際問題為落腳點(diǎn)，做到人民群眾呼聲有回聲、人民群眾期盼有回音，才能讓人民群眾的獲得感、幸福感、安全感在看得見、摸得著的治理實(shí)效中成色更足。此外，各級(jí)黨組織和政府還需要不斷拓展民生服務(wù)惠及范圍，利用全過程人民民主全領(lǐng)域、全覆蓋的優(yōu)勢(shì)，落實(shí)好民生政策執(zhí)行的“最后一公里”，持續(xù)改進(jìn)民生服務(wù)方式，不斷增進(jìn)民生福祉。這就需要基層黨組織和政府通過發(fā)展全過程人民民主的方式，吸納各方力量參與民生服務(wù)供給，把更多資源和力量下沉到基層，使人民群眾多樣化、多層次的民生需求不斷得到滿足，使人民群眾的生活越來越美好。
六、結(jié)語
當(dāng)今世界，西方“民主之亂”與中國(guó)“民主之治”形成鮮明對(duì)比，全過程人民民主的治理優(yōu)勢(shì)得以充分彰顯。近代以來，西方資本主義國(guó)家憑借率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的“早發(fā)優(yōu)勢(shì)”，將西方民主標(biāo)榜成“普世價(jià)值”和解決各國(guó)現(xiàn)實(shí)問題的“靈丹妙藥”，在世界范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。然而，資本主義民主制度的歷史局限性和制度缺陷所帶來的“金錢政治”和“政黨斗爭(zhēng)”，使西方國(guó)家出現(xiàn)了不同程度的民主滑坡與治理危機(jī)，一些建立西方民主制度的發(fā)展中國(guó)家更是引發(fā)了政治沖突和社會(huì)動(dòng)蕩。在中國(guó)，全過程人民民主克服了西方民主的思維鉗制，“在馬克思主義基本原理同中國(guó)具體國(guó)情結(jié)合下堅(jiān)持以人民為中心的根本立場(chǎng)，成功解決了發(fā)展為了誰、依靠誰的問題”。將民主與治理結(jié)合起來，讓多元主體間互動(dòng)合作、共同參與國(guó)家治理成為可能，使黨在治國(guó)理政的各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域都能充分體現(xiàn)人民意志、維護(hù)人民利益。
全過程人民民主根基在基層、落實(shí)在基層，基層歷來是民主政治的試驗(yàn)田。將民主與治理相結(jié)合，使全過程人民民主在基層治理實(shí)踐中發(fā)揮出應(yīng)有的治理效能，有助于實(shí)現(xiàn)政府自上而下的治理與社會(huì)自下而上的自治之間的有效銜接和雙向互動(dòng)，對(duì)推動(dòng)基層治理乃至國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要作用。為了更好地發(fā)揮全過程人民民主在基層治理中的制度優(yōu)勢(shì)，需要進(jìn)一步健全以全過程人民民主賦能基層治理的體制機(jī)制，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，凝聚起基層治理的強(qiáng)大動(dòng)能。
(作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政論壇》2024年第1期）
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