人們在實際生活中經(jīng)常會用“上面千條線，下面一根針”來形容基層負擔重。這里的“一根針”主要指社區(qū)居委會和村委會，“上面”指社區(qū)居委會和村委會以上。但無論從歷史，還是從我國的法律制度看，這一說法都是不準確的，應該是“千條線，止于縣”。在歷史上，我國有“皇權不下縣”“王權止于縣政”的說法，不是說縣以下是“皇權”的真空，而是指縣一級是國家政權的底板，自上而下的國家權力機構直到縣級，縣承擔管轄縣域地方的主責。縣以下也有基層組織和權力網(wǎng)絡，但為縣所統(tǒng)轄，中央自上而下的“線”只到縣級。
我國是中央自上而下統(tǒng)一管理的單一制國家，其職能部門工作通常被稱為“千條線”。但我國又是一個實行分層級治理的國家，不同層次的職責事項不同，表現(xiàn)為“垂直+漏斗”型。中央的權限職責最多，憲法規(guī)定國務院的職權為18項，其中有一些為中央專屬，如國防、外交等。除中央專屬權限職責以外，由中央到省、市、縣的權限職責及部門設置大體是一致的，即中央自上而下的條線到縣為止，“上下一般粗”。地方組織法規(guī)定縣級及縣級以上的地方各級人民政府行使職權均為11項，中央的“千條線”與縣一一對應。
近代以來，隨著國家職能的擴張，我國在縣以下設立了正式的鄉(xiāng)制。但鄉(xiāng)制是基于縣政擴大而設立的，換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是因為僅僅依靠縣一級難以有效管理而設立的，屬于縣政范圍以內(nèi)的機構。從法律上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于基層政權，但與縣及縣以上的政權不同，不是完整的政權單位。其職權也比縣及縣以上少得多，地方組織法規(guī)定的職權為7項。鄉(xiāng)級機構設置并不與縣級以上一致，更主要的是執(zhí)行縣級政府工作，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級的城市街道直接稱之為辦事處。縣對上是一個部門對口一個部門，而鄉(xiāng)對縣則具有綜合性，上面的“千條線”不能自然延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
我國法律規(guī)定，鄉(xiāng)級以下的村（社區(qū)）屬于群眾自治組織。盡管村（社區(qū)）是國家建制單位，但從性質(zhì)上看不屬于政府組織，上面的“千條線”不能像政府系統(tǒng)那樣直接延伸到村（社區(qū)）。早在1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布時，時任全國人大常委會委員長彭真就該法能否順利實施時指出：“給村民委員會頭上壓的任務太多，就會把它壓垮。”30多年后，彭真的擔憂成為現(xiàn)實。“千條線”的工作負擔自上而下延伸到村（社區(qū)），造成村（社區(qū)）負擔增重。
為基層減負，最重要的是了解“負”從何來。有了鄉(xiāng)村建制以后，我國對基層的理解有些簡單，將基層理解為基層政權和基層組織，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）。這種定位將縣級置于基層政權體系之外，縣級成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）的上級。從中央，經(jīng)由省市，再達縣的“千條線”一直延伸到村（社區(qū)），縣作為“管民的官”演變?yōu)椤肮芄俚墓佟保墒聞盏闹苯咏?jīng)辦者演變?yōu)槭聞盏亩睫k者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）的負擔日益增重與其定位相關。只有重新認識和構造縣鄉(xiāng)村體制，才能推進體制性減負。
我國從中央到地方的部門只到縣一級，各個條線部門的工作應該由縣級部門負主責，只有當自己難以完成并必須由縣以下的層次協(xié)助時才能交由下面去辦，同時縣級部門要依法承擔主責。“千條線，止于縣”不是說“千條線”的工作達不到縣以下，而是指在縣一級進行統(tǒng)籌轉(zhuǎn)換，大部分由縣一級完成，只在縣一級難以完成時才交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成。如果“上下一般粗”的“千條線”直接延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)），那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）就必須設立與縣一樣的機構，這勢必大大增加行政成本。與“千條線，止于縣”對應的是“千條線，針在縣”，即自上而下的工作要通過縣一級統(tǒng)籌轉(zhuǎn)換，根據(jù)權、責、資源一致的原則，在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級進行合理配置。從我國的權責配置結(jié)構看，縣以上為垂直型，自上而下“一竿子插到縣”；縣以下則為漏斗型，愈往下，權責事愈少。縣一級的職責最多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)其次，村（社區(qū)）最少。每個層次的權責又可分主次，縣一級的主責最多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)其次，村（社區(qū)）最少，對政府工作方面主要是協(xié)助。這樣，村（社區(qū)）頭上壓的任務就會大大減少，其工作便得心應手了。
（作者系華中師范大學文科資深教授、政治學部部長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國社會工作》2024年7月上刊）
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