人們?cè)趯?shí)際生活中經(jīng)常會(huì)用“上面千條線，下面一根針”來形容基層負(fù)擔(dān)重。這里的“一根針”主要指社區(qū)居委會(huì)和村委會(huì)，“上面”指社區(qū)居委會(huì)和村委會(huì)以上。但無論從歷史，還是從我國的法律制度看，這一說法都是不準(zhǔn)確的，應(yīng)該是“千條線，止于縣”。在歷史上，我國有“皇權(quán)不下縣”“王權(quán)止于縣政”的說法，不是說縣以下是“皇權(quán)”的真空，而是指縣一級(jí)是國家政權(quán)的底板，自上而下的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)直到縣級(jí)，縣承擔(dān)管轄縣域地方的主責(zé)。縣以下也有基層組織和權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，但為縣所統(tǒng)轄，中央自上而下的“線”只到縣級(jí)。
我國是中央自上而下統(tǒng)一管理的單一制國家，其職能部門工作通常被稱為“千條線”。但我國又是一個(gè)實(shí)行分層級(jí)治理的國家，不同層次的職責(zé)事項(xiàng)不同，表現(xiàn)為“垂直+漏斗”型。中央的權(quán)限職責(zé)最多，憲法規(guī)定國務(wù)院的職權(quán)為18項(xiàng)，其中有一些為中央專屬，如國防、外交等。除中央專屬權(quán)限職責(zé)以外，由中央到省、市、縣的權(quán)限職責(zé)及部門設(shè)置大體是一致的，即中央自上而下的條線到縣為止，“上下一般粗”。地方組織法規(guī)定縣級(jí)及縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使職權(quán)均為11項(xiàng)，中央的“千條線”與縣一一對(duì)應(yīng)。
近代以來，隨著國家職能的擴(kuò)張，我國在縣以下設(shè)立了正式的鄉(xiāng)制。但鄉(xiāng)制是基于縣政擴(kuò)大而設(shè)立的，換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是因?yàn)閮H僅依靠縣一級(jí)難以有效管理而設(shè)立的，屬于縣政范圍以內(nèi)的機(jī)構(gòu)。從法律上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于基層政權(quán)，但與縣及縣以上的政權(quán)不同，不是完整的政權(quán)單位。其職權(quán)也比縣及縣以上少得多，地方組織法規(guī)定的職權(quán)為7項(xiàng)。鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置并不與縣級(jí)以上一致，更主要的是執(zhí)行縣級(jí)政府工作，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級(jí)的城市街道直接稱之為辦事處。縣對(duì)上是一個(gè)部門對(duì)口一個(gè)部門，而鄉(xiāng)對(duì)縣則具有綜合性，上面的“千條線”不能自然延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
我國法律規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)以下的村（社區(qū)）屬于群眾自治組織。盡管村（社區(qū)）是國家建制單位，但從性質(zhì)上看不屬于政府組織，上面的“千條線”不能像政府系統(tǒng)那樣直接延伸到村（社區(qū)）。早在1987年《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》頒布時(shí)，時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長彭真就該法能否順利實(shí)施時(shí)指出：“給村民委員會(huì)頭上壓的任務(wù)太多，就會(huì)把它壓垮?！?0多年后，彭真的擔(dān)憂成為現(xiàn)實(shí)?！扒l線”的工作負(fù)擔(dān)自上而下延伸到村（社區(qū)），造成村（社區(qū)）負(fù)擔(dān)增重。
為基層減負(fù)，最重要的是了解“負(fù)”從何來。有了鄉(xiāng)村建制以后，我國對(duì)基層的理解有些簡單，將基層理解為基層政權(quán)和基層組織，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）。這種定位將縣級(jí)置于基層政權(quán)體系之外，縣級(jí)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）的上級(jí)。從中央，經(jīng)由省市，再達(dá)縣的“千條線”一直延伸到村（社區(qū)），縣作為“管民的官”演變?yōu)椤肮芄俚墓佟?，由事?wù)的直接經(jīng)辦者演變?yōu)槭聞?wù)的督辦者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）的負(fù)擔(dān)日益增重與其定位相關(guān)。只有重新認(rèn)識(shí)和構(gòu)造縣鄉(xiāng)村體制，才能推進(jìn)體制性減負(fù)。
我國從中央到地方的部門只到縣一級(jí)，各個(gè)條線部門的工作應(yīng)該由縣級(jí)部門負(fù)主責(zé)，只有當(dāng)自己難以完成并必須由縣以下的層次協(xié)助時(shí)才能交由下面去辦，同時(shí)縣級(jí)部門要依法承擔(dān)主責(zé)。“千條線，止于縣”不是說“千條線”的工作達(dá)不到縣以下，而是指在縣一級(jí)進(jìn)行統(tǒng)籌轉(zhuǎn)換，大部分由縣一級(jí)完成，只在縣一級(jí)難以完成時(shí)才交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成。如果“上下一般粗”的“千條線”直接延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)），那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）就必須設(shè)立與縣一樣的機(jī)構(gòu)，這勢必大大增加行政成本。與“千條線，止于縣”對(duì)應(yīng)的是“千條線，針在縣”，即自上而下的工作要通過縣一級(jí)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)換，根據(jù)權(quán)、責(zé)、資源一致的原則，在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級(jí)進(jìn)行合理配置。從我國的權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)看，縣以上為垂直型，自上而下“一竿子插到縣”；縣以下則為漏斗型，愈往下，權(quán)責(zé)事愈少。縣一級(jí)的職責(zé)最多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)其次，村（社區(qū)）最少。每個(gè)層次的權(quán)責(zé)又可分主次，縣一級(jí)的主責(zé)最多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)其次，村（社區(qū)）最少，對(duì)政府工作方面主要是協(xié)助。這樣，村（社區(qū)）頭上壓的任務(wù)就會(huì)大大減少，其工作便得心應(yīng)手了。
（作者系華中師范大學(xué)文科資深教授、政治學(xué)部部長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國社會(huì)工作》2024年7月上刊）
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