“十四五”時期鄉(xiāng)村建設(shè)作為鄉(xiāng)村振興的重要抓手，要邁出實質(zhì)性的步伐，取得實質(zhì)性的效果。鄉(xiāng)村建設(shè)在“十四五”時期具有特別重要的意義，主要體現(xiàn)在幾個方面。一是鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的需要；二是找準(zhǔn)抓手，大力推進鄉(xiāng)村振興的需要；三是鄉(xiāng)村建設(shè)對于進一步擴大國內(nèi)需求，暢通內(nèi)循環(huán)和主循環(huán)具有重要的作用。通過鄉(xiāng)村建設(shè)行動，使“三農(nóng)”基本盤更牢，對于提高農(nóng)民福祉，提升鄉(xiāng)村的功能也具有特別重要的意義。
多維定位與內(nèi)在邏輯
鄉(xiāng)村建設(shè)行動的“建設(shè)”意義是寬泛的，既包括涉及鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活和人居環(huán)境等方面的硬件建設(shè)，也包括鄉(xiāng)村公共服務(wù)保障等方面的軟件建設(shè)。“行動”意義也是獨特的，主要體現(xiàn)各類機制和相關(guān)支持政策的落實落細(xì)落地方面。
鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)是多維的，方式是多樣的。鄉(xiāng)村建設(shè)歷史維度和階段性特征明顯，從時間跨度看，鄉(xiāng)村建設(shè)涉及長時段全過程的鄉(xiāng)村發(fā)展。鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史深縱維度豐富，廣義鄉(xiāng)村建設(shè)與各階段的鄉(xiāng)村發(fā)展存在全面吻合關(guān)系。在“十四五”規(guī)劃提出鄉(xiāng)村建設(shè)總體要求下，結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)的具體實踐，鄉(xiāng)村建設(shè)的范圍除一般硬件軟件建設(shè)方面外，還需擴展到鄉(xiāng)村文化建設(shè)，鄉(xiāng)村數(shù)字建設(shè)，和鄉(xiāng)村人才建設(shè)等方面，這些都是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要范疇。鄉(xiāng)村治理機制的完善同樣也是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要方面，對鄉(xiāng)村建設(shè)的運作起重要的機制支撐作用，廣義的鄉(xiāng)村建設(shè)與推進鄉(xiāng)村振興的總體內(nèi)容一致。另外，公共政策的制定與落實同樣包含在建設(shè)行動之中，這是鄉(xiāng)村建設(shè)行動中軟件建設(shè)的重要方面。
鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)在目標(biāo)，是提升鄉(xiāng)村的價值功能。鄉(xiāng)村建設(shè)也是城市價值外溢與鄉(xiāng)村價值同步提升的過程，公共產(chǎn)品穿行原理是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)在邏輯，鄉(xiāng)村建設(shè)行動的場域發(fā)生在鄉(xiāng)村，但是鄉(xiāng)村建設(shè)行動的性質(zhì)在很大程度上是非農(nóng)經(jīng)濟活動向農(nóng)村的延伸，其建設(shè)的主要資金來源也是來自于非農(nóng)領(lǐng)域，甚至主要來自較高梯度級別的城市領(lǐng)域。鄉(xiāng)村建設(shè)行動的資源動員和經(jīng)濟屬性方面總體上具有公共性、穿行性、均等性等特征。分稅制財政體制對城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)起到了獨特作用。鄉(xiāng)村建設(shè)是政府投資和公共產(chǎn)品生產(chǎn)方式的再引導(dǎo)。
鄉(xiāng)村建設(shè)要解決“為誰建設(shè)，依靠誰建設(shè)”的問題。當(dāng)前鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村建設(shè)最重要的背景是鄉(xiāng)村人口仍處在流動未定型狀態(tài)，在鄉(xiāng)村形態(tài)未趨穩(wěn)定的情況下抓鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村建設(shè)，必須要考慮城鎮(zhèn)化的進程和鄉(xiāng)村人口的去留問題。我國城市化率已達63.89%，我國還處在城鎮(zhèn)化進程上升期，但是城鎮(zhèn)化也需要歷史耐心，不論是在城鎮(zhèn)化進程之中，還是城鄉(xiāng)空間比例和人口比例達到穩(wěn)態(tài)時，鄉(xiāng)村總會有一定規(guī)模的人口。在城鄉(xiāng)關(guān)系的系列變遷中，農(nóng)民還會減少，但是農(nóng)民不會消失，鄉(xiāng)村在變化，但鄉(xiāng)村不會消滅，在鄉(xiāng)村嬗變中考慮鄉(xiāng)村建設(shè)問題最終還須權(quán)衡城鄉(xiāng)關(guān)系。
城鄉(xiāng)關(guān)系結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)村內(nèi)在結(jié)構(gòu)變化決定鄉(xiāng)村建設(shè)的方向和重點。同時鄉(xiāng)村建設(shè)的層次性、階段性也是理解鄉(xiāng)村建設(shè)維度的重要方面，要在現(xiàn)代要素入鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村融合的關(guān)系中，體現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)全面系統(tǒng)性，階段層次性，地域差異性。
在這種條件下考慮鄉(xiāng)村建設(shè)行動，必須全域一體考慮大規(guī)劃和城鄉(xiāng)未來結(jié)構(gòu)比例問題。在未來城鄉(xiāng)版圖關(guān)系中，某些鎮(zhèn)村還是需要按城鎮(zhèn)化的方向考慮未來發(fā)展，要把在農(nóng)業(yè)區(qū)特別是受生態(tài)紅線控制和耕地紅線控制范圍內(nèi)的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村建設(shè)行動推進的重點來抓。當(dāng)鄉(xiāng)村建設(shè)集中在鄉(xiāng)村內(nèi)部時，則要按鄉(xiāng)村自身的特色來抓，保持鄉(xiāng)村特色和鄉(xiāng)土品位，重塑城鄉(xiāng)版圖和城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。
還要正確看待人口外流，農(nóng)民參與和空心化等等問題。真正從底層視角思考“鄉(xiāng)村建設(shè)為了誰，依靠誰”的問題。在雙向流動的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，形成農(nóng)民進城與資本下鄉(xiāng)間的切換機制。鄉(xiāng)村建設(shè)要考慮長時段變動因素，考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)系。在農(nóng)民主體參與鄉(xiāng)村建設(shè)的問題上，一方面要尊重農(nóng)民的選擇，另一方面要正確理解和處理農(nóng)民主體性問題，鄉(xiāng)村建設(shè)真正的受益主體還是農(nóng)民，所以需要從建設(shè)目標(biāo)設(shè)計和最終效果上體現(xiàn)尊重農(nóng)民主體性，主要通過調(diào)節(jié)利益關(guān)系來處理農(nóng)民主體性問題。第三，在某些領(lǐng)域還是需要改進鄉(xiāng)村動員方式，調(diào)動農(nóng)民積極性、主動性和創(chuàng)造性參與到鄉(xiāng)村建設(shè)行動中去，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民在政府購買公共服務(wù)的框架下以有償勞務(wù)參與或籌資籌勞等方式參與家門口直接受益的公益項目建設(shè)。還要處理好農(nóng)民主體與其他主體的關(guān)系。農(nóng)民外出務(wù)工的特點不同，有些鄉(xiāng)村的就近區(qū)域，城鎮(zhèn)化建設(shè)就在家門口，這些區(qū)域農(nóng)民的公共需求和生活環(huán)境需求呈現(xiàn)不同特征，要以城鄉(xiāng)一體建設(shè)的方式綜合考慮鄉(xiāng)村建設(shè)。
鄉(xiāng)村建設(shè)還需要尊重自然規(guī)律和文化慣例。遵循城市現(xiàn)代要素入鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)要素互動規(guī)律，與尊重鄉(xiāng)村自然規(guī)律和鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的并不矛盾。一般要素在經(jīng)濟層面上起作用時，鄉(xiāng)村建設(shè)又涉及多層面的要素問題，其中文化同樣是一種重要要素。農(nóng)耕文明、地形地貌等都需要得到尊重，保護鄉(xiāng)村地形起伏的獨特價值。避免千村一面，要根據(jù)地形地貌特征順勢而建，不搞大拆大建，不搞整齊劃一。鄉(xiāng)村生命共同體、全生命周期、鄉(xiāng)土風(fēng)貌個性特點等方面要體現(xiàn)綠色、低碳、自然、野趣特點。鄉(xiāng)村建設(shè)可達到景點效果，但不可刻意進行人工美景打造，鄉(xiāng)村以自然、偏遠、靜野為美。避免用城市建設(shè)思維規(guī)劃鄉(xiāng)村建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)的理念上要處理好面子和里子的關(guān)系，處理好內(nèi)容與內(nèi)涵的關(guān)系，綠色發(fā)展與傳統(tǒng)村落關(guān)系，讓傳統(tǒng)村落的美留住鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)戀鄉(xiāng)景。
鄉(xiāng)村建設(shè)行動的幾組關(guān)系
一是城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系。鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村建設(shè)的密鑰在城鄉(xiāng)融合，關(guān)鍵是城鄉(xiāng)兩端協(xié)調(diào)發(fā)力。從長期來看，發(fā)展城市和非農(nóng)經(jīng)濟有利于提高“以城帶鄉(xiāng)”的實力和水平，但是在一定時期城鄉(xiāng)公共資源配置仍然是城鄉(xiāng)發(fā)展的優(yōu)選序和協(xié)調(diào)一致的重要關(guān)系問題。這方面需要提高協(xié)調(diào)處理能力和水平。
二是公共資源與社會資本的關(guān)系。盡管在當(dāng)前階段或未來較長時間，鄉(xiāng)村建設(shè)的重要方式和主體力量是公共財政投入，但目前農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的發(fā)展開始處于活躍成長期，家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社等新型組織，是社會資本入鄉(xiāng)的重要領(lǐng)域，這些社會資本也在通過慈善活動捐款參與鄉(xiāng)村公益建設(shè)，或者直接投資建設(shè)鄉(xiāng)村。社會資本投資是對公共資源投入鄉(xiāng)村建設(shè)的補充。企業(yè)人士投資對接鄉(xiāng)村建設(shè)活動，參與方式可以是完全有償?shù)姆绞竭M行，如以政府購買鄉(xiāng)村建設(shè)項目的方式進行，還可通過投資平臺轉(zhuǎn)引社會資本，再通過政府相關(guān)投資平臺盤活農(nóng)村資源，將農(nóng)村資源包裝開發(fā)。從鄉(xiāng)村走出來的成功企業(yè)人士，通過萬企幫萬村的聯(lián)建活動帶動鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展也是一種重要方式。總之社會資本可以起到穿針引線的重要作用。
三是當(dāng)前與長期的關(guān)系。鄉(xiāng)村建設(shè)重在當(dāng)前，而真正的落腳點是未來，主要原因是當(dāng)前鄉(xiāng)村多處于流動未定型狀況，在農(nóng)民流動和鄉(xiāng)村非穩(wěn)態(tài)的情況下抓鄉(xiāng)村建設(shè)，重點和落腳點始終要用未來觀抓好當(dāng)前。鄉(xiāng)村建設(shè)有很多是慢變量，不可一蹴而就。要著眼當(dāng)前，緊盯未來推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動。鄉(xiāng)村建設(shè)的布局一定要符合未來需求，搞鄉(xiāng)村建設(shè)要有未來可持續(xù)性，要長期管用，避免重復(fù)建設(shè)。部分鄉(xiāng)村仍然存在未來城鎮(zhèn)化的可能性，兼顧紅線問題和建設(shè)指標(biāo)權(quán)下放后綜合調(diào)配的問題，重整城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)關(guān)系。同時在長期中注重階段性，達到富裕程度時的鄉(xiāng)村建設(shè)又會不一樣。鄉(xiāng)村建設(shè)要與鄉(xiāng)村長期的自然環(huán)境和氣候條件相適應(yīng)。
四是普遍性普惠性與地域差異性的關(guān)系。保底性、普惠性、均等性的民生保障類公共服務(wù)直達鄉(xiāng)村每一受益?zhèn)€體，基礎(chǔ)性設(shè)施應(yīng)通則通、能通則通。硬件和軟件建設(shè)都需跟著農(nóng)民走，基礎(chǔ)性的建設(shè)全面通達的同時也需注重基礎(chǔ)設(shè)施的集聚和集約效應(yīng)，鄉(xiāng)村學(xué)校建設(shè)也要注意重新歸片建設(shè)，同時也要方便學(xué)生上校。要均等覆蓋的前提下，也要考慮鄉(xiāng)村區(qū)域稀疏狀況的變化趨勢，疏密有度推進鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
鄉(xiāng)村硬件建設(shè)方面要按照鞏固、提升、擴展的路徑加以推進，鞏固前期與鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項目及公共服務(wù)均等化成果，按新的需求標(biāo)準(zhǔn)進行功能提升，同時按鄉(xiāng)村建設(shè)新需求擴展其建設(shè)范圍，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
鄉(xiāng)村建設(shè)行動的基本路徑
一是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大框架下謀劃鄉(xiāng)村建設(shè)行動。將鄉(xiāng)村建設(shè)行動方案納入“多規(guī)合一”范圍，提高“多規(guī)合一”的科學(xué)性和前瞻性水平。規(guī)劃中要注重城鄉(xiāng)經(jīng)濟版圖圈層關(guān)系以及城鄉(xiāng)人地密度比例關(guān)系的合理化，鄉(xiāng)村建設(shè)的整體規(guī)劃要注意各類鄉(xiāng)村建設(shè)項目的統(tǒng)合關(guān)系。基于城鎮(zhèn)化圈層的經(jīng)濟版圖變化確定鄉(xiāng)村建設(shè)的重點區(qū)域，同時也注重耕地紅線保護與建設(shè)規(guī)劃調(diào)整的可能性，規(guī)劃清晰分明的城鄉(xiāng)空間布局。在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確定鎮(zhèn)村發(fā)展規(guī)劃和村莊小規(guī)劃，重點是做好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革，農(nóng)村宅基地改革和宅基地確權(quán)登記等基礎(chǔ)工作，分類歸并調(diào)控利用村內(nèi)集體建設(shè)用地指標(biāo)，解決好鄉(xiāng)村建設(shè)行動中的用地問題。處理城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)大規(guī)劃和鄉(xiāng)村小規(guī)劃的全域網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，協(xié)調(diào)設(shè)計鄉(xiāng)村土地規(guī)劃與綜合建設(shè)規(guī)劃，從規(guī)劃的層面避免重復(fù)性建設(shè)，避免無效投資。
二是結(jié)合區(qū)域特點構(gòu)建鄉(xiāng)村建設(shè)的梯次網(wǎng)絡(luò)。鄉(xiāng)村建設(shè)不光是村莊的建設(shè)，還包括縣鄉(xiāng)兩級層次的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與聯(lián)通。要形成上至集鎮(zhèn)下至自然村莊的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)體系，以及縣鄉(xiāng)村梯級架構(gòu)關(guān)系。縣級也是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要龍頭，縣內(nèi)全域選擇推進特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，在鄉(xiāng)村建設(shè)中行政村只是從鄉(xiāng)村治理層面上加以考慮，村莊建設(shè)的落腳點還須延伸到自然村落各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去。
三是進一步補齊短板，全面與重點建設(shè)一體推進。“十四五”期間鄉(xiāng)村環(huán)境治理與優(yōu)化提升仍然是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要方面。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村生產(chǎn)條件改善方面，主要在美麗鄉(xiāng)村、水電路網(wǎng)氣基礎(chǔ)設(shè)施等方面鞏固升級，并在數(shù)字鄉(xiāng)村和設(shè)施農(nóng)業(yè)方面擴展延伸。同時將硬件建設(shè)的范圍擴大至原始村莊之中，重點是基本農(nóng)田生產(chǎn)條件的改造，主要是高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)，還要圍繞新型經(jīng)營主體，積極推進設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)，將農(nóng)村路網(wǎng)電網(wǎng)水網(wǎng)向新型經(jīng)營主體規(guī)模經(jīng)營區(qū)域延伸，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村人才隊伍建設(shè)都列入鄉(xiāng)村建設(shè)的大類之中加以推進。圍繞新型經(jīng)營主體和新型經(jīng)營模式的新需求，提高基礎(chǔ)設(shè)施細(xì)血管式的通達率。
四是著眼未來鄉(xiāng)村形態(tài)變化，從總體上推進未來村莊建設(shè)。鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)主要尊重農(nóng)民流動規(guī)律，跟著農(nóng)民需求走，考慮鄉(xiāng)村建設(shè)的真實需求，鄉(xiāng)村建設(shè)同樣要體現(xiàn)鄉(xiāng)村公共聚集性特色。針對不同村莊的“存廢”趨勢，在不搞大拆大建的前提下，對空心村以歷史的耐心讓其自行演化，對這類村莊不搞無效投資建設(shè)。
五是因地制宜、因時制宜分片分類分階段推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動。鄉(xiāng)村建設(shè)是行動而不能是運動，要避免一刀切。鄉(xiāng)村變遷是一個慢變量，既要克服冒進激進思想，又要把握時機積極穩(wěn)妥推進。公共服務(wù)均等化直達農(nóng)戶和相關(guān)農(nóng)村人口時，要確保應(yīng)通則通全覆蓋。根據(jù)區(qū)域發(fā)展趨勢和未來發(fā)展規(guī)劃，同時注意選擇和確實鄉(xiāng)村建設(shè)的重點片區(qū)分類推進。根據(jù)鄉(xiāng)村不同區(qū)位確定不同類別鄉(xiāng)村，進行不同類型的鄉(xiāng)村建設(shè)。鄉(xiāng)村硬建設(shè)項目和通達標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該因人而異、因村莊而異。同時要處理好原住農(nóng)民、未來農(nóng)民和未來村莊的關(guān)系。
六是統(tǒng)合鄉(xiāng)村建設(shè)中的政府職能部門關(guān)系。處理好鄉(xiāng)村建設(shè)行動各層級間的條塊統(tǒng)分關(guān)系，各級黨委下的農(nóng)辦和鄉(xiāng)村振興局統(tǒng)合鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村建設(shè)的全盤工作，同時要理順鄉(xiāng)村振興局與其他黨政相關(guān)部門的關(guān)系，協(xié)調(diào)處理農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、財政局等相關(guān)部門的涉農(nóng)職能，優(yōu)化條塊關(guān)系，在全黨全社會共抓鄉(xiāng)村振興的大格局中發(fā)揮引領(lǐng)作用。區(qū)鄉(xiāng)兩級亟待加強農(nóng)經(jīng)和農(nóng)技兩大職能部門和相關(guān)機構(gòu)的建設(shè)。在鎮(zhèn)村兩級組織層面，要重點解決“上有千條線、下面一根針”的條塊關(guān)系問題。處理好協(xié)調(diào)合作關(guān)系和資源整合關(guān)系，形成良好的統(tǒng)合機制。
七是建立鄉(xiāng)村建設(shè)績效評估制度。將鄉(xiāng)村建設(shè)行動方案實施情況的考核納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的總體考核之中，不搞多頭考核，提高考核的系統(tǒng)性、完整性和精準(zhǔn)性，加強鄉(xiāng)村建設(shè)監(jiān)督管理，完善質(zhì)量保障機制，確保項目建設(shè)質(zhì)量，嚴(yán)格政府購買公共服務(wù)參與鄉(xiāng)村建設(shè)的管理。實行項目制清單式管理，對重大安全項目實行終身負(fù)責(zé)制。
（作者系中共湖北省鄂州市委學(xué)校教授;來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2022年第3期）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
