黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史主動，充分釋放了改革不停頓、開放不止步的強烈信號。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，推動構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得一系列輝煌成就。新征程進一步全面深化改革，不僅需要進一步深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，還需要順應中國式現(xiàn)代化對推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，為加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國、推進鄉(xiāng)村全面振興提供強大動力，為以加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化更好推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供堅實的制度保障。
鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度
我國改革開放是從農(nóng)村起步的。改革開放以來，我國逐步形成了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這一農(nóng)村基本經(jīng)營制度是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的基石，適合不同層次的生產(chǎn)力水平，具有廣泛的適應性和強大生命力。習近平總書記強調(diào)，深化農(nóng)村改革，“最大的政策就是必須堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，決不能動搖”。而堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，有實實在在的政策要求，即堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有、堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位、堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。黨中央反復強調(diào)保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。
近年來，許多地方農(nóng)村第二輪土地承包陸續(xù)到期或即將到期。部分地區(qū)已經(jīng)開展第二輪土地承包到期后再延長30年整村、整鄉(xiāng)、整縣層面的試點。從2024年開始，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已經(jīng)啟動了安徽、湖南和廣西三個省份整省層面的試點。要有序推進此項試點，結(jié)合實踐面臨的問題研究制定延包具體辦法，給農(nóng)民吃上“定心丸”。但各地面臨的問題和利益相關(guān)者的訴求差異較大，有些解決問題的辦法在各地實際效果也有較大差別。因此，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要在堅持政策要求和底線約束的前提下，鼓勵地方積極探索有效辦法。
近年來，許多地方通過探索承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置改革，將保留農(nóng)民土地承包權(quán)與流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)結(jié)合起來，促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長，為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應該遵循依法自愿有償原則。個別地方通過下指標、定任務的方式推進土地流轉(zhuǎn)，實際上侵犯了農(nóng)民的土地承包權(quán)。有些地方過度追求工商資本大面積流轉(zhuǎn)土地，拉高了土地流轉(zhuǎn)價格，抬高了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本，加劇了耕地“非糧化”甚至“非農(nóng)化”。
要結(jié)合穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制。許多地方在不流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的情況下，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務，幫助小農(nóng)戶解決一家一戶“干不了、干不好、干起來不劃算”的問題，將小農(nóng)戶有效引入社會分工協(xié)作網(wǎng)絡，促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，發(fā)展了服務帶動型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。要引導農(nóng)業(yè)社會化服務組織尊重現(xiàn)代服務業(yè)產(chǎn)業(yè)屬性和發(fā)展要求，牢固樹立以用戶為中心的發(fā)展理念，增強服務農(nóng)戶的便捷性和高效性。要鼓勵將培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與培育新型農(nóng)業(yè)服務主體、激活傳統(tǒng)服務主體發(fā)展?jié)撃芙Y(jié)合起來，將服務小農(nóng)戶、帶動小農(nóng)戶、提升小農(nóng)戶結(jié)合起來，加快構(gòu)建以小農(nóng)戶為基礎(chǔ)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為重點、社會化服務為支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，鼓勵農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)甚至農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會等在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中發(fā)揮帶動和賦能作用。近年來，許多地方結(jié)合深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運行機制，賦予了農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。要加強相關(guān)改革經(jīng)驗的總結(jié)、集成和推廣轉(zhuǎn)化。
完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，明確提出了堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，推進鄉(xiāng)村全面振興，并在完善鄉(xiāng)村振興投入機制方面進行了創(chuàng)造性探索。但推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落地見效、完善鄉(xiāng)村振興投入機制永遠在路上。近年來，中央要求穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，集中支持鄉(xiāng)村振興重點任務，有效拓寬了鄉(xiāng)村振興投入渠道。
習近平總書記在浙江工作時親自謀劃推動“千萬工程”。20年來浙江省一屆接著一屆干，持續(xù)推動“千萬工程”不斷升級，有效推動了農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治和鄉(xiāng)村全面振興，也推動了浙江構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。推進鄉(xiāng)村全面振興，要注意學習“千萬工程”蘊含的發(fā)展理念、工作方法和推進機制，結(jié)合發(fā)展階段和區(qū)域?qū)嶋H，創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為推進鄉(xiāng)村全面振興的實效。
完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，最有效、最可持續(xù)的辦法是發(fā)展壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)，引導其完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的利益聯(lián)結(jié)機制，將優(yōu)化縣域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、促進農(nóng)民就業(yè)增收與提升農(nóng)民就業(yè)增收能力結(jié)合起來。要順應城鄉(xiāng)消費結(jié)構(gòu)升級需求，拓展構(gòu)建多元化食物供給體系路徑，引導鄉(xiāng)村做好“土特產(chǎn)”文章，推動培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，規(guī)避片面追求規(guī)模擴張的傳統(tǒng)發(fā)展模式，增強差異化發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展能力，更好地帶動農(nóng)民就業(yè)增收提能。要注意優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼政策體系，發(fā)展多層次農(nóng)業(yè)保險，增強農(nóng)業(yè)抗風險能力和農(nóng)民經(jīng)營增收的穩(wěn)定性。
打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會后，要進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續(xù)推動脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興。《決定》提出“完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機制，建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)分層分類幫扶制度”。這將確保不發(fā)生規(guī)模性返貧的視野從脫貧地區(qū)拓展到整個農(nóng)村地區(qū)，有利于推動相關(guān)工作進一步做得有力有效，并不留死角。長期以來，國家圍繞脫貧攻堅投入形成了大量資產(chǎn)，建立其長效管理機制，對于脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果、完善開發(fā)式幫扶舉措尤為關(guān)鍵。
保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給，也是推進鄉(xiāng)村全面振興的底線要求。為此，不僅要注意“藏糧于地、藏糧于技”，還要注意藏糧于農(nóng)民種糧和主產(chǎn)區(qū)抓糧的積極性。要堅持分類指導和彈性調(diào)控原則，結(jié)合完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控機制，推動糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格保持在合理水平，保護種糧農(nóng)民積極性。保護主產(chǎn)區(qū)地方政府抓糧食生產(chǎn)的積極性，要抓緊完善對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制，繼續(xù)完善從中央到地方的縱向轉(zhuǎn)移支付制度。要鼓勵通過深化產(chǎn)銷合作或支持主銷區(qū)地方政府通過橫向轉(zhuǎn)移支付方式，支持主產(chǎn)區(qū)加強糧食綜合生產(chǎn)和流通能力建設(shè)，拓展建立健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的思路。此外，統(tǒng)籌推進糧食購銷和儲備管理體制機制改革和政策創(chuàng)新，創(chuàng)新監(jiān)管模式，以及健全糧食和食物節(jié)約長效機制，對于增強糧食供給保障能力、推進糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈提質(zhì)增效升級也有重要意義，要加大相關(guān)改革力度。
深化土地制度改革
農(nóng)村土地制度改革關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。要結(jié)合改革完善耕地占補平衡制度和加強高標準農(nóng)田建設(shè)、驗收、管護機制建設(shè)，健全耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護制度體系，做實“藏糧于地”。《決定》強調(diào)，“各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補充耕地質(zhì)量驗收機制，確保達到平衡標準”“健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系”，這有利于扎實健全耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護制度體系，穩(wěn)定甚至增強糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力。
深化農(nóng)村土地制度改革，要有利于激活市場、激活主體、激活要素。要面向推進鄉(xiāng)村全面振興和加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的需求，統(tǒng)籌考慮解決農(nóng)業(yè)問題和解決農(nóng)民問題的需要，將促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民現(xiàn)代化結(jié)合起來。因此，要允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用，有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。這不僅有利于拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長渠道、減少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的約束，還有利于農(nóng)村激活相關(guān)市場、主體和要素。
堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展導向統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革
隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，我國城鄉(xiāng)之間的相互聯(lián)系、相互作用明顯增強。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展之間日益呈現(xiàn)“你中有我，我中有你”的狀態(tài)。“三農(nóng)”問題日益需要跳出“三農(nóng)”看“三農(nóng)”。許多城市問題也日益需要跳出城市看城市。因此，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展導向，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，對于全面深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，日益具有重要性和緊迫性。只有這樣，才能更好地促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，更好地縮小城鄉(xiāng)差別，并促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展導向深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，需要在以下方面發(fā)力。第一，注意城市改革與農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的協(xié)同。貫徹黨的二十屆三中全會精神，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，實際上對于強化城鄉(xiāng)改革的協(xié)同提出了新的更高層次的要求。《決定》在“健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制”一條中強調(diào)的諸多改革思路，突出地體現(xiàn)了這一點。如“依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法”，既有利于解決進城落戶農(nóng)民的后顧之憂，又給農(nóng)村激活市場、激活主體、激活要素打開了“方便之門”，兼容了發(fā)展和安全的需求。第二，全面提升城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平。《決定》要求“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度”“建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機制”，都對全面提升城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平提出了更高要求。第三，建立都市圈同城化發(fā)展體制機制。國內(nèi)外經(jīng)驗證明，都市圈是統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要支撐平臺，也是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。建立都市圈同城化發(fā)展體制機制，有利于鄉(xiāng)村發(fā)展全面融入?yún)^(qū)域城鎮(zhèn)體系，形成二者相融相長、耦合互動、網(wǎng)絡聯(lián)動的發(fā)展格局。第四，培育縣城、中心鎮(zhèn)等縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略支點。《決定》要求“深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應的經(jīng)濟社會管理權(quán)改革”“建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機制”等改革，都有這方面的作用。
(作者系國家發(fā)展和改革委員會產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所副所長、研究員，中國農(nóng)村發(fā)展學會副會長。鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民》期刊，2024第17期)
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