摘要：過去30多年中國農(nóng)村反貧困取得了巨大成就，但是，農(nóng)村貧困人口依然龐大，農(nóng)村反貧困進(jìn)入攻堅階段。國家在農(nóng)村反貧困上形成了由生存型反貧政策、支持型反貧政策和開發(fā)型反貧政策三方面構(gòu)成的政策體系。前兩類反貧政策旨在解決最低的反貧需求，而開發(fā)型反貧政策旨在實現(xiàn)脫貧致富。上世紀(jì)國家偏重于前兩項政策，而進(jìn)入新世紀(jì)后，國家轉(zhuǎn)向把開發(fā)扶貧作為反貧工作重點，投入了越來越多的資源。通過對開發(fā)反貧項目的田野調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，開發(fā)項目的實際效果并不理想，存在著成功率低、項目收益與扶貧目標(biāo)偏離等問題。究其原因，文章的研究表明，那就是開發(fā)扶貧工作只注重自上而下的資源輸入而忽視社會治理，尤其不注重其他社會主體在扶貧當(dāng)中的參與、合作和分享，從而使得開發(fā)項目缺乏社會基礎(chǔ)，導(dǎo)致項目不成功或者項目偏離扶貧目標(biāo)乃至損害社會團結(jié)。由此文章認(rèn)為，有必要將社會治理納入開發(fā)扶貧全過程，奠定扶貧開發(fā)的社會基礎(chǔ)，才能達(dá)成扶貧與開發(fā)有機結(jié)合，真正實現(xiàn)脫貧致富。
關(guān)鍵詞：社會治理 開發(fā)扶貧 社會主體 貧困人群
過去30多年中國農(nóng)村反貧困的成就是相當(dāng)巨大的，不僅貧困人口大幅度減少，而且積累了不少反貧經(jīng)驗。與此同時，中國農(nóng)村反貧實踐也暴露不少問題，提供了一些教訓(xùn)。中國農(nóng)村反貧困還在進(jìn)行之中，并沒有結(jié)束，相反，卻進(jìn)入了攻堅階段，表現(xiàn)為：所剩貧困人口不論在人力資本、社會資本、經(jīng)濟地理條件還是貧困程度都比已經(jīng)脫貧的人口差很多；反貧資源投入的效益在明顯降低，成本在明顯增加；反貧理念、政策、體制和技術(shù)缺陷越來越明顯，亟須改革創(chuàng)新。怎樣鞏固以前的反貧成果而又能更好地開展反貧攻堅，已經(jīng)赫然地擺在中國政府面前。有關(guān)這方面的討論已經(jīng)不少，但是，較少從社會治理角度開展相關(guān)的研究和分析。
一、反貧困：社會治理的難題
隨著中央提出國家治理現(xiàn)代化之后，社會治理似乎成為熱門話題。雖然“社會治理”并不是包治社會百病的妙丹靈藥，但是，確實有助于我們用新的角度去思考問題，在探討中國農(nóng)村反貧困問題上尤其如此。在過去的農(nóng)村反貧困中，人們更多的是考慮反貧資金、反貧項目和反貧效益等經(jīng)濟問題，幾乎不去考慮在這個過程中怎樣實現(xiàn)多元主體參與，如何實現(xiàn)資金、項目和其他資源與需求有效對接，效益如何進(jìn)行科學(xué)、公正、公開的評估等等系統(tǒng)性的社會治理問題。
農(nóng)村反貧困不僅僅只是不斷增加資金的投入、確立更多的項目或者把哪些人納入反貧對象等簡單的技術(shù)安排，而是一個復(fù)雜、系統(tǒng)的社會治理過程。即使在資金投入、項目設(shè)立和落實以及貧困人口的識別等問題，也不僅只是技術(shù)安排，更是一種社會治理。但是，迄今為止，農(nóng)村反貧困只是各級政府的一套行政安排和作為而已，基本上忽略了社會治理視角。所謂行政安排和作為就是指政府是唯一或支配性的主體，反貧困的錢由政府投入，項目由政府確立，貧困對象由政府決定，錢和項目都由政府來落實等，其他社會主體或者缺位，或者只是被動的參與者，沒有發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，更沒有決策權(quán)，即使在執(zhí)行過程中也只是順從者。有研究者發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村反貧資金除了來自世界銀行等國際組織的軟貸款外，很少有資金來自社會捐助的，基本上都來自政府，包括中央政府、本地省市政府和對口幫扶地區(qū)的政府以及政府貼息的銀行貸款等。更主要的是，政府的支配性角色還表現(xiàn)在資金使用的全過程。[1]
雖然農(nóng)村反貧困離不開政府的積極作用，但是，由于政府處于絕對的支配性地位，其副作用和問題也相當(dāng)明顯。有研究者發(fā)現(xiàn)，政府的資金管理體制和方式是一個大問題，存在著資金漏出問題、“公共地悲劇”問題、績效評估問題、瞄準(zhǔn)偏離問題、政績與扶貧問題、市場機制不健全問題等。[1]景天魁對政府的社會政策在農(nóng)村反貧困中的作用做出如下評價：“從社會政策本身的效益角度看，不僅新階段反貧效果下降與社會政策有關(guān)，有些社會政策不當(dāng)還成為導(dǎo)致某些貧困發(fā)生或延緩的原因之一，或者即使沒有造成新的貧困問題，也引發(fā)了一些其他社會問題，間接地增加了反貧的難度；換言之，有些問題不是反貧政策造成的，而是其他政策引發(fā)的，但它們之間是有相互影響的。”[2]他認(rèn)為，目前的社會政策還是停留在解決溫飽問題階段，只關(guān)注物質(zhì)貧困而忽視文化等因素，只注重貧困的自然因素，而忽視政策本身的問題。[2]雖然這個判斷還有待進(jìn)一步研究，但是，道出了的一點是政府缺乏社會政策反思和創(chuàng)新能力。魏后凱進(jìn)一步對農(nóng)村反貧困政策作出這樣的評估：貧困標(biāo)準(zhǔn)偏低；地方政府與中央政府目標(biāo)不一致；反貧困制度建設(shè)滯后；貧困人口參與不強等。[3]董曉波從反貧困戰(zhàn)略角度發(fā)現(xiàn)，過去30多年我國農(nóng)村反貧困雖然實現(xiàn)了從救濟型扶貧向開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變，但是，扶貧效率依然比較低，存在著目標(biāo)偏離和變異問題、偏重經(jīng)濟面向而忽視社會面向、瞄準(zhǔn)單位面向區(qū)域而忽視個體等，因此，需要從過去的單一扶貧轉(zhuǎn)向綜合扶貧。[4]
現(xiàn)有的相關(guān)研究雖然觸及到反貧困中的社會治理問題，但是沒有對此進(jìn)行系統(tǒng)的討論和分析。實際上，上面這些研究所發(fā)現(xiàn)的所謂反貧困政策問題、反貧困戰(zhàn)略問題還是反貧困制度性問題，其背后的一個實質(zhì)性問題就是社會治理問題。不論是政策制定上還是政策落實，不論是制度設(shè)計上還是執(zhí)行過程，都缺乏其他社會主體的參與，尤其缺少反貧困對象的參與，就會存在政策與需求錯位、執(zhí)行和落實上存在“跑冒漏”問題、反貧困瞄準(zhǔn)不合理和不公平問題、反貧困可持續(xù)不足問題等等。可以說，農(nóng)村反貧困不僅僅只是資源投入多少問題，更主要的是社會治理能否得以實施問題，或者說，農(nóng)村反貧困就是農(nóng)村社會治理的難題。
所謂社會治理，“是個人和制度、公共和私營部門管理其共同事物的各種方法的綜合。它是一個持續(xù)的過程，在其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[5]。在社會治理理論中，有幾點非常重要：一是社會治理的主體不是單一的，而是多元的；二是各社會主體之間形成平等的互動、交流、合作乃至處理沖突、監(jiān)督關(guān)系；三是公平、公正、公開、法治和民主是處理它們關(guān)系的主要原則和機制。把這樣的治理視角應(yīng)用于反貧困問題的分析上，那么我們必然會去關(guān)注這樣的問題：農(nóng)村反貧困是否真正合乎社會治理之要求?當(dāng)前農(nóng)村反貧困出現(xiàn)的問題在多大程度上是由于不重視社會治理而導(dǎo)致的?如何在農(nóng)村反貧困上引進(jìn)社會治理視角?我們的基本觀點是，只有引入社會治理視角，才能解決好中國農(nóng)村反貧困問題，換句話說，農(nóng)村反貧困不只是一個經(jīng)濟問題，更是一個社會治理問題，偏重于經(jīng)濟思維不足以解決農(nóng)村反貧困中出現(xiàn)的效用問題、公平問題、目標(biāo)與需求偏離問題以及可持續(xù)性問題等等。社會治理視角可以有效地促使貧困對象充分地表達(dá)自己的想法、需求、利益乃至積極參與反貧困進(jìn)程，可以有效地發(fā)動其他社會力量參與到反貧困中，與政府形成有分工、有合作的伙伴關(guān)系，既能發(fā)揮政府的優(yōu)勢，又能避免政府的劣勢和不足，還能增強社會反貧困的能力等。本文通過對幾個開發(fā)式反貧困的實證案例進(jìn)行深度的分析，探索社會治理視角對于反貧困的重要性、緊迫性和必要性，以說明當(dāng)前中國農(nóng)村反貧困的難題在于社會治理上。
二、開發(fā)與反貧的悖論
在中國，政府是農(nóng)村反貧困的支配性主體[1]，因此，政府的決策思維和反貧行動邏輯直接影響到農(nóng)村反貧困的效果。縱觀過去30多年，中國政府的反貧困取得了前所未有的效果，但是，也要看到，中國的反貧困效果更多地借力于整體經(jīng)濟的發(fā)展，政府的直接反貧困作為并沒有像預(yù)計的那么好，問題在于政府在反貧困中的治理跟不上，比如反貧困瞄準(zhǔn)偏離目標(biāo)，“中央政府的扶貧目標(biāo)與貧困地區(qū)地方政府發(fā)展目標(biāo)之間的差異”[3]。反貧困已經(jīng)從過去的救濟式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的開發(fā)式扶貧，有的地方叫產(chǎn)業(yè)扶貧，有的地方叫開發(fā)扶貧。開發(fā)與反貧困在實踐邏輯上并不是合一的，開發(fā)并不一定帶來反貧效果，但是在政府看來，開發(fā)自然會推動經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展了，那貧困自然會消除，可是從開發(fā)到反貧之間存在許多不確定性，就有可能出現(xiàn)開發(fā)目標(biāo)和效果偏離反貧目標(biāo)和效果。我們的調(diào)查顯示，這些不確定性確確實實存在，表現(xiàn)為：誰來開發(fā)、開發(fā)什么、怎么開發(fā)、開發(fā)效益如何分配等等問題。也就是說，這種不確定性是指在開發(fā)過程中貧困對象并不一定是積極的參與者和受益者，甚至有可能是受損者。這就取決于扶貧開發(fā)中政府如何決策、如何配置資源、如何分享效益以及如何規(guī)避風(fēng)險等的社會治理能力。
從2010年開始，國家調(diào)整了農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略，并在2011年國務(wù)院頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》中明確提出連片開發(fā)的反貧困戰(zhàn)略，將武陵山區(qū)、六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)等14個連片特困地區(qū)作為脫貧攻堅主戰(zhàn)場[6]。為了落實這一戰(zhàn)略，國家和相關(guān)省市集中大量資源，投向這些連片特困地區(qū)。雖然農(nóng)村反貧困確實需要增加更多的資源，但是資源一下子猛增，又會是什么樣的狀況呢?能否產(chǎn)生反貧效果呢?先來看這樣兩個案例。
案例1：一個產(chǎn)業(yè)扶貧項目
某貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)從省市申請到1000萬元的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，主要用于：種植1.7萬畝核桃和中草藥(套種，投資800萬元)、種植500畝草來養(yǎng)鵝(投資80萬元)、種植蓮藕(投資80萬元)。落實情況是，到我們調(diào)查時點，該鎮(zhèn)已經(jīng)種植了1.3萬畝核桃，離1.7萬畝還有4000畝的差距；完成了蓮藕種植任務(wù)；另外種植了3000畝中草藥(金銀花)；完成了3萬羽的種草養(yǎng)鵝任務(wù)。整個項目涉及6個村。
那么，這個項目是通過什么方式落實的?基本上分三種方式：一種是公司。現(xiàn)在有2家公司，其中一家公司承擔(dān)了1000畝核桃種植任務(wù)，另一家公司承擔(dān)了1200畝核桃和800畝中草藥種植任務(wù)。這兩家公司各自向鎮(zhèn)政府繳納了5萬元保證金，從農(nóng)民那里流轉(zhuǎn)土地，不同的土質(zhì)有不同的流轉(zhuǎn)價格，如熟土一般是80-150元/畝，而荒山荒坡則是15-30元/畝。土地流轉(zhuǎn)一般是15年，付款方式自定，有1年付一次，也有3年一次付清的。當(dāng)然也有公司讓農(nóng)民以土地入股，等到核桃掛果后，他們可以分到12％的紅利，另外還享受優(yōu)先用工的優(yōu)惠。但是大多數(shù)農(nóng)民不選擇合作方式，因為他們擔(dān)心拿不到那么多紅利。另一種方式是基地，實際上就是大戶帶動其他農(nóng)民參與。全鎮(zhèn)共有18個100畝以上的基地，總共7000多畝，它們主要是由黨員、返鄉(xiāng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶薪創(chuàng)辦的。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記就承辦了400畝的核桃種植任務(wù)。第三種方式就是小戶，或者叫散戶。凡是種植核桃的農(nóng)民都會享受到國家給他們的優(yōu)惠政策：一般是按株定核桃苗，一般是23株/畝，一株核桃苗補貼1斤肥料，肥料價格是1元/斤，管護(hù)費是140-150元/畝，核桃苗錢是6元/株×23株=138元。另外省扶貧辦規(guī)定每挖一個坑，可以得到2元錢的補貼。所有的這些都只能以物資的形式兌現(xiàn)，不能用現(xiàn)金。
從這個案例中，我們看到，“基地”和公司是落實項目的主導(dǎo)力量，散戶只起到輔助的作用。基地和公司至少就承擔(dān)了1萬畝種植任務(wù)。而基地的創(chuàng)辦者不是黨員干部，就是返鄉(xiāng)民工，事實上黨員干部是主體，參與基地創(chuàng)辦的返鄉(xiāng)民工很少。不論是公司還是基地創(chuàng)辦者，他們都跟散戶一樣，享受國家優(yōu)惠政策。大部分農(nóng)民沒有參與這個項目，他們從這個項目中能分享到的就是土地流轉(zhuǎn)租金，1畝最多1年只獲得150元收入，這是所謂項目的溢出收益。
實施一個大型產(chǎn)業(yè)扶貧項目，需要強有力的執(zhí)行者。在連片特困的農(nóng)村地區(qū)，由于大量青壯年外出務(wù)工經(jīng)商，當(dāng)?shù)馗惝a(chǎn)業(yè)項目缺乏強壯的勞動力，更別說承擔(dān)項目的農(nóng)民了。所以，當(dāng)?shù)卣岢觥澳苋藥印痹瓌t來選擇農(nóng)戶，也就是選擇那些“愿干、會干、能干”的人來種核桃和中草藥，他們必須具備兩個條件：(1)家庭有一定的經(jīng)濟實力；(2)家庭要有基本的勞動力。而有一定經(jīng)濟實力的家庭都不是貧困家庭。由此可見，這個產(chǎn)業(yè)扶貧項目雖然以扶貧為名義，但是真正參與和享受項目的對象要么是公司，要么是黨員干部、帶薪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，要么是經(jīng)濟實力本身就不錯的農(nóng)戶，而貧困人員基本上被排除在項目之外，或者只能獲得很少一點溢出收益，即土地流轉(zhuǎn)租金。
當(dāng)然，這個項目還處在實施中，能否產(chǎn)生收益，尚未可知。這是典型的政府強干預(yù)做法：政府不僅出錢，而且也取代了農(nóng)民的生產(chǎn)決策，通過各種手段(權(quán)力施壓、利益誘導(dǎo)、輿論擠壓等)讓農(nóng)民出讓土地，或者讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶薪參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這樣的發(fā)展似乎合乎現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要求：規(guī)模化、市場化等，但是事實上是否合乎農(nóng)民需求、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化以及解決貧困問題呢?這里存在很大的風(fēng)險：首先是市場風(fēng)險，核桃能否掛果和金銀花能否有產(chǎn)出，以及產(chǎn)出后是否有市場之需，連鎮(zhèn)干部心里也沒有底。其次是分配風(fēng)險，公司收益不等同于農(nóng)民收入，大戶發(fā)展不等于散戶發(fā)展。再次是公平風(fēng)險，即用政府的資金幫助能人和公司，并沒有產(chǎn)生連帶效應(yīng)，而且這些資金配置是否存在暗箱問題，實際上許多村民是有疑問的。最后是就業(yè)風(fēng)險，即那些將土地流轉(zhuǎn)出來后的農(nóng)民并不一定就很容易在其他地方找到工作，在種植產(chǎn)生效益之前農(nóng)民的收入來源是否存在。在這個項目中，貧困農(nóng)民是被動參與者或者是被排除在項目之外，因此，他們很難享受到產(chǎn)業(yè)扶貧的成果。
案例2是另一種政府主導(dǎo)下的開發(fā)扶貧項目，從中可以進(jìn)一步看出當(dāng)前反貧中“社會”的缺席。
案例2：“整鄉(xiāng)推進(jìn)”項目
某貧困縣縣委書記發(fā)現(xiàn)，從中央到各省市，各個部門都有一些資金投入到該縣的扶貧當(dāng)中，但是如撒胡椒面那樣，不見效果，與此同時，以前搞以村或者戶為扶貧對象，效果也不好，于是決定將上級各個黨政部門投入本縣的扶貧資金集中在一起，達(dá)6500多萬元，先用于支持一個鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施改善，其意圖是花一定時間，一個鄉(xiāng)、一個鄉(xiāng)地有先有后推進(jìn)扶貧開發(fā)，最終消除貧困。如此美好的愿望是否可行呢?
為此，該縣成立了專門的指揮和組織機構(gòu)，縣長任指揮組組長，從縣委縣政府各部門抽調(diào)大批人員和設(shè)備(主要是汽車)，花了1年時間，對一個鄉(xiāng)開展所謂“整鄉(xiāng)推進(jìn)”的扶貧工作，主要集中發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是修路、改善水利設(shè)施、開辟荒地和平整農(nóng)地，把這個鄉(xiāng)搞成茶產(chǎn)業(yè)園區(qū)。1年之后，該鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施確實大為改善，尤其是水利設(shè)施明顯改善，茶產(chǎn)業(yè)園也搞起來了。當(dāng)然，搞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，比搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難很多，因為產(chǎn)業(yè)并不是政府想搞起來就能起來的。政府通過利益誘導(dǎo)和行政干預(yù)，培植茶葉種植大戶。其中，政府強行要求農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，把流轉(zhuǎn)土地與低保資格掛鉤，規(guī)定凡是不將土地流轉(zhuǎn)給大戶的農(nóng)戶，享受不到低保。而政府又誘導(dǎo)大戶說，如果按照政府的計劃去種植產(chǎn)業(yè)，今后每年每人可以至少增加3000元的收益。由于政府強力推行以及利益誘導(dǎo)，確實有一些農(nóng)民甚至在外打工的農(nóng)民都回來種植茶葉了。效果如何呢?許多種植大戶投入很多錢，但是3年過去，不見有收益。趙某一家的情況很能說明問題。
趙家有6口人，其中包括兩個兒子、一個兒媳婦和一個孫子，他們都在貴陽打工；在政府的動員下，2009年他家種了23畝茶葉。他說：“那是2007年冬天，村里召開了群眾大會，動員村民種茶，當(dāng)時我也不知道如何種茶?如何管理茶園?種出來的茶葉如何加工?但聽政府干部說，茶葉很好種，利也不少，政府還有補助。所以當(dāng)時就要求種了。但每戶‘認(rèn)種’的需要交納2000元保證金，否則就拿不到政府的補助。像我這樣的20多畝的小戶有5戶，情況跟我家差不多。”“種一畝茶，補助有：3包化肥、300元現(xiàn)金、茶苗；灌溉水池由政府修建，茶農(nóng)免費使用；受災(zāi)有補助金，去年(2011年)因冰凍天氣太久，政府說每畝補助150元，至今沒有兌現(xiàn)。后來又說，除草后補助，但也一直沒有兌現(xiàn)。”當(dāng)時，他預(yù)計這么多畝茶1年怎么也會得到不少于50000元的純收入，但實際情況是：2010年收入140多元；2011年收入1500元；2012年估計會有4000多元收入。而23畝茶葉投入情況是這樣：“貸款加上自己的積蓄。兩年前借款30000元，現(xiàn)只還了15000元，利息為9厘多。現(xiàn)在23畝茶總投入已超過13萬元。今年不太順，女邊家①又生病，花費大約8000多塊。”“2008年春，政府出資出設(shè)備對過去荒廢的坡地開墾、整理成為茶山，種茶戶自己投工投勞挖掏溝渠。現(xiàn)在每年的成本投入大約為2萬元(化肥、農(nóng)藥、農(nóng)具、人工費等)。一是化肥、農(nóng)藥、除草、打農(nóng)藥、施肥，前兩年每年除草、打農(nóng)藥、施肥5次，每次2000多元，每年共計10000多元。今年估計做2次，但每次7000多元，共計14000元。二是茶地流轉(zhuǎn)費折算，每畝100元，23畝共計2300元。清明前采茶時，收購價為每斤70元，其中每采1斤茶給采摘人35元，自己每斤得35元。由村里的兩家加工廠收購。由于加工廠主(大戶)自己種了幾百畝的茶葉，一到茶葉采摘集中時節(jié)，要等他們自己的茶葉加工完了才收我們的，我們這些茶農(nóng)很被動，收入也要受影響。到了6月份時，給大戶采茶的采摘人每采1斤給10元工資，而大戶從小戶收購茶青的單價為每斤11元，即小戶每斤茶只能賣1元!沒有辦法，虧太多了，就不采摘了或自己采來自己加工自己喝。目前是每年都虧得厲害。希望能好起來。從現(xiàn)在的情形來看，我們得有自己的加工廠，但不知道修建加工廠政府能否給予補助?否則我們小戶永遠(yuǎn)都只能被大戶壓著。”“主要是茶葉病蟲害后，沒有技術(shù)員來看。向政府多次要了技術(shù)員，一直沒有來。有時來了就去大戶那里。另外，上面來檢查主要是看大戶的，我們無人過問。”
這個“整鄉(xiāng)推進(jìn)”項目似乎效果很明顯，在短短的時間內(nèi)形成茶產(chǎn)業(yè)園，但是，茶產(chǎn)業(yè)是否能產(chǎn)生預(yù)期效益呢?我們的調(diào)查顯示，除了少數(shù)幾個種植上千畝的大戶外，其他農(nóng)戶都像趙家那樣，目前還是虧損的，也看不到未來賺錢的希望，至于沒有能力種植茶葉的貧困戶顯然不是項目的直接受益者。在這個項目上，當(dāng)?shù)卣幌氲桨鸦A(chǔ)設(shè)施和茶葉產(chǎn)業(yè)園搞起來，就認(rèn)為是成功了，但是一個產(chǎn)業(yè)的成功，還需要具備其他條件，比如農(nóng)戶合作組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系、市場銷售服務(wù)體系以及金融支持體系等。而這個項目基本上忽視了這些條件的建設(shè)。因此，如此集中突擊的項目能否產(chǎn)生可持續(xù)的效益，存在很大的風(fēng)險；即使獲得效益，那能否惠及貧困人口，又是一個問題，最多是摘除貧困鄉(xiāng)的帽子，但沒有消除貧困者的貧困。這就是一個縣集中所有的扶貧資源解決一個鄉(xiāng)的貧困問題而所能達(dá)到的效果。據(jù)我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣后來再也拿不出如此多的扶貧資源去另外一個鄉(xiāng)搞“整鄉(xiāng)推進(jìn)”，更大的問題是后面有十多個貧困鄉(xiāng)在爭取早一點獲得“整鄉(xiāng)推進(jìn)”項目，結(jié)果該縣叫停這樣的項目。
雖然這兩個案例不能代表農(nóng)村扶貧項目的運行情況，但是從社會治理視角來看有一定的典型意義。目前農(nóng)村扶貧政策已經(jīng)成系統(tǒng)性，既有托底性的生存型扶貧政策，如農(nóng)村低保、醫(yī)療救助、教育救助等，又有支持型補貼政策，如農(nóng)業(yè)補貼、教育補貼等，另外就是用于推動經(jīng)濟發(fā)展的開發(fā)項目，即開發(fā)型政策。當(dāng)前國家將更多的資金用于扶貧開發(fā)項目，每年的增幅不小，但是，扶貧開發(fā)項目的運行方式正如上面列舉的兩個案例那樣，存在著許多社會治理上的缺陷，凸現(xiàn)扶貧與開發(fā)的一些悖論。
在以上兩個案例中，我們首先看到的是，扶貧與開發(fā)貌似密切相關(guān)，實則有著明顯不同的運行邏輯：一個開發(fā)項目的成功，首先取決于參與開發(fā)的人，一般來說，沒有一定的經(jīng)濟能力或者經(jīng)營能力，是承擔(dān)不了開發(fā)項目的，是做不成開發(fā)項目的，所以，地方政府在落實開發(fā)項目的時候，首先面臨的難題是動員什么人參與開發(fā)的問題。一方面貧困地區(qū)目前大批勞動力外出務(wù)工經(jīng)商了，另一方面即使是留在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村勞動力，大多都沒有經(jīng)濟實力，更沒有經(jīng)營能力。因此，當(dāng)?shù)卣荒軇訂T農(nóng)村精英去承擔(dān)項目，甚至動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去參與項目開發(fā)。由此，那些真正需要靠開發(fā)項目的投入而獲得脫貧致富的貧困人群卻沒有被開發(fā)項目所覆蓋，或者被排斥在外。案例1中參加核桃和中草藥種植的要么是公司，要么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部，而普通村民基本上沒有參與。當(dāng)然，這里也有可能在項目落實中，普通村民就缺乏具體的信息，不了解項目情況，于是也就失去了參與的機會。而案例2雖然是整鄉(xiāng)推進(jìn)，但是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上獲益的是大戶，而不是小戶，更不是普通村民。不管怎樣，開發(fā)項目需要能人，而不需要普通村民，但是扶貧的對象卻是普通村民甚至更窮的村民，由此，開發(fā)項目顯然不能直接完成扶貧目的，兩者是按不同邏輯運行的。但是，在政府看來，僅僅靠補貼、救助等政策不足以帶動貧困地區(qū)發(fā)展，而整個區(qū)域不發(fā)展起來，那么扶貧只能依靠中央和省市轉(zhuǎn)移支付，區(qū)域貧困就難以解決，更別提貧困人口脫貧致富。由此，目前存在這樣的問題：沒有開發(fā)項目，區(qū)域發(fā)展不起來，但是有了開發(fā)項目，區(qū)域也不一定發(fā)展起來，即使發(fā)展起來了，并不一定必然地帶動貧困人口脫貧致富，而僅僅使一群農(nóng)村精英變得更富裕了。
與此同時，這兩個案例揭示的另一個問題是，這兩個開發(fā)項目之所以運行不好，沒有達(dá)到預(yù)期的效果，在于忽視了社會組織和社會合作的建設(shè)和培育。案例2中，大戶與小戶之間缺少合作機制，大家都顧著經(jīng)營自己的茶葉，在這種情況下，小戶的生存肯定比較艱難。在案例1中，公司與其他種植戶也沒有建立合作關(guān)系，種植戶與非種植戶不存在合作。更重要的是，種植戶都是單獨面對市場，在銷售、市場信息獲得等方面缺乏強有力的社會網(wǎng)絡(luò)。所以，在實地調(diào)查中，我們看到的是，大戶對小戶的排擠，小戶對大戶的埋怨，非種植者冷眼旁觀，整個產(chǎn)業(yè)沒有形成強有力的市場網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，結(jié)果則是，只有少數(shù)參與者獲得收益，而大多數(shù)參與者不但沒有獲益，而且面臨著虧損的危險，產(chǎn)業(yè)并沒有形成氣候，更難以持續(xù)發(fā)展。這兩個案例的情況是這樣，沒有在這里列舉的其他許多項目也大多是這樣的悖論結(jié)局。
三、反貧治理中的“社會”
解決扶貧與開發(fā)悖論的鑰匙在哪里呢?社會治理討論中強調(diào)最多的就是多元主體，包括政府、社會組織、社區(qū)、企業(yè)、家庭、個人等等。在扶貧開發(fā)項目中，現(xiàn)在缺的不是政府、企業(yè)，缺的是“社會”，包括社會組織、社區(qū)、家庭和個人，尤其缺社會組織，因為家庭、個人乃至社區(qū)只有通過一定的社會組織，才能獲得參與項目開發(fā)的機會、能力和收益，而開發(fā)項目也只有通過一定的社會組織，才能使其為村民所廣泛接受和享受。所以，在扶貧開發(fā)項目的運行中，社會治理的含義應(yīng)是由“社會”來治理，而不僅僅是政府治理“社會”。為什么說“社會”能解決扶貧與開發(fā)之間的悖論呢?案例3雖然也存在一些問題，而且僅僅是相對成功的少數(shù)案例之一，但是它揭示了社會運行邏輯在開發(fā)式扶貧中的重要性。
案例3：由村莊組織參與的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)
某村在西部某省農(nóng)村中并不算是太窮的村，但是也不發(fā)達(dá)，由于其獨特的村落以及靠近國家級旅游勝地，因此，該村具有很好的旅游開發(fā)價值。2000年從該村出去在外上了大學(xué)、后來在省城工作了一段時間的C某，回到村里，發(fā)現(xiàn)開發(fā)自己村莊旅游，很有前景。于是他做好了鎮(zhèn)干部和村干部的思想工作，獲得他們的同意，與村莊精英一同成立旅游開發(fā)小組，設(shè)立辦公室，收集文化資料，為旅游開發(fā)做準(zhǔn)備工作。2001年C和另一個人成立旅游公司，將旅游開發(fā)小組收集到的資料據(jù)為己有，而將開發(fā)小組邊緣化。但村委會依舊支持旅游公司，組織村民到處進(jìn)行宣傳。村莊還投錢改善旅游環(huán)境：“從2001年至2005年，村里共投入26萬現(xiàn)金，主要用于：(1)對墻體進(jìn)行改造；(2)與南京方面同建‘飲水思源’碑；(3)修通排污水溝，用于從農(nóng)戶家排出的污水治理；(4)撤了村委烤煙房(在老村委旁邊，占地2000多平方)當(dāng)停車場，花費6萬元錢。還向社會(黨員、村民代表、商戶等)集資，每人出20元錢租大客車組織300多名婦女到貴陽、龍宮等地宣傳(屯堡文化)。”“根據(jù)政府財務(wù)統(tǒng)計，截止到2007年12月，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國家為支持天龍的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，總共投入1120多萬元，該村投入267萬元②，而公司只投入205萬元。”在政府的扶持下，于2003年2月該村成立了農(nóng)民旅游協(xié)會，村民自愿加入?yún)f(xié)會，凡是加入?yún)f(xié)會的會員每人繳納10元錢，用于開發(fā)旅游，當(dāng)即就有600多農(nóng)民入會。
經(jīng)過農(nóng)民旅游協(xié)會和旅游公司合作開發(fā)，該村的旅游確實獲得了快速發(fā)展，帶動了村民的就業(yè)和收入增加，原來40％的村民外出務(wù)工，現(xiàn)在紛紛回流在本地打工經(jīng)商(見表1-3)。
旅游公司現(xiàn)有員工165名，80％以上是該村村民，他們主要分布在導(dǎo)游、驛茶站、環(huán)衛(wèi)、檢票、地戲及屯堡食堂等部門(或機構(gòu))工作。
旅游公司給該村帶來的福利分別有：幫助村民繳納農(nóng)村合作醫(yī)療費；每年把門票收入的4％給村莊，用于村莊治安維護(hù)、衛(wèi)生清潔及村委干部的工資支出等。
顯然，案例3是一個比較成功的開發(fā)項目，其標(biāo)志不僅在于旅游收入大幅增加，更重要的是多方獲益：旅游公司、村集體、村民都在旅游開發(fā)中獲得了明顯的收益。當(dāng)然，目前也存在公司收益越來越多、村民獲益趨少趨慢的問題，從而引發(fā)一些村民的不滿，甚至有村民在旅游線路上放置牛糞以表達(dá)不滿。但是，不管怎樣，相比案例1和2，可以明顯地發(fā)現(xiàn)案例3的普惠性水平高，村里的大部分村民都分享到開發(fā)的好處。案例3相對成功的一個重要原因是政府、公司、村委會、農(nóng)民旅游協(xié)會和村民作為不同主體，參與到旅游開發(fā)和發(fā)展當(dāng)中。在這個過程中，各個社會主體扮演了各自角色、發(fā)揮了各自的作用和影響，形成了旅游開發(fā)的合力：公司的角色在于資金和專業(yè)性，政府重在政策支持和資金投入，村委會和農(nóng)民旅游協(xié)會提供村民社會基礎(chǔ)和文化資源。每個主體的作用都能獲得相應(yīng)的回報，從而使得整個項目實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在這里尤其需要指出的是農(nóng)民旅游協(xié)會的價值，這是其他許多開發(fā)扶貧項目缺乏的一種機制。農(nóng)民旅游協(xié)會是由農(nóng)民自愿組織起來的，其目的就是想?yún)⑴c旅游開發(fā)，確保村民的利益。農(nóng)民旅游協(xié)會在旅游開發(fā)中發(fā)揮的作用是非常重要的，它為旅游公司提供文化資源、民意的支持，幫助開拓旅游市場，當(dāng)然它也為村民利益進(jìn)行了不懈的努力，使得旅游公司不得不與村民分享利益，比如安排村民在公司工作、讓村民在旅游景點開店、更讓旅游公司為村莊提供一些福利，等等。
雖然不能說案例3的經(jīng)驗一定具有普適性，但是，比照案例1和2，我們可以看到，“社會”對開發(fā)項目成功與否，有著不可低估的作用。扶貧開發(fā)項目與其他經(jīng)濟發(fā)展開發(fā)項目，應(yīng)該有一個明顯的不同，那就是“公共性”，也就是說，扶貧開發(fā)項目的成功不僅僅限于是否辦成了，而且在于能否惠及到貧困人口。在這里，一個開發(fā)項目要獲得成功，一個先決條件是獲得當(dāng)?shù)厣鐣貏e是廣大村民的支持，而村民支持的基礎(chǔ)在于他們是否真正獲得好處，而不是受到損害，也不是說與他們沒有任何利益關(guān)聯(lián)。至于扶貧開發(fā)項目的公共性，更需要村民的參與，事實上許多村民也意識到這種公共性，對于自己不能參與，也有不滿，這反過來阻礙了村民對項目開發(fā)的配合努力。
在扶貧開發(fā)項目中，“社會”的作用并不是可有可無、無足輕重的，它通過參與、分享和信任等機制將開發(fā)與扶貧連接起來，破除其中的悖論。在起始階段，如果把開發(fā)項目交給村民討論，由他們決定發(fā)展什么；在落實階段，讓村民組織起來，盡可能讓更多的村民參與到開發(fā)項目中去，可以采用股份、合作等形式，或者可以采用大戶、小戶、散戶分工協(xié)作的形式；在市場開拓上也用合作社的方式建立與外部的關(guān)系，一方面確保銷售渠道穩(wěn)定，另一方面確保產(chǎn)品質(zhì)量，可以保證產(chǎn)品的競爭力。只有做到這些，一個項目不僅成功了，而且確實讓大多數(shù)村民獲得收益，達(dá)成扶貧之目的。從目前來看，開發(fā)項目成功與否，與能否重視“社會”機制的左右有密切的關(guān)系，因此，在開發(fā)項目中應(yīng)該列入挖掘和培育“社會”的經(jīng)費，并且把“社會”作為項目開發(fā)的主要形式來執(zhí)行。可是，目前大多數(shù)開發(fā)項目由于忽視“社會”作用，匆匆忙忙上馬，只能依靠少數(shù)農(nóng)村精英或者公司，政府采取強干預(yù)的方式，不但無法挖掘和培育“社會”力量和資源，反而損害了鄉(xiāng)村社會之團結(jié)，[7]使“社會”變得更加脆弱，個體化和原子化取向更明顯和強烈，反過來使得農(nóng)村進(jìn)一步缺乏合作精神和機制。
四、討論
國家非常重視反貧工作，先后出臺了兩個《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，提出了開發(fā)式扶貧方針，要求實行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。最近幾年，隨著國家經(jīng)濟實力的增強，投入到反貧的資源快速增加，尤其是把更多的資源投向開發(fā)式扶貧。一個令人關(guān)注的大問題是開發(fā)式扶貧資金的使用效果問題。所謂使用效果問題，從兩方面來看：一方面是項目是否成功；另一方面是項目的收益是否最大程度惠及到貧困人口。目前國家反貧的資源主要有三大類：一類是基本的保障性資源，如社會低保、大病救助、教育救助、醫(yī)保、基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生等；另一類是生產(chǎn)和生活補助，如各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼、危房改造補貼、教育補貼等；第三類是開發(fā)資金，直接用于經(jīng)濟發(fā)展，“新增財政扶貧資金和發(fā)展資金，重點用于發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、科技扶貧(優(yōu)良品種的引進(jìn)、先進(jìn)實用技術(shù)的推廣及培訓(xùn)等)”③。本文主要針對開發(fā)項目與反貧的關(guān)系展開討論，發(fā)現(xiàn)開發(fā)項目存在很大的風(fēng)險，首先是成功難度大，其次就是難以最大限度惠及貧困人口，這背后的癥結(jié)在于社會治理的缺陷。
從我們的調(diào)查來看，目前農(nóng)村開發(fā)式扶貧資金基本上是來自財政，即使對口援助扶貧經(jīng)費也是財政資金。而政府投資基本上沿著自上而下的路徑傳輸下去的，項目的確立是否合乎貧困地區(qū)的實際情況，尤其是貧困人群的需求、能力，基本上沒有獲得詳細(xì)的、周到的考慮，更缺乏貧困農(nóng)民的表達(dá)和參與。開發(fā)項目在選擇對象的時候也缺乏民主參與，由此，往往會出現(xiàn)不公開、不透明問題，尤其會被農(nóng)村精英所壟斷、截留，或者說只有農(nóng)村精英才有機會參與項目的開發(fā)，而普通貧困人群都是旁觀者，這樣的機制反過來會損害農(nóng)村社會的團結(jié)，進(jìn)一步動搖農(nóng)村扶貧開發(fā)的社會基礎(chǔ)。與此同時，我們還看到的是，即使是項目開發(fā)參與者們也沒有形成有效的社會合作機制，大戶與小戶之間存在利益排斥，沒有有效的社會協(xié)調(diào)機制去化解，尤其是大戶、小戶都沒有組織起來去共同開拓市場以及防范市場風(fēng)險。正是由于缺乏多元的社會參與，開發(fā)式扶貧項目在推進(jìn)過程中存在著不接地氣、不服水土、市場風(fēng)險大、收益分配不合理、尋租問題嚴(yán)重、社會矛盾多等問題。由此，要使開發(fā)式扶貧項目真正能實現(xiàn)開發(fā)的可持續(xù)性、開發(fā)與扶貧的有效對接等，就非常有必要把社會治理納入到項目的設(shè)計和實施之中。具體地說，首先，政府從政策上要規(guī)定，開發(fā)式扶貧項目必須采用社會治理方式和機制；其次，在經(jīng)費上要考慮社會治理成本，這里的成本在于培育社會治理機制；最后，用社會工作推動社會治理發(fā)展，從而為扶貧開發(fā)項目的落實提供社會基礎(chǔ)。如果考慮到社會治理機制，那么扶貧開發(fā)項目在時間安排上不要像當(dāng)前那樣緊湊，必須要留有更多的時間用于社會治理，否則會適得其反。
注釋：
①方言，指老婆或女人。
②其中只有26萬元現(xiàn)金，其他都是諸如地盤等固定資產(chǎn)的隱形投入。
③財政部、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國家發(fā)展計劃委員會關(guān)于印發(fā)《財政扶貧資金管理辦法》(試行)和《財政扶貧項目管理費管理辦法》(試行)的通知，2000年5月30日頒布，參見：http：//www.110.com/fagui/law_173951.html。
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作者簡介：王春光，男，中國社會科學(xué)院社會學(xué)所研究員、博士生導(dǎo)師、社會政策研究室主任，中國社會科學(xué)院社會政策研究中心副主任，國務(wù)院特殊津貼享受者，主要研究方向為社會結(jié)構(gòu)、農(nóng)村社會學(xué)、社會流動和移民、社會政策。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中共福建省委黨校學(xué)報》2015年03期
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