摘要：中國(guó)的土地制度為中國(guó)工業(yè)化、城市化及大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)提供廉價(jià)的土地。此種農(nóng)地征用補(bǔ)償制度，對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放30余年的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)重大且深遠(yuǎn)的影響，這突出表現(xiàn)為以“物”為中心的城市化。農(nóng)地征用補(bǔ)償制度在快速推動(dòng)中國(guó)工業(yè)化和城市化的同時(shí)，也帶來(lái)了諸如農(nóng)民群體抗?fàn)帯⒌胤焦賳T腐敗等社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民工城市化的主要問(wèn)題是如何解決農(nóng)民工隨遷子女在工作地的入學(xué)問(wèn)題和妥善處理所謂農(nóng)民工的“社會(huì)保險(xiǎn)基金”的異地“接續(xù)”問(wèn)題。隨著農(nóng)民工城市化的有序、穩(wěn)定的推進(jìn)，中國(guó)的土地制度，尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度也將發(fā)生（或已經(jīng)開(kāi)始發(fā)生）重要的變化。目前的總的政策導(dǎo)向是：確保原農(nóng)戶的土地承包權(quán)，同時(shí)有序推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)集中（適度規(guī)模，連片經(jīng)營(yíng)），并創(chuàng)建各種有效的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。
關(guān)鍵詞：土地制度；農(nóng)民工；工業(yè)化；城市化
1982年到1984年間，中國(guó)廢除了運(yùn)行20余年（1958-，1982年）的人民公社制度，確立了土地家庭承包責(zé)任制（土地所有權(quán)歸各村集體所有，土地使用權(quán)計(jì)口均分，歸各農(nóng)戶所有，實(shí)行土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)的分離）。1987年1月中國(guó)頒行了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，并對(duì)國(guó)家征用集體土地及對(duì)失地農(nóng)民安置補(bǔ)償做出了一系列的法律規(guī)定。在我們看來(lái)，此一新的土地制度及農(nóng)地征用法是理解中國(guó)改革開(kāi)放30余年來(lái)低成本、高速度推進(jìn)工業(yè)化與城市化的一個(gè)極其重要但常被忽視的視角。
一、“土地家庭承包制”：土地所有權(quán)的模糊性及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義
新的土地制度規(guī)定“中國(guó)農(nóng)村土地（包括耕地、宅地、林地與村集體建設(shè)用地等），歸農(nóng)民集體所有”。但“集體”指什么，本身具有很大模糊性。這一模糊性源于人民公社的土地制度：“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”。“三級(jí)”指“公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”，“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”指土地所有權(quán)為三級(jí)所共同所有，但經(jīng)營(yíng)使用權(quán)歸屬于最基層的生產(chǎn)小隊(duì)[①]。
人民公社是一種“政社合一”的體制。“政”指政府或國(guó)家設(shè)在農(nóng)村最基層一級(jí)的政權(quán)機(jī)構(gòu)，而“社”指農(nóng)村最高一級(jí)的農(nóng)民集體組織。1982年廢除人民公社體制后，原人民公社內(nèi)部的“政”改制為鄉(xiāng)政府或鎮(zhèn)政府（1984年末，全國(guó)建有8.5萬(wàn)余個(gè)鄉(xiāng)政府和近7200個(gè)鎮(zhèn)政府，70余萬(wàn)個(gè)村民委員會(huì)），原公社內(nèi)部的“生產(chǎn)大隊(duì)”轉(zhuǎn)制為“村民委員會(huì)”（在法律下，村民委員會(huì)為村民自治性組織，每三年改選一次，但在實(shí)際上，村民委員會(huì)經(jīng)常成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之下的行政機(jī)構(gòu)），原“生產(chǎn)小隊(duì)”轉(zhuǎn)制為“村民小組”。當(dāng)土地由村委或村民小組分配給各農(nóng)戶使用時(shí)，對(duì)土地的所有權(quán)性質(zhì)始終十分模糊，我們?cè)?0年代晚期到整個(gè)90年代全國(guó)各農(nóng)村的調(diào)查中對(duì)農(nóng)民與地方干部問(wèn)同一個(gè)問(wèn)題：“土地到底是誰(shuí)的？”得到的答案相當(dāng)一致：“土地是國(guó)家的”。國(guó)家法律上明文規(guī)定是“集體的”。但農(nóng)民與村干部在習(xí)慣觀念上都認(rèn)為是“國(guó)家的”。這顯然是“政社合一”的公社體制下形成的“習(xí)慣觀念”，雖然公社體制已被廢除，但在農(nóng)戶與國(guó)家之前的自治集體（村委、村民小組）始終沒(méi)有形成明確的概念。事實(shí)上，“村民委員會(huì)”也沒(méi)有行使土地所有權(quán)的權(quán)利。
正是由于“土地集體所有權(quán)”中的“集體”的模糊性質(zhì)，且在推行土地家庭承包制后，廣大村民與村干部依然認(rèn)為“土地是國(guó)家的”。其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)含義便是為中國(guó)新一輪的工業(yè)化、城市化及大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而征用農(nóng)地帶來(lái)極大的便利。
二、《土地管理法》的若干規(guī)定及立法意圖
農(nóng)地征用制度于1986年制定，1987年1月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》的若干規(guī)定及立法意圖：①全國(guó)土地實(shí)行兩種所有制：一為國(guó)有制（城市土地屬于全民所有）,二為集體所有（農(nóng)村和城市近郊的土地屬于集體所有，農(nóng)民的宅基地、自留地、自留山屬于集體所有）。②國(guó)家為了“公共利益”需要，可以依法對(duì)集體土地實(shí)行征用。國(guó)家建設(shè)所征用的集體所有的土地，所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位只有使用權(quán)。③被征用土地的補(bǔ)償共分三項(xiàng)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)與土地附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。
該法規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)是“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的3—6倍；安置補(bǔ)償費(fèi)是“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的2—3倍；土地附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，由各省市自行規(guī)定。
這里值得注意的是：補(bǔ)償?shù)幕鶖?shù)是按“前三年平均農(nóng)產(chǎn)值”來(lái)確定的，這意味著原土地所有者與使用者不能參與該土地非農(nóng)使用“增值”的分配，換句話說(shuō)，土地轉(zhuǎn)入工商資本使用的巨大增值部分，只能為“國(guó)家所有”或“資本”所有。另一值得注意的是：規(guī)定土地補(bǔ)償?shù)纳舷蓿谴_定補(bǔ)償?shù)淖畹拖孪蕖０创朔梢?guī)定，全部補(bǔ)償費(fèi)不得超過(guò)“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的10倍”。該法第29條規(guī)定“若按前規(guī)定支付土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償費(fèi)，尚不能使農(nóng)民保有原生活水平的，經(jīng)省市自治區(qū)批準(zhǔn)，可增加安置補(bǔ)償費(fèi)，但兩項(xiàng)總和不得超過(guò)前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的20倍”。至于這筆補(bǔ)償費(fèi)在“村集體、失地農(nóng)戶與勞動(dòng)力安置單位”三者之間的再分配，各地情況不一，難以概述。考慮到中國(guó)首條高速公路[②]建設(shè)啟動(dòng)于1984年，該法的立法意圖便顯現(xiàn)出來(lái)：為中國(guó)工業(yè)化、城市化及大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)提供廉價(jià)的土地。此一農(nóng)地征用補(bǔ)償制度，對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放30余年的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)重大且深遠(yuǎn)的影響，這突出表現(xiàn)為以“物”為中心的城市化[③]。
①大量被征用的農(nóng)地城市化以物為中心
②農(nóng)村中的石材和樹(shù)木
③人—農(nóng)民工作為勞動(dòng)要素進(jìn)入市場(chǎng)工商業(yè)，作為勞動(dòng)者被排斥在城市化外（分割城鄉(xiāng)的中國(guó)戶籍制）
農(nóng)地征用補(bǔ)償制度為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了諸多的益處。農(nóng)地征用補(bǔ)償制度是中國(guó)工業(yè)化、城市化持續(xù)高速推進(jìn)的主要原因之一。這主要表現(xiàn)在被征用土地的四類用途和不同的租金政策及經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果。有學(xué)者估計(jì)，中國(guó)改革開(kāi)放后的30余年間，全國(guó)被國(guó)家征用的農(nóng)地超過(guò)1億畝，另有1億余畝用于“退耕還林、還湖、還草”[④]。被征土地一般分為四類用途：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口等等），一是公共建設(shè)設(shè)施（政府大樓、城市廣場(chǎng)、綠化帶、學(xué)校、醫(yī)院等），一類是工業(yè)批租，最后一類是商業(yè)批租（包括商業(yè)用地和商品房建設(shè)用地）。
按其相關(guān)政策規(guī)定：工業(yè)批租的租期為50年，商業(yè)批租70年。各地各級(jí)政府為追求GDP的增長(zhǎng)率與擴(kuò)大地方財(cái)政收入（土地出讓金一般列入土地財(cái)政收入）——順便說(shuō)及，這兩項(xiàng)硬指標(biāo)是各級(jí)政府“政績(jī)考核”的最重要指標(biāo)，當(dāng)然也是官員晉升、獎(jiǎng)勵(lì)的主要依據(jù)。在“政績(jī)考核”的壓力下，各級(jí)政府競(jìng)相展開(kāi)招商引資的競(jìng)爭(zhēng)，使用的手段也大體相同：競(jìng)相壓低土地批租價(jià)格，凡不具備這項(xiàng)優(yōu)勢(shì)的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常常取消土地租金。這樣，在中國(guó)制造的各類工業(yè)產(chǎn)品中，幾乎不含地租。按古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的說(shuō)法，商品的價(jià)值主要由地租、勞動(dòng)與利息構(gòu)成。幾乎不含地租的中國(guó)制造，因促使中國(guó)商品具有極強(qiáng)的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而促使發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的勞動(dòng)密集型資本大規(guī)模的向中國(guó)土地轉(zhuǎn)移，從而使長(zhǎng)期沉淀在農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的大量剩余勞動(dòng)力向城市工商業(yè)的轉(zhuǎn)移提供了不斷增長(zhǎng)的空間。在2003年到2005年之間，中國(guó)傳統(tǒng)部門的勞動(dòng)力向新興產(chǎn)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移進(jìn)入了所謂的“劉易斯拐點(diǎn)”：一個(gè)顯著的標(biāo)志是自2003年后，曾長(zhǎng)期維持在低水平上的“農(nóng)民工薪酬”突然出現(xiàn)上漲，此后10余年間，逐漸上升。至2014年，全國(guó)農(nóng)民工的平均工資已達(dá)2600元人民幣[⑤]。
土地批租與劉易斯拐點(diǎn)所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)政治意義。目前，中國(guó)的所謂“資本”，按其所有權(quán)不同大體分為三類：國(guó)有資本、民資與外資。這三項(xiàng)資本所需土地都是各級(jí)政府控制的國(guó)有土地（政府將征用的集體農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地），這就是說(shuō)“資本”只能通過(guò)“土地批租”的形式從政府取得土地，確切地說(shuō)租賃土地，這使得隨私人資本不斷擴(kuò)大而成長(zhǎng)起來(lái)的私人資本集團(tuán)（或稱資產(chǎn)階級(jí)）與政府（政權(quán)）的實(shí)際關(guān)系變得微妙而復(fù)雜起來(lái)。國(guó)內(nèi)外政治自由主義者，一再預(yù)言的“民主政治變革”沒(méi)有在中國(guó)出現(xiàn)，我們認(rèn)為，這或可從中國(guó)的土地制度安排中得到說(shuō)明。當(dāng)然，直接征用土地的是各級(jí)地方政府。原來(lái)的“資本”與“地權(quán)”的矛盾，如今轉(zhuǎn)變?yōu)槭У剞r(nóng)民與地方政府的矛盾。
對(duì)于一個(gè)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家的經(jīng)濟(jì)而言，劉易斯拐點(diǎn)的最重要意義在于它極大緩解了緊張的勞資關(guān)系。在劉易斯拐點(diǎn)前階段，由于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的“無(wú)限供給”而使勞動(dòng)一方的“市場(chǎng)談判”處于極其不利的地位：長(zhǎng)期處于低薪、勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)條件惡劣的狀態(tài)。中國(guó)2003年越過(guò)“劉易斯拐點(diǎn)”之后，我們發(fā)現(xiàn)，資方為了穩(wěn)定勞動(dòng)用工，尤其防止技術(shù)人員的流失，而對(duì)勞方的要求作出妥協(xié)，或主動(dòng)提高工資與其他各種福利待遇，目前勞資沖突主要發(fā)生在拖欠工資的場(chǎng)合，且主要發(fā)生在建筑行業(yè)。
與此同時(shí)，農(nóng)地征用補(bǔ)償制度也產(chǎn)生了一些社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)各級(jí)地方政府，大量低補(bǔ)償?shù)卣饔棉r(nóng)民的承包地，早已成為各地農(nóng)民群體性抗議事件的主因。被征用土地的批租，也存在大量不透明現(xiàn)象，這已成為地方官員腐敗的主要原因之一。的確，農(nóng)地非農(nóng)使用而形成的巨大“土地增值”，如何合理分配早已成為一個(gè)極大的經(jīng)濟(jì)——社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)改革開(kāi)放從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的不斷加劇的貧富分化，原因繁多，但中國(guó)1987年確定的土地征用、補(bǔ)償、出讓制度確實(shí)是推動(dòng)分化加劇的重要原因之一。從大量揭露的官員腐敗案來(lái)看，其巨額資產(chǎn)主要來(lái)源于土地的批租或出讓。從90年代初到本世紀(jì)初，中國(guó)的首富階層大多是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，這與廉價(jià)的土地密切相關(guān)，至于被剝奪了土地的農(nóng)民只能進(jìn)入“農(nóng)民工階層”。
至于“以物為中心的城市化”，使得中國(guó)的城市化長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化。這與其他第三世界的“工業(yè)化長(zhǎng)期滯后于城市化”形成鮮明的對(duì)比。當(dāng)然，那種幾近無(wú)補(bǔ)償剝奪農(nóng)民土地的政策，也一直在調(diào)整改變之中，如1998年對(duì)《土地管理法》作第二次修改，將土地補(bǔ)償費(fèi)從原來(lái)的3—6倍提升到6—10倍，安置補(bǔ)償費(fèi)從原來(lái)的2—3倍提升到4—6倍，但仍規(guī)定“兩項(xiàng)費(fèi)用總和不得超過(guò)30倍”，而不是取消“上限”改用“下限”。2003年—2005年后，中國(guó)東部沿海地區(qū)由于工業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，地方政府有能力對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（中央政府的壓力與農(nóng)民的集體抗?fàn)帲┠陙?lái)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式可概括為兩條：一是“以房換房”（即以農(nóng)村不可買賣的老房，按1:1的面積比例，換取城鎮(zhèn)可買賣的新房）；二是“以地?fù)Q保”（即以農(nóng)戶承包地?fù)Q取城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)）。在全部青壯年已穩(wěn)定轉(zhuǎn)入城市工商業(yè)的農(nóng)村，這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大體被農(nóng)民所接受。按2014年的一項(xiàng)官方統(tǒng)計(jì)，全國(guó)2014年的土地出讓金中的80%用于失地農(nóng)民的補(bǔ)償與安置。話說(shuō)回來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從“高速”向“中速”的轉(zhuǎn)型（即所謂的“新常態(tài)”），因大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而大量征用農(nóng)地的“發(fā)展階段”已近尾聲了。
三、農(nóng)民工與城市化
（一）處于工業(yè)化、城市化發(fā)展階段的國(guó)家都出現(xiàn)過(guò)往返城鄉(xiāng)的“農(nóng)民工”現(xiàn)象
只有工業(yè)化、城市化過(guò)程，才能為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力（包括絕對(duì)剩余與季節(jié)性剩余）提供外出就業(yè)的機(jī)會(huì)。所謂“農(nóng)民工”，一個(gè)較廣泛的定義是，在農(nóng)村保留小塊土地并獲取非農(nóng)收益的勞動(dòng)者，或可將農(nóng)民工分為三大類：第一類是以農(nóng)業(yè)收益為主，兼有不穩(wěn)定的非農(nóng)性收入，這類農(nóng)戶通常在本村附近就業(yè)；第二類是以農(nóng)業(yè)收益為輔的較穩(wěn)定的工商業(yè)收入階層；第三類是將小塊土地轉(zhuǎn)租出去，而長(zhǎng)年進(jìn)城打工。恩格斯曾對(duì)1870年德國(guó)統(tǒng)一后大量存在的“農(nóng)民工”現(xiàn)象進(jìn)行分析，他們主要關(guān)注的是德國(guó)制造的低價(jià)（與當(dāng)時(shí)英法兩國(guó)相比）與帝國(guó)工人階級(jí)中的大量農(nóng)民工低薪現(xiàn)象之間的關(guān)系。根據(jù)他們的分析，德國(guó)農(nóng)民工的實(shí)得工資等于應(yīng)得工資減去小塊土地的收益，或說(shuō)德國(guó)農(nóng)民工小塊土地的收益，即是德國(guó)工業(yè)資本超剝削的原因，也是德國(guó)制造比英法廉價(jià)的原因。后發(fā)的德國(guó)正是憑借廉價(jià)產(chǎn)品才能擠入先發(fā)的英國(guó)市場(chǎng)。但從“農(nóng)民工”直接經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，他們之所以頑強(qiáng)保留小塊土地是為了防止城市失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。列寧也曾考察過(guò)俄國(guó)資本主義工業(yè)化時(shí)期的俄國(guó)“農(nóng)民工現(xiàn)象”所持觀點(diǎn)來(lái)自馬克思和恩格斯。
（二）中國(guó)農(nóng)民工階層的特殊性
中國(guó)農(nóng)民工階層的特殊性，一是由中國(guó)特定的土地制度決定的：國(guó)家通過(guò)產(chǎn)生有力的法律，將中國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民與其家庭承包土地結(jié)合起來(lái)（1982年到2003年間，由各農(nóng)戶承包的土地承擔(dān)著繁重的責(zé)任：對(duì)國(guó)家承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅的責(zé)任，對(duì)集體承擔(dān)五項(xiàng)費(fèi)用的責(zé)任，直到2004年—2006年間才取消農(nóng)民及承包土地的全部稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，有專家統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)民和土地承擔(dān)的稅費(fèi)總額在1500億——1800億人民幣之間。2000年，全國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值—不包括林、牧、漁業(yè)—僅為1.4萬(wàn)億元）。二是由中國(guó)特有的分割城鄉(xiāng)的戶籍制度所決定的。阻止勞動(dòng)力自由流動(dòng)的戶籍制始建于1958年，加嚴(yán)固化于1961年之后。90年代中期以后，雖然對(duì)農(nóng)民工取得城市戶籍條件有所放寬，但此一制度至今未能取消。正是中國(guó)對(duì)農(nóng)民工的這兩大制度制約，使得中國(guó)農(nóng)民工具有德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯定義的“身份群體”的含義，而非一般的意義上的社會(huì)就業(yè)階層。也正是由于這兩大制度的限制，使億萬(wàn)農(nóng)民工只能進(jìn)城打工，而難以在城市入籍，無(wú)法分享城市居民的公共福利與保障。中國(guó)學(xué)者將此現(xiàn)象稱之為“中國(guó)的城市化滯后于工業(yè)化”。
（三）中國(guó)農(nóng)民工的總數(shù)估計(jì)及在二、三產(chǎn)業(yè)的分布狀況
據(jù)2013年的一項(xiàng)全國(guó)官方統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)共有“農(nóng)民工”2.69億人，其中在第二產(chǎn)業(yè)打工的農(nóng)民工占56.8%，（約1.5億勞動(dòng)力，其中3000余萬(wàn)在建筑行業(yè)），占2013年全國(guó)第二產(chǎn)業(yè)總就業(yè)人數(shù)（2.33億）的64%，其余約1.2億農(nóng)民工在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，占農(nóng)民工總數(shù)的42.6%。該項(xiàng)估計(jì)還表明，跨省流動(dòng)的農(nóng)民工有7676萬(wàn)，占全部農(nóng)民工的28.3%。2013年中國(guó)農(nóng)民工的平均月工資2600元。對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，打工年收入已大大超過(guò)農(nóng)村小塊土地的收入。
另?yè)?jù)官方統(tǒng)計(jì)，2014年由中國(guó)城市常住人口（所謂常住人口，即城市戶籍人口加上進(jìn)城半年以上有穩(wěn)定職業(yè)與住所——主要是租房——的外來(lái)人口）構(gòu)成的“城市化率”為52%，而城市戶籍人口占總?cè)丝诒壤齼H為36%。這兩個(gè)百分比之差，主要由農(nóng)民工階層組成。
（四）中共18大后提出“以人為本的新型城鎮(zhèn)化”的發(fā)展戰(zhàn)略，逐步解決億萬(wàn)農(nóng)民工的城市入籍的。
2003年，中國(guó)國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》及《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃>》政府文件，將中國(guó)城鎮(zhèn)按人口規(guī)模分為五類七檔，并分別規(guī)定農(nóng)民工入籍城市的條件：即所謂“有差別的落戶政策”。
①小城市——城區(qū)常住人口50萬(wàn)以下，小城市分為兩檔。Ⅰ型小城市20—50萬(wàn)人口，（2010年全國(guó)共有Ⅰ型小城市380個(gè)）；Ⅱ類小城市20萬(wàn)以下，（包括近2萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)）。常住人口在50萬(wàn)以下的小城市，只要擁有“穩(wěn)定就業(yè)和住所（包括租賃）”這兩個(gè)條件，即可申請(qǐng)入籍。事實(shí)上，對(duì)50萬(wàn)人口以下的“小城市”全面放開(kāi)落戶條件。②中等城市——城區(qū)常住人口50—100萬(wàn)之間。③大城市——大城市分為兩檔：Ⅰ型300—500萬(wàn)之間；Ⅱ型100萬(wàn)到300萬(wàn)之間。<國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃>規(guī)定，對(duì)“中等城市”實(shí)行“有序開(kāi)放，落戶限制”政策，對(duì)“大城市Ⅱ類”采取合理開(kāi)放落戶限制。具體而言，對(duì)上述兩類城市，農(nóng)民工入籍的條件，除“穩(wěn)定就業(yè)和住所（包括租賃）”外，另增設(shè)“參加城鎮(zhèn)社保年限”的限制性條件，但“最高年限不得超過(guò)5年”。對(duì)“大城市”Ⅰ類，該<規(guī)劃>規(guī)定為“合理確定限制條件”，主要是增加“城鎮(zhèn)社保的年限”。④特大城市——城區(qū)常住人口在500萬(wàn)—1000萬(wàn)之間的為“特大城市”，對(duì)特大城市的入籍政策是“嚴(yán)格控制城市人口規(guī)模”，<規(guī)劃>要求“特大城市”政府采取積分制等方式階梯式落戶途徑，調(diào)控落戶規(guī)模與設(shè)定“積分”主要依據(jù)就業(yè)年限、學(xué)歷及該城市發(fā)展所需專業(yè)人才而定。⑤超大城市——城區(qū)常住人口在1000萬(wàn)以上的城市為“特大城市”。如北京、上海、廣州、深圳等。對(duì)“超大城市”的入籍條件限制，當(dāng)然比“特大城市”更為嚴(yán)格，入籍途徑主要也是“積分制”，并對(duì)“高污染、高能耗、土地利用率低、幾無(wú)稅收貢獻(xiàn)”的勞動(dòng)密集型企業(yè)的政策性淘汰，將在此類企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工排除出超大城市。
該<規(guī)劃>的制定目的是十分明確的：主要由中小城市承擔(dān)起億萬(wàn)農(nóng)民工城市化的重任。問(wèn)題在于：是否有效？在我們看來(lái)，該<規(guī)劃>制定者忽略了一個(gè)明顯的事實(shí)，小城市之所以“小”，是因?yàn)樗鼊?chuàng)造就業(yè)的空間小，它們不具備優(yōu)勢(shì)以集聚大量的工商資本，因而不能提供大量的穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)，大城市之所以大，乃是因?yàn)榇蟪鞘屑鄞罅抗ど藤Y本，從而提供不斷增長(zhǎng)的就業(yè)空間。向農(nóng)民工開(kāi)放入籍的“小城鎮(zhèn)”，缺乏穩(wěn)定的就業(yè)，而特大和超大城市擁有大量就業(yè)機(jī)會(huì)，卻對(duì)農(nóng)民工的入籍條件“嚴(yán)格控制”。在我們看來(lái)，此<規(guī)劃>近于“紙上談兵”。它只反映了<規(guī)劃>制定者對(duì)中國(guó)特大城市人口超快增長(zhǎng)而造成的“大城市病”的擔(dān)憂。
四、關(guān)于中國(guó)農(nóng)民工城市化的主要問(wèn)題與政策建議
（一）當(dāng)前的主要問(wèn)題：如何滿足中國(guó)龐大農(nóng)民工階層的兩大緊迫需求。
第一項(xiàng)緊迫需求是解決農(nóng)民工隨遷子女在工作地的入學(xué)問(wèn)題。中國(guó)的九年制義務(wù)教育一向是由戶籍所在地的教育部門負(fù)責(zé)的，在廣大中國(guó)農(nóng)村每一行政村（村民委員會(huì)）設(shè)置一所小學(xué)（1年級(jí)—6年級(jí)），每一鎮(zhèn)設(shè)置1—2所初級(jí)中學(xué)（7—9年級(jí)），高中（10—12年級(jí)）通常設(shè)在縣城。90年代中期后，中西部的農(nóng)民工流入東部沿海省份打工，一部分子女留在家鄉(xiāng)，形成龐大的“留守兒童”群體，一部分隨父母進(jìn)城，卻無(wú)法進(jìn)入城市公辦學(xué)校，因此在勞動(dòng)力大量輸入的東部沿海省市，出現(xiàn)了大量的“農(nóng)民工子弟學(xué)校”。2004年，僅上海地區(qū)的“農(nóng)民工子弟學(xué)校”就有400余所。上海市教育部門對(duì)此現(xiàn)象先是排斥，后是默認(rèn)，直到2007年才將“農(nóng)民工子弟學(xué)校”納入公辦教育系統(tǒng)，但新的問(wèn)題又出現(xiàn)了：農(nóng)民工子弟在移民地的初中畢業(yè)后，允許不允許他們?cè)诋?dāng)?shù)貐⒓印爸锌肌保ǜ咧腥瓴辉诹x務(wù)教育范圍）？這個(gè)問(wèn)題在北京、上海、江蘇省、浙江省依然沒(méi)有得到解決。其實(shí)農(nóng)民工子女的入學(xué)問(wèn)題乃是一個(gè)允許不允許外來(lái)農(nóng)民工參與本地的教育資源分配的問(wèn)題，不過(guò)在中西部各省此問(wèn)題逐步解決。
第二項(xiàng)緊迫需求是所謂農(nóng)民工的“社會(huì)保險(xiǎn)基金”的異地“接續(xù)”問(wèn)題。中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)基金主要有四種：工傷保險(xiǎn)金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金和住房公積金。與用人單位簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工通常只有前三金，由農(nóng)民工與企業(yè)按一定比例每月交付。到目前為止，如果農(nóng)民工離開(kāi)該企業(yè)而至他市，甚至他省工作，他只能取走他自己交付部分，而不能取走企業(yè)為他交付的部分。這樣，極大地挫傷農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)金的積極性。這些年來(lái)，中國(guó)學(xué)術(shù)界與媒體不斷呼吁政府建立農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金的異地“接續(xù)”制度，即將農(nóng)民工在某地某企業(yè)工作期間積累的全部社會(huì)保險(xiǎn)金（包括企業(yè)為他交付的部分，通常占全部社會(huì)保險(xiǎn)金2/3以上）隨農(nóng)民工異地工作而自動(dòng)“接續(xù)”到他的新的工作單位。這樣，等到該農(nóng)民“退休”，便可領(lǐng)取一筆可觀的養(yǎng)老金。由于養(yǎng)老金由各省市統(tǒng)籌而非中央統(tǒng)一統(tǒng)籌，這一問(wèn)題至今沒(méi)有得到解決。
（二）關(guān)于中國(guó)農(nóng)民工城市化滯后原因的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論與政策建議
關(guān)于農(nóng)民工城市化滯后的原因，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界有三大觀點(diǎn)：一是土地家庭承包制的束縛說(shuō)，一是城市戶籍制的排斥說(shuō)，一是中國(guó)工業(yè)化的發(fā)展階段說(shuō)。
土地家庭承包制的束縛說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民工之所以進(jìn)城打工而難以實(shí)現(xiàn)城市化，關(guān)鍵在于國(guó)家通過(guò)“土地家庭承包制”將全國(guó)農(nóng)民束縛在小塊土地上，固定在“村民”身份上。他的要求是改革現(xiàn)存土地制度將農(nóng)戶承包土地直接歸于農(nóng)戶所有：即土地私有化。他們認(rèn)為，只有土地私有化，才能徹底的消除官商勾結(jié)，圈占農(nóng)民土地的現(xiàn)象，只有土地私有化，農(nóng)民工才能賣掉他的土地與農(nóng)房而獲得城市化的“資本”（如在城市購(gòu)房）。
城市戶籍制排斥說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，正是長(zhǎng)期執(zhí)行的分割城鄉(xiāng)的戶籍制，將農(nóng)民排斥在城市化之外，中國(guó)在建國(guó)初期建立戶籍制的主要目的是為了從農(nóng)業(yè)、農(nóng)民中提取勞動(dòng)剩余用于工業(yè)化的原始積累。如今，中國(guó)已到了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的新階段，理應(yīng)取消戶籍制。只要取消戶籍制，是否城市化便成為億萬(wàn)農(nóng)民工的自由選擇的了。事實(shí)上，戶籍制的背后是長(zhǎng)期存在于中國(guó)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間（東部、中部、西部）的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異與社會(huì)福利保障程度的高低，這個(gè)問(wèn)題本身并非取消戶籍制所能解決。如上海的失業(yè)救濟(jì)金每月600余元，如外來(lái)農(nóng)民工處于“失業(yè)狀態(tài)”（還有一個(gè)如何確定“失業(yè)”的人群，而獲得失業(yè)救濟(jì)），那么勢(shì)必引發(fā)更多的農(nóng)民工擠入上海，（家庭承包的小塊土地的全年收入很難超過(guò)600*12=7200元），上海政府如何應(yīng)付。
中國(guó)當(dāng)前所處的工業(yè)發(fā)展階段或是影響億萬(wàn)農(nóng)民工城市化的主因。戰(zhàn)后新獨(dú)立的國(guó)家都處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)的艱難轉(zhuǎn)型過(guò)程之中，且在此轉(zhuǎn)型過(guò)程中，都出現(xiàn)流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工現(xiàn)象，農(nóng)民工群體占該國(guó)農(nóng)業(yè)人口的比例大小，通常由兩大因素決定的：一是人均耕地的多少與土地所有權(quán)集中的高低，二是該國(guó)推進(jìn)工業(yè)化的速度與規(guī)模，（當(dāng)然與該國(guó)實(shí)行的人口生育政策與農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推進(jìn)速度也有關(guān)聯(lián)）至于已經(jīng)進(jìn)入城市工商業(yè)謀生的農(nóng)民工能否實(shí)現(xiàn)城市化。這里的“城市化”一詞，指的是“安全、有保障的城市化”，即進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工能否獲得失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等社會(huì)保障，一則取決于另外兩大因素：一是該國(guó)所處的工業(yè)化發(fā)展階段，或說(shuō)該國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)分工價(jià)值鏈中的地位高低，二是該國(guó)政府的政治意愿，或說(shuō)農(nóng)民工階層的城市化訴求對(duì)政府形成政治壓力的大小。這兩大條件缺一不可，而以“所處工業(yè)化發(fā)展階段”尤為重要。
中國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民工之所以“工業(yè)化”但難以“城市化”，或說(shuō)產(chǎn)生“城市化滯后于工業(yè)化”這一困境，中國(guó)特有的土地制度與戶籍制度只是表面原因，其更深刻的原因在于億萬(wàn)農(nóng)民工主要集中在中低端的勞動(dòng)密集型制造業(yè)與城市低端服務(wù)業(yè)中，或說(shuō)中國(guó)的工業(yè)化總體上依然處于全部產(chǎn)業(yè)——價(jià)值鏈的低端，正是這些集聚大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的勞動(dòng)密集型低端產(chǎn)業(yè)，決定了“農(nóng)民工薪酬低、企業(yè)利潤(rùn)低與政府稅收低”的三低特點(diǎn)。正是此“三低”（另加土地租金低）雖然極大提高了中國(guó)制造因其低價(jià)而具有了很強(qiáng)的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而也將長(zhǎng)期沉淀在農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的大量剩余勞動(dòng)力吸納到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中來(lái)，但另一方面卻使得農(nóng)民工、企業(yè)與政府無(wú)力支付億萬(wàn)農(nóng)民城市化的必要成本，除非允許城市貧民窟在城郊四處蔓延。
或許值得慶幸的是，中國(guó)自越過(guò)著名的“劉易斯拐點(diǎn)”之后，正進(jìn)入從勞動(dòng)密集型中低端產(chǎn)業(yè)向中高端提升的階段。中共2013年提出的“新常態(tài)”，說(shuō)，其核心內(nèi)容是“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從高速進(jìn)入中高速，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從中低端提升為中高端”。當(dāng)然，這也是一種“發(fā)展愿景”。能否成功，預(yù)計(jì)10年——20年后方能知曉。我們現(xiàn)在所能知道的只有兩點(diǎn)：一是，一切實(shí)施趕超戰(zhàn)略的發(fā)展中國(guó)家能否實(shí)現(xiàn)“趕超使命”，這是最關(guān)鍵、也最艱難的發(fā)展階段，二是，倘若失敗，便將陷入所說(shuō)的“中等收入”陷阱之中，那時(shí)各種社會(huì)矛盾將成堆凸顯出來(lái)。不過(guò)從近幾年實(shí)施的“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)型發(fā)展”的種種效果來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)似乎正處于“從中低端向中高端”的產(chǎn)業(yè)升級(jí)之中。在我們看來(lái)，一國(guó)工業(yè)化從中低端向中高端轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，“三低”也隨之向中高端提升，從而使勞動(dòng)者、企業(yè)與政府有能力為農(nóng)民工的城市化支付必要的成本，當(dāng)然也需要政府推進(jìn)農(nóng)民工城市化的政治意愿。
隨著農(nóng)民工城市化的有序、穩(wěn)定的推進(jìn)，中國(guó)的土地制度，尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度也將發(fā)生（或已經(jīng)開(kāi)始發(fā)生）重要的變化。目前的總的政策導(dǎo)向是：確保原農(nóng)戶的土地承包權(quán)，同時(shí)有序推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)集中（適度規(guī)模，連片經(jīng)營(yíng)），并創(chuàng)建各種有效的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。
本文系作者于2015年3月在印度海德拉邦學(xué)術(shù)會(huì)議上所做的學(xué)術(shù)報(bào)告，由楊君博士根據(jù)曹錦清教授的手寫稿整理，并根據(jù)作者在中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)“農(nóng)政與發(fā)展”論壇上同主題演講進(jìn)行了補(bǔ)充。本文經(jīng)過(guò)演講者本人審閱與校訂。
[①]通常是20—30戶，或50—60戶為一生產(chǎn)小隊(duì)，從事共同勞動(dòng)，按勞分配。在多數(shù)情況下，一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)相當(dāng)于一個(gè)自然村落。這是中國(guó)經(jīng)大躍進(jìn)（1958年—1961年）失敗之后確定的人民公社基本制度，將“自然村落——生產(chǎn)小隊(duì)”確定為中國(guó)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)濟(jì)核算單位，后被證明是相對(duì)有效的。
[②]中國(guó)高速公路里程，1990年0.05萬(wàn)公里，到2014年，已超10萬(wàn)公里；鐵路1985年5.5萬(wàn)公里，2014年超10萬(wàn)公里，其中高鐵1.6萬(wàn)公里。
[③]以“物”為中心的城市化——相對(duì)中共18大提出的“以人為中心的新型城市化”而言。
[④]中國(guó)現(xiàn)存耕地18.2億畝，中共于2014年即提出“要守住18億畝耕地紅線”。
[⑤]中國(guó)人口出生率的峰值出現(xiàn)在1987年——2.33%，此后逐年下降，至2012年降為1.2%，下降的主要?jiǎng)恿?lái)自嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策，其次是城市化，但在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)，從1978年的2.8億持續(xù)上升到1991年的峰值：3.9億，此后持續(xù)下降，至2012年回落到2.58億，大體說(shuō)來(lái)，2012年中國(guó)勞動(dòng)力在三產(chǎn)業(yè)中的分布，各占1/3左右。
作者簡(jiǎn)介：曹錦清，華東理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)部主任，社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)學(xué)、社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)問(wèn)題。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)建設(shè)》2015年03期
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