新時期的貧困問題及其表現(xiàn)
改革開放以來，中國實(shí)施了全國范圍的有計劃有組織的開發(fā)式扶貧，減貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就，使超過6億人口擺脫了貧困。從2011年實(shí)施新的扶貧開發(fā)綱要開始，到2014年底，中國新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)下的減貧人口總量達(dá)到9550萬，貧困發(fā)生率從17.2%下降到7.2%，為聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出了巨大貢獻(xiàn)。
中國所取得的扶貧成績，既得益于專門設(shè)計的各項(xiàng)扶貧政策和項(xiàng)目，得益于全社會的廣泛參與和支持，也得益于長期的、廣泛的、全面的宏觀經(jīng)濟(jì)增長。在農(nóng)村自然資源稟賦條件不利的情況下，宏觀經(jīng)濟(jì)增長為貧困地區(qū)勞動力帶來了非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會。中國政府通過先后制定和出臺《國家八七脫貧攻堅計劃（1994-2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，通過采取專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多種形式，實(shí)施了產(chǎn)業(yè)支持、貧困勞動力轉(zhuǎn)移與培訓(xùn)、以工代賑、扶貧貼息貸款和扶貧小額貸款、貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造和綜合開發(fā)等具體扶貧措施，經(jīng)過大規(guī)模貧困區(qū)域開發(fā)、整村推進(jìn)和到戶扶貧等幾個歷史階段，在扶貧開發(fā)方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。
但中國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展在城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體間是不平衡的，絕對貧困現(xiàn)象當(dāng)前仍是一個社會頑疾。到2014年底，全國仍有14個集中連片貧困區(qū)、12.8萬個貧困村、7017萬貧困人口，重點(diǎn)分布在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)。其中貧困發(fā)生率超過10%的有西藏、甘肅、新疆、貴州和云南，貧困人口數(shù)量超過500萬的有貴州、云南、河南、廣西、湖南和四川。從20世紀(jì)“八七”扶貧起，我國農(nóng)村扶貧政策已經(jīng)從救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧，實(shí)施以整村推進(jìn)為主體、以產(chǎn)業(yè)化扶貧和“雨露計劃”為兩翼的“一體兩翼”扶貧戰(zhàn)略。但是在人口大規(guī)模流動的背景下，農(nóng)村勞動力大量外出，鄉(xiāng)村空心化、社會原子化問題嚴(yán)重，村中缺乏年富力強(qiáng)的項(xiàng)目參與者，開發(fā)式扶貧的項(xiàng)目組織難度逐漸加大。總體來看，減貧效益遞減問題開始突出，減貧幅度從2010的26.1%下降到2014年的14.9%，要在2020年前如期實(shí)現(xiàn)每年減貧1000萬人的目標(biāo)，任務(wù)十分艱巨。
理解精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略應(yīng)著眼于三個層面
十八大以來，中央逐步形成了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略這一科學(xué)的理論體系，習(xí)近平總書記在最近的講話中進(jìn)一步提出了“扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”六個精準(zhǔn)的要求。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略是基于我國基本國情、現(xiàn)階段貧困問題、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)和中國特色扶貧體系的特征提出的，其核心要義是集中我們的注意力和各種資源，正視貧困問題，聚焦貧困地區(qū)和貧困對象，改善和提高扶貧工作的效益和質(zhì)量，從而順利實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會的目標(biāo)。全面理解精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的深意，應(yīng)同時著眼于宏觀、中觀和微觀三個層面。
宏觀層面：認(rèn)識精準(zhǔn)、重心精準(zhǔn)
宏觀層面上，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的核心是貧困地區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識、工作重心和注意力要“精準(zhǔn)”，聚焦扶貧工作和貧困人口。過去一個階段，一些地區(qū)（包括貧困地區(qū)）在開展相關(guān)工作時，主觀上存在只要宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展好了，貧困問題自然就得到解決了的錯誤認(rèn)識；客觀上存在“忽視農(nóng)業(yè)、忘記農(nóng)民、淡漠農(nóng)村”的問題。盡管扶貧工作在各地不斷開展，但是資金投入、組織保障和工作重心等方面都沒有得到應(yīng)有的強(qiáng)化。
習(xí)近平總書記提出兩個“重中之重”，指出“‘三農(nóng)’工作是重中之重，革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)在‘三農(nóng)’工作中要把扶貧開發(fā)作為重中之重，這樣才有重點(diǎn)”。以兩個“重中之重”思想為指導(dǎo)，貧困問題突出地區(qū)的黨政主要負(fù)責(zé)同志理應(yīng)當(dāng)好扶貧開發(fā)的第一責(zé)任人。
精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略要求，“貧困地區(qū)要把提高扶貧對象生活水平作為衡量政績的主要考核指標(biāo)”，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部把工作重點(diǎn)放在扶貧開發(fā)上，要強(qiáng)化貧困地區(qū)各級特別是縣級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的綜合協(xié)調(diào)職能。“十三五”期間，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)擔(dān)任扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的負(fù)責(zé)人。此外，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)是跨部門和主流化的核心樞紐，能夠整合各方面資源。在這一框架下，省市兩級重點(diǎn)做好扶貧工作的宏觀統(tǒng)籌，做到?jīng)Q不讓一個地區(qū)掉隊(duì)；縣鄉(xiāng)兩級重點(diǎn)做好扶貧和民政、人保、教育等部門的制度政策的銜接，對貧困人口進(jìn)行全面排查，保證“一個都不能少，一戶都不能落”。
中觀層面：措施精準(zhǔn)、管理精準(zhǔn)
中觀層面上，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重點(diǎn)之一是做好扶貧項(xiàng)目設(shè)計、創(chuàng)新扶貧方式方法，提高扶貧項(xiàng)目的針對性、適應(yīng)性，即幫扶措施要精準(zhǔn)。我國目前絕大部分的貧困地區(qū)都存在著自然條件惡劣、社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施短缺的情況，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源環(huán)境條件和市場風(fēng)險雙重約束下，普通農(nóng)產(chǎn)品的利潤空間縮小、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營難度加大，產(chǎn)業(yè)化扶貧的項(xiàng)目識別難度和運(yùn)行風(fēng)險都很高。村莊勞動力外出造成了很多發(fā)展項(xiàng)目無法得到落實(shí)。而一些貧困村的干部因自身能力較弱，無力組織項(xiàng)目實(shí)施。即便一些扶貧項(xiàng)目得到了實(shí)施，因勞動力在項(xiàng)目實(shí)施完成后又外出務(wù)工，導(dǎo)致這些項(xiàng)目缺少后續(xù)的管理和維護(hù)，造成了扶貧行為的短期性和扶貧資源的浪費(fèi)。而且，農(nóng)村青壯年人口的外出，也給公平公正地分配扶貧資源帶來嚴(yán)峻考驗(yàn)，一些貧困農(nóng)村地區(qū)，村里組織召開村民大會或村民代表大會都比較困難，即便是要通過民主程序來識別貧困戶和分配扶貧資源，也很難得到落實(shí)。這就需要把扶貧資源這塊蛋糕做大的同時，增加蛋糕的種類，使不同的種類能夠?qū)?yīng)不同的貧困地區(qū)和群體。
中觀層面上，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的另一重點(diǎn)是做好貧困村莊的組織建設(shè)和幫助支持工作，這要求做到因村派人和管理精準(zhǔn)。扶貧到戶工作對完善基層治理體系具有很高的要求，從目前的政策實(shí)踐來看，鄉(xiāng)、村兩級是很多到戶項(xiàng)目的關(guān)鍵實(shí)施主體，其不僅要開展精準(zhǔn)識別貧困戶的工作，還承擔(dān)著設(shè)計扶貧項(xiàng)目和監(jiān)督扶貧資金使用的任務(wù)。盡管很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了干部包村制（擔(dān)任第一書記），但因鄉(xiāng)、村兩級往往面臨非常復(fù)雜的農(nóng)村社會環(huán)境，因此對鄉(xiāng)、村兩級工作人員的素質(zhì)提出了很高的要求，今后需要在包村干部干事能力和積極性的提升方面進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計。
微觀層面：識別精準(zhǔn)、幫扶精準(zhǔn)
微觀層面上，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重點(diǎn)之一是對貧困人群的精準(zhǔn)識別。由于貧困村莊總體發(fā)展水平不高，貧困（線）標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定得也不高，故而精準(zhǔn)識別貧困人群的過程應(yīng)被視為識別村情的過程。在目前的情況下，貧困村應(yīng)該包括四種人群：具有發(fā)展?jié)摿Φ呢毨后w；缺少發(fā)展能力的特殊貧困群體；收入略高于貧困線或剛剛脫貧的群體；非貧困群體。從精準(zhǔn)扶貧角度，目前開發(fā)式扶貧的主要對象是第一類群體；對于第二類群體，要重點(diǎn)做好扶貧與社會救助政策的銜接工作，發(fā)揮低保等社會救助制度的托底作用；第三類群體實(shí)際上也屬于脆弱人群，在風(fēng)險和災(zāi)害面前容易返貧，因此要協(xié)調(diào)好信貸、保險等方面的政策支持；對于第四類群體，要充分利用新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展機(jī)遇和國民經(jīng)濟(jì)中高速發(fā)展的條件，激發(fā)他們發(fā)揮能人的帶動效應(yīng)，既為村莊減貧創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境，鞏固和擴(kuò)大扶貧工作成效，也使自身走上快速發(fā)展的良性循環(huán)軌道。
微觀層面上，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的另一個重點(diǎn)是向精準(zhǔn)識別出的貧困人群提供量體裁衣式的菜單式扶貧，即精準(zhǔn)幫扶。即使在一個村莊內(nèi)部，不同貧困人口的致貧原因往往也是不同的，因此在實(shí)務(wù)中要做到精準(zhǔn)幫扶，這需要以“戶”為項(xiàng)目單元，開展一對一的幫扶活動。
落實(shí)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的七點(diǎn)建議
習(xí)近平總書記提出的“四個一批”（通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批）脫貧攻堅行動計劃和“扶貧必先扶智”等要求，辯證地說明了扶貧工作要做到戰(zhàn)略上精準(zhǔn)和方法上多樣的統(tǒng)一。為此，要鼓勵各級各地發(fā)揮創(chuàng)造性和能動性，積極進(jìn)行改革和創(chuàng)新，探索新的靈活多樣、適應(yīng)性強(qiáng)的扶貧方式，具體可圍繞七個方面：
第一，建立貧困村村級扶貧資金項(xiàng)目，主要用于擴(kuò)大集體資產(chǎn)和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，項(xiàng)目收益用于村內(nèi)的扶貧和臨時救助，以提升村一級治理貧困的能力。
第二，在當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施（水路電）都已基本到位的前提下，將村級扶貧重點(diǎn)落實(shí)在社區(qū)公共服務(wù)功能的培育方面，如幼兒教育、公共衛(wèi)生以及養(yǎng)老服務(wù)等。
第三，在貧困村組設(shè)立公益性服務(wù)崗位，由政府購買服務(wù)的方式提供補(bǔ)貼，這一方面可以為中老年貧困人口創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，另一方面可以提升貧困村管理質(zhì)量和水平。
第四，創(chuàng)新具有合作性質(zhì)的集體幫扶機(jī)制，如合作社、集體林場、股份制企業(yè)等，允許貧困農(nóng)戶以自然資源、實(shí)物資產(chǎn)、國家?guī)头鲑Y金入股，以此永久性或長期性地獲得利益分紅。
第五，提升貧困地區(qū)特色明顯、低資金成本的鄉(xiāng)土經(jīng)濟(jì)的競爭力，實(shí)行有利于窮人的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈政策。
第六，依托小城鎮(zhèn)為進(jìn)城務(wù)工的低收入農(nóng)民提供城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，如環(huán)衛(wèi)、道路維護(hù)、綠化等；與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作，將扶貧資金引入到企業(yè)繼而發(fā)揮其在激勵方面的杠桿效應(yīng)，鼓勵企業(yè)更多雇用貧困戶。
第七，做實(shí)縣一級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組平臺，做好扶貧機(jī)制與社會救助等制度的銜接工作。
（作者為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家治理》周刊
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