——以打破村委會對村民會議召集權(quán)的壟斷為視角
村民自治制度是農(nóng)村基層民主制度的主干。目前，我國尚未制定《村民自治法》，僅以《村民委員會組織法》與2013年民政部制定的《村民委員會選舉規(guī)程》，以及各省制定的一些相關(guān)地方法規(guī)建構(gòu)了村民自治制度。嚴(yán)格說，村民自治制度必須以《村民自治法》為支撐，而目前的村民自治制度體系，不過是我國改革開放以來至全面進(jìn)入轉(zhuǎn)型時期對村民自治制度的一種探索。探索就意味著制度不成熟和存在弊端，即存在著與我國實(shí)際情況不相符合的情況及理論上還存在有待修正的地方。
實(shí)際情況也是如此。進(jìn)入新世紀(jì)以來，農(nóng)村發(fā)展伴隨著基于利益博弈緣起的大量社會紛爭和沖突不斷的農(nóng)村群體性事件①，這深刻地反映了村民自治實(shí)踐中法律實(shí)施受到阻滯而促發(fā)了法律負(fù)向功能擴(kuò)大化②。農(nóng)村群體性沖突事件，表現(xiàn)為兩種形式，即村民與自治體外某社會主體的沖突和自治體內(nèi)村民與村委會之間的群體沖突。就自治體內(nèi)部村民與村委會之間的沖突而言，從行為上分析，主要是村委會違法或濫用權(quán)力嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的切身利益而引起村民集體維權(quán)抗?fàn)帯闹贫壬戏治觯瑒t在于現(xiàn)行村民自治制度將村民會議召集權(quán)不恰當(dāng)?shù)刭x予村委會壟斷行使，使村委會在實(shí)踐中以不召集村民會議的違法方式排除村民會議對其行為的前置性制約與后置性監(jiān)督③，從而全面抑制村民會議功能成為事實(shí)上的可能，以致不斷引發(fā)村民與村委會間大量群體性沖突。因此，在法治背景下，重新審視村委會壟斷行使村民會議召集權(quán)的弊端，不僅有助于農(nóng)村基層民主制度的完善，而且還有利于在新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中有效防控農(nóng)村群體沖突事件。
一、對村委會壟斷性行使村民會議召集權(quán)的批評
1.村委會壟斷行使村民會議召集權(quán)，集中體現(xiàn)了村民自治制度的非法治化
村民會議是全體村民行使民主自治權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，即全體村民通過村民會議對重大村務(wù)事項行使決策權(quán)，審議村委會工作報告，評議村委會成員的工作，罷免不稱職的村委會成員，以及廣大村民利用村民會議平臺對村委違法行為予以監(jiān)督糾正等④。村民會議召集權(quán)是啟動村民會議的法定程序制度，即村民會議召開必須經(jīng)村委會召集這一法定程序啟動；經(jīng)其他不合法程序啟動的村民會議，即使召開了也因程序違法而致村民會議決定無效。這表明，村民會議召集權(quán)是控制村民會議能否召開的關(guān)鍵，這無疑決定了行使村民會議召集權(quán)的主體直接控制著村民會議功能。
村民會議的特點(diǎn)是，村民會議不召開時處于歇會狀態(tài)，其全部功能靜止；村民會議只有在實(shí)際召開時，其功能才能被激活。《村民委員會組織法》將村民會議召集權(quán)賦予村委會壟斷行使⑤，這表明只有經(jīng)村委會召集村民會議，村民會議作為村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的全部功能才能被激活，廣大村民才能通過村民會議對村務(wù)重大事項等行使討論決定權(quán)，對村委會不依法公開村務(wù)財務(wù)的違法行為以及對村委會擅自實(shí)施或決定的重大村務(wù)事項等進(jìn)行依法糾正等。
現(xiàn)行村民自治制度將啟動村民會議的召集權(quán)賦予村委會壟斷行使，這表明村委會對村民會議功能能否正常發(fā)揮具有控制權(quán)。法律規(guī)定，村委會不能超越村民會議的權(quán)力制約，自行決定村務(wù)重大事項；也不能拒斥村民會議對其違法或濫用權(quán)力的行為進(jìn)行必要監(jiān)督。這決定了村委會若要實(shí)施《村民委員會組織法》第24條規(guī)定的重大村務(wù)事項，必須召集村民會議進(jìn)行討論決定后方可實(shí)施；對村民提出的符合法定條件的召開村民會議的提議等，村委會應(yīng)當(dāng)依法行使村民會議召集權(quán)啟動村民會議功能。這是法律規(guī)定的村委會應(yīng)當(dāng)依法行使權(quán)力保障村民會議發(fā)揮正向功能的一面；同時，這也表明村民會議功能正常發(fā)揮必須以村委會依法行使權(quán)力為前提。
但是，任何權(quán)力都存在著被違法濫用的可能，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”⑥，尤其是處于利益矛盾突出時期的我國，權(quán)力的外在擴(kuò)張力總是通過行權(quán)人擊破法律規(guī)制，這構(gòu)成了我國此時期違法和濫用權(quán)力問題突出的現(xiàn)實(shí)。行使村民會議召集權(quán)也不例外，也存在著村委會以不召集村民會議的違法方式抑制村民會議功能的可能與事實(shí)。村民會議本身是對村委會權(quán)力的制約與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，制導(dǎo)著村委會依法行使權(quán)力，以保障村民自治依法順利進(jìn)行。但是，在利益面前，村委會成員也存在盡量擺脫村民會議對其約束與監(jiān)督的思想意識，亟望權(quán)力在無所拘束的狀態(tài)下任意行使，為自己所用。而制度在賦予村民會議對村委會制約與監(jiān)督權(quán)同時，又賦予村委會壟斷行使村民會議啟動控制權(quán)，這必然給村委會排斥村民會議制約與監(jiān)督以選擇機(jī)會，并將村民會議本身應(yīng)該主動行使的權(quán)力置于被動地位而受制于村委會是否召集村民會議的意思表示。可以說，這種制度設(shè)計無疑構(gòu)建了村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)間，或者說權(quán)力機(jī)構(gòu)與被制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)間的一種制約監(jiān)督與反制約監(jiān)督的矛盾體系，即村委會權(quán)力受村民會議制約與監(jiān)督，但村民會議權(quán)力功能發(fā)揮則受制于村委會依法召集村民會議這一法定程序，因此村委會若對應(yīng)當(dāng)召集村民會議討論決定的事項不依法召集村民會議，或?qū)Υ迕裾匍_村民會議的合法提議置之不理或拒絕召集村民會議，那么，村民會議的功能必然被村委會違法行為所抑制。可以說，這種體系建構(gòu)是以村委會強(qiáng)勢權(quán)力為基礎(chǔ)。
就村民自治實(shí)踐分析，在一些自治體內(nèi)部發(fā)生群體性沖突的行政村，一般都存在村委會以不依法行使村民會議召集權(quán)的違法方式架空村民會議，人為排除自治體內(nèi)部對其權(quán)力制約與監(jiān)督的“障礙”而形成村委會大權(quán)獨(dú)攬的局面。無論出于什么目的，村委會以不召集村民會議的違法方式抑制村民會議功能，阻滯廣大村民行使民主自治權(quán)，必然導(dǎo)致村民會議制度的形式化。實(shí)踐中，一些村委會正是以這種違法方式全面弱化村民會議功能，致使村民切身利益遭受村委會不法侵害而又難以在自治體內(nèi)尋求到有效救濟(jì)方式，最終不得不形成廣大村民集體維權(quán)與村委會進(jìn)行抗?fàn)帲⑦@種沖突擴(kuò)大到自治體外尋求政府解決，最終形成社會群體性事件。
這種違反法治原則的制度設(shè)計，將村民自治綁上了權(quán)力治國的戰(zhàn)車，使權(quán)力治國理念與農(nóng)民強(qiáng)烈的維權(quán)意識在法治社會中發(fā)生嚴(yán)重沖撞。事實(shí)上，這種制度設(shè)計與村民自治制度創(chuàng)建及發(fā)展時期的歷史情境密切相關(guān)。上世紀(jì)70年代末期，我國以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為核心的農(nóng)村第一波次改革啟動之后，“政社合一”的人民公社制度退出了歷史舞臺，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村管理的權(quán)力真空。為填補(bǔ)農(nóng)村社會管理權(quán)力真空，國家啟動了村民自治制度建設(shè)⑦。1987年，制定《村民委員會組織法》（試行）時，我國未進(jìn)入向法治社會的轉(zhuǎn)型，當(dāng)時行政權(quán)無限的集權(quán)管理模式，必然成為村民自治制度建構(gòu)的理論基礎(chǔ)和村委會全面管理農(nóng)村的理論前提。該制度雖然確立了村民會議是全體村民行使民主自治權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)⑧，同時又規(guī)定了村委會排他性地行使村民會議召集權(quán)并主持村民會議。這一立法意圖，顯然在于以村委會全面替代人民公社退出農(nóng)村管理后的權(quán)力缺位。可以說，這種立法取向吻合于當(dāng)時國家治理模式，也與我國長期農(nóng)村管理樣式一脈相承。1998年正式制定《村民委員會組織法》時，由于我國剛邁入向法治社會轉(zhuǎn)型門檻，對法治理論和村民自治制度理論諸方面的研究不夠深入，因此《村民委員會組織法》依然保留了權(quán)力治國模式的嚴(yán)重痕跡，最突出的就是保留了村委會壟斷性行使村民會議召集權(quán)的規(guī)定。隨著我國向市場經(jīng)濟(jì)和法治社會轉(zhuǎn)型逐漸深入，人們的經(jīng)濟(jì)意識與法律意識迅速得到提升，農(nóng)民維權(quán)意識日益張揚(yáng)，以致剛進(jìn)入新世紀(jì)就爆發(fā)了農(nóng)民因維權(quán)而產(chǎn)生的大量農(nóng)村群體性沖突事件。這不僅揭示了《村民委員會組織法》存在著嚴(yán)重弊端，而且最大限度防控農(nóng)村群體性沖突也成為2010年修改《村民委員會組織法》的一個目標(biāo)。遺憾的是，立法者沒有從理論高度厘清自治體內(nèi)大量農(nóng)村群體性沖突的癥結(jié)所在，也未從法治理論與實(shí)踐角度對制度設(shè)計進(jìn)行嚴(yán)格反思，致使立法者依然做出“村委會應(yīng)當(dāng)依法行使村民會議召集權(quán)”的立法假定，并賦予了村委會召集村民會議的壟斷權(quán)力。這種立法設(shè)計，必將為今后城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中引發(fā)村民自治體內(nèi)大量群體性沖突預(yù)設(shè)了制度前提。
就理論而言，村民自治必須體現(xiàn)村民權(quán)利至上和全體村民當(dāng)家作主，以及對村委會權(quán)力進(jìn)行有效制約與監(jiān)督，以保障村委會嚴(yán)格執(zhí)行村民會議決定和依法行使各項權(quán)力。然而，現(xiàn)行村民自治制度設(shè)計則完全顛覆了這一法治原則。從村民會議和村委會的性質(zhì)與功能角度分析，村民會議是廣大村民行使并實(shí)現(xiàn)自治權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，其做出的各項決定和行使各項權(quán)力是廣大村民的共同意思表示。村委會是廣大村民遴選出的特定人員組成，其功能是執(zhí)行村民會議決定，“向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作”，在法律權(quán)限內(nèi)依法獨(dú)立行使各項職權(quán)等，其權(quán)力必須服從村民會議的監(jiān)督與制約；就其職能而言，村委會是組織、發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)和管理村社會事務(wù)的組織，具有極強(qiáng)的“行政”色彩。依上述兩者比較，村委會壟斷行使村民會議召集權(quán)，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了執(zhí)行機(jī)構(gòu)和被監(jiān)督對象對權(quán)力機(jī)構(gòu)的控制，或者說是“‘行政權(quán)’對權(quán)力機(jī)構(gòu)的控制”，構(gòu)成了村委會權(quán)力向村民會議延伸并進(jìn)而對村民會議進(jìn)行反制約的非法治化模式。
現(xiàn)行村民自治制度，既然明確了村民會議在村民自治中的權(quán)力地位和廣大村民在民主自治中的主體作用，那么，根據(jù)權(quán)力分配和權(quán)力制衡的法治原則，就應(yīng)合理設(shè)定村民會議和村委會的權(quán)力范圍并配置權(quán)力，建立起村民會議和廣大村民對村委會權(quán)力的全面制約與監(jiān)督的機(jī)制，以保證廣大村民能順暢地行使并實(shí)現(xiàn)民主自治權(quán)，防止村委會權(quán)力超越其功能與性質(zhì)的邊界或脫離村民會議和廣大村民的監(jiān)督與制約。在這意義上，村民會議召集權(quán)理應(yīng)由村民會議常設(shè)機(jī)構(gòu)行使或必要時主動獨(dú)立行使而不應(yīng)由村委會控制。在另一種意義上，現(xiàn)行制度是對村民會議功能的一種限制性設(shè)計，或在特定意義上是為了村委會全面主導(dǎo)村民自治的一種制度性安排。這種制度安排必然導(dǎo)致這種可能：對法律規(guī)定的村委會必須召集村民會議的情況，村委會皆可能以拒絕或拖延的方式不召集村民會議，從而達(dá)到抑制村民會議功能并排除村民會議對其監(jiān)督。可以說，村委會壟斷行使村民會議召集權(quán)，實(shí)質(zhì)上是我國傳統(tǒng)社會行政權(quán)無限理念在村民自治中的延伸，是對村委會權(quán)力必須受到村民會議制約與監(jiān)督這一法治原則的背離。
2.村委會不依法召集村民會議，是引發(fā)自治體內(nèi)群體沖突的制度根源
村民自治的重心，在于村民自治的具體實(shí)踐，即在于廣大村民通過村民會議對村重大事務(wù)行使民主決策權(quán)等，在有效制約與監(jiān)督村委會權(quán)力行使的前提下，確保村委會依法使權(quán)并推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會建設(shè)。在依法推進(jìn)村民自治過程中，雖然難以避免自治體內(nèi)發(fā)生各種沖突，但大量群體性沖突畢竟對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會建設(shè)，以及對整個社會帶來不可低估的危害。因此，追求制度創(chuàng)新不僅是完善農(nóng)村基層民主制度的要求，也是最大限度防控農(nóng)村群體性沖突和保障村民自治依法順利進(jìn)行的不懈動力。
大量農(nóng)村群體性沖突事件表明，農(nóng)村群體沖突主要反映在兩個層面，即村民與自治體外部某社會主體間的群體沖突，自治體內(nèi)部的村民與村委之間的群體沖突。引發(fā)自治體內(nèi)部沖突的直接原因，可歸結(jié)為村委會違法或濫用權(quán)力侵害了廣大村民經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利；這些行為形式包括：村委會擅自決定實(shí)施村務(wù)重大事項，村委會濫用權(quán)力侵吞、揮霍或浪費(fèi)村集體財產(chǎn)，不依法公開村務(wù)財務(wù)或公開不真實(shí)，村委會成員利用權(quán)力大肆貪污受賄，選舉舞弊等⑨。表面上看，村委會上述行為似乎與行使村民會議召集權(quán)無關(guān)，但仔細(xì)分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，這些行為是基于村委會不召集村民會議硬性排除村民會議制約與監(jiān)督前提下的直接表現(xiàn)形式；同時，村委會拒絕村民召開村民會議的合理提議，又關(guān)閉了自治系統(tǒng)內(nèi)村民會議控制和解決內(nèi)部沖突的最后通路，致使村民只能尋求外部社會救濟(jì)機(jī)制保障他們的合法權(quán)益，以致將內(nèi)部沖突外化為社會群體性事件。這可以從下述兩個方面得到證明。
第一，村委會以不召集村民會議的違法方式，排除了廣大村民對村重大事務(wù)的決策權(quán)及村民會議對其事權(quán)的前置性制約，為村民與村委會間的內(nèi)部群體性沖突埋下隱患。《村民委員會組織法》第24條規(guī)定，村委會實(shí)施某項村務(wù)重大事項之前應(yīng)當(dāng)召集村民會議討論決定。這表明：村務(wù)重大事項未經(jīng)村民會議討論決定，村委會不得擅自決定實(shí)施；村委會對是否實(shí)施某項村務(wù)重大事項，只能是執(zhí)行村民會議的決定，而不具有決定權(quán)。這是村民自治制度對村委會權(quán)力設(shè)定的前置性制約機(jī)制，以限制村委會擴(kuò)張性行使權(quán)力。但制度疏漏在于，沒有充分考慮到實(shí)踐中存在村委會以不召集村民會議的違法方式排除村民會議對其前置性制約的可能性。
現(xiàn)行制度在賦予村委會應(yīng)當(dāng)依法行使召集權(quán)時沒有考慮到例外，因為村委會壟斷行使該項權(quán)力必然隱含著其在實(shí)踐中能以不召集村民會議的違法方式排除村民會議對其權(quán)力前置性制約的可能，并達(dá)到自行決定實(shí)施某項村務(wù)重大事項的目的。農(nóng)村群體性事件反映出的情況正是這樣，一些村委會排除村民會議前置性制約擅自決定村務(wù)重大事項，其本身就存在違法濫用權(quán)力或牟取私利的目的。如若村委會召集村民會議對準(zhǔn)備實(shí)施的重大事項進(jìn)行討論決定，那么，村民會議必然會對即將實(shí)施事項的一些指標(biāo)具體化，這無疑壓縮了村委會成員非法牟利的可能空間，甚至阻滯了他們非法牟利目的實(shí)現(xiàn)。正因如此，一些村委會才選擇了不召集村民會議而自行決定的違法方式。村委會自行決定實(shí)施村務(wù)重大事項，從一開始就以不召集村民會議的方式非法排除村民的民主決策權(quán)，存在侵害廣大村民合法利益的可能，這必然對今后自治體內(nèi)部群體沖突埋下了隱患。
第二，村委會拒絕村民召開村民會議的提議，實(shí)際是拒斥村民會議對其權(quán)力的后置性監(jiān)督，最終激化矛盾并引發(fā)內(nèi)部群體性沖突。
法律規(guī)定，村民提議召開村民會議，符合法定條件的，村委會應(yīng)當(dāng)召集村民會議。這不僅是對村民會議前置性制約失控后的補(bǔ)救機(jī)制，也是對村委會在其職權(quán)范圍內(nèi)自主行使權(quán)力的事后監(jiān)督。村民自治體內(nèi)對村委會的監(jiān)督有三種方式：村民個人監(jiān)督，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，村民會議的監(jiān)督。相較三種監(jiān)督方式，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)因其不具有權(quán)力機(jī)構(gòu)的屬性，限定了其監(jiān)督效力；村民會議本身是村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督范圍覆蓋村委會權(quán)力的全部領(lǐng)域，其監(jiān)督效力遠(yuǎn)勝于村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和村民的監(jiān)督。實(shí)踐中，村委會對村民和村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督置之不理情況下，前者常以提請村委會召集村民會議的方式對村委會施加影響，并最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督方式實(shí)際上是村民對自己被村委會侵害的合法權(quán)益進(jìn)行自我救濟(jì)的一種方式，也是村民會議對村民與村委會間矛盾進(jìn)行修復(fù)的有效途徑。問題是，村民會議啟動受村委會行使召集權(quán)這法定程序的控制，正因如此，村委會才有機(jī)會拒絕村民召開村民會議的提議并關(guān)閉體制內(nèi)修復(fù)矛盾的通道，最終將內(nèi)部沖突推向社會形成群體性事件。
可以做出這樣的結(jié)論：村民會議對村委會權(quán)力前置性制約失控給村民與村委會間群體沖突埋下了誘因，那么，村民會議后置性監(jiān)督機(jī)制失靈則直接引發(fā)了自治體內(nèi)群體性沖突并將其外部社會化。造成上述狀況的制度根源，正在于制度賦予了村委會召集村民會議的壟斷權(quán)力，因此必須創(chuàng)設(shè)村民會議常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)并賦予其主動召集村民會議權(quán)力，打破村委會對村民會議召集權(quán)的壟斷，保障村民會議通過常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)揮日常功能對村委會施以強(qiáng)有力的權(quán)力監(jiān)督。
二、創(chuàng)設(shè)村民會議常設(shè)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)
村委會對村民會議召集權(quán)的壟斷，實(shí)則是不符合法治安排的一項村委會的絕對權(quán)力⑩。事實(shí)上，村委會成員貪污受賄、揮霍村集體財產(chǎn)，無不與其擁有反制權(quán)力機(jī)構(gòu)制約與監(jiān)督的召集村民會議的壟斷權(quán)力相關(guān)。要克服這一制度弊端，必須創(chuàng)設(shè)村民會議常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，賦予其主動行使村民會議召集權(quán)的權(quán)力，激活村民會議的日常功能，解放村委會對村民會議權(quán)力功能的禁錮，促使村民自治制度充分和諧運(yùn)轉(zhuǎn)，保障制度內(nèi)部自我調(diào)適以及與外部社會大系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)，強(qiáng)化村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)對村委會的監(jiān)督和控制，保障村民民主自治權(quán)充分實(shí)現(xiàn)。
1.將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置為村民會議常設(shè)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化并完善村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力體系
目前，村委會在鄉(xiāng)村民主自治中權(quán)力過大，其后果必然相對壓縮村民會議的權(quán)力。村民會議依法具有下述權(quán)力：對村務(wù)重大事項享有決策權(quán)，對村規(guī)民約享有制訂權(quán)，對村委會不適當(dāng)?shù)臎Q定具有撤銷權(quán)和變更權(quán)，對村委會年度工作報告和村委會成員工作具有審議權(quán)和評議權(quán)，對不稱職的村委會成員具有罷免權(quán)，等等。就理論而言，村民會議擁有上述權(quán)力無疑支撐了其成為村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)。雖然制度賦予了村民會議諸多權(quán)力，但制度安排中村民會議缺少主動激活其權(quán)力功能的常設(shè)專門機(jī)構(gòu)，相反則受制于村委會的村民會議召集權(quán)，這決定了在實(shí)踐層面村民會議上述權(quán)力可能被村委會架空。如若村委會依法應(yīng)當(dāng)召集村民會議而故意違法不行使召集權(quán)，村民會議就難以啟動，其權(quán)力也只能成為形式。實(shí)踐中，正是村委會高度壟斷了村民會議召集權(quán)和故意違法或不當(dāng)行使這項權(quán)力，致使廣大村民民主自治權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，不僅助長了村委會成員貪污、揮霍集體財產(chǎn)和行賄受賄等腐敗行為，而且還引發(fā)了大量村民與村委會間各種矛盾。
《村民委員會組織法》第32條將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能定位于“負(fù)責(zé)村民民主理財和監(jiān)督村務(wù)公開等制度落實(shí)”范圍，但并沒有將該機(jī)構(gòu)的職能權(quán)力納入村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力體系，其也不屬于村委會的專門機(jī)構(gòu)，這決定了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)僅僅是一種不具有權(quán)力機(jī)構(gòu)權(quán)力屬性的獨(dú)立于村委會的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與村委會間這種權(quán)力構(gòu)架，決定了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督效力有限，即村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)若對村委會某項違法事項進(jìn)行監(jiān)督，村委會不予理睬時村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有任何權(quán)威強(qiáng)制村委會糾正，也無法啟動村民會議實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)。可以說，現(xiàn)行制度這種權(quán)力構(gòu)架，一者，使村民自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)——村民會議權(quán)力旁落與極度弱化，難以體現(xiàn)村民民主自治的真實(shí)性；二者，使村民民主監(jiān)督居于一種有權(quán)無實(shí)的尷尬境地，（11）放任了村委會權(quán)力擴(kuò)張，使本應(yīng)由全體村民民主自治的實(shí)踐可能成為村委會意思自治。
要根本改變這種狀況，應(yīng)該以完善的《村民自治法》予以全面規(guī)范，但我國法治社會的進(jìn)程，尤其是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡拖沓了鄉(xiāng)村社會的法治化進(jìn)程，城鎮(zhèn)難以消化鄉(xiāng)村大量富余勞動力，因此在我國城鎮(zhèn)化基本完成與農(nóng)業(yè)人口基數(shù)基本穩(wěn)定于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之前，制定《村民自治法》的條件并不成熟。因此，從我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理方式與現(xiàn)實(shí)情況分析，最經(jīng)濟(jì)、最符合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況的改革方案應(yīng)該是：在現(xiàn)行體制框架內(nèi)，將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)為村民會議常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將其職能權(quán)力劃歸村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力體系，強(qiáng)化村民會議在村民自治中的權(quán)重，保障村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)在村民自治實(shí)踐中行使權(quán)力的獨(dú)立性、主動性和權(quán)力功能最大化，最大限度制約與監(jiān)督村委會權(quán)力，并保障村委會依法行使權(quán)力。
2.賦予村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使村民會議召集權(quán)，排除村委會控制村民會議功能的非法治模式
實(shí)踐證明，目前對村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)所做的制度安排難以使其有效發(fā)揮功能，因為在村委會獨(dú)占村民會議召集權(quán)的前提下，村委會對村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)督或村民召開村民會議的合理提議置之不理的情況出現(xiàn)時，自治體內(nèi)部無法解決村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有效監(jiān)督的問題。可以說，現(xiàn)下這種監(jiān)督機(jī)制是一個有限的、效力低下的、難以循環(huán)的子系統(tǒng)，其根本原因在于村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺少村民會議的權(quán)力支持和村委會獨(dú)占村民會議召集權(quán)。
廣東2012年修改并頒布實(shí)施的《廣東省實(shí)施〈村民委員會組織法〉辦法》（下稱《辦法》），為了解決村委會壟斷村民會議召集權(quán)這一弊端，明確規(guī)定：“村民會議由村民委員會召集；村民委員會不召集的，由村務(wù)監(jiān)督委員會召集。”（12）可以說，這種修改旨在加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對村委會的監(jiān)督權(quán)，促使村委會依法行使權(quán)力，并以此作為對村委會不依法行使村民會議召集權(quán)的一種制度補(bǔ)救；同時，從強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)的角度，另辟蹊徑地建立起自治體內(nèi)村民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的自我救濟(jì)通道，修復(fù)了可能因村委會違法而關(guān)閉的調(diào)適村民與村委會間矛盾的制度通道。廣東上述創(chuàng)新性修改，其積極意義不言而喻，但由于該法規(guī)創(chuàng)新沒有著眼于村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力體系建設(shè)，沒有理順村民會議、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與村委會之間的權(quán)力歸屬關(guān)系，因此該《辦法》部分條款間對村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能權(quán)力范圍的規(guī)定不統(tǒng)一，以及將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能不恰當(dāng)?shù)匮由熘链迕褡灾螜?quán)力機(jī)構(gòu)——村民會議的權(quán)力領(lǐng)域。
該《辦法》第34條沿襲了《村民委員會組織法》第32條對村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能定位，為了強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，該《辦法》第23條賦予村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在村委會不召集村民會議前提下行使村民會議召集權(quán)，并以此作為制約村委會不依法行使該項權(quán)力的一種制度補(bǔ)救，這在理論上說得通。但該《辦法》在理論上起碼有兩點(diǎn)說不通：一是，這種創(chuàng)新性修改，沒有糾正村委會制約村民會議功能的非法治化模式；同時，村民自治中并存兩套啟動村民會議功能的機(jī)制，設(shè)計不太精巧和靈便。二是，該《辦法》第36條在細(xì)化第34條規(guī)定時第1款規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會“監(jiān)督村級事務(wù)民主決策”，這意味著村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以對村民會議進(jìn)行監(jiān)督。這無疑將并不屬于村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)權(quán)力系統(tǒng)的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)擴(kuò)展到對村民會議決策權(quán)的監(jiān)督。廣東將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能范圍擴(kuò)大至對村民會議的監(jiān)督，理論上是不適當(dāng)?shù)摹４寮壥聞?wù)民主決策，實(shí)際上就是廣大村民在村民會議上對所提交討論的重大事項進(jìn)行民主決策，這種決策權(quán)是村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的專屬職能權(quán)力，而現(xiàn)行制度下的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不具有村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力屬性，其無權(quán)對村民會議進(jìn)行監(jiān)督。
廣東這種制度安排的錯誤在于沒有理順村民會議、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和村委會之間的權(quán)力體系，其中關(guān)鍵在于廣東立法在強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)的同時，沒有著眼于將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)納入村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力體系并予以改造。要徹底打破村委會對村民會議召集權(quán)的壟斷，強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，必須創(chuàng)新與整合村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力體系，將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置為村民會議的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并行使權(quán)力機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督功能。
在將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)為村民會議常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)前提下，可以做出這樣規(guī)定：“村民會議由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)召集，另有規(guī)定的從規(guī)定”；另特別規(guī)定“《村民委員會組織法》第24條規(guī)定之事項，村委會應(yīng)當(dāng)召集村民會議；村委會不依法召集的，由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)召集。”在此前提下，規(guī)定村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督“村級事務(wù)民主決策”就具有了合理性。當(dāng)然，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)取得權(quán)力機(jī)構(gòu)常設(shè)機(jī)構(gòu)地位后，應(yīng)將其職能權(quán)力擴(kuò)展到對村委會權(quán)力范圍的全面監(jiān)督，因此應(yīng)對其職能范圍作出修改，即“村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)村民理財，監(jiān)督村務(wù)財務(wù)公開等制度落實(shí)，并對村委會權(quán)力進(jìn)行全面監(jiān)督。”
上述考慮基于以下理由：
第一，將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)為權(quán)力機(jī)構(gòu)的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)并授予其行使村民會議召集權(quán)，就須將該項權(quán)力擴(kuò)展至村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)行使該項權(quán)力的全部范圍，即但凡須由村民會議決定的事項，皆由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)召集村民會議，除特別規(guī)定外。這樣就可以徹底打破村委會對村民會議召集權(quán)的壟斷，排除村委會控制村民會議功能的非法治化弊端。
第二，以特別規(guī)定授予村委會就特定事項方面行使村民會議召集權(quán)，這主要是考慮到我國社隊時期，生產(chǎn)大隊或小隊召開全體村民會議的傳統(tǒng)方式皆是由隊委領(lǐng)導(dǎo)召集及現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村環(huán)境，因此賦予村委會召集村民會議特定權(quán)力是合理的，但只能限于《村民委員會組織法》第24條規(guī)定的內(nèi)容。這既符合農(nóng)村目前或今后很長一段時期內(nèi)的發(fā)展情勢，也兼顧了傳統(tǒng)，而且還有利于發(fā)揮村委會發(fā)展村經(jīng)濟(jì)和管理的能動性。
第三，授予村民會議常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使村民會議召集權(quán)，主要是考慮到村民會議在村民自治實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)占據(jù)主導(dǎo)地位，主動發(fā)揮各項權(quán)力功能，改變現(xiàn)下其功能發(fā)揮受制于村委會的被動性；主動自我激活村民會議功能，打通可能因村委會不行使村民會議召集權(quán)而關(guān)閉的村民權(quán)利救濟(jì)通道，盤活自治體內(nèi)部自我調(diào)適與修復(fù)村民與村委會矛盾的功能。
第四，將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能權(quán)力延及村委會全部權(quán)力范圍，這是其作為村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力性質(zhì)的要求，是符合法治原則的制度安排。
綜上，將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)為村民會議常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)并賦予其村民會議召集權(quán)，最大限度壓縮了村委會行使村民會議召集權(quán)的范圍，因此有必要理順《村民委員會組織法》具體條款的邏輯性并作出合理安排。當(dāng)然，為了強(qiáng)化村民會議的監(jiān)督功能，還須完善村委會權(quán)力運(yùn)行制度建設(shè)，確立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對村委會監(jiān)督的明確標(biāo)桿，防止村委會在無規(guī)制情況下任意行權(quán)的可能和監(jiān)督盲目的局面。
注釋：
①農(nóng)村群體性沖突大量出現(xiàn)，一定意義上并不是壞事，它有助于我們發(fā)現(xiàn)制度不完善之處，使我們反思制度設(shè)計的不周全，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)制度與村民自治發(fā)展情勢有所脫節(jié)等情況，并在此基礎(chǔ)上尋找到進(jìn)一步完善制度的關(guān)節(jié)點(diǎn)。（德）托馬斯.萊塞爾認(rèn)為，“沖突成為社會變動的因素，是內(nèi)部革新和社會變遷的動力。”（德）托馬斯.萊塞爾：《法社會學(xué)導(dǎo)論》，高旭軍譯，上海：上海人民出版社，2008年，第253頁。
②法律的負(fù)向功能，表現(xiàn)為法律對社會關(guān)系調(diào)整沒有達(dá)到立法目的的要求，相反促發(fā)了社會關(guān)系中的大量矛盾與沖突，并在一定程度上使社會處于不穩(wěn)定狀態(tài)。付子堂先生將此稱之為“法律的反功能”。他認(rèn)為，法律的反功能“是指法律的實(shí)現(xiàn)將引發(fā)社會內(nèi)部的關(guān)系緊張，分割社會體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定局面，降低社會系統(tǒng)的活力。”付子堂：《法律功能論》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年，第56頁。
③前置性制約功能是村民會議對村委會行使村務(wù)重大事權(quán)前的控制，如《村民委員會組織法》第24條就規(guī)定了村委會行使該條規(guī)定之事項須經(jīng)召集村民會議討論決定后方可執(zhí)行。后置性監(jiān)督是對村委會違法或濫用權(quán)力行為的事后監(jiān)督，并藉此監(jiān)督糾正村委會的違法行為，譬如對村委會不適當(dāng)決定的撤銷權(quán)和變更權(quán)，對村委會不依法公開村務(wù)財務(wù)等違法行為的監(jiān)督與糾正等。
④《村民委員會組織法》第2、16、19、23、24、27條等。
⑤《村民委員會組織法》第21條。
⑥[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1982年，第154頁。
⑦改革之初，家庭承包責(zé)任制取代人民公社制度下的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式，這使原來的管理體制失去經(jīng)濟(jì)支撐并促成了人民公社制度解體，因此“農(nóng)村中出現(xiàn)了一定程度的無序和混亂狀態(tài)，集體財產(chǎn)迅速流失，農(nóng)村社會因長期嚴(yán)密的控制體系的突變而‘失范’。”（徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997年，第26頁。）1982新憲法第111條對村民委員會予以了認(rèn)可，并于1987年，制定了《村民委員會組織法》（試行）。
⑧參見《村民委員會組織法》（試行）第10、11和17條規(guī)定等。
⑨2011年，廣東烏坎事件對此作出了說明。引發(fā)烏坎事件主要原因有三點(diǎn)：村委會私自決定出讓村集體土地，土地款去向不明；村委換屆選舉舞弊；村委會不公開村務(wù)財務(wù)并拒絕村民必須公開的要求。參見《中國改革論壇》，2012-08-02，轉(zhuǎn)自《前沿論壇》，廣東社科網(wǎng)，2012-08-02。
⑩[英]約翰.阿克頓認(rèn)為，“一切權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力必致絕對腐敗。”轉(zhuǎn)引自郭道暉：《論以法治官》，載《法學(xué)》，1998年第7期。
（11）濮艷也認(rèn)為，細(xì)究《村民委員會組織法》建構(gòu)的民主監(jiān)督機(jī)制，其對村委會公開村務(wù)財務(wù)不及時，假公開等問題沒有實(shí)質(zhì)性約束。濮艷：《村民自治的實(shí)踐與困境》，載《赤峰學(xué)院學(xué)報》（漢文哲學(xué)社會科學(xué)版），2011年9月，第72頁。
（12）《廣東省實(shí)施〈村民委員會組織法〉辦法》第23條。
作者簡介：江啟疆，廣東省社會科學(xué)院法學(xué)研究所法學(xué)研究員,研究方向:法理學(xué)、西方法哲學(xué)、憲法學(xué)、法政治學(xué)、法社會學(xué)、行政法學(xué),著有《法治:中國市場經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特視角》等。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廣東社會科學(xué)》2014年06期
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