新型城鎮化背景下“合村并居”建設的問題及對策
——基于山東、河南、浙江、河北等地的調查研究
摘要：“合村并居”是國家推進新型城鎮化戰略的重要部署，近些年來在全國范圍內得到了廣泛的實施，在很大程度上改善了農民生活，為更好地解決三農問題提供了良好的實踐。但在實地調查過程中我們發現，“合村并居”建設工程也引發了農民就業不滿意、社區生活不適應、社區建設不規范、政策信息不流通、村民參與積極性不高等問題。針對這些問題的建議有四：大力發展地區經濟，擴大農民就業渠道；加強文化遺產保護，弘揚優秀傳統文化；豐富居民文化生活，構造和諧溫馨社區；建立良好溝通機制，保證農民合法權益。
關鍵詞：合村并居；新型城鎮化；社區生活
一、引言
黨的十八屆五中全會公報指出：“推動城鄉協調發展，健全城鄉發展一體化體制機制，健全農村基礎設施投入長效機制，推動城鎮公共服務向農村延伸，提高社會主義新農村建設水平。”深入貫徹十八大和十八屆五中全會精神，要加快農村經濟發展，推動城鄉協調發展就要增強發展的協調性，促進新型農業化、城鎮化發展。作為推進新型城鎮化建設與社會主義新農村建設的一項重大工程，“合村并居”在全國各地開展了不同程度的實踐與積極的探索?！昂洗宀⒕印币呀洸粌H僅是簡單村落的聚集，而是包含行政管理體制、經濟社會結構等方面在內的變革，這一變革涉及社會保障、社會結構、組織管理、就業保障、生活方式、環境治理、文化建設等各個方面。隨著農村經濟社會的發展和改革的進一步深化，在政府的引導和扶持下，“合村并居”這場發韌于農民意愿的改革，正成為新農村建設的大趨勢。[1]但是也有人把這項工程稱之為“新圈地運動”、“被上樓運動”，強烈抵制這項工程。[2]當然更多的人是理性的看待，在看到“合村并居”工程帶來一系列有利影響的同時，也看到在此過程中出現的問題，從而積極解決問題，尊重民意，引導村民自愿參與、建言獻策，推動農村新發展。
二、調研基本情況
2014年7月-9月針對“合村并居”工程在全國的試點情況，調研小組采取就近原則，選取了試點起點比較早的山東、河北部分地區以及浙江、河南部分新興的試點地區。試圖從試點較早地區日臻成熟的模式中借鑒經驗、發現新出現的問題，以及通過對試點較晚的地區調查，研究新模式與新環境下“合村并居”建設的相關問題。
本課題組對河北省衡水市桃城區，景縣杜橋鎮，保定市雄縣，高陽縣高陽鎮，山東省臨沂市，濟寧市嘉祥縣；德州市齊河縣；浙江省嵊州市，河南省林州市茶店鄉等8縣16鎮進行調查。調查的主要內容，一是個人基本信息，包括被調查者所在的社區名稱、原居住村、性別年齡、文化程度、家庭人口數等；二是對“合村并居”項目的參與度與滿意度調查，包括居民對政策的了解以及了解途徑、基層政府的決策方式、合村并居項目投資融資機制、居民對于政府補償的滿意情況和老年人、殘疾人等特殊人群的補貼情況；三是居民適應情況調查，包括搬遷前后住房面積、交通工具使用情況、家庭開支、生活便利程度、基礎設施建設、鄰里間的互相走動等；四是就業方面情況調查，包括搬遷前后職業變化與收入比較等；五是文化建設方面調查，包括風俗習慣、文化遺產的變遷等。
本次調查共發放問卷320份，回收有效問卷302份，回收率達到94.4%，隨機抽樣中，采取簡單隨機抽樣的方法，抽取30戶家庭進行進一步的了解，同時通過電話咨詢等方式對調查當地城市建設規劃局就相關問題進行了咨詢了解。
本次調查所涉及的居民年齡比例合理，以中年人為主要調查對象，同時兼顧青年人與老年人；且受訪者中接受過教育的人群達96%，大部分人擁有初中及以上文化水平，這能有效保證受訪者對調查問卷的理解，能準確全面的反映真實的情況并提出意見。
三、“合村并居”建設存在的問題及原因分析
（一）村社經濟發展滯緩，農民就業尚待改善
課題組通過就業滿意度調查發現65%的村民對當前本地區的就業情況不滿意，大部分人對于當前的就業表示擔憂。同時根據當前就業情況調查發現，很多以前以務農為生的村民在土地征收以后選擇了在本地或者外出打工，一小部分人選擇了做小生意，還有一小部分留有一部分自留地，在家務農，而處于臨時工和待業狀態的村民占到了41.75%。
“合村并居”政策實施過程中，村民逐步住進了社區，大量的土地轉化為非農業用地，農民沒有了這世世代代相傳的依靠，失去了生活的來源，僅僅靠征地補償所獲得費用遠遠不能維持長久的生活?！昂洗宀⒕印惫こ毯笃谒尸F的失地農民就業問題成為了一項影響新農村發展與穩定的重大問題。
根據課題小組的進一步了解，發現造成這種情況的原因主要有以下幾點：一是一部分人由于世世代代以耕作為生，沒有其他勞動技能，導致土地征收后便一直處于失業狀態，并且大部分農民學歷不高，而且沒有經過相關技能的培訓，對于需要工作經驗的企業來說，往往不愿意招收這部分人。二是信息不通暢，市場信息缺乏。由于平時習慣于田地勞作的農民來說，沒有固定的信息獲取渠道，而且平時上網、聽新聞和看報等比較少，造成與外界就業信息不暢通的局面。三是部分的村民把希望寄予于政府的安置政策，但是由于村莊合并后，失業農民眾多，政府安置崗位有限，這部分人便一直處于待業狀態。
（二）文化遺產破壞嚴重，文化風俗日漸淡薄
課題組在山東省臨沂市調查時發現，在“合村并居”過程中文化遺產的保護并沒有得到政府與當地居民的重視，在拆遷過程中也沒有對文化遺產做任何保護性措施，當調查人員詢問村民，“當地許多老一輩留下的東西是否會提前做好保護”時，村民認為“那些古舊的東西沒有任何實際的用處，直接拆掉去掉就好了。某村先輩遺留下來的石刻，在“并居”后竟不見了蹤影。
隨后課題組人員向市委相關部門就文化遺產保護情況做了進一步了解，由于村民對于文化遺產保護意識薄弱，政府也未對文化遺產登記做統一的安排，文化遺產破壞日漸嚴重。
早在建國之初梁思成先生就呼吁過大家保護非物質文化遺產，但是在21世紀的今天，隨著新型城鎮化建設，一批批的文化遺產正遭受著新因素的破壞。合村并居的過程中，由于盲目的追求政績，并沒有合理的規劃，只是簡單的大拆大建，農村原有的古建筑等物質文化遺產遭受了不同程度的破壞，使人痛心。[3]
新農村的建設讓傳統文化在農村堅守的最后一根稻草慢慢被割斷，這也是專家學者擔心的一件事情，當然這里所說的是優秀的傳統文化以及優良的風俗習慣?！昂洗宀⒕印焙笫朗来憾拥霓r民搬進了高層樓房，但是原有的長期傳承下來的禮儀、節慶以及民間曲藝、廟會等反映農民生活情趣和民俗風情的社會習俗也隨著村落的消亡而日漸淡薄。調查時有居民告訴我們說，原有的一月一度的月會消失了，一點也不熱鬧了。此外，合村并居后一個社區中居住著不同村子的居民，而不同的村子在風俗習慣上也存在差異，因此原有村落的習俗被不斷的互相同化。
（三）日常生活難以適應，社區建設有待加強
1.鄰里關系有待加強
根據在林州市茶店鄉所做的調查可知53%的居民認為鄰里關系變差，互相之間的串門交流次數減少。在傳統的村落中，大部分一家一戶小院，走動方便，“串門子”次數頻繁，在許多空暇時間，大家可以互相的嘮嗑，鄰里之間鄰里相處融洽。而“合村并居”打破了村民世世代代的居住格局，形成新社區后，大部分安置房的地理位置都是抓鬮決定的，因此絕大部分一起生活了幾十年的親戚和鄰居要分隔開；新村社相對獨立，鄰居之間的感情基礎淡薄，社交比較少，很難在短時間內產生感情。因此部分村民在原來村落的社交網被打破后很難較快建立好新的人際關系網絡，居住的環境形成了一個個單獨封閉的空間，居民對此感到很不適應。面對樓上樓下有些陌生的鄰居，原有的鄰居之間的信任也逐漸的減少，人們不再頻繁的互相走動，長此以往使得村民在心里上更加的懷念原有的村落格局，難以建立對新社區的歸屬感。
此外在調查中我們發現有的社區由于缺少活動場所也進一步阻礙了人們之間的交流。在原有的村落中居民基本上都有一個約定俗成的聚會地點，而在新社區，配套的公共服務設施建設不完善，有的社區像廣場還只是修建了一半，另一半卻被種上了莊稼，因此空閑時間大家更多的是呆在家中看電視，進一步減少了鄰里之間的交流。
2.生活成本普遍增加
農民住進社區后，生活質量相對提高，隨之而來的是生活成本方面普遍增加。在合村并居前，大部分村民有自己的菜園子，飼養一定的牲畜，基本上的蔬菜糧食以及肉類等能夠滿足自己的需求，同時剩余的還能拿到集市出售，獲得一定的經濟收入。合村并居后，原有的土地被征收，人們失去了自家的菜園地和牲畜棚，所有的蔬菜糧食都需要花錢去買，這無疑增加了農民的生活成本。同時人們搬進新房后，裝修也花費了一筆不小的數目，而且還要交物業費、水電費等，這些都使得人們在并居后每月的家庭開支增加了許多。
3.設施使用效率低下
在公共設施建設方面，雖然設有籃球場地等娛樂以及圖書館等文化設施，但是調查發現由于村民之前沒有健身等習慣，缺乏合理使用文化設施意識，在缺乏引導的情況下，社區基礎設施并沒有真正有效的利用起來，大部分成為了擺設。由此可見在全國開展的各個試點中大部分只做到了狹義上的“合村并居”，社區文化建設還是一塊短板，亟待解決。
此外社區安全、環境綠化等也是居民反映較多的問題。
（四）政策信息缺乏溝通，村民維權欠缺渠道
1.信息溝通不通暢
課題組在河北省衡水市桃城區調研時發現大多數的村民對于“合村并居”的相關政策與法律知識知之甚少，對于“增減掛鉤”等概念不清楚，對“關于深化改革嚴格土地管理的決定”等政策不明白，對于新農村建設相關問題也是一知半解。當問及平時通過何種途徑了解了一些關于這項工程相關信息時，大部分人回答是在日常的交流中獲得的，該類人群占到了50%的比例，且鎮級以上政府宣傳基本沒有，直接反映出上級政府與村民嚴重缺乏溝通，溝通渠道狹窄的問題。農民自身的文化水平有限，缺少上網瀏覽信息的習慣，也是信息溝通不通暢的原因之一。這都使得政府很難發揮廣大群眾的積極性與創造性，有可能造成政府與群眾偶爾緊張的關系狀態。
2.村民維權欠渠道
當問及“權益受到損害，你會怎么辦？”時候，大部分人都回答只能吃啞巴虧。一方面他們不知道應該向誰投訴，到哪里投訴，社區的投訴站形同虛設，已經關門很久；另一方面即使反映了，也沒有相關的解決方案會下來處理相關問題。“一開始說從這個月開始會給我們發放一些補助，但現在也沒有動靜，我們也不知道找誰去，沒辦法只能等著”，當地一位村民向調查人員說道。
合村并居作為新型城鎮化建設過程中一項重要的工程，在實施的過程中必須以農民的利益為重，切實的維護和保障好群眾的合法利益不受侵犯。[4]
（五）其他社會問題
課題小組通過調查以及通過各地國土資源局還了解到，在“合村并居”工程進行過程前期普遍存在一個問題：當某一地區即將進行并居時，當地村民會大規模自發的加蓋樓房，在某些地區甚至直接在原有住房上用劣質磚塊直接加蓋，并且整個村子蔚然成風。為什么會出現這種情況呢？一位負責人告訴我們，主要是因為部分地區“合村并居”后按照原有住房面積進行補貼或者分配安置房，為了獲取更多的利益，村民充分發揮了“聰明才智”。在政府對此類不誠信行為苦惱的同時，一部分居民也對搬遷政策感到憤慨。據了解，大部分的社區建設都具有相當的規模，大部分是三四個村子合并在一起，有的甚至一二十個小村子合并在一起，但是在搬遷之前卻沒有任何人詢問過當地居民的搬遷意見，有的村子需要搬到距離原有村子十幾公里外，致使部分居民需要大遷徙。
在有些地區，只是從節省經費方面考慮，“合村并居”建設只是進行了行政村的合并，并為做到真正意義上的“合村并居”。不但沒有給村民帶來好處，相反帶來一系列麻煩。
此外，在三星村調查時還了解到三星村兩委班子隊伍建設不健全，行政能力下降，影響制約社區的發展。在桃城區人們對于安置房的建設樣式抱怨不已，村民在合村并居前都是一戶一居式的，房屋建設可以根據自己的規劃建設，而合村并居后房屋統一規劃，且樣式單一，不受村民喜愛。
五、“合村并居”建設問題的解決對策與建議
（一）大力發展當地經濟，擴大農民就業渠道
“樂業方能安居，妥善解決農民集中居住的后顧之憂。新型農村社區建設不僅是讓農民集中居住，更重要的是讓農民在提高生活質量的同時，安心居住。若想安居，就業為首。”[5]馬光川等人認為合村并居是一項惠及廣大農民的工程，在實施中要以農民的利益為重，在“以就業促保障”的理念指導下，完善就業管理和服務，建立健全城鄉一元就業體系，鼓勵有志向的農民實行自主創業，并給予資金、技術和政策的優惠和指導。[6]
1.加強就業指導培訓
現代市場競爭激烈，越來越多的企業需要高素質的勞動力，農民將面臨越來越嚴峻的就業環境。為此，政府有必要加強資金投入。對于沒有安置就業的農業進行統一的分類培訓，提高農民的就業技能。比如對于有一定文化的失業青年，進行創業和技術領域的培訓；對于文化基礎較差的人員進行簡單的崗位培訓。[7]同時積極與招聘企業做好溝通，鼓勵社會和企業資本參與農民就業培訓,以勞動力市場需求為導向，有針對性的進行勞動技能培訓。
2.拓寬就業信息渠道
調查發現，一方面一些待業在家的農民苦于尋找就業信息，另一方面某些企業出現用工荒的現象。為此政府應該健全就業信息溝通渠道，包括建立就業信息QQ群，招聘網站，就業信息欄，不定時的向待業農民發布企業招聘短信等手段，成立就業幫扶小組，及時更新就業信息。此外，還可以通過電視廣播等媒體發布就業信息，為農民提供全面的信息服務。
3.健全失業保障機制
合村并居后，針對一部分失去勞動力的人群，應通過失業保障來維持其基本的生活水平。要逐步的提高最低生活保障標準，擴大保障人群的覆蓋面。積極的鼓勵失地農民參照城鎮社會保險辦法，加入到城鎮社會保障體系。[8]政府在這方面也應該加大資金投入力度，來幫扶生活有苦難的群眾。
（二）加強文化遺產保護，弘揚地區特色文化
1.合理規劃村社布局
文化遺產是歷史的結晶，在加快新農村建設的同時應把保護文化遺產作為一項重要工作來抓。要發揮好政府的主導作用，利用社會各界力量結合歷史遺產保護做好村社“合”“并”的總體規劃。在“合村并居”建設前期做好充分的調研，統計文化遺產數目以及所在的位置，充分的聽取有關專家的論證意見以及當地村民的意愿，建設有特色的新社區，避免村鎮社區的千篇一律。[9]對于一些古建筑和標志性建筑等文化遺產，做好開發與保護并舉，如在條件允許的情況下可以建立博物館，開發生態旅游，增強文化對于經濟的促進作用，讓文化遺產變成文化財產。同時政府應該通過新聞、報刊、廣播等進行廣泛宣傳，提高居民的保護意識，制定相應的政策和法規，建立健全獎懲機制，使得文化遺產的保護規范化、制度化。
2.傳承地區特色文化
人們住上現代樓房，許多傳統習俗也隨之消亡，但是習俗背后的那份文化與精神不能消亡。為此在新農村建設的同時要注重地區特色文化的傳承與保護，應該實施“引進來”與“走出去”相結合戰略，吸收現代時尚文化，發掘地區特有的文化，將兩者進行結合，煥發傳統文化新的活力。政府要加大對地區特色文化保護的投入力度，對于消失的風俗可以通過文字以及原有的影像資料進行保存，對于民間曲藝等設立專款保護基金，對于廟會等風俗進行現代市場開發，活躍農村文化市場，健全農村市場文化機制。[10]此外還要加強對民眾的宣傳教育，提高村民的風俗文化傳承與保護意識，讓傳統文化與現代文化互相促進，和諧共舞。
（三）豐富居民文化生活，構造和諧溫馨社區
1.促進鄰里互動交流
合村并居打破了原有的村落生活環境，在新社區農民應該要盡量的去適應，建立新的鄰里關系，融入新的環境。要想讓居民真正的參與進來，需要街道、社區居委會等共同的努力，了解居民真正需要并喜愛的公共文化環境，合理規劃，整合資源，創造屬于每個社區自己的亮點，真正的服務于民。社區應該多舉辦豐富多彩的文化活動，促進鄰里之間的相識，增加居民歸屬感，通過“串門子”、“節日互相問候”等活動，實現感情的交流，加深村民對于新社區的認同感。同時可以建設集閱覽，文化娛樂，運動健身為一體的社區文化中心，為鄰里之間的互相交流提供一個良好的場所。
2.建設良好社區文化
社區文化的建設需要一定的載體，為此必須充分發揮好文化設施的作用，在建設前需要做好調查，了解農民的文化偏好需求，結合本地的實際情況建設健身場地，圖書室，籃球場地等文化設施，對于已經建設的不符合農民偏好的文化設施及時的進行改造，同時要考慮文化設施分布的合理性，使農民都能夠就近方便的進行文娛活動。[11]在平時組織活動時，要注意培養農民對于文化施設合理使用的意識，引導農民適應現代化文化文娛活動。同時要充分的發揮社區的凝聚作用，增強新社區農民凝聚力，將原有的村落和諧延續下去，創造一個良好的環境、行為、制度和精神文化，構建和諧溫馨的社區。
（四）建立良好溝通機制，保證農民合法權益
部門村民文化程度較低，缺乏主動了解國家、地方相關政策的意識，同時其維權意識也比較薄弱。地方政府在“合村并居”工程建設之中要加強溝通平臺的建立，充分利用好網站、QQ、微信、bbs等現代互聯網交流平臺，以及公告欄、報紙、廣播/當地電視媒體，等進行相關信息的宣傳，同時加強互動式的交流，通過下基層了解村民所需，解決村民所急。同時保證制度公開化、透明化，將所有政策以及相關的法律法規及時上傳到相應的服務平臺，確保每位村民都能夠詳細了解。此外建立長效的溝通機制，設立接待日、意見箱等，每月定期的與村民進行交流，聽取村民反映的情況，做好記錄并及時的解決，同時做好反饋工作，在必要的時候提供法律咨詢援助，針對村民對于國家相關的法律政策不理解等情況，設置法律咨詢援助點，及時的進行解疑答惑。
從執法機關和司法機關自身考慮，一方面要促進自身素質和思想意識的提高，樹立為民執法、為群眾服務的理念，另一方面要堅持文明執法、規范執法、讓群眾滿意。[12]
從居民的角度考慮，居民應該積極通過各種渠道了解國家相關政策，加強基礎法律意識，增強維權意識，當自己的利益受到侵害時，敢于拿起法律武器維護自己的合法正當權益。對于政府的調研工作積極配合，積極為社區發展建言獻策。
（五）其他方面建議
對于一些村民加蓋樓房等問題，一方面要加強相關法律、法規的制度建設，使得執法時有法可依，減少不必要的矛盾和摩擦，建立和健全監控以及預防制度，使農民不敢亂建，不能亂建。同時需要健全責任落實制度，做好巡查、記錄，責任到人，并定時的進行匯報公示。另一方面做好宣傳工作，利用相關的媒體進行宣傳對于制止私搭亂建的相關法律，使群眾從思想意識方面不想亂建。村委班子建設方面，要從實際出發健全兩委班子，提高干部思想也業務素質能力，提高工作效率。在進行“村委會發展為居委會”的過程中，吸取經驗與教訓，實現和平與穩定的過渡。同時要提高管理人員的能力，加大對服務人員的培訓。[13]針對非中心村的居民仍存在著辦事不方便的問題，需要政府因地制宜，合理規劃，讓農民群眾普遍受益。居民抱怨安置房的問題，對于其他正在“合村并居”建設中的地方來說要吸取經驗，在建設前期與村民做好溝通，征求當地居民的意見，通過充分的考慮與規劃，合理安排，做到真正讓村民滿意。
參考文獻：
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[13]梁慧,王琳.“村改居”社區居委會管理中的問題及對策分析[J].理論月刊,2008,11:171-173.
（作者系湘潭大學2012級行政管理專業本科生）
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