——以H省Y縣為例
【內(nèi)容提要】對(duì)低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行核查是農(nóng)村低保運(yùn)行的必要環(huán)節(jié)，它能有效瞄準(zhǔn)救助對(duì)象，促進(jìn)社會(huì)救助制度的公正、持續(xù)發(fā)展。文章根據(jù)對(duì)H省X市Y縣的實(shí)地調(diào)查，描述農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度、機(jī)制的實(shí)施現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，分析影響農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭核查工作開(kāi)展的因素及開(kāi)展核查工作存在的主要困難，從而探討了農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭核查制度的完善之策：將低保申請(qǐng)家庭核查制度建設(shè)納入法治軌道；科學(xué)合理地制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和家庭收入核算指標(biāo)體系；加大對(duì)農(nóng)村低保核查工作的人力、物力、財(cái)力支持；探索引入獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)介入機(jī)制；推動(dòng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)、信息共享機(jī)制建設(shè)。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；低保；核查制度
在社會(huì)救助領(lǐng)域(低保)領(lǐng)域，家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查是指相關(guān)機(jī)構(gòu)運(yùn)用一定的方法，根據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)申請(qǐng)者及其家庭有關(guān)收入、財(cái)產(chǎn)以及生活支出等方面進(jìn)行全面審查的程序，從而為社會(huì)救助決策提供依據(jù)。完善的核查制度涉及的要素包括核查主體、核查內(nèi)容、核查方式、核查程序、結(jié)果評(píng)估、核查監(jiān)督與調(diào)整機(jī)制等內(nèi)容。通過(guò)對(duì)救助對(duì)象開(kāi)展家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查，能有效瞄準(zhǔn)救助對(duì)象，提升社會(huì)福利目標(biāo)定位的效率，從而促進(jìn)社會(huì)救助制度的可持續(xù)發(fā)展。
從2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國(guó)發(fā)[2007]19號(hào))算起，我國(guó)農(nóng)村低保制度走過(guò)了七個(gè)年頭。在這七年里，低保制度為緩解農(nóng)村貧困，保障困難群體的基本生活發(fā)揮了重要作用，取得顯著成績(jī)。然而，這一制度在運(yùn)行過(guò)程中也出現(xiàn)了諸多弊端，如近年來(lái)走進(jìn)公眾視野的人情保、關(guān)系保、富翁保等現(xiàn)象給這一制度增添了諸多負(fù)面印象，不利于其健康發(fā)展。
2014年1-6月，我們以落實(shí)民政部“農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度研究”年度課題為契機(jī)，選取中部H省的X市Y縣M鄉(xiāng)N村，深入到Y縣民政局、M鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府和民政所、N村村委會(huì)察看相關(guān)硬件建設(shè)情況；對(duì)Y縣民政局農(nóng)村低保主管人員、M鄉(xiāng)民政所所長(zhǎng)、N村低保主管人、低保戶和一般村民進(jìn)行深入訪談，了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保申請(qǐng)家庭核查制度實(shí)施情況、主要做法和存在的困難、問(wèn)題等，本文即根據(jù)調(diào)查材料對(duì)這一制度的運(yùn)行狀況及完善之策進(jìn)行探討。
二、基層針對(duì)低保申請(qǐng)家庭核查的主要做法
(一)N村的主要做法
據(jù)村支書(shū)介紹，N村的低保申請(qǐng)程序?yàn)椋河纱迕癖救颂岢錾暾?qǐng)或者由村民推薦，然后村委會(huì)入戶調(diào)查，核查該戶人家是否是60周歲以下無(wú)勞動(dòng)能力的單身人員，是否是重度殘疾人，家庭成員是否患有大病需要常年醫(yī)治并由此造成家庭特別困難。只要符合上述條件之一便有資格申請(qǐng)低保。村委會(huì)在入戶核查的基礎(chǔ)上初步列出符合條件的申請(qǐng)名單。然后村委會(huì)組織村民召開(kāi)村民代表大會(huì)，研究討論決定哪些貧困戶可以納入低保。該環(huán)節(jié)根據(jù)民主評(píng)議實(shí)行更為嚴(yán)格的挑選機(jī)制，主要根據(jù)上級(jí)分配給N村的指標(biāo)名額以及比對(duì)各個(gè)低保申請(qǐng)對(duì)象的困難程度，挑選經(jīng)濟(jì)生活特別困難的申請(qǐng)對(duì)象，將其名單公布于村部公示欄7天。村民無(wú)異議后，村委會(huì)向鄉(xiāng)黨委政府再次進(jìn)行申請(qǐng)，鄉(xiāng)黨委政府經(jīng)過(guò)研究決定報(bào)備縣民政局，縣民政局委托鄉(xiāng)民政所對(duì)申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行核查，核查無(wú)異議后，縣民政局方可決定審批批示。
同時(shí)，N村農(nóng)村低保申請(qǐng)者家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的主體和主力是村委會(huì)組成人員，N村村委會(huì)組成人員包括支書(shū)、村長(zhǎng)、會(huì)計(jì)、計(jì)生專干共4人。4人均為男性，且都出生于20世紀(jì)60年代，其中3人為高中學(xué)歷，1人初中文化水平。
在核查方式上，N村主要采用類別定位的方式，一方面根據(jù)平時(shí)所直接觀察到的申請(qǐng)家庭狀況，如家庭規(guī)模、成員性別、年齡、健康狀況、家庭結(jié)構(gòu)等；另一方面則是對(duì)申請(qǐng)人日常生活的了解，如吃、穿、住、行情況，以及耕地等生活資料多少判定申請(qǐng)人是否滿足申請(qǐng)條件。
N村支書(shū)：村子就這么大，天天在村里轉(zhuǎn)，誰(shuí)家多一頭牛也能立馬知道。根本就不用專門(mén)去調(diào)查。
在核查內(nèi)容方面，根據(jù)從訪談單位獲取的低保申請(qǐng)對(duì)象所需要填寫(xiě)的材料看，整個(gè)申請(qǐng)審核審批程序需要填寫(xiě)6張完整的表格。分別為《城鄉(xiāng)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況聲明表》、《農(nóng)村最低生活保障申請(qǐng)承諾書(shū)》、《農(nóng)村居民最低生活保障入戶調(diào)查登記表》、《________鄉(xiāng)________村申請(qǐng)農(nóng)村低保民主評(píng)議記錄表》、《X市農(nóng)村居民最低生活保障待遇申請(qǐng)審批表》、《家庭經(jīng)濟(jì)狀況查詢授權(quán)書(shū)》等。從這些表格所列內(nèi)容看，申請(qǐng)對(duì)象首先需要提供的個(gè)人家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息主要包括：家庭成員的基本信息和就業(yè)狀況、家庭收入情況(工資性收入、經(jīng)營(yíng)性凈收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入、家庭總收入和年人均收入等)、家庭財(cái)產(chǎn)狀況(銀行存款、借出款、有價(jià)證券、車(chē)輛、大件家電、金銀飾品、房產(chǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)合計(jì)及家庭成員人均財(cái)產(chǎn)等)。在低保申請(qǐng)人聲明家庭經(jīng)濟(jì)狀況的基礎(chǔ)上，村委會(huì)進(jìn)行入戶調(diào)查核實(shí)其聲明內(nèi)容是否屬實(shí)，然后簽字確認(rèn)。從整個(gè)核查表格需要填寫(xiě)的內(nèi)容看，正式程序中的核查內(nèi)容主要包括低保受益對(duì)象的家庭人口社會(huì)特征、就業(yè)情況、收入及財(cái)產(chǎn)狀況等。
然而在實(shí)際的低保核查操作中，低保申請(qǐng)人和低保管理者均未嚴(yán)格按照文件規(guī)定的核查程序進(jìn)行。而是根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)土人情采用較為簡(jiǎn)便的方式進(jìn)行。
N村支書(shū)：假如說(shuō)按它那一套規(guī)定的程序來(lái)，首先你就要面臨一個(gè)問(wèn)題，申請(qǐng)低保的村民基本都不識(shí)字，連自己的名字都不會(huì)寫(xiě)，你咋讓他填？表上的那啥轉(zhuǎn)移性收入、有價(jià)(證)券……麻煩得很，根本沒(méi)法算，俺們也只能根據(jù)他家庭的大概情況去填……這些表格上的東西也都是個(gè)形式，主要還是通過(guò)平時(shí)對(duì)這一戶人家的了解來(lái)看他到底是真困難還是假困難。
低保戶：那些東西咱又不懂得，(申請(qǐng)材料)都是村支書(shū)給辦的……想辦低保，不都得給他送禮么，不會(huì)白著給你！俺辦得早，那時(shí)候低保錢(qián)還少還好辦。錢(qián)交給大隊(duì)干部，稍微意思下(送禮)，就不用過(guò)問(wèn)事了。
(二)M鄉(xiāng)的主要做法
在Y縣，鄉(xiāng)級(jí)民政部門(mén)主要負(fù)責(zé)審核工作，主要核查各村村委會(huì)提交上來(lái)的低保申請(qǐng)檔案。從M鄉(xiāng)民政所大廳懸掛的展欄看，整個(gè)城鄉(xiāng)居民申請(qǐng)低保的程序如圖1。
受各種因素影響，在M鄉(xiāng)民政所我們沒(méi)能從所長(zhǎng)口中得到鄉(xiāng)級(jí)層面開(kāi)展低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的具體做法。所長(zhǎng)只是讓課題組閱覽大廳內(nèi)張貼的四個(gè)展框來(lái)了解他們的工作情況。從上面的低保申請(qǐng)示意圖看，鄉(xiāng)級(jí)民政部門(mén)主要承擔(dān)三方面的工作：對(duì)各村提供的低保申請(qǐng)名單進(jìn)行核查，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)再次公布準(zhǔn)保人員名單，并在簽署意見(jiàn)后上報(bào)至縣民政局。但從后面的訪談中可以推測(cè)，Y鄉(xiāng)低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的開(kāi)展存在著形式主義傾向。
（圖略）
圖1 M鄉(xiāng)居民申請(qǐng)低保程序示意圖
(三)Y縣的主要做法
Y縣縣級(jí)民政部門(mén)在低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查開(kāi)展中的主要職責(zé)是抽樣調(diào)查和審批低保申請(qǐng)。同時(shí)，縣級(jí)民政部門(mén)還是低保申請(qǐng)審批的最終決定機(jī)關(guān)。從課題組在Y縣農(nóng)村低保中心得到的一份《Y縣農(nóng)村居民低保人員認(rèn)定審批表》上看，該縣審批環(huán)節(jié)是：個(gè)人申請(qǐng)—村委會(huì)入戶調(diào)查—村民代表評(píng)議—一榜公布-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、辦事處民政所調(diào)查—二榜公布—報(bào)縣農(nóng)村低保中心—抽查—審批—兌現(xiàn)。用該縣低保中心主任的話來(lái)說(shuō)就是：整個(gè)低保核查監(jiān)督機(jī)制實(shí)行的是“三級(jí)審核，兩榜公示”。
Y縣低保中心主任：按照上級(jí)規(guī)定，鄉(xiāng)民政部門(mén)要對(duì)農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭進(jìn)行百分之百的復(fù)查，而縣級(jí)民政部門(mén)則須按30%的比例進(jìn)行抽查。
縣級(jí)部門(mén)規(guī)定的農(nóng)村低保申請(qǐng)條件為：Y縣轄區(qū)內(nèi)年人均收入低于1800元的農(nóng)村居民。但具體審批過(guò)程中，Y縣則主要是依據(jù)鄉(xiāng)級(jí)政府提交上來(lái)的申請(qǐng)材料，包括申請(qǐng)承諾書(shū)、調(diào)查授權(quán)書(shū)、家庭經(jīng)濟(jì)申明書(shū)、入戶調(diào)查表、民主評(píng)議表和申請(qǐng)審批表。主要從這六項(xiàng)表格中所顯示出來(lái)的家庭人口基本特征來(lái)判斷。
Y縣低保中心主任：農(nóng)民所填寫(xiě)的收入信息很難辨別出到底是真是假，隨意性大，這個(gè)時(shí)候我們就只能從他填寫(xiě)的個(gè)人情況來(lái)判斷，比如：他家庭成員的年齡結(jié)構(gòu)、健康狀況、勞動(dòng)力情況、主業(yè)副業(yè)等，我們從這些信息來(lái)審查。比如：年紀(jì)輕輕的，有胳膊有腿的，二三十歲年輕孩，就想吃低保，那不用說(shuō)，肯定讓他通不過(guò)。當(dāng)然也不能太絕對(duì)，有時(shí)為了維穩(wěn)，也需要靈活處理……
三、農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭核查制度存在的問(wèn)題
接下來(lái)我們從核查制度涉及的要素即核查主體、核查內(nèi)容、核查方式、核查程序、結(jié)果評(píng)估、核查監(jiān)督和調(diào)整機(jī)制等，結(jié)合實(shí)證材料，分析農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度存在的問(wèn)題。
1.核查主體
村干部是最基層的核查主體，其業(yè)務(wù)素質(zhì)和個(gè)人素養(yǎng)直接影響到整個(gè)核查工作。課題組在N村調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)在低保工作上群眾對(duì)村干部有諸多意見(jiàn)，村干部存在著嚴(yán)重的以權(quán)謀私行為。在Y縣農(nóng)村低保實(shí)行的2006年，由于當(dāng)時(shí)低保待遇較低，N村低保每月只有15元，沒(méi)有引起村民的太多關(guān)注。據(jù)村民反映，當(dāng)時(shí)很多村干部在不聲張的情況下把自己的親屬全部獨(dú)立納入低保對(duì)象。正是這自私行為，導(dǎo)致今天N村的低保戶大多存在于村支書(shū)和會(huì)計(jì)分別所在的村民組。
普通村民1：(會(huì)計(jì))他一家都吃低保，他兒子、他女兒、他老爹都是低保戶，俺村低保戶大部分都在支書(shū)那莊上和他那莊上，俺莊上很少。
普通村民2：哪里還核查，都是誰(shuí)有頭有臉、誰(shuí)有權(quán)有勢(shì)、誰(shuí)跟村干部關(guān)系好誰(shuí)能吃到低保，像俺們這樣真正的窮人想吃低保，根本沒(méi)門(mén)！
普通村民3：咱不說(shuō)低保，前年俺小孩上大學(xué)，辦助學(xué)貸款，需要村里開(kāi)個(gè)貧困證明，開(kāi)完以后，他(N村會(huì)計(jì))說(shuō)你開(kāi)這個(gè)證明得交200塊錢(qián)，我問(wèn)他鄉(xiāng)里收不收，他吞吞吐吐地說(shuō)不收，我又問(wèn)他：縣里收不收？他沒(méi)回答。停了一會(huì)兒，他就說(shuō)，算了，你拿去吧。我要是乖乖地交了，又都落到他手里了。最后還是給他送點(diǎn)禮，你要不送，那以后找他辦事就更難了。
在鄉(xiāng)層面，低保工作人員存在的最大問(wèn)題一方面是他們與各村干部之間存在著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。同時(shí)正是建立在這一工作關(guān)系基礎(chǔ)之上的非正式場(chǎng)合下的朋友關(guān)系，讓他們對(duì)N村低保對(duì)象的情況不但心知肚明，而且基于這種非正式情感，他們還會(huì)在暗中提供一些便利，在調(diào)查中時(shí)而聽(tīng)到傳言：M鄉(xiāng)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)這樣的鄉(xiāng)級(jí)干部都吃低保。
普通村民2：俺莊王生，人家現(xiàn)在是國(guó)辦老師，有文化，地位高。和村干部玩得對(duì)，經(jīng)常沒(méi)事就和村干部一塊到鄉(xiāng)里請(qǐng)張軍①(鄉(xiāng)民政所所長(zhǎng)，由此可見(jiàn)N村村民對(duì)M鄉(xiāng)民政部門(mén)干部也有一定的了解)喝酒，人家現(xiàn)在一家五口人有三個(gè)人都吃低保。你說(shuō)你不在鄉(xiāng)里認(rèn)識(shí)個(gè)人，不給他們送禮，想吃低保難得很。
普通村民4：你沒(méi)聽(tīng)說(shuō)么，官官相護(hù)！他們都是一體呢！鄉(xiāng)里就不用下來(lái)查，他都知道是哪些人在吃低保，他們天天和村干部打交道，心里明鏡呢，他們鄉(xiāng)里那些人自己還吃低保呢，咋可能下來(lái)查呢。
縣層面較村鄉(xiāng)兩級(jí)，工作交往較為正式。不像村鄉(xiāng)兩級(jí)工作交往摻雜著更多的私人情感。但另一方面，縣級(jí)低保核查主體也面臨著更為復(fù)雜的問(wèn)題，使他們不得不屈服于同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)施加的壓力。主要表現(xiàn)在兩方面：一是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為親屬辦理低保，這是來(lái)自權(quán)力施加給縣級(jí)低保核查部門(mén)的“壓力保”；二是為了維護(hù)政府形象和社會(huì)穩(wěn)定，專門(mén)給某些群體單開(kāi)綠燈的“維穩(wěn)保”、“上訪保”、“拆遷補(bǔ)償保”。
通過(guò)以上分析，可以看出目前的低保申請(qǐng)核查主體自身存在嚴(yán)重的瀆職徇私行為。
2.核查內(nèi)容
核查內(nèi)容上存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是申請(qǐng)材料上所列出的核查項(xiàng)目?jī)?nèi)容與實(shí)際情況之間存在的脫節(jié)現(xiàn)象；二是村干部在對(duì)核查內(nèi)容估算過(guò)程中的隨意性和主觀臆斷性；從N村的實(shí)際情況看，更為關(guān)鍵的第三個(gè)要點(diǎn)是，核查項(xiàng)目?jī)?nèi)容的估算根本不能成為能否申請(qǐng)到低保的判斷依據(jù)，核查項(xiàng)目?jī)?nèi)容的估算只是獲取低保資格的一個(gè)必要的正式程序。換句話說(shuō)，低保主管人員想讓誰(shuí)成為低保戶，只要讓核查項(xiàng)目?jī)?nèi)容的估算值填寫(xiě)符合低保享受條件即可。用村民的話講，這叫“事在人為”，“表是死的，人是活的”。上一部分內(nèi)容中所呈現(xiàn)出來(lái)的一系列對(duì)村民和村低保主管人員的訪談信息都體現(xiàn)了N村在低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查內(nèi)容上存在的這三方面問(wèn)題。
3.核查方式
核查方式即目標(biāo)定位方式，主要分為以下幾種：類別定位、收入及財(cái)產(chǎn)定位、需求定位以及行為標(biāo)準(zhǔn)定位等等。在N村，村干部主要還是以能夠看得見(jiàn)的類別定位的核查方式為主，需求核查為輔，收入及財(cái)產(chǎn)定位的核查方式雖然低保申請(qǐng)核查材料將其作為最基本的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但作為核查主要責(zé)任主體的村委會(huì)不僅缺少一套科學(xué)的收入及財(cái)產(chǎn)計(jì)算方法，而且即使有，由于各種復(fù)雜的主客觀因素影響，也很難準(zhǔn)確測(cè)量出使人信服的收入及財(cái)產(chǎn)數(shù)據(jù)。在實(shí)際操作中，由于數(shù)據(jù)缺乏客觀性，Y縣民政部門(mén)審批過(guò)程中，主要審查的是低保申請(qǐng)對(duì)象具有相對(duì)客觀性的家庭人口的社會(huì)特征。但如上述部分所分析的一樣，出于維護(hù)自身或親屬利益需要，N村低保主管人員對(duì)申請(qǐng)人客觀社會(huì)特征的填寫(xiě)，如健康狀況、家庭結(jié)構(gòu)和規(guī)模等也存在著一定的臆造現(xiàn)象。這樣，N村在低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查實(shí)施過(guò)程中，在核查方式使用上不僅存在不健全和不科學(xué)性，更為重要的是核查方式的不規(guī)范性以及形式主義。
4.核查程序
核查程序方面所表現(xiàn)出來(lái)的主要問(wèn)題是宣傳不到位導(dǎo)致信息不對(duì)稱，作為低保主管者的鄉(xiāng)村兩級(jí)掌握著核查的主動(dòng)權(quán)，村民處于申請(qǐng)程序等信息的劣勢(shì)方，這樣低保申請(qǐng)便容易被村干部所左右和壟斷，嚴(yán)格規(guī)范的核查程序便極易淪為形式。
在探訪村、鄉(xiāng)、縣三級(jí)低保主管部門(mén)過(guò)程中，我們直觀觀察到的公開(kāi)張掛出來(lái)的以及網(wǎng)絡(luò)公示出來(lái)的低保申請(qǐng)程序說(shuō)明，只有M鄉(xiāng)民政所大廳懸掛的展框，Y縣民政局網(wǎng)站公示出來(lái)的審批表格。通過(guò)將二者進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)：M鄉(xiāng)民政大廳的展框所展示出來(lái)的面對(duì)大眾開(kāi)放的申請(qǐng)示意圖(見(jiàn)圖1)隱去了“民主評(píng)議”這一重要核查環(huán)節(jié)。
5.結(jié)果評(píng)估
據(jù)N村村支書(shū)介紹，低保申請(qǐng)結(jié)果的決定形式主要是靠村兩委組織村民召開(kāi)村民代表大會(huì)進(jìn)行民主評(píng)議。參加人員主要由鄉(xiāng)政府分管領(lǐng)導(dǎo)及民政工作人員(1—2人)、村委會(huì)干部(全體)、村黨員代表(全體)和一般群眾(若干)組成。但在訪談中發(fā)現(xiàn)所有被訪村民均表示沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)村里針對(duì)低保召開(kāi)過(guò)民主評(píng)議大會(huì)。
6.核查監(jiān)督
核查的監(jiān)督措施主要有：建立健全低保檔案管理制度；建立完善的低保信息公示制度；建立多渠道的舉報(bào)制度。在健全低保檔案管理制度方面，從對(duì)H省低保檔案的梳理看，2013年省政府出臺(tái)的兩份低保文件均強(qiáng)調(diào)要建立低保經(jīng)辦人員和村委會(huì)干部近親屬備案制度，縣級(jí)民政部門(mén)要對(duì)備案的低保對(duì)象核查、管理。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要對(duì)本村低保對(duì)象管理情況進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)查處并公布處理結(jié)果。②但從實(shí)際調(diào)查情況看，這一監(jiān)督制度的頒布并未對(duì)M鄉(xiāng)、N村低保經(jīng)辦人員、村干部形成有效的約束。在低保信息公示方面，近年的省文件規(guī)定要建立永久公示制度，但課題組在Y縣、M鄉(xiāng)、N村相關(guān)部門(mén)所在地均未找到低保信息公示欄，僅在村衛(wèi)生室找到一份低保戶醫(yī)療優(yōu)惠花名冊(cè)。雖然N村早已建有大型的村務(wù)信息公示墻，但該板墻上的黑漆早已脫落，隱約能夠看清N村村干部組成成員的職務(wù)信息。在舉報(bào)渠道上，雖設(shè)有各種舉報(bào)方式，但村民對(duì)舉報(bào)不僅了解較為匱乏，同時(shí)他們還要衡量舉報(bào)的機(jī)會(huì)成本。基于地緣情感的村落人際交往關(guān)系對(duì)抑制舉報(bào)行為的發(fā)生是根本性的。
7.調(diào)整機(jī)制
低保政策在提出“應(yīng)保盡保”的基礎(chǔ)上，又提出了“應(yīng)退盡退”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。政府本意是想根據(jù)低保戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況變化有針對(duì)地調(diào)整低保享受對(duì)象，保障貧困群體能夠公平地享受低保待遇。但這一動(dòng)態(tài)調(diào)整政策在實(shí)踐中并未得到有效的貫徹。N村村民表示，該村低保戶已多年未進(jìn)行過(guò)調(diào)整。
在處置福利欺詐行為，保障真正困難群眾的低保享受權(quán)利方面，雖然中央及地方政府文件對(duì)欺詐行為有相應(yīng)的懲治規(guī)定，但執(zhí)行很難落實(shí)到位。
普通村民2：現(xiàn)在想要申請(qǐng)低保，只能兩種辦法申請(qǐng)到，但也只是可能。一是上邊有人有關(guān)系，二是村里低保戶死了，你掏錢(qián)買(mǎi)了頂替他，五保低保都是這樣。
M鄉(xiāng)民政所所長(zhǎng)：文件上規(guī)定說(shuō)每年要進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，調(diào)整30%，但根本調(diào)整不了，阻力太大……你把誰(shuí)去掉，誰(shuí)跟你搗！
四、核查制度缺陷導(dǎo)致的嚴(yán)重后果
當(dāng)前低保核查制度存在的上述問(wèn)題導(dǎo)致農(nóng)村低保資源分配目標(biāo)流向上的偏差。主要表現(xiàn)為不應(yīng)該享受低保的低保戶卻長(zhǎng)期享受，而真正應(yīng)該享受低保的困難戶卻不能得到應(yīng)有的保障，即錯(cuò)保、漏保、頂替保問(wèn)題。并由此演化出了諸多其他具有地方特色的“問(wèn)題保”。
從調(diào)查情況看，錯(cuò)保問(wèn)題又可以分為干部親屬保、人情關(guān)系保、領(lǐng)導(dǎo)壓力保、征地補(bǔ)償保、上訪維穩(wěn)保等。
干部親屬保。主要是低保經(jīng)辦人員出于自身利益考慮，將自己并不符合低保申請(qǐng)條件的親緣關(guān)系部分或全部納入低保范圍。
案例：多數(shù)村民表示，N村會(huì)計(jì)謝強(qiáng)，其已獨(dú)立生活且尚有一定勞動(dòng)能力的父母，及在縣城一著名中學(xué)擔(dān)任校教導(dǎo)主任的弟弟，以及個(gè)人已成年且受過(guò)高等教育的一子一女均享受著N村的低保待遇。N村村支書(shū)更是將他所在的村民組中所有沾親帶故的同姓氏村民納入低保范圍。同時(shí)更為令人驚訝的是，N村支書(shū)將N村死去的低保戶空出的低保名額通過(guò)工作關(guān)系挪配給鄰村的岳母(頂替保)。
人情關(guān)系保。主要表現(xiàn)為低保申請(qǐng)人與低保經(jīng)辦人員保持著良好的個(gè)人關(guān)系，基于這一關(guān)系而享受低保待遇。在N村所表現(xiàn)出的一種奇怪現(xiàn)象是低保申請(qǐng)人的子女一般都在外務(wù)工且非常富有，其子女的這一物質(zhì)財(cái)富基礎(chǔ)奠定了低保申請(qǐng)家庭與村鄉(xiāng)甚至縣級(jí)干部之間的交往關(guān)系。
案例：N村村民李勝，50歲左右，N村屠夫，大兒子外出前，在村中人際交往一般，大兒子2003年輟學(xué)隨同鄉(xiāng)赴溫州務(wù)工經(jīng)商，經(jīng)營(yíng)皮革生意，憑借個(gè)人才能，三年后一躍成為N村人盡皆知的百萬(wàn)富翁，隨后二兒子輟學(xué)緊跟其后，近年來(lái)，兩人已成為N村少有的千萬(wàn)富豪。伴隨兩個(gè)兒子不斷發(fā)跡，李勝在村中的地位也不斷上升，交際圈不斷擴(kuò)大，經(jīng)常與村、鄉(xiāng)干部出入于各種酒桌場(chǎng)合。或許是為了向村民炫耀其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關(guān)系，在鄉(xiāng)政府的插手下，李勝也享受了低保待遇。在這種情況下，低保待遇某種程度上成了身份和地位的象征。
領(lǐng)導(dǎo)壓力保。主要表現(xiàn)為上級(jí)或同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)“打招呼”的形式向低保經(jīng)辦單位或工作人員施加壓力，為某些并不需要保障的低保申請(qǐng)人提供低保支持。
案例：李宇，男，1955年生人，目前單身，四級(jí)肢體殘疾，N村出生，兄弟3人，李宇于1975年前往Y縣城公營(yíng)磚廠務(wù)工，當(dāng)年因工傷事故右腿被切斷，其后接上假肢，恢復(fù)行走。至2000年，李宇一直在磚廠務(wù)工維持生活，但后來(lái)由于效益問(wèn)題，磚廠改制，李宇離開(kāi)磚廠。2002年后，李宇在其在省城經(jīng)銷成人用品的侄子的帶領(lǐng)下，開(kāi)始在Y縣縣城租借門(mén)面銷售成人用品。由于利潤(rùn)空間較大，加上政府對(duì)殘疾人從業(yè)的支持政策，李宇的生活來(lái)源和身體療養(yǎng)費(fèi)用很快得到解決，并攢出一大筆額外積蓄。但在2006年Y縣實(shí)施低保政策后，李宇找到N村在Y縣時(shí)任副縣長(zhǎng)的晚輩李強(qiáng)，希望這位副縣長(zhǎng)能幫助解決他的城市低保申請(qǐng)問(wèn)題(李宇雖自1975年即已離開(kāi)N村，但其戶籍一直保留在N村)。在該副縣長(zhǎng)的親自過(guò)問(wèn)下，李宇很快享受到了Y縣城市低保待遇，近年來(lái)，隨著該領(lǐng)導(dǎo)地位的不斷上升，以及農(nóng)村低保待遇的不斷提高，李宇很快又享受到了N村的低保待遇。同時(shí)申領(lǐng)Y縣農(nóng)村和城市雙份低保金。
征地補(bǔ)償保。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，一些政府需要不斷擴(kuò)展城市面積和工業(yè)用地。而那些被圈去土地的農(nóng)民除需要得到政府或開(kāi)發(fā)商一定的實(shí)物或現(xiàn)金補(bǔ)償外，由于永久性失去支持其生活來(lái)源的生產(chǎn)資料，他們一般不滿足于得到的一次性補(bǔ)償，會(huì)千方百計(jì)向政府要求額外的保障，政府為了穩(wěn)定這些被征地人員的人心，防止發(fā)生越級(jí)上訪行為，一般會(huì)為被征地群體提供低保支持。我們?cè)谡{(diào)查中未能直接接觸到這一類型低保的直接案例。但來(lái)自Y縣農(nóng)村低保中心主任的訪談證實(shí)了該縣存在著這一類型低保。
上訪維穩(wěn)保。實(shí)際上，征地補(bǔ)償保也可劃歸為上訪維穩(wěn)保。除此之外，這種錯(cuò)保形式在Y縣還表現(xiàn)在低保動(dòng)態(tài)調(diào)整所導(dǎo)致的上訪行為。在“截訪”和“接訪”過(guò)程中，低保的承諾和兌現(xiàn)是作為上訪人“撤訪”的一個(gè)前提條件，或者說(shuō)是政府和上訪人達(dá)成妥協(xié)的結(jié)果。
Y縣農(nóng)村低保辦負(fù)責(zé)人：從上一屆的中央提出“穩(wěn)定壓倒一切”開(kāi)始，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的沖擊是最大的。你搞這個(gè)信訪，咱不反對(duì)。你不能因?yàn)檫@個(gè)信訪打擊各級(jí)政府，它與各級(jí)政府直接掛鉤，并且與各級(jí)政府的一把手是直接掛鉤的。所以提出來(lái)這個(gè)維穩(wěn)壓倒一切……那么他要是上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方是不敢動(dòng)的，領(lǐng)導(dǎo)接訪(應(yīng)該是通過(guò)截訪接回上訪戶)的時(shí)候，敲得明朗呢……你包括縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)，你接訪的時(shí)候……你不就……那了嗎。
然后就是失地農(nóng)民……文件上規(guī)定失地農(nóng)民……也不能用城鄉(xiāng)低保來(lái)……來(lái)弄那……那你全國(guó)各地……我估計(jì)……你也……都是(一樣)……他不是哪一個(gè)地區(qū)哪一個(gè)地方(存在這個(gè)問(wèn)題)……你在這劃一片工業(yè)園，在那劃一片工業(yè)園，一圈多少畝地！幾百畝，上千畝地，那農(nóng)民他沒(méi)地了他……首先呢，第一個(gè)先決條件許諾的就是給你辦低保，然后才談賠償?shù)氖隆Ｋ?span>(指政府)不先辦低保，這個(gè)征地的賠償問(wèn)題就談不下去。
漏保主要是在低保資源目標(biāo)瞄準(zhǔn)過(guò)程中，低保主管部門(mén)有意或無(wú)意漏掉確實(shí)符合低保受益資格的低保申請(qǐng)對(duì)象。就N村來(lái)說(shuō)，課題組調(diào)查訪談發(fā)現(xiàn)，該村存在的問(wèn)題主要是鄉(xiāng)村兩級(jí)低保主管在沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度的情況下有意漏出。該類事例表現(xiàn)如下：
類型1：殘障人士被漏保。
我們所調(diào)查的N村北隊(duì)、南隊(duì)、王莊村民組，就有三例需要特別照顧的精神病患者，這三戶家庭曾經(jīng)都申請(qǐng)過(guò)低保，但均未成功。
案例：李星，戶主，1957年生，家有三個(gè)女兒，無(wú)子。大女兒和小女兒已出嫁多年，二女兒也已年過(guò)三十，由于先天性癱瘓?jiān)偌由现钦系燃膊。两裥枰赀^(guò)半百的李星夫婦照顧。由于沒(méi)有兒子，李星在村內(nèi)的地位很低，人際交往范圍也很窄，多次試圖申請(qǐng)低保，均被村委會(huì)以沒(méi)有指標(biāo)為由予以拒絕。和李星擁有相似情況的李國(guó)、王華也都是在即將走進(jìn)遲暮之年仍需要依靠個(gè)人力量照顧生活不能完全自理的殘障子女。
類型2：?jiǎn)斡H家庭被漏保。
在N村，中青年家庭出現(xiàn)臨時(shí)變故導(dǎo)致家庭類型發(fā)生變化的也較多。主要表現(xiàn)為以婦女為家庭支撐的單親家庭。在低保剛實(shí)行的幾年，單親家庭申請(qǐng)低保較為容易。但近些年來(lái)，由于申請(qǐng)的人越來(lái)越多，雖說(shuō)政策規(guī)定“應(yīng)保盡保”、“動(dòng)態(tài)調(diào)整”，但上級(jí)給每村分配的指標(biāo)有限且調(diào)整阻力巨大，導(dǎo)致新近發(fā)生家庭變故的單親家庭很難享受低保待遇。
案例：張燕，女，35歲，現(xiàn)有2女1子。丈夫2012年7月某天晚上在朋友家喝酒，醉酒狀態(tài)下于當(dāng)晚午夜駕駛摩托車(chē)返家，在返家途中與往返于N村的高速行駛的大型運(yùn)沙工程車(chē)(N村臨近河灘，有一沙廠)相撞，當(dāng)場(chǎng)身亡。由于其丈夫?qū)贌o(wú)證違法駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)，最終在賠償問(wèn)題上處于下風(fēng)，未能得到滿意的賠償。丈夫死后，剩下張燕依靠?jī)H有的5畝田地獨(dú)立照顧三個(gè)幼小子女，但失去主要?jiǎng)趧?dòng)力的家庭在經(jīng)濟(jì)來(lái)源上非常有限，生活日益陷入困境。張燕多次向村干部提出低保申請(qǐng)要求，均被回絕。
五、影響核查工作開(kāi)展的主要困難
(一)核查經(jīng)費(fèi)和人員編制缺乏保障
核查經(jīng)費(fèi)是低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的重要保障，它影響著核查工作開(kāi)展的各個(gè)環(huán)節(jié)。有低保專項(xiàng)資金而沒(méi)有額外的核查經(jīng)費(fèi)支持是限制目前Y縣開(kāi)展農(nóng)村低保核查的重要屏障。
Y縣農(nóng)村低保辦主任：頂層制定這個(gè)政策是制定的好得很，但沒(méi)有經(jīng)費(fèi)。地方上沒(méi)有給經(jīng)費(fèi)。如果要說(shuō)縣里下鄉(xiāng)核查，你像Y縣最遠(yuǎn)的G鄉(xiāng)，上G鄉(xiāng)一趟，假如說(shuō)坐班車(chē)去，去了都摸到晌午頭了，你再下到村里去調(diào)查去落實(shí)，你走到G鄉(xiāng)就管端著晌午的碗了。臨著你再去干活還有可能不？……沒(méi)有專項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)也沒(méi)有這個(gè)專門(mén)的車(chē)輛，人員都沒(méi)辦法組織。你像就是工作人員下去坐班車(chē)調(diào)查，這個(gè)錢(qián)咋弄？自己墊錢(qián)坐車(chē)，然后回來(lái)再報(bào)，這個(gè)去一次來(lái)回十塊、八塊的，他不值得去貼個(gè)票找主要領(lǐng)導(dǎo)去簽個(gè)字，他攢著，他一攢攢幾百塊，他一個(gè)月的工資不就那些么，對(duì)吧？……還沒(méi)有專門(mén)的車(chē)輛，包括印制表格都沒(méi)錢(qián)。民政局干這個(gè)活，說(shuō)實(shí)在的，民政局是在貼錢(qián)，把其他可用的資金往里面貼。這個(gè)低保資金是專項(xiàng)管理的，一分不能動(dòng)。有國(guó)家給的這筆資金，沒(méi)有國(guó)家給的為這筆資金服務(wù)的資金。
核查人員力量不足，核查經(jīng)費(fèi)匱乏是目前Y縣農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度建設(shè)的瓶頸。特別是作為重要審批和審核主體的縣鄉(xiāng)兩級(jí)民政部門(mén)，一方面核查人員一般都身兼數(shù)職，任務(wù)繁多，很難將主要精力投入到既費(fèi)時(shí)又耗力的核查工作之中，在Y縣，縣一級(jí)部門(mén)定期開(kāi)展的核查工作，主要是同其他部門(mén)相聯(lián)合，從其他部門(mén)抽調(diào)臨時(shí)性質(zhì)的核查人員；另一方面，“有低保資金，無(wú)低保服務(wù)經(jīng)費(fèi)”影響著家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作的每個(gè)重要環(huán)節(jié)。
Y縣農(nóng)村低保辦主任：到目前，包括正在享受低保的，全縣大約有4萬(wàn)農(nóng)村低保申請(qǐng)對(duì)象，而我們縣從事這項(xiàng)工作的就五個(gè)人，到鄉(xiāng)一級(jí)就更少了，兩到三人。
Y縣335個(gè)行政村，(公示展板)一個(gè)板面200，你說(shuō)得多少錢(qián)？——六七萬(wàn)。這個(gè)錢(qián)誰(shuí)拿？并且這個(gè)板面你噴繪呢，它還不耐用，你擱那掛著，風(fēng)吹日曬的一年就去了，對(duì)吧？
(二)收入難以準(zhǔn)確核算
一是農(nóng)民從業(yè)的性質(zhì)使得其收入難以準(zhǔn)確量化。Y縣地處淮河流域，氣候?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)收成的影響較大，同時(shí)農(nóng)資價(jià)格、種子價(jià)格及農(nóng)作物的市場(chǎng)價(jià)格等均具有不穩(wěn)定性，這些難以預(yù)測(cè)的客觀因素都給個(gè)人收入的計(jì)算帶來(lái)麻煩。在副業(yè)方面也存在著同樣棘手的問(wèn)題，同時(shí)副業(yè)的經(jīng)營(yíng)性收入受技術(shù)、個(gè)人才能的影響較大，更難以準(zhǔn)確核算。從主觀因素看，收入核算的困難還來(lái)自于核查主體和核查對(duì)象之間信息的不對(duì)稱。被核查者在自身家庭收入信息把握上具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，但為了獲取低保享受資格，被核查者一般會(huì)極力隱匿個(gè)人真實(shí)的收入信息。這樣被核查者的主觀誠(chéng)實(shí)性與否進(jìn)一步加劇了收入核查的困難。
二是農(nóng)民家庭資產(chǎn)難以準(zhǔn)確量化和掌握。一方面是被調(diào)查者家庭能夠直觀觀察到的實(shí)物家產(chǎn)難以量化變現(xiàn)。納入變現(xiàn)的實(shí)物范圍難以把握，實(shí)物的屬性性質(zhì)(新舊程度)對(duì)量化金額存在影響。二者的疊加給實(shí)物資產(chǎn)量化帶來(lái)了很大挑戰(zhàn)。另一方面，被調(diào)查者的儲(chǔ)蓄資產(chǎn)難以掌握，即使借助銀行系統(tǒng)，對(duì)于一部分沒(méi)有儲(chǔ)蓄傳統(tǒng)和習(xí)慣的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在得不到被調(diào)查者誠(chéng)實(shí)配合的情況下，核查人員很難獲取被調(diào)查者的隱性儲(chǔ)蓄收入。
Y縣農(nóng)村低保辦主任：收入不好核算呢，頭疼就頭疼在這兒。你說(shuō)你咋去核算？正常來(lái)說(shuō)，咱這主要是看申請(qǐng)人的主業(yè)和副業(yè)。他的承包土地，承包多少畝土地，他就有多少收入。還有些搞種植的搞養(yǎng)殖的，他這個(gè)有多少收入，也不好落實(shí)。你就是到鄰居家里去問(wèn)，那鄰居也不跟你說(shuō)實(shí)話。直觀上只能從他家庭居住條件和他承包的土地，按每年的土地收益，去掉農(nóng)資啊種子啊人工啊這些東西，扣除了再來(lái)算他的收入，但是他的隱性收入就沒(méi)辦法落實(shí)……銀行里，你說(shuō)這一戶，我拿著他的授權(quán)書(shū)，我們?nèi)タ此@一戶在你這個(gè)銀行里開(kāi)戶的銀行存款，那銀行里人說(shuō)，那我儲(chǔ)戶個(gè)人隱私咋辦……你就拿著儲(chǔ)戶的授權(quán)書(shū)他就不給你查，你拿著單位的介紹信他也不給你查，金融部門(mén)根本不配合你，所以隱性收入(調(diào)查)很難落實(shí)。
(三)部門(mén)聯(lián)動(dòng)難以推動(dòng)
中央文件要求加快建立跨部門(mén)、多層次、信息共享的救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，加強(qiáng)工作機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍和信息平臺(tái)建設(shè)。然而，在Y縣的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)這一部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)開(kāi)展難度極大。
訪談?wù)撸耗侨绾慰创裾刻岢龅牡?span>2015年底全面建立申請(qǐng)低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制？
Y縣農(nóng)村低保辦主任：這個(gè)全面建立……第一，資源信息不共享，他(指政府)要能把這個(gè)問(wèn)題解決了那就可以了。你像社保上搞的是社保上的，他們單搞一套。養(yǎng)老保險(xiǎn)呢，他單搞一套，社保上牽涉到兩塊，城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。他這個(gè)跟民政上呢，資源不共享。你想找他要套名單那就難得很。你說(shuō)你想查查看他是退休職工不，他根本就不給你查；你說(shuō)我上公安去，我看看這個(gè)戶籍，他讓你看嗎？對(duì)吧？我上交警隊(duì)車(chē)管所里去，你幫我查查這個(gè)人有車(chē)不，你就算拿著單位的介紹信他都不給你查。
訪談?wù)撸何募项C布的不是說(shuō)要建立跨部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制和信息核對(duì)機(jī)制嗎？
Y縣農(nóng)村低保辦主任：執(zhí)行不了！那些都是大官坐那想的。所以頂層制定這些政策的時(shí)候，他是一幫子專家學(xué)者坐在辦公室里憑空想出來(lái)的。他沒(méi)到基層實(shí)打?qū)嵉厝ミM(jìn)行座談去了解到底咋樣來(lái)解決這些問(wèn)題。他只是坐在辦公室里……你通過(guò)行政手段來(lái)施壓的話。這個(gè)部門(mén)之間，你像民政部門(mén)，民政局，跟社保局比，我估計(jì)民政局在社保局面前還弱勢(shì)一點(diǎn)。分管的領(lǐng)導(dǎo)就不一樣，社保局是常務(wù)副縣長(zhǎng)分管，那你民政局算是啥呢，對(duì)吧？……家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查，部門(mén)上邊他是個(gè)啥子呢，一個(gè)不好去調(diào)查的，首先你需要去了解的這些部門(mén)，他都不愿意配合你，一個(gè)是他嫌你這個(gè)事麻煩……所以這個(gè)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，信息共享，確實(shí)有利于我們核查。但你想單單指望民政部門(mén)一家來(lái)推動(dòng)，根本沒(méi)戲。他必須是啥子呢？必須由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自來(lái)抓，統(tǒng)一牽頭……這里面的事復(fù)雜得很，也不是行政施壓就能解決的。
(四)動(dòng)態(tài)管理難以落實(shí)
從上面的分析中可看出，動(dòng)態(tài)調(diào)整的難度一方面來(lái)自于地方鄉(xiāng)村“熟人社會(huì)”中的非正式復(fù)雜關(guān)系對(duì)動(dòng)態(tài)調(diào)整帶來(lái)的阻力。另一方面則來(lái)自于地方政府“維穩(wěn)”的壓力，在處理“穩(wěn)定”與“公平”的關(guān)系問(wèn)題上，地方政府首先考慮的是“穩(wěn)定”，在上述有關(guān)維穩(wěn)問(wèn)題的分析中可以看出Y縣在進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整時(shí)，首先考慮的一個(gè)問(wèn)題是動(dòng)態(tài)調(diào)整可能導(dǎo)致的“上訪”行為等不穩(wěn)定因素發(fā)生的概率。如果公平理念下的動(dòng)態(tài)調(diào)整可能導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，那么地方政府寧愿犧牲公平而維護(hù)社會(huì)安定。同時(shí)，也正因?yàn)榫S穩(wěn)的考慮，公示監(jiān)督制度至少在Y縣也難以落實(shí)。
Y縣農(nóng)村低保辦主任：我不能說(shuō)Y縣的這個(gè)農(nóng)村低保認(rèn)定的準(zhǔn)確，是百分之百的，但我說(shuō)可以達(dá)到80%以上，因?yàn)樯赌莻€(gè)百分之十幾我不敢說(shuō)呢？就是因?yàn)樗鼱可娴叫旁L的和這個(gè)失地的……從內(nèi)心里我們想把它(低保工作)給搞好，我們每年要推動(dòng)這個(gè)動(dòng)態(tài)管理……政府不牽頭，光指望民政部門(mén)根本推動(dòng)不了。
六、完善之策
(一)將低保申請(qǐng)家庭核查制度建設(shè)納入法治軌道
法制建設(shè)是最低生活保障制度運(yùn)行的客觀依據(jù)和行動(dòng)準(zhǔn)則，是實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度良性運(yùn)行的根本保證。[1]健全的法制不僅能保證低保制度的公開(kāi)、公平、公正，更能發(fā)揮社會(huì)救助工作的最大效能。[2]英、美等發(fā)達(dá)國(guó)家均把立法作為實(shí)施社會(huì)救助管理最首要最基礎(chǔ)的手段，社會(huì)救助制度建立和發(fā)展的過(guò)程就是一個(gè)不斷立法和完善的過(guò)程。[3]而目前我國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)仍滯后于制度實(shí)踐的發(fā)展。農(nóng)村低保的實(shí)施仍然停留在國(guó)務(wù)院通知的層次上，造成了低保制度管理和運(yùn)行上的混亂。[4]因此，通過(guò)制定《農(nóng)村居民最低生活保障法》或涵蓋農(nóng)村居民的《最低生活保障法》，從而保證最低生活保障制度的權(quán)威性、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性[5]，同時(shí)通過(guò)這一立法為家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度建設(shè)提供法治基礎(chǔ)和實(shí)施依據(jù)，一方面通過(guò)法律形式規(guī)范核查主體的行為，另一方面通過(guò)法律條文明確低保申請(qǐng)人的權(quán)利和義務(wù)，至關(guān)重要。
(二)科學(xué)合理地制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和家庭收入核算指標(biāo)體系
最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定是否科學(xué)合理，農(nóng)村居民家庭收入核算體系是否完備有效，直接影響到家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度運(yùn)行的效率以及低保資源能否準(zhǔn)確流向真正困難群體。因此制定一套符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和居民家庭收入核算指標(biāo)體系是保證低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度科學(xué)有效運(yùn)行的關(guān)鍵。縣級(jí)低保部門(mén)應(yīng)聯(lián)合財(cái)政、物價(jià)、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委、扶貧辦等相關(guān)部門(mén)組成低保標(biāo)準(zhǔn)核算制定小組、低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查評(píng)估小組，深入農(nóng)村進(jìn)行摸底調(diào)查，在此基礎(chǔ)上，制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，建立一套完備的、準(zhǔn)確度高的農(nóng)村居民家庭收入核算指標(biāo)體系。
(三)加大對(duì)農(nóng)村低保核查工作的人力、物力、財(cái)力支持
從調(diào)查情況看，Y縣相關(guān)部門(mén)只劃撥了低保專項(xiàng)資金而沒(méi)有相關(guān)的低保核查經(jīng)費(fèi)，這樣雖然節(jié)約了低保工作的成本，但是以犧牲低保資金流向的精準(zhǔn)性為代價(jià)的。同時(shí)，Y縣低保核查人員是從其他相關(guān)部門(mén)臨時(shí)借調(diào)，由于缺乏低保核查經(jīng)費(fèi)，他們的工作積極性和核查態(tài)度均會(huì)受到影響，核查的專業(yè)性也不強(qiáng)。低保專職核查人員的匱乏及低保核查經(jīng)費(fèi)的短缺嚴(yán)重限制和阻礙了低保核查工作的開(kāi)展，成為當(dāng)前農(nóng)村低保核查工作開(kāi)展的瓶頸。為此，核查經(jīng)費(fèi)的保障和專業(yè)核查人員的充實(shí)就成為目前低保核查有效開(kāi)展的又一基礎(chǔ)性工作。
(四)探索引入獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)介入機(jī)制
農(nóng)村低保的錯(cuò)保、漏保等問(wèn)題的出現(xiàn)，很大程度上是受到政府行政權(quán)力的干預(yù)和農(nóng)村熟人社會(huì)關(guān)系的影響。因此，使低保核查工作免受政府權(quán)力干預(yù)和熟人關(guān)系影響，保證核查的獨(dú)立性，就成為低保核查工作績(jī)效提升的重要保證。西方早期社會(huì)工作的實(shí)踐為引入獨(dú)立于政府之外的第三方核查主體提供了有益啟示。如1868年索里牧師為協(xié)調(diào)政府與民間組織各種慈善活動(dòng)而設(shè)立的慈善組織會(huì)社，首派友好訪問(wèn)員訪問(wèn)申請(qǐng)救濟(jì)者，對(duì)所有申請(qǐng)案件進(jìn)行個(gè)別詳細(xì)調(diào)查等，運(yùn)用專業(yè)性的核查方法有效地整合了救助資源，提升了核查工作的質(zhì)量，將救助資源準(zhǔn)確地遞送給真正需要救助的人。[6]隨著我國(guó)社會(huì)工作專業(yè)和職業(yè)的蓬勃發(fā)展，可將低保工作進(jìn)行合理分區(qū)，純粹行政工作仍由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)，大量專業(yè)性的核查工作可委托專業(yè)的社會(huì)組織和社會(huì)工作者承擔(dān)。[7]
(五)推動(dòng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)、信息共享機(jī)制建設(shè)
無(wú)論中央頒布的低保政策文件還是地方政府制定的文件，都顯示出政府對(duì)推動(dòng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的重視。部門(mén)分割，導(dǎo)致低保、社保、醫(yī)保、公安等個(gè)人信息的區(qū)隔，不利于信息共享。搞好社會(huì)保障制度之間的銜接配合，實(shí)施部門(mén)信息共享就成為農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭核查制度建設(shè)高效順利開(kāi)展的基本工作。構(gòu)建高效的低保申請(qǐng)家庭核查制度，首先必須保證低保核查涉及部門(mén)之間能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)配合，共享低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息，減輕低保核查部門(mén)的工作負(fù)擔(dān)，保障核查工作的有效性。
①為保護(hù)受訪者隱私，本文出現(xiàn)的人名均為化名。
②見(jiàn)H省民政廳網(wǎng)站《H省人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)居民最低生活保障工作的意見(jiàn)》。
參考文獻(xiàn)：
[1]鄭功成.社會(huì)保障學(xué)[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2000：372.
[2]祖玉琴.美國(guó)社會(huì)救助制度的探析與啟示[J].決策咨詢通訊，2009(1).
[3]楊山鴿.試論北京市低保資格審核的規(guī)范化[J].北京社會(huì)科學(xué)，2011(3).
[4]賴志杰.“瞄偏”與“糾偏”：社會(huì)救助對(duì)象的確定——以最低生活保障制度為例[J].理論探索，2013(2).
[5]鄧大松，吳小武.完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的若干思考[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲社版，2006(5).
[6]李迎生.社會(huì)工作概論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：39-40.
作者簡(jiǎn)介：李迎生，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；李泉然，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院博士研究生，北京 100872
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)科學(xué)研究》2015年第3期
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