內(nèi)容提要：農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)體系是對農(nóng)村治理主體治理與服務(wù)效能進(jìn)行綜合評價的一系列標(biāo)準(zhǔn)。按照黨的十八大精神，尤其是遵循黨的十八屆五中全會的“六個堅持”和“五大發(fā)展理念”，本文將農(nóng)村社會治理評估指標(biāo)分為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層民主政治建設(shè)、社會安全與秩序、公共服務(wù)四大類12個考察對象。以此為基礎(chǔ)，勾勒出指標(biāo)體系的運行框架，包括分值量化、評價主體、評價方法、評價程序以及等級劃分等具體操作說明。本文力圖構(gòu)建出一套較為科學(xué)、合理的農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)體系，以更好地推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。
標(biāo)題注釋：本文是國家社會基金2013年度項目“城鄉(xiāng)結(jié)合部社會治理路徑創(chuàng)新研究(13BZZ036)”的階段性成果。
自20世紀(jì)80年代后期以來，學(xué)術(shù)界逐步掀起了以解決“三農(nóng)”問題為基礎(chǔ)的中國農(nóng)村治理研究的高潮。但是，與之相關(guān)的治理效能評價體系研究卻相對滯后，已有的評估指標(biāo)，或是局限于傳統(tǒng)的農(nóng)村基層政府績效評估，或是僅列出農(nóng)村治理的評估思路，而少有具體的評估指標(biāo)設(shè)計。按照黨的建設(shè)“美麗中國”的要求，本文在借鑒國內(nèi)已有農(nóng)村社會治理評價指標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國農(nóng)村社會治理實踐，以新型城鎮(zhèn)化和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)為背景，以社會治理理論和績效評估理論為支撐，遵循科學(xué)性與可行性原則，嘗試構(gòu)建適合我國農(nóng)村基層社會現(xiàn)狀和可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)體系。
一、構(gòu)建我國農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)體系的基本依據(jù)
黨的十八大明確提出了努力“建設(shè)美麗中國”的戰(zhàn)略口號，黨的十八屆五中全會又進(jìn)一步發(fā)出了“推進(jìn)美麗中國建設(shè)”的時代號召。從我國現(xiàn)代化的歷史和現(xiàn)實來看，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不僅是美麗中國建設(shè)的重要內(nèi)容，而且也是美麗中國建設(shè)的重點和難點。當(dāng)前，構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村基層社會治理指標(biāo)體系并對農(nóng)村社會治理效能進(jìn)行科學(xué)評估，是推進(jìn)農(nóng)村基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的關(guān)鍵點和突破口。
以完善農(nóng)村基層社會治理效能評估指標(biāo)體系為突破口，加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，必須以黨的十八大，尤其是十八屆三中全會提出的“六大堅持”為指導(dǎo)，以治理理論為基礎(chǔ)，在指標(biāo)設(shè)置與評估中，以創(chuàng)新為統(tǒng)領(lǐng)，全面落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。否則，鄉(xiāng)村治理效能評估將再次陷入傳統(tǒng)農(nóng)村績效評價過于追求經(jīng)濟(jì)績效而忽略社會效益的旋渦中，難以實現(xiàn)“效率”與“民主”的有機(jī)平衡，從而也無法幫助億萬農(nóng)民實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的幸福夢。
(一)健全農(nóng)村社會治理評價指標(biāo)體系要以實現(xiàn)農(nóng)村善治為目標(biāo)
農(nóng)村社會善治就是使村民公共利益最大化的社會治理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作治理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)(俞可平，1999)。其要義在于政府、市場、社會在相互依賴中共享權(quán)力，發(fā)展合作伙伴關(guān)系，分擔(dān)公共治理責(zé)任，實現(xiàn)對公共事務(wù)的合作共治。合作治理的范式是政治國家與公民社會、政府與非政府、公共部門與私人機(jī)構(gòu)的合作，其權(quán)力向度不是單一的，而是多元的、相互的，是上下互動型的治理?！班l(xiāng)政村治”是我國農(nóng)村治理的典型特征，其治理主體既包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)系統(tǒng)，又包括了村民自治系統(tǒng)，因此，在農(nóng)村治理邏輯結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村社會治理不能簡單地等同于農(nóng)村社會自治，更不能將它直接與國家權(quán)力畫等號，它是國家公共權(quán)力與鄉(xiāng)村社會自治權(quán)力共同作用的產(chǎn)物(劉曄，2002)。為實現(xiàn)農(nóng)村善治，在指標(biāo)的設(shè)計與使用中應(yīng)體現(xiàn)包括法治、責(zé)任、協(xié)作、公正、公開、民主、和諧等在內(nèi)的群眾對現(xiàn)代社會生活美好向往的價值。其中，法治主要包括黨組織依法執(zhí)政、行政組織依法行政、自治組織依法自治。責(zé)任主要包括政府組織履行好依法治理與公共服務(wù)職責(zé)，自治組織履行好依法自治職責(zé)。協(xié)作是指各種基層社會治理主體要在法治的基礎(chǔ)上，在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行有效的合作共治。公正，即為公平、正義，包括了公共服務(wù)和公共產(chǎn)品分配的公平、正義以及公權(quán)力使用程序的公平、正義。公開，又稱之為“透明度”，作為“善治”的重要內(nèi)容，主要是指信息的公開化，即政務(wù)、村務(wù)、財務(wù)公開。效率，是指鄉(xiāng)村公權(quán)力主體能及時回應(yīng)村民大眾的需求，滿足村民合理的期待。民主，即發(fā)展基層民主政治，當(dāng)前主要是落實好“四個民主”和“四個自我”為基本內(nèi)容的基層群眾自治制度。
(二)農(nóng)村治理評價指標(biāo)要以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為依托，指標(biāo)設(shè)計應(yīng)更科學(xué)，評估指標(biāo)應(yīng)更具有可行性
黨的十七大提出，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。黨的十八大報告明確指出，要把“國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件”(胡錦濤，2012)。按照十八大提出的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求，社會主義新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)涵不僅是指農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其目標(biāo)也不僅是農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，而是涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會、生態(tài)、法治、文化的全面建設(shè)。美麗中國、美麗鄉(xiāng)村視域下的新農(nóng)村建設(shè)所要實現(xiàn)的目標(biāo)是一個包括物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、生態(tài)文明多元和諧的目標(biāo)體系，這與農(nóng)村社會治理的“善治”目標(biāo)是高度一致的。因此，社會主義新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)同步，在指標(biāo)設(shè)置中應(yīng)突出“民主政治”和“公共服務(wù)”的權(quán)重；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)設(shè)置上更加突出綠色發(fā)展與第三產(chǎn)業(yè)，以防止再次陷入傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理評估的怪圈。這樣，建構(gòu)起來的農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)體系不僅具有合法性，而且也具有現(xiàn)實可行性。再者，相對于目前依據(jù)各異的農(nóng)村基層政府績效評估體系，建立、健全農(nóng)村社會治理效能評估指標(biāo)體系，不僅可以統(tǒng)一對農(nóng)村社會評估，而且能使評估結(jié)果更具可比性，還可以準(zhǔn)確了解和把握新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程和治理中偏離美麗鄉(xiāng)村建設(shè)原則的問題。此外，基于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)視域下的農(nóng)村社會治理效能評估指標(biāo)體系，還可以引導(dǎo)和調(diào)整我國鄉(xiāng)村治理中的各項改革，尤其是推進(jìn)以轉(zhuǎn)變政府職能為中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，為村民自治提供更好的發(fā)展空間。
(三)農(nóng)村社會治理評價指標(biāo)體系實現(xiàn)了對傳統(tǒng)農(nóng)村基層政府管理績效評估的超越
傳統(tǒng)的農(nóng)村管理績效評估及其指標(biāo)的設(shè)定主要被限定在兩個方面，一是基層政府組織的自身績效，即政府管理績效，是對基層政府機(jī)構(gòu)和部門工作效率高低的評估；二是基層政府行政效果績效，包括經(jīng)濟(jì)效果、公眾滿意度等方面。政府績效評估的根本意義就是要通過績效評價所形成的導(dǎo)向功能來推動和引導(dǎo)政府職能向既定的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。本文所指的農(nóng)村社會治理效能評價是對傳統(tǒng)基層政府績效評估理念的揚棄和超越：農(nóng)村社會治理效能評價不僅要求建立“辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范”的基層行政管理體系，而且還要實現(xiàn)以“公共利益最大化”、“善治”，即民主與效率相統(tǒng)一的現(xiàn)代基層社會治理體系為目標(biāo)。在“治理就是服務(wù)”的現(xiàn)代社會，平衡民主與效率，重在科學(xué)引導(dǎo)村民廣泛、有效、有序參與農(nóng)村基層社會治理和公共服務(wù)的全過程。效能評價指標(biāo)設(shè)計中應(yīng)更加注重村民對基層社會治理主體提供基礎(chǔ)設(shè)施、秩序維護(hù)等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)效能的評價。
二、我國農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)的設(shè)計
中共十七屆三中全會做出的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出“大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)”、“積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”、“加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會全面進(jìn)步”，而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)定位為“著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能”。十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中，明確提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是“十二五”時期的一項重大任務(wù)，必須堅持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，其內(nèi)容包括：加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)；拓寬農(nóng)民增收渠道；完善農(nóng)村發(fā)展體制機(jī)制。黨的十八大再次明確“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是全黨工作重中之重”，并從城鄉(xiāng)一體化、新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)、增進(jìn)農(nóng)民收入、加快土地流轉(zhuǎn)、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、健全基層民主政治建設(shè)等方面提出了具體的措施和路徑(胡錦濤，2012)。黨的十八大提出了美麗中國戰(zhàn)略和“四化同步”發(fā)展路徑。為實現(xiàn)“十三五”發(fā)展目標(biāo)，十八屆五中全會提出，必須牢固樹立并切實貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。根據(jù)當(dāng)前社會主義新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)狀，我們認(rèn)為，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、民生、民主、共享”應(yīng)是以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要理念和指導(dǎo)原則。據(jù)此，本文將農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展類、基層民主政治建設(shè)類、社會安全與秩序類、公共服務(wù)類，囊括了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)建設(shè)各個方面，以達(dá)到科學(xué)、全面評價的目的。
(一)農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)——經(jīng)濟(jì)發(fā)展類
“經(jīng)濟(jì)發(fā)展是硬道理?！鞭r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)是評價農(nóng)村治理成效的關(guān)鍵因素。必須堅持“多予、少取、放活”的方針，努力改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活條件，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，促使鄉(xiāng)村整體面貌出現(xiàn)較大改觀。確定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展類指標(biāo)后，緊緊圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、惠民增收三個維度設(shè)計二級指標(biāo)：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長是對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量的衡量，按照十八屆五中全會精神，我們拋棄了“農(nóng)村GDP增長”、“民營企業(yè)發(fā)展”、“招商引資規(guī)模”等傳統(tǒng)評價指標(biāo)，設(shè)置了“農(nóng)村綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“農(nóng)村民營企業(yè)發(fā)展”、“農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。按照“四化同步”的原則，“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化指標(biāo)”主要設(shè)置了農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等五類二級指標(biāo)。以社會主義新農(nóng)村建設(shè)為基礎(chǔ)的農(nóng)村治理，要求鄉(xiāng)村基層黨組織和行政組織把“惠民增收”作為工作的出發(fā)點和落腳點，因此，在實現(xiàn)惠民增收的指標(biāo)設(shè)計中，重點反映對各項扶農(nóng)、補貼政策的落實及村民實際可支配性收入高低、差距上面，包括15項三級指標(biāo)、三項二級指標(biāo)的“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”一級指標(biāo)占15分，在整個農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)體系中的權(quán)重為15%，這樣考慮主要出于按照十八大以來的最新指導(dǎo)原則，對鄉(xiāng)村治理效能評價，盡量淡化經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)重，更加突出社會治理和公共服務(wù)職能(見表1)。
(二)農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)——基層民主政治建設(shè)類
中共十七屆三中全會做出的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，指出“完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制，實行政務(wù)公開，依法保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基本功能，在重心上已經(jīng)向“為公民參與國家政權(quán)運行提供渠道，并充當(dāng)參與活動的平臺”(徐勇，浦興祖等，2009)轉(zhuǎn)移。黨的十八大指出，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式”，要“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制”(胡錦濤，2012)。我們據(jù)此在基層民主政治建設(shè)類一級指標(biāo)的設(shè)計中，主要反映的是以村民自治和村級直選為代表的基層直接民主，以新社會組織為代表的組織性參與民主，并以農(nóng)民的實際參與度、滿意度和新社會組織成長環(huán)境來檢驗農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的實際水平?？紤]到基層民主政治建設(shè)應(yīng)是農(nóng)村社會治理最重要的內(nèi)容之一，我們在指標(biāo)設(shè)計中，把由15項三級指標(biāo)、三項二級指標(biāo)構(gòu)成的“基層民主政治建設(shè)”一級指標(biāo)確定為30分，在整個農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)體系中的權(quán)重為30%(見表2)。
(三)農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)——社會安全與秩序類
農(nóng)村社會治理就是通過制定社會政策和法規(guī)，依法引導(dǎo)和規(guī)范各種社會組織、村民大眾積極參與農(nóng)村社會公共事務(wù)，化解社會矛盾，維護(hù)社會公正與和諧穩(wěn)定。鄉(xiāng)村安全、有序是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。因此，我們把農(nóng)村社會安全與秩序作為一級指標(biāo)。農(nóng)村社會安全、有序，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展的基本前提。維護(hù)好基層社會秩序，是鄉(xiāng)村基層黨組織、行政組織和自治組織的基本職責(zé)。農(nóng)村基層社會治理主體只有維護(hù)好基層社會公共秩序，才能真正實現(xiàn)對農(nóng)村社會的有效治理。社會安全指標(biāo)包括農(nóng)村安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、農(nóng)村食品藥品安全防控等七項內(nèi)容。農(nóng)村社會秩序與社會和諧指標(biāo)包括村民上訪率、干群關(guān)系緊張度、矛盾糾紛處理的及時性等八項內(nèi)容。農(nóng)村社會安全與秩序15個三級指標(biāo)，每個1分，一級指標(biāo)計15分(見表3)。
(四)農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)——公共服務(wù)類
公共服務(wù)就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件(李有軍，2004)。新型城鎮(zhèn)化是以人為本、城鄉(xiāng)一體互動的城鎮(zhèn)化，是通過推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化。因此，農(nóng)村公共服務(wù)主要著眼于維護(hù)社會組織和村民權(quán)益，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，讓美麗鄉(xiāng)村成為廣大村民近在咫尺的中國夢。因此，本文將農(nóng)村公共服務(wù)分為四大類：基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生、社會保障、教育文化(見表4)。基礎(chǔ)設(shè)施涵蓋了水、路、電、氣、通信網(wǎng)絡(luò)、體育健身設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)；農(nóng)村公共衛(wèi)生，主要針對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生，包括新農(nóng)合、醫(yī)療救助、婦幼保健等方面；社會保障主要測評基本養(yǎng)老保險、最低生活保障、生活救助以及創(chuàng)業(yè)、就業(yè)援助等項目；教育文化更加側(cè)重于考察義務(wù)教育落實以及農(nóng)村職業(yè)教育與技術(shù)培訓(xùn)活動的開展情況，主要測評村民在“鄉(xiāng)風(fēng)文明”建設(shè)中的實際參與度以及文化站、文化室的利用率，而不只是表面形式上存在的實物指標(biāo)。由20項三級指標(biāo)、四項二級指標(biāo)構(gòu)成的農(nóng)村公共服務(wù)體系一級指標(biāo)共計40分，在整個農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)體系中的權(quán)重為40%，突顯了農(nóng)村基層社會治理中，“治理就是服務(wù)”。
三、我國農(nóng)村社會治理效能指標(biāo)體系的運行
構(gòu)建一套指標(biāo)體系的意義在于使它有效運轉(zhuǎn)起來，發(fā)揮預(yù)期作用，否則，指標(biāo)設(shè)計也就無實際價值可言。要想讓農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)體系有效運轉(zhuǎn)起來，還需要一套運行機(jī)制，它應(yīng)當(dāng)包括分值量化、評價主體、評價方法、評價程序以及等級劃分等具體操作說明，“一個完整系統(tǒng)的評估方案主要包括：評估對象和主體，評估目的和目標(biāo)，評估標(biāo)準(zhǔn)和方法，評估程序和制度等”(高興武，2008)。本文將農(nóng)村社會治理效能指標(biāo)體系的運行分為準(zhǔn)備、實施和總結(jié)三個主要階段。
(一)評價準(zhǔn)備
評估準(zhǔn)備階段的主要任務(wù)是設(shè)計評價方案，確定評價主體、建立評價組織以及分析評價對象，科學(xué)賦予分值。
1.構(gòu)建評價組織和制度
為確保農(nóng)村社會治理效能評價工作的順利進(jìn)行，首先，必須由縣級及縣級以上政府成立“農(nóng)村社會治理效能評價工作委員會”，作為農(nóng)村社會治理效能評價工作的指揮中心和協(xié)調(diào)中心，組織相關(guān)部門和專家共同制定各項評價制度，具體包括評價的組織制度、程序制度、監(jiān)控制度、激勵制度等。在此基礎(chǔ)上，由“農(nóng)村社會治理效能評價工作組”承擔(dān)具體的執(zhí)行工作，每一位評價工作組的工作成員，必須進(jìn)行事前培訓(xùn)，使之熟悉自己的角色和責(zé)任范圍，明確評價目的與操作規(guī)范。
2.確定評估主體
在現(xiàn)代治理社會，農(nóng)村社會治理效能評價主體應(yīng)是多元的。結(jié)合評價對象指標(biāo)設(shè)計的內(nèi)容和特點，整理了評價信息收集情況(見表5)?，F(xiàn)階段農(nóng)村社會治理效能評價主體及主要信息來源應(yīng)包括縣鄉(xiāng)政府部門、同級人大、村自治組織、社會組織、經(jīng)濟(jì)組織、中介評估機(jī)構(gòu)、村民代表、相關(guān)專家等多元評價主體，以改變過去績效評估中以被評估者“自我評估”為主的狀況。在這一過程中，形成內(nèi)部評估與外部評估的雙向推動，大力提升外部評價主體的地位，構(gòu)建一個公眾廣泛、有效、有序參與的效能評價體系。
3.分值量化
本指標(biāo)體系采用簡單分類評分法，對農(nóng)村社會治理效能評價體系的各個指標(biāo)進(jìn)行量化處理?？偡种禐?00分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類占15分，基層民主政治類占30分，社會安全與秩序類占15分，公共服務(wù)類占40分。這樣設(shè)置主要是基于以下幾點考慮：一是我們構(gòu)建的是農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)體系，故要突出社會治理效能，努力降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展在社會治理中的權(quán)重；二是突出了基層民主政治建設(shè)是農(nóng)村社會治理最重要的內(nèi)容之一，也是農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的重點和難點，故基層民主政治建設(shè)類一級指標(biāo)分值為30分，在整個評價指標(biāo)體系中的權(quán)重為30%；三是突出了治理就是服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)以服務(wù)創(chuàng)新帶動社會治理創(chuàng)新，故公共服務(wù)類一級指標(biāo)的分值為40分；四是為了突出“社會治理創(chuàng)新不以穩(wěn)定為前提”，以區(qū)別社會治理與傳統(tǒng)社會管理，故把該類三級指標(biāo)數(shù)值降低為1分，這樣“社會安全與秩序”類的總分就只有15分。
(二)評價實施
評價信息的收集是整個評價工作的基礎(chǔ)，農(nóng)村治理效能評價的實質(zhì)就是對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和分析。
1.數(shù)據(jù)收集
數(shù)據(jù)收集主要包括“農(nóng)村治理效能評價問卷”的設(shè)計與回收、收集相關(guān)資料、與相關(guān)利益主體進(jìn)行深度訪談。該過程是評價工作的關(guān)鍵，建議委托給專業(yè)的第三方實施，如高校相關(guān)院系、農(nóng)村治理研究機(jī)構(gòu)等類似部門。在問卷、訪談過程中所收集的數(shù)據(jù)主要分為兩類：一是主觀信息，如民眾的滿意度、民眾對某一評價對象的知曉度或認(rèn)可度，主觀信息可通過問卷、訪談獲得；二是客觀信息，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障覆蓋率等客觀信息，可采用查閱資料法、觀察法、實地調(diào)查法獲得(見表5)。
2.數(shù)據(jù)分析
數(shù)據(jù)分析主要是運用統(tǒng)計分析。統(tǒng)計分析就是運用現(xiàn)代應(yīng)用統(tǒng)計分析方法分析問卷收集的數(shù)據(jù)，既包括客觀數(shù)據(jù)，如“村民實際參與率”、“投票率”，也包括一些主觀數(shù)據(jù)，如“村民安全感”就可以獲取村民對鄉(xiāng)村“公共安全”的滿意度。通過數(shù)據(jù)分析的結(jié)果，按五級評分法對各項具體指標(biāo)進(jìn)行分級評分：1分指標(biāo)的具體打分區(qū)間為：0～0.4為差、0.5～0.6為較差、0.7～0.8為中等、0.8～0.9為較好、0.9～1.0為優(yōu)秀；2分指標(biāo)具體打分區(qū)間為：0～0.5分為差、0.6～0.9為較差、1.0～1.3為中等、1.4～1.7為良好、1.8～2.0為優(yōu)。評分原則應(yīng)始終遵循“項目建設(shè)與實施的優(yōu)劣與分值高低成正比”。
(三)評價總結(jié)
農(nóng)村治理效能評價按照五級分類法，分為“優(yōu)”、“良好”、“中等”、“較差”、“差”。其中，在總分為30分的“基層民主政治建設(shè)”一級指標(biāo)中，27～30分為優(yōu)、23～26分為良好、20～22分為中等、17～19為較差、低于17分的為差。在總分為15分的“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“社會安全與秩序”兩個一級指標(biāo)中，14～15為優(yōu)、12～13為良好、10～11為中等、8～9為較差、0～7為差。在總分為40分的“公共服務(wù)”一級指標(biāo)中，37～40為優(yōu)、34～36為良好、30～33為中等、27～29為較差、0～26為差。優(yōu)、良好說明農(nóng)村治理在此類別上取得了較高成效；評為中等則說明此類別的治理仍需改進(jìn)；評為較差和差則需要農(nóng)村治理主體高度注意，要加快農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新，甚至要做好相關(guān)方面的應(yīng)急準(zhǔn)備。
農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)總分為100分。90～100為優(yōu)、85～89為良好、80～84為中等、75～79為較差、74分及以下為差?？偡譃閮?yōu)，則說明農(nóng)村社會治理產(chǎn)生了較高的整體效能，并可將其作為農(nóng)村治理模范或是典型予以宣傳；總分為良好，表明農(nóng)村治理效能較好，但需在個別項目對象上稍作改進(jìn)，以達(dá)到整體效能發(fā)揮最優(yōu)；總分中等則是農(nóng)村治理效果較為一般，需引起相關(guān)農(nóng)村治理主體注意，采取相應(yīng)對策予以改進(jìn)；總分較差則對農(nóng)村治理主體形成警示，需及時進(jìn)行治理創(chuàng)新，否則農(nóng)村治理將深陷困境；若總分等級為差，說明農(nóng)村治理水平嚴(yán)重滯后，相關(guān)治理主體合法性受到挑戰(zhàn)，需引起上級有關(guān)部門高度重視，應(yīng)啟動問責(zé)程序，調(diào)整鄉(xiāng)村治理的相關(guān)負(fù)責(zé)人(見表6)。
在撰寫評價報告時，不僅要對評價結(jié)果進(jìn)行客觀描述，而且要將統(tǒng)計分析獲得的量化數(shù)據(jù)以及訪談、觀察獲得的定性材料進(jìn)行歸納、抽象：首先，總結(jié)經(jīng)驗以提煉“治理模式”，以資借鑒；其次，對于存在的普遍性問題，進(jìn)行深入研究，提出政策建議；最后，對評價指標(biāo)的優(yōu)缺點進(jìn)行總結(jié)，做出必要的調(diào)整與修改，以期更加科學(xué)地衡量農(nóng)村社會治理效能，充分發(fā)揮評價結(jié)果對社會主義新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)導(dǎo)作用。
建立、健全一套農(nóng)村社會治理評估指標(biāo)體系，是科學(xué)認(rèn)識我國農(nóng)村社會治理狀況，更好地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要前提。只有借助科學(xué)的評估，我們才能對農(nóng)村社會治理效能進(jìn)行正確的認(rèn)識和把握，才能及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社會治理中存在的問題與不足，進(jìn)而才能通過基層社會治理路徑創(chuàng)新滿足村民大眾對基層社會治理的新期待。按照黨的十八大和十八屆五中全會最新精神為指導(dǎo)，我們構(gòu)建的農(nóng)村社會治理效能評價指標(biāo)體系在指標(biāo)設(shè)置上淡化了GDP評估指標(biāo)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上突出了綠色經(jīng)濟(jì)與合作經(jīng)濟(jì)；突出強(qiáng)調(diào)對基層民主政治建設(shè)，尤其是對村級公共服務(wù)的評估，強(qiáng)化了“治理就是服務(wù)”的理念，凸顯了通過服務(wù)創(chuàng)新推動基層社會治理創(chuàng)新的導(dǎo)向。未來，我們將以黨的十八屆五中全會精神為指導(dǎo)，以十三五規(guī)劃為指標(biāo)體系的完善指南，遵循“創(chuàng)新、協(xié)作、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，進(jìn)一步加快以評估創(chuàng)新推動農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的步伐，不斷提升美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的能力與水平，加快推進(jìn)農(nóng)村基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
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作者簡介：史云貴，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；孫宇辰，四川大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《公共管理與政策評論》 2016年01期
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