摘要：構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興之路的應(yīng)有之義。我國工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史演變可分為四個演進階段，依次是重化優(yōu)先、鄉(xiāng)村貢獻的“大抽取”階段（1949—1978），以工促農(nóng)、城市優(yōu)先的“大緩和”階段（1978—2003），以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的“大轉(zhuǎn)型”階段（2003—2012），以及當下的鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)互動的“大融合”階段（2012年至今）。城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)和居住結(jié)構(gòu)的三大歷史性變遷表明，我國城鄉(xiāng)關(guān)系正經(jīng)歷從“鄉(xiāng)土中國”到“城鄉(xiāng)中國”的歷史性轉(zhuǎn)變。展望未來，應(yīng)以提升農(nóng)村三產(chǎn)融合水平、實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動、深化農(nóng)村改革為主要抓手，推動工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的良性互動，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)中國；工農(nóng)關(guān)系；城鄉(xiāng)融合；良性互動
中圖分類號：F323；F299.2文獻標識碼：A文章編號：1671-8402（2022） 09-0054-09
基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“食品安全社會共治與跨界合作機制研究”（20&ZD116）。
構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興之路的應(yīng)有之義?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五遠景目標的建議》提出：“強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！碑斚?，站立城鄉(xiāng)中國的歷史基點上，正確看待和理解新中國成立以來城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)互動關(guān)系的基本邏輯，有助于把握當前中國城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系的時代特征，對構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、全面推進鄉(xiāng)村振興具有重要意義。
一、工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史演變
自新中國成立以來，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了從分離到緩和再到轉(zhuǎn)型，最后到融合的深刻歷史變遷。其中，從要素配置的視角能夠更系統(tǒng)地理順工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，準確地把握工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的變化邏輯。本文沿襲要素配置的視角，將工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史演變分為四個演進階段。
（一）重化優(yōu)先，鄉(xiāng)村貢獻的“大抽取”階段（1949—1978）
新中國成立，百廢待興。國際環(huán)境仍然十分嚴峻，列強環(huán)伺，實施重化優(yōu)先的工業(yè)化戰(zhàn)略勢在必行。重工業(yè)是典型的資本密集型產(chǎn)業(yè)，僅依靠工業(yè)部門自身難以滿足其基本的原始積累需求，因此這一重擔便落在了農(nóng)業(yè)部門上。在“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以工業(yè)為主導(dǎo)”的指導(dǎo)思想下，國家在 20世紀 50年代構(gòu)建了包括財政、金融、價格和科學(xué)技術(shù)在內(nèi)的較為完整的政策體系，推動以重工業(yè)為中心的“傾斜發(fā)展戰(zhàn)略”的實施。
一方面，實行統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度、戶籍制度以及工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”等制度安排，通過工農(nóng)產(chǎn)品不能進行對等交換的方式，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資源和經(jīng)濟剩余不斷輸送到城市，保證了國家工業(yè)化的資金來源。從 1953年開始實行統(tǒng)購統(tǒng)銷到 1978年改革開放，二十多年間國家以工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”的形式從農(nóng)業(yè)提取的經(jīng)濟剩余高達 6000億元～8000億元。其中，嚴瑞珍等研究表明，1978年是新中國成立后工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”最嚴重的一年，絕對量為 364億元，相對量為 25.5%。換言之，農(nóng)業(yè)部門新創(chuàng)造的價值的 1/4都以“剪刀差”的形式流出了農(nóng)業(yè)部門。工農(nóng)城鄉(xiāng)的“剪刀差”直接導(dǎo)致了巨額生產(chǎn)要素流出農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，進而造成了城鄉(xiāng)關(guān)系的嚴重傾斜和農(nóng)業(yè)農(nóng)村自我發(fā)展能力的喪失。同時，農(nóng)業(yè)人口-非農(nóng)業(yè)人口的戶籍制度限制了勞動力的自由流動，加劇了城-鄉(xiāng)、工-農(nóng)對立的二元結(jié)構(gòu)體系。
另一方面，金融機構(gòu)為國家工業(yè)化和城市化扮演儲蓄動員機器角色，行政主導(dǎo)的金融體系快速建立起來，開展了由社會主導(dǎo)轉(zhuǎn)向行政主導(dǎo)的“行政捕獲”。處于國家壟斷下的金融體系像抽水泵一樣不斷汲取農(nóng)村資源，輸送給城市和國家工業(yè)部門，金融資本這一生產(chǎn)要素呈現(xiàn)出極不對等的流動。據(jù)統(tǒng)計，1953—1979年，農(nóng)村信用社在農(nóng)村地區(qū)吸收存款累計達到1941億元，而農(nóng)村得到的貸款僅為 530億元，資金由農(nóng)村流向城市的比例高達 73%。
在“大抽取”時期，中國在很短的時間內(nèi)，從無到有建立起一整套現(xiàn)代工業(yè)基礎(chǔ)。國家對農(nóng)村經(jīng)濟的汲取，運用一套緊密交織、無所不在的金融體系進行金融抽取，并配合嚴重扭曲勞動力、商品和資本價格，雖然推動了重工業(yè)優(yōu)先的國家目標的實現(xiàn)，但是也造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不平衡，農(nóng)民生產(chǎn)積極性受到極大抑制，生產(chǎn)力發(fā)展停滯不前，形成了相互對立的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系。
（二）以工促農(nóng)、城市優(yōu)先的“大緩和”階段（1978—2003）
1978年 12月黨的十一屆三中全會召開，農(nóng)業(yè)部門向工業(yè)部門的單向流動狀況有所緩和，并從以下四個方面改變了原有的“大抽取”體制，推動了城鄉(xiāng)、工農(nóng)之間要素的相互流動。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是打破“禁錮”的開始。包干到戶調(diào)動了農(nóng)民的積極性，極大解放了農(nóng)民的生產(chǎn)力。戶籍制度松動沖擊了城鄉(xiāng)之間的壁壘。農(nóng)民可以自帶口糧進集鎮(zhèn)落戶，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的出臺促進了農(nóng)村勞動力在城市之間相對自由地流動，農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)變已經(jīng)開始。越來越多的農(nóng)民工進城務(wù)工，或者跨市跨省務(wù)工，促進了城鎮(zhèn)和農(nóng)村的全面發(fā)展。糧食流通制度改革是農(nóng)產(chǎn)品自由交易的先導(dǎo)。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的正式解體，促進了農(nóng)產(chǎn)品的自由流動。農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革改善了小農(nóng)戶與大市場的對接，拓寬了農(nóng)民的收入渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的主力軍，促進了農(nóng)村剩余勞動力的“就地吸納”，在增加農(nóng)民收入，打破農(nóng)村傳統(tǒng)的單一所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)，以及促進小城鎮(zhèn)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。
在以工促農(nóng)、城市優(yōu)先的“大緩和”階段，對內(nèi)改革、對外開放是主要特征。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行是中國農(nóng)村改革的“引線”。中國的經(jīng)濟改革也是采取“農(nóng)村包圍城市”的戰(zhàn)略，率先在農(nóng)村展開，其后迅速拓展到城市，相繼開展了農(nóng)產(chǎn)品價格、城鄉(xiāng)戶籍管理制度等一系列改革。在此期間，工農(nóng)城鄉(xiāng)間的要素配置效率得到提高，推動了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)戶增收。1979—1983年的 5年里有 4個年份農(nóng)民人均收入增長速度超過 10%，是歷史上的最好水平，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷縮小，城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)“實質(zhì)性”緩和。不過，隨著改革的中心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，各種資源又逐漸偏向城市，城市集聚生產(chǎn)要素的能力增強，工農(nóng)城鄉(xiāng)之間在發(fā)展基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢之下又開始拉開差距，不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入上，還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差異較大。制度化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所積累的各種問題集中表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民領(lǐng)域。至此，如何解決“三農(nóng)”問題、推動工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型被提上了政策議程。
（三）以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的“大轉(zhuǎn)型”階段（2003—2012）
隨著改革開放的進一步深入，我國開啟了建設(shè)小康社會的發(fā)展目標?！靶】挡恍】?，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，發(fā)展不充分、不平衡導(dǎo)致的農(nóng)民收入增長停滯和城鄉(xiāng)、地區(qū)收入差距擴大等問題引起了各方重視。其中，“三農(nóng)”問題的主要癥結(jié)還在于農(nóng)村勞動力的大量剩余。因此，如何推動農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移成為解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。因此，2003年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于做好農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)工作的意見》出臺，國家通過加強富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)工作、職業(yè)技能培訓(xùn)及保障外出農(nóng)民的土地權(quán)益等方式，促進了農(nóng)村富余勞動力的非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)村人均收入水平有所提高。此外，國家以打造“小城鎮(zhèn)”為著力點，作出戶籍制度改革的創(chuàng)新嘗試，吸引更多的農(nóng)民進城，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系進入了轉(zhuǎn)型階段。
2006年，國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)補貼政策、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平政策、農(nóng)村社會保障政策等一系列“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的政策措施開始逐步推行。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策和制度體系初步形成，標志著國家逐漸加大對農(nóng)村的資源投入，實現(xiàn)“城從鄉(xiāng)取”到“城向鄉(xiāng)予”的歷史性變革。以資本要素為例，國家通過財政的方式大力支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。2003—2012年，中央財政“三農(nóng)”投入累計超過 6萬億元。從總量上看，2003年的中央財政“三農(nóng)”投入是2144億元，2012年達到 1.228萬億元，10年間增加約 5倍；從增長速度上看，從 2003年到 2012年的年均增長高達 21%，高出同期財政支出年增長率 4.5個百分點。從投資比重上看，“三農(nóng)”投入占財政支出的比重在 2013年是 13.7%，到 2012年已經(jīng)占比 19.2%，接近 1/5。2003—2012年，恰好也是新農(nóng)村建設(shè)如火如荼的 10年，農(nóng)村實現(xiàn)了“改頭換面”。這 10年，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善、公共服務(wù)水平日趨提升、農(nóng)民收入大幅度提高，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，城鄉(xiāng)公共服務(wù)格局和城鄉(xiāng)關(guān)系朝著“良善”方向發(fā)展。
（四）鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)互動的“大融合”階段（2012年至今）
黨的十八大以來，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得長足進展，城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系得到明顯改善，標志著工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系進入了“大融合”階段。黨的十八屆三中全會也明確提出，加快破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成“以工帶農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型工農(nóng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。黨的十九大報告對于工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的進一步調(diào)整具有里程碑意義。會議將工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的政策取向定位為“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，同時提出以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”為總要求的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這表明了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系的初步確立。接著，黨的十九屆五中全會對工農(nóng)關(guān)系提出了更高的要求，會議指出要推動形成“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮”的新型工農(nóng)關(guān)系。由此可見，我國工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系歷經(jīng)了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”到“城鄉(xiāng)一體化”，再到“城鄉(xiāng)融合”的動態(tài)演進過程。
城鄉(xiāng)間要素的雙向流動日益頻繁。首先是信息和數(shù)據(jù)等新的生產(chǎn)要素借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新型技術(shù)進入鄉(xiāng)村，農(nóng)村電商蓬勃發(fā)展即是例證。2021年中國農(nóng)村電商市場規(guī)模達到37 211.05億元，同比增長 17.93%。隨著農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模不斷擴大，2022年農(nóng)村電商的規(guī)模有望突破 4萬億大關(guān)。此外，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)，在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村金融和鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，破解了鄉(xiāng)村發(fā)展的諸多瓶頸。其次是人才下鄉(xiāng)，2021年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人數(shù)超過 1100萬，比上年增加 110多萬，帶動農(nóng)村新增就業(yè)崗位超過 1000萬。就脫貧攻堅來說，全國累計選派 25.5萬個駐村工作隊、300多萬名第一書記和駐村干部，同近 200萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和數(shù)百萬名村干部一道奮戰(zhàn)在扶貧一線。最后是中央仍在不斷加大財政“三農(nóng)”投入。根據(jù)財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016—2019年 4年間全國財政一般預(yù)算中，包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)支出 6.07萬億元，年均增長率 8.8%，高于全國一般公共預(yù)算支出平均增幅。2021年開始，每年超萬億資金投入鄉(xiāng)村振興，重點用來保障國家糧食安全，支持鄉(xiāng)村基建和公共服務(wù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等。
隨著城鄉(xiāng)要素互動的日益頻繁，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得了跨時代的成效。從城鄉(xiāng)收入差距的視角來看，2014年以來，我國農(nóng)村居民人均可支配收入年均增加近千元，其增速連年高于 GDP增速和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速。2021年，農(nóng)民人均可支配收入達到 18 931元，比上年名義增長 10.5%，扣除價格因素，實際增長也達到了 8.1%，實現(xiàn)城鄉(xiāng)收入的絕對差距和相對差距“雙縮小”。全國第七次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)常住人口為 901 991 162人，城鎮(zhèn)化率達到 63.89%，同 2010年第六次人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加 236 415 856，城鎮(zhèn)化率上升14.21%。與之同時，戶籍城鎮(zhèn)化率也提高到 45.4%。在全面鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村建設(shè)行動的推進下，我國將在工農(nóng)城鄉(xiāng)的“大融合”新階段中實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
二、工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的時代特征
工農(nóng)關(guān)系經(jīng)歷了重化優(yōu)先、鄉(xiāng)村貢獻的“大抽取”階段，以工促農(nóng)、城市優(yōu)先的“大緩和”階段，以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的“大轉(zhuǎn)型”階段以及鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)互動的“大融合”階段。工農(nóng)之間不同的互動模式很大程度取決于當時的時代背景。如何看待當前的工農(nóng)關(guān)系，還需對當前中國社會的時代特征及工農(nóng)互動的時代特點具有清晰的把握。
（一）“鄉(xiāng)土中國”到“城鄉(xiāng)中國”
按照費孝通在 20世紀 40年代的概括，中國幾千年來的本質(zhì)特征是鄉(xiāng)土性。“鄉(xiāng)土中國”有三個基本內(nèi)涵：第一是鄉(xiāng)村人數(shù)占絕大多數(shù)，第二是農(nóng)民生產(chǎn)生活不離土，第三是社會生活的落葉歸根處是鄉(xiāng)村。1949年新中國剛成立的時候，中國城市人口的比例只有 10.6%，89.4%的人都生活在農(nóng)村；改革開放時，城市人口上升到 17.8%，仍然有 82.2%的人生活在農(nóng)村。經(jīng)過四十年工業(yè)化和城市化的快速推進，費孝通提到的“鄉(xiāng)土中國”的三個內(nèi)涵已經(jīng)悄然變化。
首先，城鄉(xiāng)人口比例已經(jīng)發(fā)生翻轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村人口不再占絕大多數(shù)，而是城鄉(xiāng)各半。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)，2021年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到 64.72%，比 2020年末提高 0.83%；戶籍人口城鎮(zhèn)化率也達到 46.7%，同比增長 1.3%。顯然，無論采取何種計算方式，城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)藬?shù)的比例仍然很高，城鄉(xiāng)“對半分”的格局基本成形，且相當長一段時間內(nèi)不會改變。所以，現(xiàn)在我們看中國，不僅要看到鄉(xiāng)土中國，也要看到城市中國，這就是我們將長期所處的過渡時期 ——城鄉(xiāng)中國。
其次是收入結(jié)構(gòu)，農(nóng)民生產(chǎn)生活不再全部寄托于土地，出現(xiàn)了許多的“離土不離鄉(xiāng)”“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民，其收入結(jié)構(gòu)也變得更加多元化。經(jīng)過多年的勞動人口轉(zhuǎn)移，2.86億農(nóng)民進城務(wù)工，成為“農(nóng)民工”，或者在沿海地區(qū)繼續(xù)務(wù)農(nóng)，成為“農(nóng)民農(nóng)”。農(nóng)業(yè)收入不再是農(nóng)民的主要收入來源，非農(nóng)收入占可支配收入的比例超過一半。就外出務(wù)工人員而言，第一代農(nóng)民工還是對土地和農(nóng)村社區(qū)有著割舍不斷的感情，他們中大多數(shù)人最終都會回到農(nóng)村。但 21世紀以來，超過一半的“農(nóng)二代”成了農(nóng)民工的主力軍。他們雖然保持了農(nóng)民身份，但離鄉(xiāng)、離土后與土地和農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系較為疏淺，不像父輩在農(nóng)忙時還會回鄉(xiāng)做農(nóng)務(wù)，他們中有 90%左右的人從來沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。他們是實實在在的“離土又離鄉(xiāng)”，而且從事的職業(yè)也更多傾向于制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，還有部分技術(shù)性工種、自營勞動或作為雇主生產(chǎn)經(jīng)營。制度化了的“半工半農(nóng)”，使得越來越多的農(nóng)民在收入上越來越不依賴于土地，而是“兩條腿”甚至“多條腿”走路。
最后看居住結(jié)構(gòu)，社會生活的高度流動使城鄉(xiāng)往來更加頻繁。城鄉(xiāng)往返的候鳥式生活和鄉(xiāng)土情懷，使得“農(nóng)一代”通常是城鄉(xiāng)兩棲，從流而不遷，到流而復(fù)返。但“農(nóng)二代”面對著高度流動和日益分化的農(nóng)村，以及特殊的留守經(jīng)歷，存在著雙重脫嵌。第一重脫嵌是“傳統(tǒng)型脫嵌”，“農(nóng)二代”在空間上已經(jīng)脫離了農(nóng)村社會，在感情認同上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活、農(nóng)民身份等都無特殊感情，客觀上的關(guān)系紐帶和主觀上的情感認同都已經(jīng)脫離傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土中國。第二重脫嵌是“現(xiàn)代性脫嵌”，因為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的弊端，使得他們在城市的就業(yè)、住房、教育、社保、公共服務(wù)等方面享受不到同等的待遇，還是難以融入現(xiàn)代的城市制度安排。近 3億的農(nóng)民進入城鄉(xiāng)兩棲的生活狀態(tài)，加上人口的高度流動，也顯示著中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土、中國熟人社會描述的“終老是鄉(xiāng)”一去不復(fù)返了。
以上三個特征的轉(zhuǎn)變，讓我們意識到中國社會已經(jīng)不再是費孝通意義的“鄉(xiāng)土中國”，而進入了“城鄉(xiāng)中國”新階段。城鄉(xiāng)中國的新格局，使我們在解決城市問題時離不開鄉(xiāng)村，解決鄉(xiāng)村問題時離不開城市。在城鄉(xiāng)中國時代，城鄉(xiāng)要融合、鄉(xiāng)村要振興，就必須要在城鄉(xiāng)良性互動中找到新出路。
（二）城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)頻繁互動
在經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，城鄉(xiāng)互動指的是在城鄉(xiāng)之間、不同產(chǎn)業(yè)之間，資源、資金、技術(shù)的有序流動和優(yōu)化組合。城鄉(xiāng)之間的頻繁互動顯然提高了城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟運行的效率與質(zhì)量。在城鄉(xiāng)二元體制作用下，資源配置效率主要取決于勞動、資本和土地在城鄉(xiāng)之間的自由流動程度。而縱看中國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的歷程，我們可以得出一個基本結(jié)論，即勞動力、資本和土地從鄉(xiāng)村流向城市是其基本特征，也是高速城鎮(zhèn)化的主要驅(qū)動原因之一。城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的高頻率交流、融合是當前工農(nóng)關(guān)系的顯著特征。當前，資本一直在下鄉(xiāng)、部門一直在下鄉(xiāng)，從下鄉(xiāng)速度到下鄉(xiāng)規(guī)模都在不斷增大，離家到沿海地區(qū)打工的勞動力部分開始返回內(nèi)地，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟活動變化刺激建設(shè)用地需求激增。在城鄉(xiāng)中國和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進一步深化的背景下，城市和工業(yè)生產(chǎn)過剩的產(chǎn)能需要農(nóng)村廣闊市場的消化吸收，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)也要以城市的消費需求為導(dǎo)向調(diào)節(jié)生產(chǎn)。城鄉(xiāng)間的互動不再是農(nóng)村農(nóng)業(yè)單向地給城市提供農(nóng)產(chǎn)品，城市的工業(yè)品也開始加速下鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動在商品互需、產(chǎn)品互換、資源互流的過程中不斷地邁向良性循環(huán)。
（三）城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)分工有序
隨著城鄉(xiāng)互動的程度加深，大城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的功能都呈現(xiàn)出獨有的特征，三者的分工也越來越清晰、明確。在城鄉(xiāng)中國時代，城市持續(xù)發(fā)揮著人才、資金、科技、知識、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新等要素集聚的作用，也始終扮演著增加就業(yè)機會和提高城鄉(xiāng)居民收入的重要角色。這些年城市化的加速，也逐漸形成“城市帶”“城市群”“城市圈”等新的發(fā)展模式。反觀鄉(xiāng)村，其在城鄉(xiāng)中國時代進一步分化，離城市較遠的鄉(xiāng)村注重深度挖掘當?shù)氐臍v史、文化產(chǎn)業(yè)資源，鄉(xiāng)村歷史和文化在“逆城市化”的潮流下開始復(fù)活、振興；城鄉(xiāng)之間的城鎮(zhèn)，則相當于城市的“后備場”，承接了許多城市功能，包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口轉(zhuǎn)移等，成為城鄉(xiāng)之間的過渡地帶。在未來很長一段時間里，城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、業(yè)態(tài)還會不斷調(diào)整，朝著可持續(xù)的方向發(fā)展，城市主要依托人才和技術(shù)發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村主要依托自然環(huán)境和農(nóng)業(yè)多功能性發(fā)展休閑康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)則繼續(xù)推進一二三產(chǎn)業(yè)融合，搭建好農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的橋梁，朝著高值農(nóng)業(yè)方向轉(zhuǎn)型。
（四）城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)文明共生
在人們一直以來的思想觀念和現(xiàn)代文明的話語體系中，城市和鄉(xiāng)村之間似乎天然存在一層厚厚的壁壘，甚至是明顯的“高”與“低”之分。城市往往代表著文明和進步，鄉(xiāng)村卻總是意味著落后和愚昧。然而，事實并非如此。我們對城市和農(nóng)村的認知通常是近代一兩百年來形成的，實際上，將視野拉長來看則可以清楚地認識到，鄉(xiāng)村并不總是落后的代名詞，先進也不是城市的專屬。鄉(xiāng)村與城市之間不是非黑即白、非此即彼的先進與落后的關(guān)系。城市攜帶著人類發(fā)展的文明和信息，相比之下，鄉(xiāng)村猶有過之。城和鄉(xiāng)已經(jīng)形成“你中有我，我中有你”的“命運共同體”。城與鄉(xiāng)是不可分割、相互不可替代的。不平等的城鄉(xiāng)關(guān)系沒有消滅鄉(xiāng)村文明，反而暴露出城市文明的諸多弊病。生活在城市里的人常?！巴虏邸笨諝獠睢⑺|(zhì)差、交通堵等問題，其生活和工作皆因此而受到影響。當“城市病”折磨著“城里人”時，主動到鄉(xiāng)村去尋找自然文明的慰藉成了大多數(shù)人閑暇之余的選擇。土特產(chǎn)、農(nóng)家樂、民俗、鄉(xiāng)村旅游等的需求逐年增加，實際上是城市文明對鄉(xiāng)村文明的呼喚。人們也開始逐漸意識到，城市文明和鄉(xiāng)村文明之間不是高與低、優(yōu)與劣的關(guān)系，它們只是兩種不同的文明形態(tài)，但都是人類社會發(fā)展所必不可少的。在城鄉(xiāng)中國時代，城市文明與鄉(xiāng)村文明更加體現(xiàn)出相互需要、互為補充的關(guān)系，共存與呼應(yīng)是基本特征。城市和鄉(xiāng)村兩種文明共生共融發(fā)展，推動著城市和農(nóng)村的進步、繁榮。
三、城鄉(xiāng)中國背景下構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的政策意涵
城和鄉(xiāng)是中國的兩副面孔，城市建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)如同車之雙輪、鳥之兩翼，不可偏廢。在今后的很長一段時間內(nèi)，農(nóng)村人口仍將大量存在，而且在 2050年之前，很可能進入城鄉(xiāng)均衡互動的穩(wěn)態(tài)。二元結(jié)構(gòu)是中國長期存在的基本國情。我們不能因為搞現(xiàn)代化而把農(nóng)村“化”掉。城鄉(xiāng)融合也不是要消除二元結(jié)構(gòu)，而是變惡性的抽取型、隔離型二元結(jié)構(gòu)為良性的互助性、開放性二元結(jié)構(gòu)。
沒有城鄉(xiāng)的分割和對立，就沒有城鄉(xiāng)的融合，城鄉(xiāng)融合概念的提出具有特殊含義。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是將城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展統(tǒng)籌起來，也是將城鄉(xiāng)視為一個有機整體來考慮。其本質(zhì)內(nèi)涵就是，城鄉(xiāng)基于開放、公平、公正的制度和政策，進行資源共享、優(yōu)勢互補、相互增益、共同繁榮，在暢通國內(nèi)大循環(huán)中推進城鄉(xiāng)雙向開放。城鄉(xiāng)融合也勢必會推動城市居民和農(nóng)村居民的物質(zhì)生活與精神文明走向一個新的高度。城鄉(xiāng)中國和城鄉(xiāng)融合的目的不是要完全消滅農(nóng)村或者城市，而是要減少或者清除制約城市與農(nóng)村發(fā)展、互動的壁壘，為城鄉(xiāng)之間的要素流動和優(yōu)化人力資本、金融資本、技術(shù)、信息等資源的交流配置以及共享利用，提供暢通的渠道和有效的路徑。
城鄉(xiāng)中國是個“大場域”，在推進縣域城鎮(zhèn)化的政策背景下，城與鄉(xiāng)如何在其中進行良性互動，即如何構(gòu)建“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮”的新型工農(nóng)關(guān)系，事關(guān)現(xiàn)代化強國建設(shè)，對于當前和未來經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實意義。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面推進鄉(xiāng)村振興是大方向，提升農(nóng)村三產(chǎn)融合水平、實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動、深化農(nóng)村改革是具體實現(xiàn)路徑。
第一，提升農(nóng)村三產(chǎn)融合水平實現(xiàn)工農(nóng)互促。工農(nóng)互促的城鄉(xiāng)關(guān)系要求農(nóng)業(yè)與工業(yè)、服務(wù)業(yè)相互促進，即農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、標準化和集約化為工業(yè)和服務(wù)業(yè)提供堅實基礎(chǔ)；工業(yè)和服務(wù)業(yè)為農(nóng)業(yè)提供價值增殖渠道。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點，也是解決農(nóng)村一切問題的基本前提。通過“合縱連橫”農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，順應(yīng)農(nóng)業(yè)供給性結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)之間要素跨界配置，拓寬農(nóng)民增收渠道，縮小城鄉(xiāng)收入差距。切實落實好各項扶持措施，尤其是一些特殊的產(chǎn)業(yè)扶持政策，引導(dǎo)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組和互動，在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的相互轉(zhuǎn)移和重構(gòu)中實現(xiàn)經(jīng)濟的良性運行。
第二，實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動實現(xiàn)城鄉(xiāng)互補。城鄉(xiāng)互補的工農(nóng)關(guān)系要求城市與鄉(xiāng)村在差異化定位和功能性互補中發(fā)揮各自的“比較優(yōu)勢”。鄉(xiāng)村的人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等較城市都還有待改善。這也是新農(nóng)村建設(shè)以來，時隔多年，2021年中央一號文件又重提鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重要原因，實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的目的就是為了減小和彌補鄉(xiāng)村與城市之間的差距和短板?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五遠景目標的建議》提出，“統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，保護傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風(fēng)貌。完善鄉(xiāng)村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎(chǔ)設(shè)施，提升農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量”。通過鄉(xiāng)村建設(shè)行動來打造美麗宜居的鄉(xiāng)村，充分發(fā)揮出鄉(xiāng)村的優(yōu)勢，吸引城市人口回流，進一步促進城鄉(xiāng)之間資金、技術(shù)、人才等要素的有序整合和雙向流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動和互補。
第三，深化農(nóng)村改革促進協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮。協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的工農(nóng)關(guān)系最重要的是改變固有的傳統(tǒng)思維，破除二元結(jié)構(gòu)帶來的弊端，使得要素在城鄉(xiāng)之間能夠平等交換，公共資源能夠均衡配置。城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施要互通、服務(wù)要共享，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)互補、融合發(fā)展和共同富裕。全面深化農(nóng)村改革，重點還要在以下三個方面下功夫：一是農(nóng)村土地制度改革要不斷深化。土地制度改革要有“底線思維”，即始終堅持農(nóng)村土地集體所有制、不搞私有化，堅持農(nóng)地農(nóng)用、放置非農(nóng)化，做到農(nóng)民土地權(quán)益歸農(nóng)民，同時積極推動“三變”改革，喚醒農(nóng)村“沉睡的資源”，發(fā)展壯大農(nóng)村新型集體經(jīng)濟。二是農(nóng)村基本經(jīng)營制度要不斷完善。農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村政策的基石，也是符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的經(jīng)營制度。我國是農(nóng)業(yè)大國，也是小農(nóng)占絕對多數(shù)的國家，在制定相應(yīng)政策時也必須考慮到“大國小農(nóng)”的基本國情。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是促進小農(nóng)戶與大市場的有機銜接的重要載體，需要政府采取更多的政策措施去進一步培育。同時，完善小農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體之間的利益聯(lián)結(jié)機制，保障農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)，形成新的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展格局。三是農(nóng)業(yè)支持保護制度要持續(xù)創(chuàng)新。制定落實一系列惠農(nóng)政策，從增加總量、優(yōu)化存量、提高效率三個方面推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量綠色發(fā)展，從拓寬來源、完善機制、創(chuàng)新方式三個方面促進農(nóng)村金融更好地服務(wù)“三農(nóng)”各環(huán)節(jié)。深化農(nóng)村改革的成效決定著城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕的工農(nóng)關(guān)系的成敗。
（作者周立系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，作者汪慶浩系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生，作者羅建章系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鄉(xiāng)村建設(shè)研究 微信公眾號）
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