原題：“計(jì)天下利，求億戶財(cái)”：周誠(chéng)關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)評(píng)介
周誠(chéng)是我國(guó)資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家，長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、土地經(jīng)濟(jì)的研究，還涉獵理論經(jīng)濟(jì)研究；農(nóng)地征收補(bǔ)償問(wèn)題是其現(xiàn)階段研究的重點(diǎn)問(wèn)題之一。自２００３年３月２５日在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》發(fā)表《現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)地征用中的是是非非》（以下簡(jiǎn)稱《是非》）一文以來(lái)，已經(jīng)在報(bào)刊上發(fā)表了十幾篇相關(guān)文章，其中最具代表性的大體上有８篇。其中，主要是主動(dòng)陳述性的，也包括少數(shù)被動(dòng)應(yīng)對(duì)性的。考慮到一般讀者很難系統(tǒng)地讀到周誠(chéng)先生相關(guān)的有代表性的主要作品，筆者根據(jù)長(zhǎng)期追蹤，將這些作品中所體現(xiàn)的周先生的土地征收補(bǔ)償基本觀點(diǎn)進(jìn)行比較全面的評(píng)介，以利于對(duì)于這一問(wèn)題探索的進(jìn)一步深化。“計(jì)天下利，求億戶財(cái)”是周先生的一篇相關(guān)文章的主標(biāo)題。據(jù)作者解說(shuō)，其含義主要是指對(duì)于土地自然增值的分配，要把眼光放寬。
下面分為五個(gè)部分進(jìn)行評(píng)介：
一、關(guān)于農(nóng)村社區(qū)土地集體所有制性質(zhì)及農(nóng)民應(yīng)得的征地補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題
從土地征收補(bǔ)償?shù)慕嵌葋?lái)看，這一問(wèn)題涉及到國(guó)家支付的土地補(bǔ)償費(fèi)在集體經(jīng)濟(jì)組織與失地農(nóng)民之間分配的份額問(wèn)題。
對(duì)于農(nóng)村社區(qū)土地所有制的性質(zhì)，周先生的認(rèn)識(shí)大體上分為兩個(gè)階段。在第一階段，其觀點(diǎn)主要是：“我國(guó)農(nóng)地集體所有制的本質(zhì)為‘共同共有制’，這意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的每一個(gè)成員都平等地?fù)碛幸环萃恋貦?quán)利。然而，在‘共同共有制’條件下其成員所擁有的權(quán)利卻與‘按份共有制’不同——前者的土地所有權(quán)是不能按份分割的而后者卻是能夠按份分割的。”據(jù)此，作者得出的結(jié)論是，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從國(guó)家取得的土地補(bǔ)償費(fèi)，自然是歸作為農(nóng)地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有并計(jì)入公積金，而不應(yīng)當(dāng)平均分配給集體經(jīng)濟(jì)的全體成員或失去承包土地的農(nóng)民。”那么，失地農(nóng)民便只能是獲得安置補(bǔ)助費(fèi)（見(jiàn)《是非》）。
后來(lái)，即在第二個(gè)階段，周先生的觀點(diǎn)發(fā)生了明顯的改變。在２００５年１０月１７日發(fā)表于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》的《再論我國(guó)農(nóng)地征收的合理補(bǔ)償》（以下簡(jiǎn)稱《再論》）一文中，他認(rèn)為，“現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村的土地所有制，本質(zhì)上是按份共有制，而且具體體現(xiàn)為現(xiàn)有農(nóng)村人口對(duì)于集體土地的‘等額享有’制。那么，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)首先便屬于作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主人的全體成員，而失地者所擁有的土地產(chǎn)權(quán)，就是其應(yīng)得的那一份。從而，當(dāng)農(nóng)民的承包地被國(guó)家征收時(shí)，國(guó)家所付出的土地本身的補(bǔ)償，便體現(xiàn)為按照農(nóng)民所擁有的那份承包地的價(jià)格所進(jìn)行的一次性補(bǔ)償，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從失地農(nóng)民所獲得的土地補(bǔ)償金中，分得相當(dāng)于農(nóng)民每年應(yīng)交的土地承包費(fèi)的資本化的部分，也是順理成章的。”按照這一觀點(diǎn)，則失地農(nóng)民所獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)的份額，便自然而然地占絕大部分，而集體經(jīng)濟(jì)所獲得的，便只能是極少部分。
二、關(guān)于對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題
周先生早在《是非》一文中就已經(jīng)指出，“當(dāng)農(nóng)民因農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的土地被國(guó)家征用而喪失土地承包權(quán)時(shí)，有權(quán)要求國(guó)家給予足夠的安置補(bǔ)助費(fèi)”。后來(lái)，在２００３年９月２日于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》上發(fā)表的《農(nóng)地征用中的公正補(bǔ)償》（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)償》）一文中，他具體指出：“安置補(bǔ)償費(fèi)至少應(yīng)當(dāng)包括這樣幾個(gè)項(xiàng)目：轉(zhuǎn)業(yè)費(fèi)（如轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)費(fèi)、新項(xiàng)目生產(chǎn)資料購(gòu)置費(fèi)等）、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、學(xué)齡兒童教育保險(xiǎn)費(fèi)等。簡(jiǎn)言之，安置補(bǔ)助費(fèi)的項(xiàng)目、金額應(yīng)當(dāng)能夠保障失地農(nóng)民在生產(chǎn)、生活、教育等方面，不僅保持原來(lái)的水平而且更加有保障。只有做到這一點(diǎn)，才能稱得上是真正公正的。他們因國(guó)家征地而失去了衣食之源、生存之本，國(guó)家理應(yīng)使他們獲得充分的補(bǔ)償。”而在《計(jì)利應(yīng)計(jì)天下利——我國(guó)農(nóng)地征收合理補(bǔ)償問(wèn)題再探索》（載２００５年１１月４日《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》，以下簡(jiǎn)稱《再探索》）一文中，他則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“由土地本身補(bǔ)償與安置性補(bǔ)償相加而形成的總補(bǔ)償費(fèi)，至少應(yīng)當(dāng)滿足這樣幾個(gè)項(xiàng)目的要求：安家費(fèi)（指原住宅被迫搬遷時(shí)）、轉(zhuǎn)業(yè)費(fèi)（指被迫脫離農(nóng)業(yè)另謀出路時(shí)所需的培訓(xùn)費(fèi)、新項(xiàng)目生產(chǎn)資料購(gòu)置費(fèi)等等）、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、學(xué)齡兒童教育保險(xiǎn)費(fèi)等等。”而且進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，失地農(nóng)民“對(duì)國(guó)家做出了直接的重要貢獻(xiàn)，國(guó)家理應(yīng)使他們獲得充分的補(bǔ)償，在生產(chǎn)、生活上獲得基本保障而無(wú)后顧之憂。這屬于公平理論中的‘奉獻(xiàn)與回報(bào)對(duì)等’原理”。
可見(jiàn)，對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償，周先生一貫強(qiáng)調(diào)的是“足夠”、“充分”、“更加有保障”、“無(wú)后顧之憂”等等；而在２００６年２月１３日發(fā)表的《農(nóng)地征收宜秉持“全面開(kāi)發(fā)權(quán)”論》（載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，以下簡(jiǎn)稱《秉持》）一文中，他又將此觀點(diǎn)進(jìn)一步充實(shí)和提高為：“優(yōu)先充分補(bǔ)償、安置失地農(nóng)民，使其進(jìn)入‘小康’，無(wú)任何后顧之憂。”這就把他的思想表達(dá)得更加準(zhǔn)確和完善了。
三、關(guān)于土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的“自然增值”問(wèn)題
如何看待農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地之后的土地增值，是探討土地征收問(wèn)題的核心。早在于２００３年發(fā)表的《補(bǔ)償》一文中，周先生即對(duì)土地增值問(wèn)題作了明確的論述。他認(rèn)為：“土地增值可區(qū)別為自力增值和外力增值。”其中，自力增值是指土地所有者或使用者自行對(duì)土地投資而形成的土地增值。外力增值即“自然增值”則是指“土地所有者和使用者以外的社會(huì)性投資對(duì)于該地產(chǎn)生輻射作用而使其增值。凡此種種都是國(guó)家、地方各級(jí)政府、公私單位長(zhǎng)期投資積累的成果。他們對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，通常是微軟的甚至是微不足道的。然而土地由農(nóng)轉(zhuǎn)非之后，地上的工、商、交、文、教等行業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、生活等活動(dòng)，便會(huì)與非農(nóng)性基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生緊密的聯(lián)系，使其對(duì)于地價(jià)的作用突出顯示出來(lái)。”
但是，有人認(rèn)為，上述觀點(diǎn)“背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)卻是錯(cuò)誤的。這種經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，世間各種資源的市價(jià)是由其成本決定的。”（周其仁）這是在“閉門造車”，“對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)一竅不通”（劉正山）。周先生在《再論》中對(duì)此提出的看法是：“實(shí)際上，新增非農(nóng)建設(shè)用地‘輻射性增值’的實(shí)質(zhì)并非是這些用地以外的各種建設(shè)成果的價(jià)值直接轉(zhuǎn)移到該地上面來(lái)，使其獲得增值，否則，豈非意味著上述各項(xiàng)建設(shè)成果的減值，或者是對(duì)其價(jià)值的重復(fù)計(jì)算？這些當(dāng)然都是不可思議的。其實(shí)，這種‘輻射’的實(shí)質(zhì)是各種非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目的功能，直接改善了非農(nóng)建設(shè)用地的‘使用價(jià)值’，即交通供電、貨源、客源等等方面的改善，使得用戶獲得種種便利，從而對(duì)這些土地的需求量增加，而土地的固定性則決定了位置優(yōu)良土地的有限性并造成其價(jià)格明顯上揚(yáng)。”
周先生還進(jìn)一步指出：“所有這些都屬于級(jí)差地租與級(jí)差地價(jià)理論的范疇。”而且認(rèn)為“在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中，對(duì)于級(jí)差地租的‘變種’——‘輻射性級(jí)差地租’的理論性研究，還是不夠深入的”。
四、關(guān)于“漲價(jià)歸公”與“剩余歸公”問(wèn)題
周先生在２００３年的《補(bǔ)償》一文中對(duì)于“漲價(jià)歸公”是這樣看待的：“農(nóng)地轉(zhuǎn)非之后的土地增值為自然增值；此種增值的投資，來(lái)源于整個(gè)社會(huì)。從而，從原則上來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)歸社會(huì)所有而不應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)地所有者所有，也不應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的土地使用者所有，否則皆有失于社會(huì)公正。”“以上是從理論上而言，如果是從政策上而言，國(guó)家對(duì)于農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)予以一定程度的照顧或做出一定程度的讓步，往往也是不難理解的。不過(guò)，后者并不意味著理論上的變通。”換言之，此時(shí)周先生的基本觀點(diǎn)是：土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的增值，從理論上來(lái)說(shuō)，屬于自然增值，應(yīng)當(dāng)歸全社會(huì)所有，但是在政策上應(yīng)當(dāng)有所變通，以便使失地農(nóng)民無(wú)后顧之憂。
直到２００４年３月８日在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》上發(fā)表的《關(guān)于全面開(kāi)發(fā)我國(guó)土地市場(chǎng)問(wèn)題》（以下簡(jiǎn)稱《市場(chǎng)》）一文中，提法才有所改變，即：“經(jīng)過(guò)反復(fù)推敲之后筆者認(rèn)為，關(guān)于農(nóng)地‘自然增值’分配的基本原則應(yīng)當(dāng)重新概括為‘合理補(bǔ)償，剩余歸公，支援全國(guó)’，方更為確切和公正。”這意味著，此時(shí)已經(jīng)從政策的角度，用“剩余歸公”替換了“漲價(jià)歸公”，但是并不意味著在理論上否定了“漲價(jià)歸公”。
到了２００６年初，周先生的觀點(diǎn)發(fā)生了進(jìn)一步的變化——在《農(nóng)地征收補(bǔ)償新論》（載《國(guó)土資源》雜志２００６年第１期，以下簡(jiǎn)稱《新論》）一文中，對(duì)此進(jìn)行了極為詳盡的論述，而且在《秉持》一文中，又對(duì)此作了濃縮和提升。周先生指出：“‘漲價(jià)歸農(nóng)’（私）論是一種堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民利益的理論……但是它認(rèn)定農(nóng)民擁有取得全部土地自然增值收益權(quán)，而根本忽視整個(gè)社會(huì)，其中包括其他農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)享有農(nóng)地開(kāi)發(fā)權(quán)，那么，因整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮而產(chǎn)生的土地自然增值的分配，便與整個(gè)社會(huì)無(wú)緣了，在耕農(nóng)民則更無(wú)緣問(wèn)津，這顯然大失公平合理。”《秉持》一文還指出：“‘漲價(jià)歸公’論僅僅看到土地的自然增值來(lái)源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而社會(huì)應(yīng)當(dāng)擁有整個(gè)農(nóng)地開(kāi)發(fā)權(quán)，而不顧失地農(nóng)民擁有獲得充分補(bǔ)償?shù)奶烊粰?quán)利，即忽視農(nóng)地所有者也應(yīng)當(dāng)分享農(nóng)地開(kāi)發(fā)權(quán)……從而也是不可取的。如果不擯棄這種理論，而僅僅是增加失地農(nóng)民的補(bǔ)償，則意味著失地農(nóng)民所得到的補(bǔ)償中便包含著社會(huì)對(duì)于他們的額外照顧甚至是恩賜，而并非失地農(nóng)民本來(lái)所應(yīng)得，從而從產(chǎn)權(quán)理論上來(lái)看便存在著明顯的漏洞。”周先生認(rèn)為，“漲價(jià)歸農(nóng)”與“漲價(jià)歸公”“是兩個(gè)極端，各自有其片面性……而其癥結(jié)為‘分配不公’”。可見(jiàn)，周先生是在否定“漲價(jià)歸農(nóng)”的同時(shí)，否定了“漲價(jià)歸公”。
在此基礎(chǔ)上，周誠(chéng)先生提出了“私公兼顧”論即“全面開(kāi)發(fā)權(quán)”論。他認(rèn)為：“在農(nóng)地轉(zhuǎn)非中貫徹‘全面開(kāi)發(fā)權(quán)’論意味著：優(yōu)先充分補(bǔ)償、安置失地農(nóng)民，使其進(jìn)入‘小康’，無(wú)任何后顧之憂；剩余歸公（歸中央政府，避免地方政府以地生財(cái)），用于支援全國(guó)農(nóng)村——其優(yōu)先項(xiàng)目為對(duì)于在耕農(nóng)民中的‘相鄰農(nóng)民’、‘基本農(nóng)田農(nóng)民’的開(kāi)發(fā)權(quán)的適度補(bǔ)償。”周先生認(rèn)為：“‘私公兼顧’論、‘全面開(kāi)發(fā)權(quán)’論，是承認(rèn)差別、調(diào)和矛盾、多方互利、和諧共富之論。”
《中國(guó)改革》雜志２００６年第６期在轉(zhuǎn)載上文時(shí)加了編者按語(yǔ)：“周誠(chéng)教授觀點(diǎn)與時(shí)俱進(jìn)，又獲得新成果——‘全面產(chǎn)權(quán)觀’或‘私公兼顧論’。此論與過(guò)去之論有重大區(qū)別。”
五、關(guān)于開(kāi)放土地市場(chǎng)問(wèn)題
關(guān)于開(kāi)放土地市場(chǎng)問(wèn)題，一些人士可能沒(méi)有注意或者已經(jīng)忘卻，早在２００４年初，周誠(chéng)先生即發(fā)表過(guò)一篇題為《關(guān)于全面開(kāi)放我國(guó)土地市場(chǎng)問(wèn)題》的文章（出處見(jiàn)本文第四部分），全面、系統(tǒng)地提出了自己的看法。其主要觀點(diǎn)如下。
關(guān)于如何在土地所有權(quán)體制不變的情況下開(kāi)放土地市場(chǎng)，周文認(rèn)為，“在土地國(guó)有制、集體所有制不變的條件下，完全能夠全面開(kāi)放土地市場(chǎng)。其具體情況是：國(guó)家通過(guò)征用、國(guó)有土地公司通過(guò)收購(gòu)，可把集體所有土地變?yōu)閲?guó)有；國(guó)有土地使用權(quán)可通過(guò)批租、零租的形式（即出售土地使用權(quán)）進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)；一級(jí)市場(chǎng)的土地使用權(quán)，可進(jìn)一步通過(guò)抵押、轉(zhuǎn)租等等形式，進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)。在土地二級(jí)市場(chǎng)中，各種用地者、營(yíng)地者便都有用武之地了”。
關(guān)于農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)入土地市場(chǎng)，周文指出，“開(kāi)放農(nóng)地入市意味著，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)向土地市場(chǎng)提供土地的長(zhǎng)期使用權(quán)（與國(guó)有土地批租相仿，也包括入股分紅制等）和短期使用權(quán)；農(nóng)民向土地市場(chǎng)提供承包期以內(nèi)的土地使用權(quán)”。周文還具體指出，“應(yīng)當(dāng)允許在承包期內(nèi)，土地使用權(quán)可普遍進(jìn)入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)以內(nèi)、以外，農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)的一切領(lǐng)域；但是，土地使用權(quán)無(wú)論如何流動(dòng)，土地的集體所有制不變。而且，由于在非農(nóng)用地使用權(quán)市場(chǎng)中，對(duì)于較短年期的土地使用權(quán)的需求是有限的，加之政府還要進(jìn)行必要的調(diào)控，因而擔(dān)心農(nóng)民的承包地大量轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地因而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是不必要的。”
關(guān)于擴(kuò)大土地市場(chǎng)交易范圍，嚴(yán)格控制國(guó)家征收土地，周文明確地指出：“要擴(kuò)大市場(chǎng)交易范圍，必然要嚴(yán)控國(guó)家征地，即把國(guó)家征地嚴(yán)格控制在‘最狹義公益需要’的范圍內(nèi)。”周文所說(shuō)的“最狹義公益需要”主要是指：“國(guó)防、政府辦公、防止自然災(zāi)害（如防洪、治沙、保持水土等）、改善生態(tài)環(huán)境（如造林、擴(kuò)大濕地等）、非營(yíng)業(yè)性休閑用地（公園、綠地、廣場(chǎng)等）之類；至于工業(yè)、商業(yè)、交通、住宅等等用地，都可通過(guò)經(jīng)營(yíng)而收回成本并獲利，顯然均不在此列。只有這樣，方能從根本上解決‘國(guó)家征地，與民爭(zhēng)利’的問(wèn)題。”
周誠(chéng)先生還認(rèn)為，全面開(kāi)放土地市場(chǎng)，在客觀上要求加大政府管理和調(diào)控的力度。他指出：“強(qiáng)化土地市場(chǎng)開(kāi)放度，當(dāng)然意味著更充分地發(fā)揮‘無(wú)形之手’的作用，調(diào)控土地價(jià)格和供求，但是，同時(shí)也意味著‘有形之手’的作用也要相應(yīng)地加強(qiáng)，以便完善市場(chǎng)秩序，抑制土地投機(jī)等。”他還進(jìn)一步具體指出，“無(wú)論是土地用途的規(guī)劃和控制（特別是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地），還是土地價(jià)格的調(diào)節(jié)，以及土地稅的征收，在全面開(kāi)放的土地市場(chǎng)中，都具有更大的作用而不可掉以輕心。”
除此而外，人們必定關(guān)心，在全面開(kāi)放土地市場(chǎng)的條件下，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的增值應(yīng)當(dāng)如何分配的問(wèn)題。周誠(chéng)先生在《市場(chǎng)》一文中明確指出：“在市場(chǎng)交易中會(huì)產(chǎn)生‘用途轉(zhuǎn)換性增值’。其分配，首先應(yīng)當(dāng)考慮到對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民的合理補(bǔ)償，其剩余部分則通過(guò)征收土地增值稅的形式收歸國(guó)有。”
根據(jù)以上所述，按照筆者的體會(huì)，將周誠(chéng)先生的最基本觀點(diǎn)歸納如下：第一，全面開(kāi)放土地市場(chǎng)，把國(guó)家征收農(nóng)地嚴(yán)格限制在最狹義的公益用途范圍內(nèi)；第二，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地之后所產(chǎn)生的自然增值，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“充分補(bǔ)償，剩余歸公，支援全國(guó)”的基本精神進(jìn)行分配；第三，在國(guó)家征收土地的條件下，其補(bǔ)償額應(yīng)當(dāng)保障失地農(nóng)民進(jìn)入“小康”狀態(tài)，在生產(chǎn)、生活上無(wú)任何后顧之憂；在此前提下，若有剩余，方談得上“歸公”；第四，在農(nóng)地通過(guò)市場(chǎng)途徑轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時(shí)，國(guó)家通過(guò)征收土地增值稅的途徑落實(shí)上述原則，區(qū)別不同情況確定征稅比重（最低為０）。
作者單位：中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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