高效、優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)是基層服務(wù)型政府的核心體現(xiàn)，也是2020年能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村全面小康社會的基礎(chǔ)條件，具有重要的理論和實(shí)踐意義。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對農(nóng)村公共服務(wù)宏觀層面的研究十分豐富，但微觀視角的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)研究卻比較欠缺，尤其是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府公共服務(wù)供給能力、供給機(jī)制、供給績效的分析上存在空白點(diǎn)，對深層的供給邏輯揭示不足。鑒于此，本文立足于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給實(shí)踐，探討其存在的突出問題，并力圖從供給側(cè)改革的視角提出相關(guān)建議。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的內(nèi)容及特征
鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)是一個(gè)綜合概念，可以從廣義和狹義兩方面理解。從廣義上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)包括向鄉(xiāng)村提供的行政管理類服務(wù)和社會公益類服務(wù)兩部分。行政管理類服務(wù)主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳提供的計(jì)生、勞動、保障、財(cái)政、村建、安檢等審批或核準(zhǔn)服務(wù)，社會公益類服務(wù)主要包括了為農(nóng)民生產(chǎn)、生活提供的服務(wù)，供給的主體是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的相關(guān)站所，內(nèi)容主要包括了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)技推廣服務(wù)（農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、畜牧、水產(chǎn)）、鄉(xiāng)村水利、鄉(xiāng)村公共文化、司法服務(wù)、公共環(huán)境等。從狹義上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)只包括與鄉(xiāng)村民生相關(guān)的社會公益類服務(wù)部分。本文分析的是狹義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)，突出的是公共服務(wù)的民生導(dǎo)向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)與“三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)）的生產(chǎn)、生活需求緊密相關(guān)，體現(xiàn)的是國家和基層政府的社會公益性，具有中介性、項(xiàng)目化、個(gè)性化、差異性等方面的特征。
中介性指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于國家政權(quán)與鄉(xiāng)土社會的“結(jié)點(diǎn)”位置，是“資源下鄉(xiāng)”的中轉(zhuǎn)站，國家相當(dāng)一部分公共服務(wù)資源必須通過或借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量并轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)來“落地”，例如國家有關(guān)農(nóng)技推廣、鄉(xiāng)村水利、鄉(xiāng)村公共文化的項(xiàng)目資源、規(guī)劃設(shè)置、技術(shù)信息等必須轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的服務(wù)內(nèi)容向農(nóng)民傳遞。也正是這種中介性特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)部門充當(dāng)了市縣“條條”公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的神經(jīng)末梢，擔(dān)負(fù)起“最后一公里”的重任。
項(xiàng)目化指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)實(shí)施大多按照項(xiàng)目的方式進(jìn)行，公共服務(wù)的日常內(nèi)容主要圍繞項(xiàng)目尤其是上級項(xiàng)目的申報(bào)和落實(shí)開展，服務(wù)的內(nèi)容與項(xiàng)目的執(zhí)行緊密結(jié)合。一般來說鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)部門由于力量弱、管轄區(qū)域有限，很難獨(dú)立擔(dān)當(dāng)規(guī)模較大的公共服務(wù)項(xiàng)目，往往是市縣兩級承擔(dān)的公共服務(wù)項(xiàng)目分解落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)部門參與實(shí)施。
個(gè)性化指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級面對的是鄉(xiāng)土社會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的范圍限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，公共服務(wù)需要結(jié)合轄區(qū)內(nèi)的地域特征和村民具體需求開展，需要基層服務(wù)人員在具體情境中與村兩委、村民交流互動過程中進(jìn)行服務(wù)供給，難以實(shí)現(xiàn)完全標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化。例如鄉(xiāng)村公共文化建設(shè)過程中，農(nóng)家書屋、文體器械項(xiàng)目從一定程度上可以進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化供給，但村莊文化娛樂活動的組織發(fā)動、鄉(xiāng)村非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)和傳承等卻無法進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，必須結(jié)合村莊的實(shí)際特點(diǎn)進(jìn)行服務(wù)供給。從這一點(diǎn)上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)具有個(gè)性化特征。
差異性主要包括需求差異和區(qū)域差異兩方面。需求差異指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給面臨的復(fù)雜因素較多，供給的過程中必須跟鄉(xiāng)村的社會結(jié)構(gòu)、地方性知識相契合，必須考慮到鄉(xiāng)土性知識、村莊權(quán)力關(guān)系、家族結(jié)構(gòu)甚至是各種村莊“隱秘”，只有深諳本區(qū)域鄉(xiāng)村內(nèi)部治理規(guī)則和治理關(guān)系，才能更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的落實(shí)。區(qū)域差異指的是不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點(diǎn)和程度不同，會面臨不同的公共服務(wù)需求，相應(yīng)地也會有不同的供給特點(diǎn)。例如在林區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會專設(shè)林業(yè)方面的服務(wù)部門，而在發(fā)達(dá)地區(qū)的一些用于服務(wù)外來務(wù)工人員的公共服務(wù)就必須受到重視。
綜合觀之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給具有多方面的行為特征，這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于國家、鄉(xiāng)土社會之間的行政體制位置密切相關(guān)，也與鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實(shí)需求緊密相連，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的考察不能簡單地從公共服務(wù)理論出發(fā)進(jìn)行演繹抽象，而必須考慮到鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會的系統(tǒng)整體性。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給中存在的突出問題
鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會、文化的需求具有“兜底”保障作用，通過搭建“最后一公里”的體制通道，實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的保障和改造。但筆者在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，全國諸多地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)卻往往沒有達(dá)到預(yù)期的“兜底”績效，甚至一些公共服務(wù)項(xiàng)目“不在場”，農(nóng)民只能求助于私人化、市場化服務(wù)，不僅增加了經(jīng)濟(jì)成本和負(fù)擔(dān)，也降低了對基層政權(quán)的認(rèn)同感。例如鄉(xiāng)村水利的缺位導(dǎo)致了大量私人小水利的泛濫，鄉(xiāng)村公共文化的缺失給“黃賭毒”文化的萌生騰出了空間。這些問題促使我們追問，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的問題到底出在哪里？
一是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給體制羸弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給主體是“七站八所”，當(dāng)前諸多站所尤其是中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)的站所大多處于維持狀態(tài)，表現(xiàn)在人、財(cái)、物嚴(yán)重匱乏：人員更替慢甚至停滯更新，技術(shù)人員老齡化嚴(yán)重，新知識和新技術(shù)的培訓(xùn)教育跟不上，滿足不了當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展多樣化的需求，現(xiàn)有的技術(shù)人員也主要服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作；公共服務(wù)供給的基層財(cái)政難以保障，尤其是體制上以“塊塊”屬地管理的站所為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力本來就比較弱，不可能撥付較多資金用于公共服務(wù)，只能處于“有錢養(yǎng)兵、無錢打仗”的狀態(tài)；公共服務(wù)可調(diào)配的物質(zhì)資源也不豐富，一些地區(qū)的農(nóng)技推廣沒有試驗(yàn)設(shè)備、沒有完整站所，公共文化服務(wù)缺少裝備。
二是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給具有不平衡性。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給能力不足、效率不高，但“七站八所”尤其是涉及公益性服務(wù)的站所依然按照職責(zé)維持供給。但在供給的過程中一個(gè)突出的特征是項(xiàng)目依附性，也即鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的開展主要依賴于“做項(xiàng)目”，包括本級爭取的項(xiàng)目和參與協(xié)助市縣的項(xiàng)目，原因在于只有依賴于項(xiàng)目資源才能調(diào)動技術(shù)人員的積極性，也只有項(xiàng)目才能充分彰顯“成績”。依賴項(xiàng)目的直接后果是技術(shù)人員下鄉(xiāng)主要集中在項(xiàng)目區(qū)，主要精力在于通過標(biāo)準(zhǔn)化的流程做項(xiàng)目。但農(nóng)村公共服務(wù)具有鄉(xiāng)土性特點(diǎn)，農(nóng)民對公共服務(wù)的需求很難標(biāo)準(zhǔn)化，很多事務(wù)需要走在田間村頭、與農(nóng)民面對面打交道。這就造成了公共服務(wù)多項(xiàng)目中顯現(xiàn)、少農(nóng)民面前出現(xiàn)的現(xiàn)象。
三是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的農(nóng)民組織參與不夠。由于我國公共服務(wù)供給一直存在“自上而下”的體制弊端，處于體制末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)也存在類似問題，在供給過程中主要以完成“對上”的任務(wù)為主，很難根據(jù)農(nóng)民的具體需求進(jìn)行及時(shí)回應(yīng)，農(nóng)民需求的公共服務(wù)往往具有強(qiáng)烈的鄉(xiāng)土性和地方性，按照“自上而下”的供給往往會造成“一刀切”，農(nóng)民的個(gè)性化訴求表達(dá)難以有暢通的渠道，久而久之造成農(nóng)民對公共服務(wù)供給效能感的缺失。如果要充分表達(dá)農(nóng)民的公共服務(wù)需求就需要建設(shè)相應(yīng)的組織形式，例如農(nóng)民的文化協(xié)會、農(nóng)業(yè)技術(shù)合作組織等。當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給只注重了物質(zhì)、技術(shù)及資源的供給，沒有充分重視農(nóng)民組織參與載體的培育，從而造成了農(nóng)民組織參與的缺失。
四是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的需求基礎(chǔ)發(fā)生轉(zhuǎn)型。隨著農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村結(jié)構(gòu)“空心化”，農(nóng)業(yè)耕作“老人”化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)面對的是一個(gè)“異質(zhì)”的需求群體和多樣化的需求內(nèi)容。由此往往出現(xiàn)集中供給與分散需求的矛盾：當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)面對的是個(gè)體化的分散農(nóng)民，羸弱的公共服務(wù)體系難以負(fù)擔(dān)對接的高成本。在此情況下，農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)滿意度不高，轉(zhuǎn)向私人化和市場化的服務(wù)。市場化和私人化服務(wù)又進(jìn)一步弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的重要性。例如在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站認(rèn)為小農(nóng)種植作物面積太小、接受新技術(shù)惰性大，更喜歡與耕種土地面積大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體打交道，農(nóng)民則認(rèn)為求助農(nóng)技站不如求助于自身經(jīng)驗(yàn)或市場的技術(shù)；又例如在公共文化建設(shè)中，文化站供給的文化形式難以滿足新生代農(nóng)民的需求，傳播媒介和科技網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展更使農(nóng)民的文化取向私人化發(fā)展。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)從多方面入手
鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給中的問題并非體現(xiàn)在某一局部，其產(chǎn)生的根源是多重的。公共服務(wù)績效的全面提升需要進(jìn)行系統(tǒng)的體制、機(jī)制改革。中央當(dāng)前提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略部署，要求供給要應(yīng)對需求的變化，體現(xiàn)出適應(yīng)性和靈活性來滿足人民群眾的需求。供給側(cè)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的改革具有指導(dǎo)意義和適用性。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給側(cè)的改革并非枝蔓皮毛的修補(bǔ)，更應(yīng)遵從問題導(dǎo)向進(jìn)行深層次的系統(tǒng)調(diào)整。
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的體制改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)存在的問題很大程度根源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身運(yùn)轉(zhuǎn)的邏輯：“自上而下”的壓力型體制及以GDP為核心取向的考核機(jī)制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，只能調(diào)動所有的人財(cái)物資源予以應(yīng)對，對于公共服務(wù)這種“常規(guī)性”業(yè)務(wù)工作必然投入較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)部門作為事業(yè)單位也難以違背鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的安排；當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源嚴(yán)重匱乏，缺乏充足的財(cái)政支撐，必然傾向性地投入中心工作，也就難以給予公共服務(wù)供給較多的保障；人力資源也限于編制數(shù)控制、一線工作辛苦且待遇差、年輕技術(shù)人員流失等多方原因而難以一時(shí)解決，公共服務(wù)供給能力弱化和低效就在所難免。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給側(cè)，就必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的運(yùn)作機(jī)制予以改革，需逐步調(diào)整壓力型體制和考核機(jī)制，通過法治明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)服務(wù)部門的權(quán)責(zé)；在此基礎(chǔ)上逐步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體系，確保公共服務(wù)有相應(yīng)的財(cái)政基礎(chǔ)支撐，同時(shí)還應(yīng)在國家支持下專設(shè)服務(wù)崗位，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力。
二是充分吸收農(nóng)民參與。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的重要體制弊端是農(nóng)民對公共服務(wù)訴求表達(dá)和考核參與機(jī)制的缺失，農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中缺少了真正具有制約性的話語權(quán)，尤其是很多服務(wù)以“項(xiàng)目”的形式開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)部門忙于“做項(xiàng)目”，項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、技術(shù)化等特點(diǎn)會產(chǎn)生“意外的后果”，即將作為公共服務(wù)受眾的農(nóng)民排除在過程之外，項(xiàng)目成為在體制之內(nèi)的“自我循環(huán)”，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)失去了提升供給績效的壓力和動力，另一方面也型塑了農(nóng)民“冷漠”旁觀者的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)改革并非否定“項(xiàng)目制”，而是作為“項(xiàng)目制”的末端環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)部門應(yīng)創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式，尤其要注意在項(xiàng)目過程中走“群眾路線”，在項(xiàng)目決策、規(guī)劃、實(shí)施、管理、考核中創(chuàng)新多種形式充分吸收農(nóng)民參與，讓農(nóng)民的訴求、意愿、評判通過村級組織或其他平臺真正發(fā)出聲音、發(fā)揮作用。
三是加強(qiáng)農(nóng)民自身組織建設(shè)。當(dāng)前農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，村集體力量的弱化使農(nóng)民原子化程度日益加深，村莊凝聚力和組織能力嚴(yán)重弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)面對個(gè)體化的農(nóng)民往往難以發(fā)揮最大效能，農(nóng)民的個(gè)性化需求也往往難以得到滿足。據(jù)此筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給側(cè)并不能只供給項(xiàng)目資源或服務(wù)事項(xiàng)，還應(yīng)該由公共服務(wù)部門出面推動農(nóng)民的組織化建設(shè)，只要組織化載體建設(shè)起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)便可通過整合項(xiàng)目支持組織化的載體積極發(fā)揮協(xié)助性作用，農(nóng)民的組織化程度增強(qiáng)，組織載體可以充分發(fā)揮公共服務(wù)的橋梁作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)可以實(shí)現(xiàn)更大的效能。例如部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭推動的農(nóng)民文化協(xié)會通過農(nóng)民自組織文化活動實(shí)現(xiàn)了“送文化”與“種文化”的統(tǒng)一，農(nóng)村公共文化呈現(xiàn)新的發(fā)展景象。
四是面向小農(nóng)生計(jì)和小農(nóng)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)尤其是服務(wù)于生產(chǎn)的公共服務(wù)所面對的是一個(gè)“異質(zhì)”的鄉(xiāng)村社會，這就存在著一個(gè)服務(wù)導(dǎo)向的問題。盡管原因是多方面的，但當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)例如農(nóng)技推廣、水利建設(shè)等有“嫌貧愛富”的傾向是一個(gè)不爭的事實(shí)，表現(xiàn)在熱衷服務(wù)各類土地規(guī)模廣、資金規(guī)模大的農(nóng)場或農(nóng)業(yè)企業(yè)，而與人數(shù)多、規(guī)模小、效益低的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)面對面打交道較少。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)是一個(gè)“兜底”的“一線”服務(wù)，在小農(nóng)“弱勢”的處境下，更應(yīng)側(cè)重提供面向小農(nóng)生計(jì)和小農(nóng)發(fā)展的公共服務(wù)，只有這樣才能一方面保障公共服務(wù)的均等化和公平性，更多地保護(hù)小農(nóng)的利益；另一方面以充足、高效、現(xiàn)代的公共服務(wù)給傳統(tǒng)小農(nóng)的改造提供動力，我國的小農(nóng)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健的發(fā)展和轉(zhuǎn)化，我國農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展才能有穩(wěn)固的基礎(chǔ)。
（作者系南京林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院副教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國黨政干部論壇
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