[摘要]目前宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓爭(zhēng)點(diǎn)主要集中于自由轉(zhuǎn)讓和限制轉(zhuǎn)讓，由于對(duì)司法案例的類型化研究較少，兩大爭(zhēng)點(diǎn)中體系化解釋法律文本的論據(jù)支撐力度不夠。歷史分析宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制過程，發(fā)現(xiàn)宅基地的使用權(quán)自產(chǎn)生時(shí)具有依附性特征，依附于房地一體轉(zhuǎn)讓和國家政策目標(biāo)，1986年制定的土地管理法沒有明確繼承歷史上增加的限制內(nèi)容。類型化研究宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓案例，因司法裁判依據(jù)不同理解產(chǎn)生的差異化裁判理由表述，司法裁判立場(chǎng)的沖突比較普遍。通過司法裁判立場(chǎng)統(tǒng)一的解釋論路徑研究，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行土地法律規(guī)范無法構(gòu)建禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的解釋框架，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓在土地管理法上存在偽命題性，物權(quán)法轉(zhuǎn)讓條款因此而陷入空洞化。立法應(yīng)以界分宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得和繼受取得為起點(diǎn)，申請(qǐng)主體仍受身份限制，破除轉(zhuǎn)讓主體的身份限制，更注重轉(zhuǎn)讓行為的法律規(guī)制，建構(gòu)轉(zhuǎn)讓條件、集體經(jīng)營管理權(quán)、政府規(guī)制權(quán)、成員優(yōu)先購買權(quán)、房地一體轉(zhuǎn)讓、有償使用、使用期限等法律制度。
[關(guān)鍵詞] 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓；規(guī)則演進(jìn)；司法裁判；解釋論；立法進(jìn)路
一、問題的提出
2015年《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)的決定》中暫時(shí)調(diào)整實(shí)施宅基地審批權(quán)限的規(guī)定。立法討論中，有些常委委員建議，宅基地管理制度改革還可以再放開一些。法律委員會(huì)認(rèn)為，農(nóng)村土地制度改革事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，改革試點(diǎn)按照中央的決策部署穩(wěn)步推進(jìn)是必要的，建議對(duì)委員們提出的這些問題在試點(diǎn)工作中進(jìn)一步研究論證。[1]立法過程和立法結(jié)果充分說明宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問題很復(fù)雜，需要嚴(yán)謹(jǐn)和深入的研究論證。
（一）學(xué)界爭(zhēng)論的梳理
宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的學(xué)界觀點(diǎn)基本可以分為禁止轉(zhuǎn)讓說、限制轉(zhuǎn)讓說和自由轉(zhuǎn)讓說。禁止轉(zhuǎn)讓說認(rèn)為農(nóng)村宅基地交易與農(nóng)村宅基地分配制度互不相容，農(nóng)村宅基地使用權(quán)性質(zhì)猶如居住權(quán)，本無流通的含義，禁止宅基地轉(zhuǎn)讓具有正當(dāng)性。[2]限制轉(zhuǎn)讓說可分為嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)讓說和有條件轉(zhuǎn)讓說，支持嚴(yán)格限制說的論據(jù)主要有：嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)讓可為進(jìn)城農(nóng)民保留農(nóng)村宅基地，他們進(jìn)城失敗就有退路，農(nóng)民返鄉(xiāng)退路極大地提高中國應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期和各種危機(jī)的能力；允許宅基地自由交易，農(nóng)民是最終的受損者，自由交易破壞村莊倫理，加劇村莊內(nèi)部的不平等；運(yùn)用物權(quán)規(guī)則完善宅基地管理制度，需以公有制為大前提，現(xiàn)有土地制度基本有效。有條件轉(zhuǎn)讓說主要結(jié)合社會(huì)背景來論證，陳小君、蔣省三認(rèn)為宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)在法律上經(jīng)不起仔細(xì)推敲，應(yīng)該整合現(xiàn)有規(guī)定，完善宅基地使用權(quán)有限轉(zhuǎn)讓制度；[3]韓松認(rèn)為在建立了集體建設(shè)用地使用權(quán)入市制度的條件下，應(yīng)當(dāng)允許房屋所有人與本集體共同對(duì)房屋和宅基地作出處分；[4]鄭尚元認(rèn)為要綜合考慮住宅所有權(quán)、地基所有權(quán)與使用權(quán)、農(nóng)民居住權(quán)和農(nóng)村集體權(quán)利，因應(yīng)社會(huì)變遷，尤其是城市化背景，推動(dòng)宅基地適度流轉(zhuǎn)。[5]自由轉(zhuǎn)讓說的支持者比較多，論據(jù)大體歸納為：（1）產(chǎn)權(quán)完整論，宅基地不能流轉(zhuǎn)，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失嚴(yán)重影響農(nóng)村建設(shè)用地的配置效率；（2）用益物權(quán)論，宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)屬性，是一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)可以流通；（3）法不禁止論，《土地管理法》第62條“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定可以解釋為立法允許宅基地使用權(quán)隨房屋的權(quán)利變動(dòng)一起流轉(zhuǎn)；（4）農(nóng)民理性論，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)前會(huì)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和收益；（5）資源優(yōu)化配置論，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)能凸顯產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓性優(yōu)勢(shì)和克服宅基地使用中外部性問題。雖然學(xué)界論據(jù)時(shí)常被法院采納作為裁判說理部分，但學(xué)界對(duì)法院司法裁判關(guān)注卻較少，而現(xiàn)實(shí)案例判決也有對(duì)立。
（二）司法裁判的對(duì)立
宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛非常普遍，司法裁判立場(chǎng)同樣存在沖突，下面兩個(gè)案例很能說明這一問題。杜某某訴吳某某等農(nóng)村房屋買賣合同糾紛案中，杜某某是屈原鎮(zhèn)天龍村村民，吳某某等二人為茅坪鎮(zhèn)楊貴店村村民，杜某某向吳某某等二人購買其農(nóng)村房屋，后杜某某主張?jiān)摵贤瑹o效。法院認(rèn)為根據(jù)“地隨房走”原則，農(nóng)村房屋買賣必然涉及宅基地轉(zhuǎn)讓；宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無權(quán)取得或變相取得。判定《房屋買賣協(xié)議》違反了《土地管理法》的強(qiáng)制性規(guī)定而無效。法院判決房屋買賣協(xié)議無效的核心依據(jù)是宅基地使用權(quán)享有主體只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織外成員被禁止，因房地一體原則，農(nóng)村房屋買賣必然涉及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，故農(nóng)村房屋買賣行為被禁止。相同情形，有法院持完全不同的裁判立場(chǎng)。王永才等與李國營宅基地使用權(quán)糾紛案中，雙方當(dāng)事人2000年簽訂《宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》時(shí)并非同村村民，但法院認(rèn)為合同已經(jīng)實(shí)際履行，原告主張合同無效，違背誠信原則，且《土地管理法》第63條規(guī)定旨在禁止農(nóng)村集體土地改變用途轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，而宅基地本身就是建設(shè)用地，交易不存在轉(zhuǎn)化情形，被告李國營也是農(nóng)村人口，雙方合同不違反國家禁止性規(guī)定。
（三）本文研究的問題
學(xué)界和司法部門對(duì)于宅基地使用權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓皆存在分歧和困惑，這恰恰說明宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓研究的理論意義和實(shí)踐意義。從法學(xué)研究的角度，本文所要研究問題是：在解釋論層面，是否可以通過對(duì)現(xiàn)有宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法律規(guī)范的解釋來統(tǒng)一司法裁判立場(chǎng)？如果不可，立法論層面應(yīng)如何調(diào)整現(xiàn)有規(guī)定以消除司法裁判沖突？本文首先梳理宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)范的演變，然后整理判決文書考察法院的裁判立場(chǎng)，再探求法律解釋論統(tǒng)一司法裁判的可能性，最后得出初步建議。
二、歷史分析：司法裁判依據(jù)的變遷過程
（一）宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)范變遷的通常界定
學(xué)界通常以時(shí)代劃分整體思考宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)范變遷。高圣平將宅基地權(quán)利的嬗變分為國有經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期和社會(huì)主義改造時(shí)期的宅基地所有權(quán)、社會(huì)主義建設(shè)探索時(shí)期的宅基地使用權(quán)確立、改革開放初期的宅基地權(quán)利制度和現(xiàn)行宅基地權(quán)利制度；[6]251-260喻文莉?qū)⒁?guī)范演進(jìn)階段分為土地改革階段、農(nóng)村合作化階段、人民公社階段和改革開放階段；[7]45-65陳小君將宅基地使用權(quán)立法嬗變分為宅基地私有時(shí)期和宅基地公有私用時(shí)期，其中公有私用時(shí)期又分為政社合一時(shí)期、家庭聯(lián)產(chǎn)承包時(shí)期和物權(quán)法時(shí)代；[8]120-127丁關(guān)良將宅基地制度分為農(nóng)村宅基地農(nóng)民私人所有，宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有、農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)，宅基地屬于農(nóng)民集體所有、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民享有宅基地使用權(quán)，宅基地屬于農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)四個(gè)階段。[9]學(xué)者們梳理了宅基地使用權(quán)法律制度的變遷概貌，但宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制過程有待細(xì)化，筆者從權(quán)利分化和限制內(nèi)容來觀察宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制規(guī)范變遷。
（二）宅基地所有權(quán)的產(chǎn)生和轉(zhuǎn)讓禁止
1950年《中華人民共和國土地改革法》第30條規(guī)定：土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租土地的權(quán)利。1952年底，土地改革完成，這既是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度改革，更是推進(jìn)政治變革的一場(chǎng)階級(jí)斗爭(zhēng)。[10]19土地改革主要成果是消滅封建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，建立農(nóng)村土地農(nóng)民私有制，此時(shí)宅基地所有權(quán)融于農(nóng)民土地所有權(quán)，尚未獨(dú)立出來。1956年6月的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”，生產(chǎn)資料型土地公有化，生活型宅基地所有權(quán)是生產(chǎn)資料型農(nóng)村土地集體所有制改造附帶的結(jié)果。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》第21條規(guī)定：生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。
（三）宅基地使用權(quán)的生成和轉(zhuǎn)讓限制
1.宅基地使用權(quán)生成與轉(zhuǎn)讓方式限制的同步性
1963年《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作出一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》（以下簡(jiǎn)稱通知）規(guī)定宅基地仍歸各戶長期使用，保護(hù)社員的使用，房屋永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有出賣和租賃房屋的權(quán)利，房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給新房主，所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。該《通知》的頒布意味著宅基地使用權(quán)的生成，但宅基地使用權(quán)生成與轉(zhuǎn)讓方式限制是同步的，宅基地使用權(quán)一產(chǎn)生就受到轉(zhuǎn)讓方式的限制——宅基地使用權(quán)是房屋出賣的后果，宅基地使用權(quán)隨房屋出賣而轉(zhuǎn)讓。依據(jù)《通知》的“宅基地的使用權(quán)”表述看，彼時(shí)宅基地使用權(quán)只具備占有和使用的法律內(nèi)涵，明顯依附于房屋所有權(quán)。
2.宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序限制和后果限制
1979年最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律的意見》規(guī)定“處理社員宅基地的使用權(quán)等糾紛，應(yīng)根據(jù)土地歸國家或集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣的原則……；凡是當(dāng)?shù)卣匾呀?jīng)統(tǒng)一規(guī)劃過的，按所規(guī)劃后確定的社員宅基地的使用權(quán)處理；凡是經(jīng)過合法手續(xù)已進(jìn)行調(diào)整的，按調(diào)整的決定處理”。可見，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)劃、合法手續(xù)調(diào)整的程序限制已在現(xiàn)實(shí)操作中予以運(yùn)用。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序限制和后果式限制正式出現(xiàn)于1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，該條例第15條規(guī)定：由于買賣房屋而轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)的，應(yīng)按第十四條的規(guī)定辦理申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)手續(xù)。出賣、出租房屋的，不得再申請(qǐng)宅基地。1986年的《土地管理法》取代《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，規(guī)定依法改變土地的使用權(quán)必須辦理權(quán)屬登記手續(xù)，更換證書；出賣和出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。這意味著通過程序和后果限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)真正意義的法律化，但原有規(guī)定明確的程序限制卻淡化。
3.宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的身份性限制
1998年《土地管理法》修改時(shí)，刪除“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅允許使用集體所有土地”的規(guī)定，增加第43條“村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地”的規(guī)定。該條的立法釋義是村民建住宅使用本鄉(xiāng)或本村、村民組所有的土地，村民不能申請(qǐng)其他鄉(xiāng)或村、村民組所有的土地；城市居民也不得到農(nóng)村申請(qǐng)使用農(nóng)民集體所有土地建設(shè)住宅。[11]現(xiàn)行《土地管理法》對(duì)宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)主體確有身份限制，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員才可作為申請(qǐng)主體，但對(duì)宅基地使用權(quán)的受讓主體卻沒有明確限制規(guī)定。
受讓主體的明確身份限制由1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》所規(guī)定，通知強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售；2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》強(qiáng)調(diào)禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。政策性身份限制轉(zhuǎn)化為法律化身份限制由《物權(quán)法》完成，《物權(quán)法》第153條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。該轉(zhuǎn)介條款將國家政策中身份限制法律化，但國家有關(guān)規(guī)定并未禁止非同一集體經(jīng)濟(jì)組織的村民間的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為。《物權(quán)法》的轉(zhuǎn)介條款只完成政策性身份限制法律化任務(wù)的一半，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是否受到完整的法律化身份限制仍然取決于對(duì)《土地管理法》等法律規(guī)范的解釋。2013年，中共十八屆三中全會(huì)通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”決定在保留宅基地使用權(quán)前提下，賦予農(nóng)民的房屋所有權(quán)處分權(quán)能。從宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的變遷過程看，該項(xiàng)中國特色制度在運(yùn)行過程中，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、法律、理論的因素而逐步得到修正，并最終發(fā)展為符合人類文明一般規(guī)律與特征的制度。[12]
三、實(shí)證考察：司法裁判的現(xiàn)實(shí)立場(chǎng)
（一）案例總覽
筆者以“宅基地使用權(quán)”為關(guān)鍵詞，搜索時(shí)段為1999年1月1日至2015年11月1日，在北大法寶數(shù)據(jù)庫和中國裁判文書網(wǎng)搜索案例，搜索到1016份生效判決書，初步閱讀案例，剔除宅基地繼承、分家析產(chǎn)、宅基地侵權(quán)、抵押、相鄰關(guān)系等與本研究關(guān)聯(lián)很小的案例。為保證樣本代表性，選擇兼顧全國各地法院和不同審級(jí)法院的判決書，最終整理出146份宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓判決書作為本研究分析樣本。
從案由看，表述為宅基地使用權(quán)糾紛或土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛的判決書28份，占比19.1%；表述為房屋買賣合同糾紛或農(nóng)村房屋買賣合同糾紛的判決書99份，占比67.8%；表述為確認(rèn)合同無效或確認(rèn)合同效力糾紛的判決書14份，占比9.59%，表述為財(cái)產(chǎn)權(quán)屬糾紛、合作建房糾紛、所有權(quán)確認(rèn)糾紛的判決書5份，占比3.42%。農(nóng)村房屋買賣導(dǎo)致的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問題比較普遍。從轉(zhuǎn)讓主體看，同集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓的29件，占比19.86%；轉(zhuǎn)讓給集體外村民的52件，占比35.62%；轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民的53件，占比36.30%；其余涉及自然人轉(zhuǎn)讓給公司及無權(quán)處分等12件，占比8.22%。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外現(xiàn)象很多。從轉(zhuǎn)讓效力看，轉(zhuǎn)讓判為有效的為37份，占比25.3%；判為無效的為109份，占比74.7%。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓被判為無效比較普遍。
（二）案例的類型化分析
國家政策對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的身份性限制意旨明確，其對(duì)法院裁判立場(chǎng)的影響最大。本文以身份為案例類型化分析的依據(jù)，即同集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村村民與城鎮(zhèn)居民間的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和非同一集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村村民間的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。
1.同集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓
法院裁判此類案件，承認(rèn)轉(zhuǎn)讓效力的思路大體兩方面：其一，轉(zhuǎn)讓雙方是同一集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民，出售房屋契約是雙方真實(shí)意思表示，不違反法律禁止性規(guī)定或稱為不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定；其二，法律條文肯定同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的村民轉(zhuǎn)讓，法院依據(jù)《土地管理法》第62條的農(nóng)村村民出賣住房的，不能再申請(qǐng)另處宅基地的規(guī)定，認(rèn)為該法律條文肯定村民出賣住房的行為，村民賣房后只是導(dǎo)致再申請(qǐng)宅基地不被批準(zhǔn)的后果，宅基地本來就是建設(shè)用地，主體變更不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地減少。現(xiàn)有判決文書顯示大多法院傾向使用“不違背法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定”來認(rèn)定轉(zhuǎn)讓行為的有效性。
同集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓被判決為無效的情形主要有：（1）違背一戶一宅原則，趙甲與金甲房屋買賣糾紛中法院認(rèn)為趙甲與金甲是同村村民，金甲名下已有該村的宅基地，通過轉(zhuǎn)讓獲得趙甲宅基地違反“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的強(qiáng)制性規(guī)定，轉(zhuǎn)讓合同無效；（2）未經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，有法院認(rèn)為原被告雖系同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但各自名下均擁有一處宅基地，未經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，不得轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)；（3）面積超標(biāo)，謝國英訴周曙光等農(nóng)村房屋買賣合同糾紛案，法院認(rèn)為房屋轉(zhuǎn)讓至周曙光名下，其合計(jì)擁有的宅基地面積超過江蘇省規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)，違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定無效；（4）宅基地單一轉(zhuǎn)讓，有法院認(rèn)為轉(zhuǎn)讓的宅基地上并沒有任何建筑物，且也沒有任何證據(jù)顯示獲得政府或其土地主管部門的批準(zhǔn)或表示同意該集體土地流轉(zhuǎn)，故土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。
2.農(nóng)村村民與城鎮(zhèn)居民間的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓
國家政策禁止農(nóng)村村民與城鎮(zhèn)居民間宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，該禁止規(guī)定已由《物權(quán)法》轉(zhuǎn)介條款實(shí)現(xiàn)法律化，除少數(shù)法院認(rèn)定轉(zhuǎn)讓行為有效,法院一般立場(chǎng)是判定無效。以2007年《物權(quán)法》頒行分界，法院的裁判依據(jù)和理由有所區(qū)別。
2007年之前法院判決農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓無效的依據(jù)主要是雙方簽訂的買賣協(xié)議違反國家政策的限制性規(guī)定或買賣合同違反我國法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。國家土地政策作為無效判決依據(jù)，會(huì)導(dǎo)致判決依據(jù)的法律性減弱以及判決依據(jù)的泛化；而法院運(yùn)用違反法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)，并不闡明違反強(qiáng)制性規(guī)定的具體內(nèi)容。為增加判決的支撐力和說服力，各地法院二審判決的裁判理由部分加入宅基地使用權(quán)身份屬性的解釋，張?jiān)獦渑c閔謹(jǐn)言房屋買賣合同上訴案，二審法院判定無效的理由之一是若認(rèn)定合同有效，勢(shì)必將與房屋密不可分的宅基地使用權(quán)主體擴(kuò)大化。馬海濤與李玉蘭房屋轉(zhuǎn)讓案，二審法院裁判理由是宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，與享有者特定的身份相聯(lián)系，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無權(quán)取得或變相取得。
2008年以來，法院較多引用《物權(quán)法》第153條規(guī)定作為判決轉(zhuǎn)讓行為無效的依據(jù)，根據(jù)轉(zhuǎn)介條款，引入“國家有關(guān)規(guī)定”或注重對(duì)《土地管理法》第8條、第10條、第43條、第62條和第63條的挖掘和解釋。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織外農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民行為本質(zhì)和結(jié)果一致，為避免重復(fù)，對(duì)法院根據(jù)《土地管理法》等法律作出的判決考察，筆者將轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織外農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的行為歸并研究。
3.非同一集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民間的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓
宅基地使用權(quán)集體經(jīng)濟(jì)組織外轉(zhuǎn)讓的無效理由主要是：（1）以宅基地使用權(quán)的身份、福利、無償分配、自住等屬性否定宅基地使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓。胡甲、胡乙、王某與徐某某、胡丙房屋買賣糾紛案，浙江省高級(jí)人民法院再審認(rèn)為宅基地使用權(quán)具有福利性，特定的宅基地僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員享有使用權(quán)，本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員不能申請(qǐng)并取得宅基地使用權(quán)。仝宏書訴仝金鐘等確認(rèn)合同無效糾紛案，法院認(rèn)為根據(jù)《土地管理法》第六十二條及相關(guān)行政法規(guī)之規(guī)定，宅基地使用權(quán)體現(xiàn)的是一種集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份關(guān)系，屬于身份權(quán)，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才能享有該權(quán)利。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的受讓人必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織并符合分配宅基地條件的村民。（2）以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理經(jīng)營權(quán)限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。康某某等與李某某農(nóng)村私有房屋買賣合同糾紛上訴案，原審法院認(rèn)為，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體有經(jīng)營和管理的權(quán)利，宅基地使用權(quán)人在對(duì)宅基地行使收益和處分權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的限制。（3）宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致農(nóng)村集體土地的非農(nóng)業(yè)用途為《土地管理法》所禁止。夏紹瓊與周先英等房屋買賣合同糾紛上訴案，一審法院認(rèn)為宅基地使用權(quán)人將地上建筑物轉(zhuǎn)讓給他人，勢(shì)必導(dǎo)致宅基地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移，實(shí)質(zhì)上將農(nóng)村宅基地使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，違反《土地管理法》第六十三條規(guī)定。（4）宅基地使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓損害集體經(jīng)濟(jì)組織和其他成員的合法權(quán)益。杜麗芳與蔣躍良宅基地使用權(quán)案，法院認(rèn)為允許集體組織成員無限制自由處分宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)主體將無限制擴(kuò)大，必然損及其隸屬的集體經(jīng)濟(jì)組織以及同一集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員的公共利益。
比較農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民間宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為而言，法院認(rèn)定非同一集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民間轉(zhuǎn)讓有效的比較多，裁判理由主要有：現(xiàn)行國家政策禁止向城鎮(zhèn)居民出售宅基地及地上建筑物，但并未禁止向農(nóng)村村民出售，農(nóng)民購買后是為滿足自住需要，未改變土地用途；雙方買賣合同簽訂后，已經(jīng)交付房款，買方具有長期居住事實(shí)且被賣方所在村村委會(huì)接納為本村村民或者買方已經(jīng)落戶到賣方所在村集體經(jīng)濟(jì)組織；賣方主張合同無效，有違誠信原則和社會(huì)善良風(fēng)俗，不利于社會(huì)安定團(tuán)結(jié)；買賣行為發(fā)生于《物權(quán)法》生效之前，《物權(quán)法》沒有溯及力，且買方戶籍也已遷入房屋所在地村民組織。
（三）小結(jié)
通過類型化分析，不管法院是否支持宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，但裁判論證都會(huì)面臨三個(gè)關(guān)鍵問題。（1）是否適用房地一體原則？如果適用，那么農(nóng)村房屋可否轉(zhuǎn)讓就取決于宅基地使用權(quán)可否轉(zhuǎn)讓，法院只要解釋論證宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的禁止性，就可否定農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓效力；如果不適用，那么農(nóng)村房屋可否轉(zhuǎn)讓是脫離宅基地使用權(quán)制約的獨(dú)立判斷過程。雖然許多法院適用房地一體原則，但仍有部分法院明確否定適用房地一體原則，認(rèn)為城市房屋的轉(zhuǎn)讓適用地隨房走原則,但農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓未確定類似原則；或回避房地一體原則，只論證農(nóng)村住房所有權(quán)轉(zhuǎn)讓并不為法律和行政法規(guī)所禁止。（2）宅基地使用權(quán)主體的身份性可否成立？如果運(yùn)用法律解釋論可以證成宅基地使用權(quán)主體的身份性，則對(duì)外轉(zhuǎn)讓受到身份性禁止，而內(nèi)部轉(zhuǎn)讓不存在身份障礙，只受到其他強(qiáng)制性規(guī)定的約束。如果宅基地使用權(quán)主體的身份性無法證成，則對(duì)外轉(zhuǎn)讓禁止的慣常操作需依據(jù)其他解釋。（3）禁止宅基地使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓，除身份性解釋外，其他解釋理由及依據(jù)是否可以成立？
回答上述三個(gè)問題應(yīng)立基于現(xiàn)有法律規(guī)范的解釋，如果現(xiàn)有法律規(guī)范能夠建立起統(tǒng)一解釋框架，則司法裁判理由、依據(jù)和結(jié)果則具備統(tǒng)一的可能性。如果統(tǒng)一解釋框架無法建立，則需要考慮立法論視野的解決方案。
四、用盡解釋論：司法裁判立場(chǎng)統(tǒng)一的可能性
基于對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓司法裁判立場(chǎng)的研究?jī)?nèi)容，本文所謂法律解釋論僅指法院作出裁判判決而對(duì)依據(jù)法律的解釋，不包括立法解釋、司法解釋和行政解釋，最終目的是（法官）為某種判決方案提出有根據(jù)且有說服力的法律理由 。[13]32所以，本文用盡解釋論在方法論層面運(yùn)用文義解釋、體系解釋、歷史解釋、目的解釋等尋找司法裁判立場(chǎng)統(tǒng)一的可能性。
（一）房地一體原則適用性分析
1.《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定。該法第32條規(guī)定：房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí)，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押。該條所確立的房地一體原則，適用于房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和抵押行為，房屋租賃并不適用；涉及的是國有土地使用權(quán)，運(yùn)用于土地市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)城市中，且國有土地使用權(quán)不具有身份性 。[14]96從該條文的“時(shí)”、“同時(shí)”看，房地一體原則是立足于房地不可分離的自然屬性所創(chuàng)造的一體轉(zhuǎn)讓的社會(huì)屬性，目的是提高不動(dòng)產(chǎn)交易的便捷性和有效性。《城市房地產(chǎn)管理法》所確立的房地一體原則類推適用于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為很難具有說服力。宅基地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)和開放程度差別很大,不具類推適用之基礎(chǔ)；宅基地使用權(quán)類推適用的結(jié)果是否定交易有效性，與房地一體原則社會(huì)屬性相違背，不具類推適用之正當(dāng)性。
2.《物權(quán)法》的規(guī)定。該法第146條規(guī)定：建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分。該法第147條規(guī)定：建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。這兩條規(guī)定明確房地一體的適用范圍和“房隨地走”、“地隨房走”的含義。但這兩條規(guī)定適用于建設(shè)用地使用權(quán)，該法第135條規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)是國家所有土地上的占有、使用和收益的權(quán)利。該法第151條規(guī)定集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理，可見，集體建設(shè)用地并不適用《物權(quán)法》，即使宅基地使用權(quán)可以納入集體建設(shè)用地范疇，也不能適用《物權(quán)法》房地一體原則。
3.《土地管理法》等相關(guān)規(guī)定。《土地管理法》第62條“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定可否視為房地一體原則？筆者認(rèn)為不能，房地一體原則是房屋所有權(quán)和使用權(quán)結(jié)合一體轉(zhuǎn)讓或抵押等物權(quán)性變動(dòng)，此處出租住房?jī)H是房屋使用權(quán)的債權(quán)性變動(dòng)，明顯區(qū)別于房地一體原則的含義。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第49條規(guī)定“接受轉(zhuǎn)讓、購買房屋取得的宅基地，………可暫確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。”該條似乎最適合作為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓適用房地一體原則的法律依據(jù)，但國有建設(shè)用地適用房地一體由法律明確規(guī)定，認(rèn)可該部門規(guī)章作為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓適用房地一體原則的依據(jù)會(huì)矮化宅基地使用權(quán)法律地位，而且該部門規(guī)章的規(guī)定是對(duì)接受轉(zhuǎn)讓和購買房屋獲得宅基地結(jié)果的暫時(shí)確認(rèn)，并非轉(zhuǎn)讓和購買房屋的行為要求。可見，房地一體原則適用于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律解釋力不足。
（二）宅基地使用權(quán)主體身份性的解釋
理論界和實(shí)務(wù)界普遍比較認(rèn)可宅基地使用權(quán)主體具有身份性特征，法律依據(jù)主要有《土地管理法》第43條、62條及《物權(quán)法》第152條。《土地管理法》第43條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的………”。《土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。全國人大對(duì)此立法釋義“農(nóng)村居民只能在戶口所在村（村民組）內(nèi)申請(qǐng)宅基地，不能到其他鄉(xiāng)村（或村民組）內(nèi)申請(qǐng)宅基地，這主要是對(duì)新申請(qǐng)宅基地而言”。[11]宅基地使用權(quán)申請(qǐng)主體身份性具有法律依據(jù)，且從宅基地使用權(quán)的無償分配性、福利性、自主功能等方面也可以得到佐證。有學(xué)者認(rèn)為即使宅基地分配具有身份性（基于宅基地的福利性），也僅僅表明宅基地使用權(quán)初始取得時(shí)具有身份性，并不表明宅基地使用權(quán)不能由他人轉(zhuǎn)移取得。[6]262那么，宅基地使用權(quán)申請(qǐng)主體的身份性可否擴(kuò)張解釋為宅基地使用權(quán)主體的身份性？
筆者認(rèn)為擴(kuò)張解釋的妥適性存疑。其一，申請(qǐng)者是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而權(quán)利擁有者是“戶”， 實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)證和房產(chǎn)證都以戶為單位發(fā)放，以戶主一人為登記名義人，以家庭其他成員為產(chǎn)權(quán)共有人[15]131，實(shí)踐中兩類主體有明顯區(qū)別。其二，《物權(quán)法》第152條規(guī)定的“宅基地使用權(quán)人”屬于開放式概念，內(nèi)涵和外延未明晰，身份性未明確。其三，如果宅基地使用權(quán)主體的身份性可以成立的話，那么宅基地使用權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，《物權(quán)法》增加“國家有關(guān)規(guī)定”條款禁止城鎮(zhèn)居民受讓宅基地使用權(quán)似乎也無必要。其四，宅基地使用權(quán)主體身份性消減農(nóng)村房屋繼承的合法性，如果城鎮(zhèn)居民繼承農(nóng)村房屋，其所享有農(nóng)村房屋所有權(quán)因地權(quán)依據(jù)缺乏而難以維系。其五，承認(rèn)宅基地使用權(quán)主體身份性無法解釋保留進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)的理論正當(dāng)性。農(nóng)民進(jìn)城落戶后身份改變，不再符合宅基地使用權(quán)主體的身份要求，那保留宅基地使用權(quán)的理論正當(dāng)性何在？如身份性限定于申請(qǐng)主體理解，則進(jìn)城落戶農(nóng)民保留宅基地使用權(quán)具備正當(dāng)性。
（三）宅基地使用權(quán)禁止對(duì)外轉(zhuǎn)讓的解釋
法院對(duì)待宅基地使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓行為普遍性禁止，除常用的違反身份性要求的裁判理由外，還包括對(duì)《土地管理法》第8條、第10條、第43條、第62條、第63條和《物權(quán)法》第153條的解釋得出裁判理由，《土地管理法》第62條和63條的解釋爭(zhēng)議最大，《物權(quán)法》第153條的解釋細(xì)節(jié)最易忽略。
《土地管理法》第8條、第10條、第43條的解釋，可得出宅基地使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓損害集體土地所有制、集體利益或集體土地經(jīng)營管理權(quán)等理由。集體土地所有權(quán)具有高度抽象性，除《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織的具體權(quán)利內(nèi)容外，運(yùn)用抽象權(quán)利限制農(nóng)民具體物權(quán)權(quán)利的正當(dāng)性何在？《土地管理法》第8條和第10條屬于一般條款，泛化一般條款適用會(huì)增加土地管理法律規(guī)范適用的不確定性。《土地管理法》第43條只是對(duì)宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的確認(rèn)，連申請(qǐng)程序都未規(guī)定，交由國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定。也許基于這些事由，法院很少單獨(dú)運(yùn)用以上條款進(jìn)行案件處理。
《土地管理法》第62條有兩個(gè)條款可以做出禁止性解釋：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。（1）農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地的適用限度。根據(jù)立法釋義，一處宅基地不等于一宗地，宅基地是可以分開的，但面積應(yīng)當(dāng)累計(jì)計(jì)算；已擁有一處宅基地并達(dá)到規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)，不得購買住宅，也不能到其他地區(qū)購買農(nóng)民集體所有土地的房屋作為住宅。[11]此條似乎可作否定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織外村民的依據(jù)，因?yàn)榧w外村民在其所在集體已申請(qǐng)到宅基地使用權(quán)，如果允許其受讓其他地區(qū)宅基地使用權(quán)，顯然會(huì)違背一戶一宅原則；同時(shí)，本集體內(nèi)成員一戶尚且只能擁有一處宅基地，集體外村民如能獲得本集體宅基地，勢(shì)必造成更大的不公平。但集體外村民如果在其集體無住宅、雖有住宅但面積未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或者其住宅已經(jīng)出賣給同集體村民，是否允許其購買其他地區(qū)農(nóng)村住宅？這些問題超越一戶一宅的適用限度而無法解決。（2）農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)的解釋。有學(xué)者將其解釋為并未禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出租，只是轉(zhuǎn)讓、出租后不能再申請(qǐng)宅基地；[16]有學(xué)者認(rèn)為“再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)”的法律效果僅在出賣人與宅基地審批機(jī)關(guān)之間發(fā)生，管制對(duì)象僅僅是作為出賣宅基地以后再度申請(qǐng)的農(nóng)村村民。[14]93根據(jù)該款立法釋義，村（村民組）內(nèi)兩戶的宅基地都未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，相互進(jìn)行宅基地調(diào)劑后，其中一戶仍然可以申請(qǐng)宅基地，[11]換言之，在兩戶宅基地都未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，允許相互基于平等互助進(jìn)行調(diào)劑且不喪失申請(qǐng)資格。該款意圖有兩層，允許同集體成員的調(diào)劑行為和防止農(nóng)村村民以建住宅為名搞房地產(chǎn)，允許少量零星的調(diào)劑行為從“出賣”和“出租”的一般民事交易用語可以得到旁證，以失去申請(qǐng)資格的后果約束宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，但由于對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)和宅基地市場(chǎng)價(jià)值上漲的考慮不足，加之條文表達(dá)本身不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致《土地管理法》第62條適用和解釋的困難。
《土地管理法》第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。有學(xué)者指出該條混淆了土地所有制和用途管制，該管制模式過于絕對(duì)，并將土地用途和土地所有制直接掛鉤。[17]理解該條規(guī)范，首先需從文義著手，所作解釋不能超過可能的文義，因?yàn)榻忉尫桑瑧?yīng)尊重法條文義，始能維護(hù)法律的尊嚴(yán)及其安定性價(jià)值。[18]216-217“不得……用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”表述確實(shí)體現(xiàn)土地用途管制，準(zhǔn)此理解，禁止目的是防止集體土地的非農(nóng)建設(shè)使用，那么合法取得的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓因其本身屬于建設(shè)用地，轉(zhuǎn)讓行為并不違反用途管制之目的和要件，以用途管制來解釋合法取得宅基地使用權(quán)的禁止轉(zhuǎn)讓難以成立。但從但書條款的例外規(guī)定理解，只有企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形下才會(huì)導(dǎo)致土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不具有例外通道。從實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目的看，嚴(yán)控農(nóng)村建設(shè)用地的初始取得是最直接有效方式，而非對(duì)合法取得宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的管制；從保護(hù)國有土地使用制度改革目的看，國有土地使用權(quán)制度改革背景已變?yōu)檗r(nóng)村集體土地改革。所以，該條表述存在邏輯矛盾，保護(hù)耕地手段合理性有欠缺，立法背景有所改變，導(dǎo)致現(xiàn)時(shí)解釋此條規(guī)范困難，法院難以進(jìn)行用途管制的說理，只能片段式運(yùn)用“土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租”。
通觀《土地管理法》這樣一部土地基本法，并未出現(xiàn)宅基地使用權(quán)、農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等字樣，且關(guān)鍵條文的解釋矛盾，筆者認(rèn)為《土地管理法》的立法過程未觀照農(nóng)村土地市場(chǎng)化，因其主旨是耕地保護(hù)和國有土地市場(chǎng)化改革。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)化含義已經(jīng)超越《土地管理法》的旨意，《土地管理法》的農(nóng)村房屋出賣、出租行為實(shí)為宅基地使用權(quán)在集體成員內(nèi)部的互助調(diào)劑行為，允許或禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的命題，也許就《土地管理法》而言，是個(gè)偽命題，立法條文表達(dá)和立法旨意傳達(dá)銜接不好，呈現(xiàn)出法律適用時(shí)裁判理由和裁判依據(jù)的難以銜接。換言之，《土地管理法》的解釋論不能統(tǒng)一司法裁判立場(chǎng)。《物權(quán)法》第153條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。表面看，該條文使得國家有關(guān)規(guī)定成為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓效力判定的法律依據(jù)，統(tǒng)合土地管理法律和國家有關(guān)規(guī)定全面調(diào)整不同主體間的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為。依據(jù)此條“國家有關(guān)規(guī)定”判定城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民之間轉(zhuǎn)讓行為無效，而非同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的轉(zhuǎn)讓無效判定仍需依據(jù)《土地管理法》等規(guī)定，本質(zhì)相同的對(duì)外轉(zhuǎn)讓行為適用路徑不同，且國家有關(guān)規(guī)定的模糊性還會(huì)更加大適用差異。《物權(quán)法》第153條為宅基地使用權(quán)改革預(yù)留空間的意義要大于法律適用的意義。
五、立法論：司法裁判立場(chǎng)統(tǒng)一的解決方案
通過房地一體原則、宅基地使用權(quán)身份性和對(duì)外禁止轉(zhuǎn)讓條款的解論釋研究，筆者認(rèn)為現(xiàn)行法律規(guī)范和政策文件無法形成邏輯自洽的解釋框架來禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)由立法論提供統(tǒng)一司法裁判立場(chǎng)的解決方案。
（一）宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法認(rèn)可
本文案例反映出違背立法禁止旨意的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)常發(fā)生，某種程度上說明禁止轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實(shí)接納度不高，有必要在立法層面認(rèn)可宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。（1）農(nóng)地市場(chǎng)化和產(chǎn)權(quán)化的深入。農(nóng)地市場(chǎng)化和強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)表現(xiàn)為明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，強(qiáng)化承包農(nóng)戶的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)主體地位，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織干預(yù)農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的行為受到限制。[19]25-26農(nóng)地市場(chǎng)化和產(chǎn)權(quán)化促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地經(jīng)營者身份色彩消失，村莊人員異質(zhì)化更明顯，外來人員基于農(nóng)地經(jīng)營產(chǎn)生居住需要；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)化固化“我的承包地”的產(chǎn)權(quán)觀念，既然“承包地是我的”，那“宅基地也應(yīng)該是我的”，這種觀念變化不容忽視，因?yàn)椤拔业恼亍钡漠a(chǎn)權(quán)觀念會(huì)外化為自主處分行為。（2）人口結(jié)構(gòu)變化。1999年我國城鎮(zhèn)人口4.3748億，占總?cè)丝诒戎?4.78%，2014年我國城鎮(zhèn)人口增至7.4916億，占比54.77%。[20]我國大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，從事第二、第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)的工作，這一狀況仍將持續(xù)。發(fā)達(dá)國家從事第一產(chǎn)業(yè)人口數(shù)普遍非常低，以2005年發(fā)達(dá)國家從事第一產(chǎn)業(yè)人口占整個(gè)產(chǎn)業(yè)比例看，日本4.4%、韓國7.9%、美國1.6%、德國2.4%、法國3.5%、英國1.3%、澳大利亞3.6%，我國由2005年44.6%減少為2013年31.4%。[20]人口外流導(dǎo)致的農(nóng)村空心化是趨勢(shì)所向，沉淀的宅基地不斷增加，允許融入城市的農(nóng)民有條件轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)符合人口流動(dòng)現(xiàn)實(shí)。（3）農(nóng)民理性和權(quán)利訴求的變化。市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化背景下，符合斯科特所說的“安全第一的原則是農(nóng)民生活中生態(tài)學(xué)依存性邏輯結(jié)論”[21]36的農(nóng)民理性正在改變，經(jīng)歷市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)的農(nóng)民已經(jīng)逐漸具備風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和經(jīng)濟(jì)理性。我國走向工商業(yè)社會(huì)，農(nóng)民理性得以擴(kuò)張，由生存理性擴(kuò)展為發(fā)展理性。 [22]宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓案例顯示，出賣方訴求宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓無效的主要原因是宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值提升，主張轉(zhuǎn)讓無效能獲得更高的收益，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的權(quán)利訴求內(nèi)容更具財(cái)產(chǎn)性。（4）完善用益物權(quán)的內(nèi)在要求。目前宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性體現(xiàn)為占有和使用權(quán)能，法律未規(guī)定收益和處分權(quán)能，雖然占有、使用宅基地具備靜態(tài)意義的收益性，但最能體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)屬性的以處分而收益被禁止，用益物權(quán)的嚴(yán)重受限，宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性和社會(huì)保障性幾無區(qū)別。農(nóng)村土地三權(quán)分置改革也是考慮到我國公有制基礎(chǔ)上，即使確定土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，其流轉(zhuǎn)也受到諸多限制，[23]以分離承包權(quán)，破除經(jīng)營權(quán)身份性來完善原有承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性。（5）法政策指引。農(nóng)村土地三權(quán)分置、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利和審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等法政策指引，皆表明農(nóng)村土地整體的物權(quán)化和市場(chǎng)化。
（二）宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)分離
從現(xiàn)有法律規(guī)范意旨看，除同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員間調(diào)劑外，申請(qǐng)幾乎是取得宅基地使用權(quán)的唯一方式，而單一化申請(qǐng)取得無法滿足宅基地使用權(quán)取得需求，申請(qǐng)主體在地方政策中不斷泛化。有學(xué)者梳理各地政策，歸納出申請(qǐng)取得包括回鄉(xiāng)落戶人員，外來人口落戶人員，因?qū)嵤┐彐?zhèn)規(guī)劃、墾區(qū)移民、災(zāi)毀等原因需要遷移和重建的人員，與本社社員有合法婚姻關(guān)系而落戶的其他村經(jīng)濟(jì)合作社社員，在合作化時(shí)期入社和社員家庭出生的人員。[16]131筆者認(rèn)為應(yīng)該區(qū)分初始取得和繼受取得，初始取得為單一化申請(qǐng)取得，繼受取得可以多元方式。就宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓而言，申請(qǐng)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)應(yīng)該分離，申請(qǐng)權(quán)有嚴(yán)格身份限制，轉(zhuǎn)讓權(quán)則無身份限制，注重轉(zhuǎn)讓行為的法律規(guī)制。
嚴(yán)格宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)管理：（1）規(guī)定宅基地使用權(quán)初始取得限于申請(qǐng)取得，國家允許地方政府組織的人口遷移、災(zāi)后重建為例外許可，此外取得宅基地使用權(quán)一律通過繼受取得渠道。（2）宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)資格權(quán)利化，申請(qǐng)權(quán)是成員權(quán)在宅基地使用權(quán)領(lǐng)域的體現(xiàn)，類似于三權(quán)分置改革中獨(dú)立出來的承包權(quán)。申請(qǐng)權(quán)法定化意味著申請(qǐng)權(quán)的產(chǎn)生、行使和消滅的條件和程序由法律規(guī)定，申請(qǐng)權(quán)可以放棄，但不可流轉(zhuǎn)，明確集體資格喪失和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是申請(qǐng)權(quán)消滅的法定情形。農(nóng)民進(jìn)城落戶只是喪失宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)權(quán)，其持有并轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的權(quán)利因與身份無關(guān)，故仍可享有。（3）宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的有償性。我國相關(guān)政策文件中宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得無償性不僅標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)使用無償，還包括取消農(nóng)村宅基地超占費(fèi)、土地登記費(fèi)、占用耕地的開墾費(fèi)。宅基地使用權(quán)有償申請(qǐng)取得對(duì)宅基地利用效率和公平都有積極作用，但設(shè)立有償制度必須考慮當(dāng)前農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入和農(nóng)民居住保障尚未覆蓋的狀況。根據(jù)農(nóng)民年收入狀況，設(shè)定新申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的費(fèi)用上限和下限，農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織在此區(qū)間范圍協(xié)商具體申請(qǐng)費(fèi)用。超標(biāo)占用宅基地的，超出部分予以懲罰性收費(fèi)，該費(fèi)用視為宅基地的市場(chǎng)化租金，超標(biāo)部分的宅基地使用權(quán)不產(chǎn)生。
宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)分離后，不再以轉(zhuǎn)讓主體身份性判定轉(zhuǎn)讓效力，更注重轉(zhuǎn)讓行為的法律約束。（1）設(shè)定基準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓條件，轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán)的權(quán)源合法，轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶具有較為穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)，其近五年的平均非農(nóng)收入已達(dá)到近五年城鎮(zhèn)居民平均收入，已在城鎮(zhèn)購買住房或落戶的，轉(zhuǎn)讓宅基地只能作居住用途，具有書面形式的轉(zhuǎn)讓合同；（2）改變集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理權(quán)含糊表述，細(xì)化權(quán)利內(nèi)容，規(guī)定違法轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)情形下的收回權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織享有轉(zhuǎn)讓收益分配權(quán)，集體收益參照新申請(qǐng)宅基地的費(fèi)用收取；（3）明確國家土地管制權(quán)的范圍和行使程序，如土地用途管制、建設(shè)用地計(jì)劃、村莊規(guī)劃等，授予國家在農(nóng)村土地市場(chǎng)波動(dòng)劇烈時(shí)的調(diào)控權(quán)和干預(yù)權(quán)；（4）規(guī)定同集體經(jīng)濟(jì)組織無宅基地成員的優(yōu)先受讓權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織可以降低收取集體成員間的轉(zhuǎn)讓收益，已有一處宅基地的成員不得享有優(yōu)先受讓權(quán)，遵守市場(chǎng)競(jìng)價(jià)規(guī)則。
（三）明確宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的房地一體原則
為滿足農(nóng)村住房所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的需要，學(xué)界和實(shí)務(wù)界提出房地分離思路，房地分離是將宅基地使用權(quán)和地上房屋所有權(quán)分離，轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)，保留宅基地使用權(quán)不得處分，也有學(xué)者提出宅基地設(shè)立地上權(quán)，賦予房屋所有權(quán)人在宅基地使用權(quán)不改變權(quán)屬關(guān)系的情況下占用宅基地的合法地位。[14]98筆者認(rèn)為房地分離并不妥當(dāng)，如果允許房地分離，受讓人僅獲取房屋所有權(quán)而無地權(quán)支撐，受讓人交易安全感無從獲得，降低交易可能性。假如設(shè)定地上權(quán)，一方面使得宅基地上的權(quán)利形態(tài)更為復(fù)雜，產(chǎn)生各種權(quán)屬糾紛，導(dǎo)致糾紛處理耗費(fèi)巨額社會(huì)成本。[24]另一方面，設(shè)定地上權(quán)為新型用益物權(quán)，雖保障宅基地使用權(quán)不被轉(zhuǎn)讓，但更強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的所有權(quán)化，使宅基地使用權(quán)無限接近所有權(quán)，更弱化集體土地所有權(quán)。農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓實(shí)行房地分離，會(huì)形成國有建設(shè)用地上建筑物轉(zhuǎn)讓和宅基地上建筑物轉(zhuǎn)讓的兩套適用原則，阻礙建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。所以，《土地管理法》修改可以確立房地一體原則或規(guī)定參照《物權(quán)法》房地一體條款。
（四）宅基地使用權(quán)的有償性規(guī)范
實(shí)踐中宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得具有無償性，無償獲得的宅基地使用權(quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓是否具有正當(dāng)性？筆者認(rèn)為，申請(qǐng)無償獲得不能成為否定有償轉(zhuǎn)讓的理由。申請(qǐng)無償取得宅基地使用權(quán)是因農(nóng)民身份分配的結(jié)果，占有使用時(shí)農(nóng)民作為集體成員享有福利的靜態(tài)體現(xiàn)；而有償轉(zhuǎn)讓是其享有福利在交易領(lǐng)域的延續(xù)和動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)。此理與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)相同，農(nóng)戶基于身份而無償分配取得土地承包經(jīng)營權(quán)，但這并不構(gòu)成土地承包經(jīng)營權(quán)有償流轉(zhuǎn)的障礙。無償申請(qǐng)取得然后有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)由農(nóng)民身份的特殊性所決定，是對(duì)整體弱勢(shì)農(nóng)民群體權(quán)益的特殊傾斜和保護(hù)。當(dāng)然，前文已論證新申請(qǐng)宅基地的，應(yīng)該合理確定有償取得。
農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)是否應(yīng)補(bǔ)交出讓金？筆者認(rèn)為應(yīng)該將補(bǔ)交出讓金行為轉(zhuǎn)化為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益在集體經(jīng)濟(jì)組織和轉(zhuǎn)讓農(nóng)民之間的合理分配。轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)屬于交易行為，目的是獲得財(cái)產(chǎn)收益，與申請(qǐng)取得的分配屬性和目標(biāo)功能相悖，轉(zhuǎn)讓收益中的一部分交于集體經(jīng)濟(jì)組織是其應(yīng)承擔(dān)的必要代價(jià)。此舉是集體土地所有者享有并行使所有權(quán)的形式，如果轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的收益全部歸農(nóng)民，那么集體經(jīng)濟(jì)組織無法約束農(nóng)民競(jìng)相仿效轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的行為，集體經(jīng)濟(jì)組織將迅速衰敗。法律應(yīng)規(guī)定收益分配的可議空間，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在法定空間內(nèi)自由協(xié)商決定。
（五）宅基地使用權(quán)的期限規(guī)范
我國立法沒有明確規(guī)定宅基地使用權(quán)期限，宅基地使用權(quán)期限的政策層面規(guī)定也不明確，以歷年中央一號(hào)文件為例，只有1982年中央一號(hào)文件提到宅基地的期限，具體表述為“集體劃分給社員長期使用的自留地、自留山以及宅基地，所有權(quán)仍屬集體”。所以，宅基地使用權(quán)無明確期限，但這并不意味著宅基地使用權(quán)可以永久存續(xù)，因?yàn)樽鳛橐环N他物權(quán)，宅基地使用權(quán)若長久存續(xù)，便會(huì)與所有權(quán)發(fā)生矛盾。[25]221當(dāng)宅基地使用權(quán)處于靜態(tài)持有狀態(tài)，無明確期限對(duì)此影響不大；當(dāng)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，必須確立期限制度，即明確規(guī)定宅基地使用權(quán)的永久性或期間性。如果明確規(guī)定宅基地使用權(quán)的永久性，那么宅基地使用權(quán)脫離集體土地所有權(quán)，成為事實(shí)上土地私有制，與我國土地公有制的憲法秩序相違背；永久性宅基地使用權(quán)與期間性國有建設(shè)用地使用權(quán)相沖突，形成土地市場(chǎng)的使用權(quán)期限二元格局。基于宅基地使用權(quán)的居住用地特征，宅基地使用權(quán)應(yīng)以70年為期限，關(guān)鍵立法問題是70年期限的起算點(diǎn)。已經(jīng)申請(qǐng)取得的宅基地使用權(quán)的期限起算點(diǎn)很難按照每戶農(nóng)戶申請(qǐng)時(shí)間來認(rèn)定，操作難度大且操作成本高，可以全國范圍宅基地使用權(quán)確權(quán)登記為契機(jī)，以權(quán)證頒發(fā)日期為起算點(diǎn)，之前使用時(shí)間不計(jì)入70年使用期，這樣的操作簡(jiǎn)便，對(duì)宅基地使用權(quán)期限確定具有重要的宣示意義。新申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的期限起算點(diǎn)則是申請(qǐng)批準(zhǔn)日期。期間屆滿后，應(yīng)該參照《物權(quán)法》第149條住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。自動(dòng)續(xù)期的條件和是否繳納出讓金的問題，則需要與住宅建設(shè)用地使用權(quán)歸并專題研究，非本文研究所能及。
參考文獻(xiàn)：略
作者單位：南京大學(xué)法學(xué)院，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法學(xué)思潮 微信公眾號(hào)
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