精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)自上而下的政策實(shí)踐過(guò)程，由于各級(jí)政府在其中扮演的角色和行動(dòng)能力不同，從而在一定程度上制約了政策的實(shí)施效果和目標(biāo)。這種自上而下的政策實(shí)踐既 不采取項(xiàng)目制、行政包干制，也不是一種純粹的科層常規(guī)治理，而是混合了行政性和政治性、 常規(guī)性與運(yùn)動(dòng)型，因此內(nèi)含著多樣的問(wèn)題。作為末端的建檔立卡戶和村民的需求在很大程度 上被淹沒(méi)在混合型的自上而下治理之中而得不到有效體現(xiàn)，反過(guò)來(lái)又在一定程度上抵消了政策的實(shí)施效果。修正現(xiàn)有政策實(shí)踐邏輯缺陷的關(guān)鍵，是建構(gòu)激發(fā)民眾參與反貧困的積極性、 主動(dòng)性的機(jī)制和政策環(huán)境，讓自下而上的回應(yīng)和表達(dá)，與自上而下的決策及執(zhí)行，形成長(zhǎng)期的、常規(guī)的互動(dòng)、回應(yīng)運(yùn)行關(guān)系。
2014年以來(lái)，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)上升為事關(guān)2020年實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。目前學(xué)界較少有人從組織社會(huì)學(xué)和社會(huì)政策過(guò)程視角去探討精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐過(guò)程。而政策實(shí)踐過(guò)程的重要性不亞于政策本身的合理性，因?yàn)槠溥^(guò)于復(fù)雜多樣，一個(gè)好政策不一定能 達(dá)成好效果。本文旨在深入解剖政策實(shí)踐過(guò)程對(duì)精準(zhǔn)扶貧效果的影響及其背后的運(yùn)行邏輯。
一、政策實(shí)踐的復(fù)雜性和研究視角
當(dāng)前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧在很多方面明顯不同于以前的扶貧實(shí)踐，至少體現(xiàn)在這么幾個(gè)方面：
第一，目標(biāo)多，任務(wù)重。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi) 發(fā)綱要(2011--2020年)》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確規(guī)定：“到 2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。”
第二，扶貧政策更加綜合和系統(tǒng)。國(guó)家出臺(tái)了綜合性和系統(tǒng)性政策，不僅有“五個(gè)一批” 和“六個(gè)精準(zhǔn)”政策，還有人事組織、金融、保 險(xiǎn)、土地、對(duì)口援助、企業(yè)扶貧政策等等，凡是能 動(dòng)用的政策工具幾乎都派上場(chǎng)了。
第三，組織動(dòng)員力度空前，層層責(zé)任考核見(jiàn)真章。2012年12月至今，習(xí)近平每年都去貧困農(nóng)村考察調(diào)研，多次主持召開(kāi)全國(guó)性和地區(qū)性精準(zhǔn)扶貧工作會(huì)議。黨中央和國(guó)務(wù)院頒布了各種精準(zhǔn)扶貧政策文件，最多一年是2016年， 共頒布14個(gè)相關(guān)文件，不僅對(duì)扶持貧困人口給出了多樣的政策，而且對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的考核、監(jiān)督等都有詳細(xì)規(guī)定，尤其規(guī)定貧困縣主要領(lǐng)導(dǎo)不脫貧不調(diào)離、不提拔，實(shí)施嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制等等。這在以前是很少見(jiàn)的，過(guò)去即使有個(gè)別規(guī)定存在，但是沒(méi)像現(xiàn)在這樣嚴(yán)格執(zhí)行。
第四，“精準(zhǔn)”是這次扶貧工作中最為強(qiáng)調(diào)，也是與以前明顯不同的一個(gè)特點(diǎn)。雖然建檔立卡早在2004年就開(kāi)始做了，但是“精準(zhǔn)” 則是2014年提出來(lái)的，建檔立卡只是精準(zhǔn)做法的一種方式。之所以強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)”，是因?yàn)橐郧懊闇?zhǔn)不夠，存在所謂“大水漫灌”問(wèn)題。這次扶貧政策對(duì)精準(zhǔn)有了許多量化、可操作的規(guī)定。
第五，易地搬遷脫貧1000萬(wàn)人以上，是相當(dāng)罕見(jiàn)的。易地搬遷并不是首次，以前扶貧實(shí)踐中已經(jīng)被采用過(guò)。其關(guān)鍵理由是，一些貧困村莊的生態(tài)惡劣或者脆弱，資源嚴(yán)重短缺，存在著“一方水土養(yǎng)不活一方人”的問(wèn)題，只能通過(guò) 易地搬遷實(shí)現(xiàn)脫貧。如此巨大的搬遷人數(shù)注定了此次脫貧的艱巨性和緊迫性。
出臺(tái)這么多政策的依據(jù)是什么；如何執(zhí)行及能否得到有效執(zhí)行；等等。這些問(wèn)題也是決策者所關(guān)心的。政策執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜過(guò)程，特別是在中國(guó)，要在短時(shí)間內(nèi)完成如此艱巨的政策任務(wù)，確保政策執(zhí)行不走樣是關(guān)鍵。影響政策執(zhí)行的因素非常多樣和復(fù)雜，有的具有確定性和可預(yù)測(cè)性，有的具有可變性和不可預(yù)測(cè)性。在實(shí)踐中，任何政策執(zhí)行都會(huì)存在一些出乎決策者意料的問(wèn)題和結(jié)果。就拿精準(zhǔn)扶貧來(lái)說(shuō)，盡管出臺(tái)了系統(tǒng)性政策，進(jìn)行了空前的資源投入和組織動(dòng)員，設(shè)計(jì)了目前能想到的可以避免問(wèn)題的政策執(zhí)行路徑和機(jī)制，但是，實(shí)踐中并不都能達(dá)成政策所愿。
政策執(zhí)行是世界性難題。20世紀(jì)70年代以來(lái)，歐美學(xué)術(shù)界開(kāi)始關(guān)注政策執(zhí)行問(wèn)題，一些研究結(jié)論值得參考。這些研究中存在自上而下和自下而上兩種研究模式。前者發(fā)現(xiàn)了“由多層次組織構(gòu)成的政府系統(tǒng)中，與政策流轉(zhuǎn)(poli— cy transmission)成功或者政策流轉(zhuǎn)失敗有關(guān)的重要問(wèn)題”，比如“對(duì)地方政府系統(tǒng)中的不同機(jī)關(guān)和部門之間的聯(lián)結(jié)機(jī)制的依賴程度”這一研究主題，“如果想要在政策執(zhí)行過(guò)程中，不發(fā)生許多小的虧空，并逐漸積累成一個(gè)大的虧空，機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)就要求使這些環(huán)節(jié)非常緊密地連接在一起”。這類研究關(guān)注政策的性質(zhì)、執(zhí)行結(jié)構(gòu)、外來(lái)干預(yù)、控制執(zhí)行主體以及政策所影響的外部世界等，提出了政策執(zhí)行虧空、“遺漏的環(huán)節(jié)”、“行政的限度”、“完美的政策執(zhí)行”等觀點(diǎn)。但是，自上而下模式忽視了政策的可變性。有研究者指出，政策和行動(dòng)在一個(gè)運(yùn)動(dòng)過(guò)程中交叉影響，政策有可能在行動(dòng)中形成，因此將政策執(zhí)行過(guò)程界定為“演化過(guò)程的執(zhí)行過(guò)程”、“作為學(xué)習(xí)過(guò)程的執(zhí)行過(guò)程”、“作為結(jié)盟過(guò)程的執(zhí)行過(guò)程”和“作為責(zé)任和信用的執(zhí)行過(guò)程。 “將執(zhí)行過(guò)程看作為一個(gè)政策／行動(dòng)的連續(xù)統(tǒng) 一體，在這一連續(xù)統(tǒng)一體中，那些尋求將政策付諸實(shí)施的人和那些采取行動(dòng)需要依靠的人之間的互動(dòng)和談判過(guò)程，隨著時(shí)間的推移，一直在進(jìn)行著。相對(duì)于自上而下模式，自下而上模式則看到了政策執(zhí)行與行動(dòng)的關(guān)系，提出一 種新的研究視角，即“將研究重點(diǎn)集中在有關(guān)的主體和機(jī)構(gòu)自身以及他們的互動(dòng)關(guān)系，主張以行動(dòng)為中心的自下而上分析模式，認(rèn)為這一分析模式對(duì)于誰(shuí)在影響什么、以怎樣的方式在影響和為什么影響，似乎是一種更清晰的方法。這兩種研究模式的出發(fā)點(diǎn)有所不同：自上而下模式更看重政策執(zhí)行有效性的條件，認(rèn)為政策執(zhí)行是一個(gè)由決策者做出決策后付諸實(shí)施的過(guò)程，而自下而上模式 則主張政策是在行動(dòng)中形成的，“政策行動(dòng)中的理性，只有在‘接近底層’的地方可能存在，也只有在這一層級(jí)中，才能夠真正實(shí)現(xiàn)對(duì)‘人民’的‘回應(yīng)性”’。“一些學(xué)者之所以有熱情卷入有關(guān)自上而下模式和自下而上模式的這場(chǎng)爭(zhēng)論之中，主要是對(duì)中央政府和地方政府在確定政策的過(guò)程中各自的地位和作用，他們各有自己的看法”
就中國(guó)目前情形而言，相關(guān)研究大多采用自上而下模式，這可能與權(quán)力架構(gòu)和決策方式有關(guān)。與歐美國(guó)家相比，由于權(quán)力過(guò)多集中于政府部門，中國(guó)的決策與執(zhí)行源出于同一主體， 而不是政策制定與政策執(zhí)行明確分開(kāi)，“要么在立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的分離(如美國(guó))，要么是不同層級(jí)的政府或不同的政府部門、執(zhí)行機(jī) 構(gòu)之間的分離”。中國(guó)的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)和層次更多、更復(fù)雜，美國(guó)只有三層結(jié)構(gòu)即聯(lián)邦政府、州和縣市，英國(guó)只有兩層結(jié)構(gòu)即中央政府與地方政府，而中國(guó)至少有六層執(zhí)行結(jié)構(gòu)：中央政府、省級(jí)政府、地市州級(jí)政府、縣市級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，加上村級(jí)(或社區(qū)居委會(huì))組織；而且各層級(jí)之間在責(zé)權(quán)利上既有明晰的分工又有不明晰的關(guān)系，特別是隸屬關(guān)系特別強(qiáng)，上級(jí)政府隨時(shí)可以調(diào)整有關(guān)責(zé)權(quán)利。在政策執(zhí)行上，中國(guó)也存在歐美國(guó)家這些研究模式所發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象和問(wèn)題，但是，由于決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)合一、下級(jí)政府與上級(jí)政府之間較強(qiáng)的隸屬關(guān)系等，因而在政策執(zhí)行上出現(xiàn)的許多現(xiàn)象和問(wèn)題并不是歐美國(guó)家所具有的，同樣，后者的一些現(xiàn)象和問(wèn)題也不一定在中國(guó)存在。因此，在探討中國(guó)政策執(zhí)行上，新的視角相當(dāng)重要。
國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)村扶貧政策執(zhí)行和實(shí)踐有過(guò)不少研究，在肯定扶貧成效的同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了政策執(zhí)行中的許多“赤字”或“遺漏”問(wèn)題，比如“瞄不準(zhǔn)”、“精英俘獲”、“貧困人群參與不足”等。然而，對(duì)這些問(wèn)題的解釋大多還停留在政策是否充分、合理以及相關(guān)的投入是否足夠等層面，而忽略了政策執(zhí)行過(guò)程的復(fù)雜性以及中國(guó)獨(dú)特國(guó)情上，理論提煉更為不足。
最近興起的項(xiàng)目制研究為分析精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行提供了另一種有價(jià)值的理論視角。“項(xiàng)目制是指政府運(yùn)作的一種特定形式，即在財(cái)政體制的常規(guī)分配渠道和規(guī)模之外，按照中央意 圖，自上而下以專項(xiàng)化資金方式進(jìn)行資源配置 的制度安排。”精準(zhǔn)扶貧似乎是項(xiàng)目制的體 現(xiàn)。中央之所以提出精準(zhǔn)扶貧，在很大程度上 是要糾正以前扶貧中出現(xiàn)的“瞄不準(zhǔn)”等政策 執(zhí)行中的問(wèn)題，旨在強(qiáng)化扶貧政策的執(zhí)行力度以及效率以真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村減貧脫貧。因此，不論在資源配置上還是在目標(biāo)設(shè)定、檢查驗(yàn)收和獎(jiǎng)勵(lì)上，都強(qiáng)化中央政府的作用，減少項(xiàng)目制中 普遍出現(xiàn)的“打包”、“抓包”現(xiàn)象，壓縮地方政策執(zhí)行的自由裁量空間。按周雪光的說(shuō)法，這 是項(xiàng)目制中的一種“直控式”組織形態(tài)，而“直 控式策略有效實(shí)施需要特定條件，如目標(biāo)明晰 無(wú)誤，實(shí)施過(guò)程簡(jiǎn)單易行，檢查驗(yàn)收成本相對(duì)較 低等”
但是，如果把精準(zhǔn)扶貧作為項(xiàng)目制 實(shí)踐來(lái)看待，那么，在如此短時(shí)間內(nèi)實(shí)施常規(guī)外 的大規(guī)模資源配置和落實(shí)，靠中央政府來(lái)“直控”，基本上是做不到的。周雪光認(rèn)為，項(xiàng)目制組織形式除了直控式之外，還有其他形式，分別是承包式、托管式、自治式。但是，精準(zhǔn)扶貧又不完全是一種項(xiàng)目制實(shí)踐。它是一種非常規(guī)的攻堅(jiān)戰(zhàn)略行動(dòng)，中央相應(yīng)采取了一些非常規(guī)做法：不僅加大財(cái)力投入力度，而且還動(dòng)員更多的人力(全國(guó)有70多萬(wàn)各級(jí)干部住村扶貧)以及系統(tǒng)的政策性工具。 這已經(jīng)超出項(xiàng)目制的實(shí)踐范圍。按周雪光的理解，“在通常意義上，項(xiàng)目制是有關(guān)專項(xiàng)資金方 面執(zhí)行契約的制度安排。我們可以把項(xiàng)目看作 委托方與承包方之間的一個(gè)契約關(guān)系，其中包括任務(wù)要求、完成期限、驗(yàn)收形式和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲 安排等一系列內(nèi)容”。精準(zhǔn)扶貧確實(shí)具有項(xiàng)目制特性，但它不只是上級(jí)政府與下級(jí)政府簽署的契約，而且還是一種政治要求，不管下級(jí)政 府是否愿意，都要去執(zhí)行和落實(shí)，因此它更注重政治動(dòng)員和政治壓力及其傳導(dǎo)。雖然“立軍令 狀”也是一種特殊的契約關(guān)系，但是項(xiàng)目制的契約具有相對(duì)的自愿性和選擇性，還是在行政 科層制的常規(guī)范圍內(nèi)，而“立軍令狀”則是沒(méi)有任何選擇性的服從，將行政行為“政治化”或者 說(shuō)將行政問(wèn)題變成“政治問(wèn)題”，要求下級(jí)絕對(duì)地“向上級(jí)負(fù)責(zé)”。從這個(gè)意義上看，精準(zhǔn)扶貧不同于項(xiàng)目制治理，而是一種運(yùn)動(dòng)型治理。
從20世紀(jì)90年代以來(lái)得到不斷強(qiáng)化的項(xiàng) 目制已經(jīng)成為國(guó)家新的雙軌治理體制的一軌， 有人稱之為“項(xiàng)目治國(guó)”。也就是說(shuō)，項(xiàng)目制是常規(guī)的資源配 置之外的一種非常規(guī)配置機(jī)制，但是經(jīng)過(guò)20多年的演變而變成了另一種新“常規(guī)”，于是乎它就存在許多常規(guī)治理機(jī)制通常有的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。“運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制恰恰是針對(duì)常規(guī)機(jī)制，旨在打斷治理常規(guī)過(guò)程的惰性與失控。”但是，與過(guò)去運(yùn)動(dòng)型治理有所不同， 精準(zhǔn)扶貧還是依托于常規(guī)治理機(jī)制，只是改變了常規(guī)治理的一些程序、任務(wù)和目標(biāo)等。它建 立在常規(guī)治理所需要的組織和制度基礎(chǔ)上，并不是如馮仕政所認(rèn)為的，運(yùn)動(dòng)型治理就一定是以完全非制度化、非常規(guī)和非專業(yè)化的方式來(lái) 實(shí)現(xiàn)社會(huì)改造目標(biāo)。許多扶貧工作是非常專業(yè)化的，比如產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施，就需 要很多專業(yè)化技術(shù)和經(jīng)營(yíng)知識(shí)。周雪光在研究 中國(guó)國(guó)家治理制度建設(shè)時(shí)已經(jīng)看到，運(yùn)動(dòng)型治理雖然與常規(guī)化治理有沖突和矛盾，但是也存在越來(lái)越緊密的聯(lián)系：“運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制與常 規(guī)型治理機(jī)制是中國(guó)國(guó)家治理的雙重過(guò)程和有 機(jī)組成部分；兩者既相互矛盾，又互為依賴，并在一定條件下互相轉(zhuǎn)化。”本文認(rèn)可這一觀點(diǎn)，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧雖然旨在矯正過(guò)去扶貧工作中產(chǎn)生的常規(guī)治理問(wèn)題，但是，實(shí)際上并沒(méi)有完 全擺脫常規(guī)治理問(wèn)題，而且還受運(yùn)動(dòng)型治理機(jī) 制本身不可避免的一些問(wèn)題的困擾。
運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制與常規(guī)型治理機(jī)制面臨一個(gè)共同問(wèn)題，就是兩者都沒(méi)有把民眾作為參與主體，而往往是當(dāng)作目標(biāo)對(duì)象，或者政策強(qiáng)加的對(duì)象，不管政策是否符合民眾期望和滿足需要。 這影響有關(guān)研究更多地采用自上而下的視角或 模式，而缺少自下而上的視角和模式。在這樣的研究模式中，政策對(duì)象和相關(guān)者也只是作為信息源或者評(píng)估環(huán)節(jié)，而不是主動(dòng)的參與者。 正如自下而上的研究模式所指出的，民眾的行動(dòng)和需求對(duì)政策執(zhí)行和決策并不是無(wú)關(guān)重要的，而是有著連續(xù)不斷的影響。因此，在探討精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行和實(shí)踐上，我們不能僅僅限于項(xiàng)目制、運(yùn)動(dòng)型治理和常規(guī)治理機(jī)制的研究視角，而要結(jié)合自下而上的研究視角，探討政策執(zhí)行機(jī)制以及影響因素。從自上而下方向上，常規(guī)型治理機(jī)制不足以完成精準(zhǔn)扶貧所需要的動(dòng)員力度以及資源投入；運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制可以應(yīng)對(duì)常規(guī)治理機(jī)制出現(xiàn)的低效率乃至組織失敗，打破常規(guī)的一些設(shè)置，但不可能完全脫離常規(guī) 治理的組織和制度基礎(chǔ)，因而不可避免地存在許多張力，還存在著偏離發(fā)動(dòng)者目標(biāo)和方向而 難以控制的風(fēng)險(xiǎn)。由于存在向上負(fù)責(zé)的問(wèn)題，運(yùn)動(dòng)型治理會(huì)在過(guò)度執(zhí)行中走向極端，或者會(huì)被用來(lái)為其利益服務(wù)；由于存在著“行政政治 化”和“黨務(wù)行政化”問(wèn)題，在治理過(guò)程中，底層理性和參與的回應(yīng)性也成為影響政策執(zhí)行的一 個(gè)重要問(wèn)題。
二、政策執(zhí)行中的“過(guò)猶而不及”和 “選擇性獲利”問(wèn)題
這里，基于對(duì)某省兩個(gè)地州及其下屬的兩個(gè)縣開(kāi)展的實(shí)地調(diào)查，關(guān)注易地搬遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展 兩類扶貧實(shí)踐，圍繞精準(zhǔn)扶貧政策在多大程度 上有效地解決“華盛頓的殷切期望是如何在奧克蘭落空的”這個(gè)經(jīng)典性政策執(zhí)行問(wèn)題，研討相關(guān)的政策實(shí)踐運(yùn)行邏輯和機(jī)制。
我們調(diào)查的省、地州和縣是全國(guó)精準(zhǔn)扶貧重點(diǎn)地區(qū)。該省有多達(dá)幾百萬(wàn)建檔立卡人口， 兩個(gè)地州分別有幾十萬(wàn)建檔立卡人口，脫貧攻 堅(jiān)任務(wù)相當(dāng)繁重，但是該省提出到2018年提前兩年實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧、貧困地區(qū)摘帽的要求， 比中央的要求更高。靠什么達(dá)成目標(biāo)呢?據(jù)調(diào)查，最受地方政府重視的還是易地搬遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和幫扶脫貧三類政策工具，因?yàn)榻逃⑨t(yī)療和社會(huì)保障等政策不能產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的脫貧效應(yīng)。這與中央政策設(shè)計(jì)直接相關(guān)。中央設(shè)計(jì)了 “五個(gè)一批”政策，其中“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”和 “易地搬遷脫貧一批”被賦予非常重要的地位 和功能。2015年10月頒布的《關(guān)于<中共中央 關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī) 劃的建議)的說(shuō)明》中明確指出：“到2020年， 通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧，可以解決3000萬(wàn)人脫貧；通過(guò) 轉(zhuǎn)移就業(yè)，可以解決1000萬(wàn)人脫貧；通過(guò)易地 搬遷，可以解決1000萬(wàn)人，總計(jì)5000萬(wàn)人左右。還有2000多萬(wàn)完全或部分喪失勞動(dòng)能力 的貧困人口，可以通過(guò)全部納入低保覆蓋范圍， 實(shí)現(xiàn)社保政策兜底脫貧。”
(一)易地搬遷
易地搬遷涉及非常復(fù)雜的問(wèn)題：怎樣精準(zhǔn)識(shí)別搬遷戶；如何尊重搬遷戶的意愿?如何選擇安置點(diǎn)；如何實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”；等等。盡管有這么多問(wèn)題，地方政府還是對(duì)“易地搬遷”給予格外的重視。我們調(diào)查的一個(gè)州幾乎將一半建檔立卡戶列為易地搬遷對(duì)象，人數(shù)達(dá)30多萬(wàn)。
中央規(guī)定，“對(duì)居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的農(nóng)村貧困人 口，加快實(shí)施易地扶貧搬遷工程”。怎么來(lái)判定呢?全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而放權(quán)給地方政府特別是地州和縣政府。我們調(diào)查的省份這樣規(guī)定：戶數(shù)不到50戶、建檔立卡戶超過(guò)50％的 自然村必須整村易地搬遷。另外，在“雙50” 村之外的建檔立卡戶也可以申請(qǐng)加入易地搬 遷。事實(shí)上，如果嚴(yán)格按照“一方水土養(yǎng)不活 一方人”的要求來(lái)規(guī)劃易地搬遷人數(shù)，那么全 國(guó)可能不需要易地搬遷981萬(wàn)人。在我們調(diào)查的地州縣，真正需要搬遷的人數(shù)也就占現(xiàn)有指標(biāo)的一半左右，大概十多萬(wàn)人，另一半人根本不 存在嚴(yán)重的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。 接著來(lái)看如何安置易地搬遷對(duì)象。中央要求各地因地制宜選擇安置點(diǎn)和安置方式：“堅(jiān)持群眾自愿、積極穩(wěn)妥的原則，因地制宜選擇搬 遷安置方式,要緊密結(jié)合推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化， 編制實(shí)施易地扶貧搬遷規(guī)劃，支持有條件的地 方依托小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)安置搬遷群眾，幫助其盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，享有與當(dāng)?shù)厝罕娡鹊幕竟卜?wù)。”《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧 攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》(2016年11月23日)對(duì)此作 了更具體的規(guī)定：“按照集中安置與分散安置相結(jié)合、以集中安置為主的原則選擇安置方式 和安置區(qū)(點(diǎn))。采取集中安置的，可依托移民新村、小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、鄉(xiāng)村旅游區(qū) 等適宜區(qū)域進(jìn)行安置，并做好配套建設(shè)。采取分散安置的，可選擇‘插花’、進(jìn)城務(wù)工、投親靠友等方式進(jìn)行安置，也可在確保有房可住、有業(yè)可就的前提下，采取貨幣化方式進(jìn)行安置。”但是，在我們所調(diào)查的地方，省委省政府則要求以地市州所在城市和縣城為集中安置地，不允許在中心村、小城鎮(zhèn)進(jìn)行安置。對(duì)此，基層干部是有不同意見(jiàn)的，如某縣縣委書(shū)記清楚地告訴我們說(shuō)，當(dāng)初認(rèn)為把六七萬(wàn)人都安置到縣城是不現(xiàn)實(shí)的，因此曾規(guī)劃了十幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村安 置點(diǎn)，但是省政府最近派人責(zé)令其改變這樣的 安排，省紀(jì)委還對(duì)該縣委書(shū)記約談批評(píng)，由此， 該縣放棄了原先規(guī)劃。調(diào)查表明，該縣委書(shū)記 的想法和做法更“因地制宜”，因?yàn)榭h城原先人口不到10萬(wàn)，而且由于沒(méi)有足夠多的就業(yè)機(jī)會(huì)，不少人已外出務(wù)工，現(xiàn)在要新安置6萬(wàn)多人口，幾乎很難解決他們的就業(yè)問(wèn)題，無(wú)法保證 “一家一人”就業(yè)的最基本要求。但是，地州市和縣政府必須按照省政府的要求，將搬遷戶集中安置在縣城和地州市政府所在地。當(dāng)?shù)匾粋€(gè)偏遠(yuǎn)山區(qū)，有一個(gè)戶數(shù)不到50、貧困發(fā)生率達(dá)到50％的自然村，按規(guī)定，符合整體易地搬遷 的政策規(guī)定，但是，村民對(duì)易地搬遷強(qiáng)烈不滿。 他們說(shuō)，如果非要搬遷，他們?cè)敢饩徒仓茫辉敢獍岬娇h城或者州所在地。他們給出的理由有：第一，以前已經(jīng)規(guī)劃好他們往距離不到10 公里的水邊搬遷，有村民已經(jīng)在那里建了房子，生態(tài)搬遷補(bǔ)償款還沒(méi)有給他們，為了建新房子又借錢負(fù)債，現(xiàn)在又要求他們搬遷到州所在地去，多次折騰不說(shuō)，還再次帶來(lái)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。第 二，這個(gè)自然村在三年前利用產(chǎn)業(yè)扶貧政策，在大片山地上栽種了李子樹(shù)，每家至少種了20 畝，最多的種了50畝，2016年開(kāi)始結(jié)果，2017 年就可以有產(chǎn)出。從市場(chǎng)價(jià)格以及結(jié)果數(shù)量情 況測(cè)算，一畝一年至少有6000--7000元的收 入，一年有三次結(jié)果，一年中可有10多萬(wàn)甚至二三十萬(wàn)元收入，不僅可以成功脫貧，還可以致富，這是可持續(xù)的。第三，搬遷到州所在地，不知道能否找到工作，能否勝任那里的工作，也不知道收入能否維持家庭的生活等等，心里沒(méi)有把握。他們說(shuō)，至于村里少數(shù)幾戶缺勞動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)確實(shí)困難，政府用低保和其他救助政策來(lái)解決他們的問(wèn)題，將他們搬遷到城市去，生活會(huì)更艱難。但是，他們的意見(jiàn)得不到尊重和采納，陪同我們調(diào)查的書(shū)記鎮(zhèn)長(zhǎng)也表示無(wú)能為力，因?yàn)榘徇w的決定是上級(jí)政府做出來(lái)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有執(zhí)行的責(zé)任。我們將村民的意見(jiàn)反映到該縣 的縣長(zhǎng)，縣長(zhǎng)說(shuō)他也不能改變這個(gè)決定，只能服從，否則會(huì)受到政治處罰，而且要求我們跟州委 書(shū)記見(jiàn)面的時(shí)候不要提這個(gè)村的事情。
在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)易地搬遷的建檔立卡戶指標(biāo)經(jīng)由中央政府確定后，在實(shí)踐上是不可以打折扣的；由省級(jí)行政決定以地、市、州所在地和縣城為集中安置點(diǎn)，地、州、市和縣政府 沒(méi)有變更的權(quán)力，只有落實(shí)的責(zé)任；地市州政府根據(jù)上級(jí)政府的要求和規(guī)定，有權(quán)確定哪些自然村和建檔立卡戶屬于搬遷范圍，縣級(jí)政府只 有落實(shí)和安排的責(zé)任。當(dāng)然這并不意味著縣級(jí)政府在地市州確定搬遷戶和搬遷自然村的過(guò)程中完全沒(méi)有機(jī)會(huì)發(fā)表意見(jiàn)，因?yàn)樗鼈儺吘拐莆崭嗟男畔ⅲ厥兄菡枰h級(jí)政府提供幫助。但是縣級(jí)政府沒(méi)有最后的決定權(quán)，只能去執(zhí)行上級(jí)決定，如果執(zhí)行不力，就會(huì)受到上級(jí)政府的處罰。這在政治上事關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的升遷前途，而且他們也沒(méi)有意愿和道德責(zé)任去承受這樣的代價(jià)。由此就比較容易地理解上面這個(gè)村 村民的呼聲和意愿得到不重視和尊重的原因。
但是，中央有關(guān)易地搬遷的政策規(guī)定中有 一條是“尊重貧困人口的意愿”，可以稱之為 “自愿的權(quán)力”，但這樣的“自愿的權(quán)力”沒(méi)有辦 法得到確保，一方面已經(jīng)確定的搬遷指標(biāo)必須 要完成，另一方面搬遷對(duì)象的意愿還得尊重，這就構(gòu)成了搬遷實(shí)踐中的“兩難困境”。某州政府“創(chuàng)新”一種叫“五共”的工作法，即共商、共識(shí)、共建、共享、共擔(dān)。但其最終目的是讓被列為搬遷的戶同意搬遷，而沒(méi)有留出允許不同意 或者沒(méi)有被說(shuō)服的人可以不搬遷的空間。干部名義上去找村民商量，實(shí)際上是給他們宣傳搬遷的各種好處，或者組織村民去參觀搬遷安置點(diǎn)。共商過(guò)程中“自愿的權(quán)力”被“儀式化”。 易地搬遷安置首先面對(duì)的是移民的就業(yè)問(wèn) 題，而就業(yè)的解決有賴于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，所以產(chǎn)業(yè) 扶貧與易地搬遷有著緊密關(guān)系。對(duì)移民來(lái)說(shuō)， 實(shí)現(xiàn)就業(yè)至少需要就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)能力這兩個(gè) 先決條件。“困難地區(qū)”最大的問(wèn)題是沒(méi)有強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)。某省要求將易地搬遷戶集中安置到地市州所在地和縣城，給出的一個(gè)理由是這些地方可提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，而且公共服務(wù)的供給也相對(duì)容易。但是，事實(shí)卻是，這些地方并沒(méi)有足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，而且搬遷戶的就業(yè)能力本身也限制了他們?cè)谶@些地方就業(yè)。某州移民局局長(zhǎng)說(shuō)，目前的大難題就是工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄 弱，所以州委提出民族文化，民族民間文化的傳承，打造文化產(chǎn)業(yè)，這個(gè)思路肯定沒(méi)有問(wèn)題，但是要有一個(gè)時(shí)間。這個(gè)時(shí)間究竟有多長(zhǎng)呢?在 這個(gè)時(shí)問(wèn)內(nèi)搬遷戶的就業(yè)如何解決?移民局書(shū)記更直接地談到他對(duì)易地搬遷的一些看法：我們現(xiàn)在易地扶貧搬遷，“是政府主導(dǎo)，群眾自愿，所以我覺(jué)得一定要尊重老百姓的意愿”； “要步步為營(yíng)，穩(wěn)扎穩(wěn)打地推進(jìn)，讓老百姓能夠搬得出，穩(wěn)得住，搬到城鎮(zhèn)以后能夠融人”；“他 的就業(yè)怎么搞，增收怎么搞，生產(chǎn)生活來(lái)源，生計(jì)這些是非常關(guān)鍵的，解決不好就是很慪火的事情，要有保障，要有就業(yè)”(個(gè)案Y)。他的表達(dá)非常明確：易地搬遷要尊重搬遷對(duì)象的意愿， 搬遷安置要因地制宜，要穩(wěn)扎穩(wěn)打，關(guān)鍵要解決就業(yè)問(wèn)題。負(fù)責(zé)易地搬遷的一個(gè)副縣長(zhǎng)私下抱怨說(shuō)，上級(jí)要求把所有3萬(wàn)多易地搬遷戶全部 安置到縣城，縣城根本沒(méi)有能力解決這么多人的就業(yè)和生計(jì)問(wèn)題。由此我們也可以看到，連地市州和縣級(jí)實(shí)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)的不同意見(jiàn)也難以在政策執(zhí)行中得到表達(dá)和吸納，搬遷戶的意見(jiàn) 就更可想而知了。
實(shí)地調(diào)查進(jìn)一步證明，這些干部的擔(dān)憂并不是多余的。我們?cè)谝粋€(gè)已經(jīng)入住300多戶的安置點(diǎn)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這些已經(jīng)人住的搬遷戶，除了一家在小區(qū)里開(kāi)了一家小吃店外，其他戶要么鎖門外出打工，要么無(wú)所事事。據(jù)對(duì)其他人住戶的反映，找到開(kāi)店的這一戶是因?yàn)槟兄魅?在小區(qū)居委會(huì)干活而跟居委會(huì)關(guān)系好，才有店面送給他們的。除了就業(yè)難外，搬到縣城后，一些在農(nóng)村不需要的開(kāi)支出現(xiàn)了。一個(gè)搬遷者抱怨說(shuō)，孩子讀書(shū)每年要交130元，還有一年元的衛(wèi)生費(fèi)，還有醫(yī)保交費(fèi)，七七八八一年交八九百，老母親現(xiàn)在七八十歲，還要生活，他們就只靠這雙手去打零工吃飯(案例G)。縣領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，這個(gè)居民點(diǎn)臨近高鐵站，那邊將搞成物流中 心。但是該縣幾乎沒(méi)有工業(yè)，即使物流中心建 成，也不一定有巨大的物流，而物流究竟能安置 多少人，目前不得而知。州里書(shū)記設(shè)想將少數(shù)民族的繡娘組織起來(lái)，搞成合作社，配以民族風(fēng)情旅游，吸引顧客來(lái)購(gòu)買，就能提供就業(yè)機(jī)會(huì)和 收入來(lái)源。但是這些設(shè)想可行性不得而知，而且即使可行，也不知道何時(shí)可以實(shí)現(xiàn)，無(wú)法馬上解決當(dāng)下的就業(yè)需求。
(二)產(chǎn)業(yè)扶貧
如果說(shuō)易地搬遷更多的是來(lái)自上級(jí)政府的政令，那么產(chǎn)業(yè)發(fā)展似乎更契合精準(zhǔn)扶貧的需求，也更容易激發(fā)地方政府的積極性。一位縣委書(shū)記說(shuō)，這次精準(zhǔn)扶貧給了他們這些在過(guò)去歷次改革中沒(méi)有抓住機(jī)會(huì)的地區(qū)一次最后的發(fā)展機(jī)會(huì)。中央政府強(qiáng)調(diào)的是用發(fā)展產(chǎn)業(yè)來(lái)解決脫貧問(wèn)題，而地方政府則將其調(diào)了個(gè)，即以脫貧 政策來(lái)促進(jìn)發(fā)展。表面上看，發(fā)展與脫貧似乎密切相關(guān)，但是實(shí)踐中其間還是存在張力，發(fā)展更偏重效率和競(jìng)爭(zhēng)，能者勝出，如果以發(fā)展為脫貧服務(wù)，就需要有能者帶動(dòng)弱者的聯(lián)動(dòng)機(jī)制， 就是中央所言的“利益連接機(jī)制”。如果把發(fā)展視為目的，而脫貧視為手段，就有可能將脫貧的政策僅僅作為發(fā)展手段而忽視脫貧本身。
易地搬遷政策目的是通過(guò)搬遷改善生活和 生產(chǎn)條件。搬遷僅僅是手段，并不等于一定會(huì)脫貧。在另一個(gè)省的調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)目前一些貧困搬遷村，要讓搬遷戶實(shí)現(xiàn)脫貧，需要相應(yīng)的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展。易地搬遷政策已經(jīng)包含一系列產(chǎn)業(yè)發(fā) 展政策：“拓展資金籌措渠道。加大中央預(yù)算內(nèi)投資支持力度，創(chuàng)新投融資機(jī)制，安排專項(xiàng)建設(shè)基金和地方政府債券資金作為易地扶貧搬遷項(xiàng)目資本金，發(fā)行專項(xiàng)金融債券籌集貸款資金支持易地扶貧搬遷工作。建立或明確易地扶貧搬遷省級(jí)投融資主體和市縣項(xiàng)目實(shí)施主體，負(fù)責(zé)資金承接運(yùn)作和工程組織實(shí)施。地方政府要統(tǒng)籌可支配財(cái)力，用好用活城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減 掛鉤政策，支持省級(jí)投融資主體還貸。易地扶貧搬遷資金如有節(jié)余，可用于支持搬遷貧困人口后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”這里涉及易地搬遷的三方 面內(nèi)容：一是所需資金，二是所需土地以及產(chǎn)生 的土地使用，三是后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在易地搬遷 上，省級(jí)行政被賦予主導(dǎo)的地位，可以作為投融 資主體、可以統(tǒng)籌建設(shè)用地增減以及主導(dǎo)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入。所以，這對(duì)省級(jí)政府來(lái)說(shuō)，易地安置越集中，越利于帶動(dòng)縣城產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，越能節(jié)省資金和土地，就有越多的建設(shè) 用地用于工業(yè)和商業(yè)發(fā)展。但是，縣市政府對(duì)異地搬遷的態(tài)度與省政府有溫差，由于工商業(yè)不發(fā)達(dá)，對(duì)建設(shè)用地的需求沒(méi)有那么強(qiáng)烈，而且許多移出地的土地相當(dāng)貧瘠，沒(méi)有開(kāi)發(fā)和流轉(zhuǎn)價(jià)值，因而他們更希望將移民安置鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村，這一方面可以減少縣城就業(yè)壓力，另一方面可以讓中央和省政府資金投入到這些地方， 帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。某州移民局書(shū)記是這樣分析這個(gè)問(wèn)題的：“現(xiàn)在目的就是兩個(gè)，第一土地復(fù)墾，第二就是土地建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤”。 但是，“深山區(qū)、高寒區(qū)、石山區(qū)，交通閉塞，地質(zhì)災(zāi)害頻繁，缺水，講土地流轉(zhuǎn)，這些地方流轉(zhuǎn) 給哪個(gè)人?”(個(gè)案x)縣移民局干部直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō)，上級(jí)政府要求拆除舊房子，但是，建筑廢 料處理以及復(fù)墾等后續(xù)工作的費(fèi)用究竟由誰(shuí)承擔(dān)，貧困縣自身顯然沒(méi)有這個(gè)財(cái)力，也沒(méi)有很高的積極性。產(chǎn)業(yè)的不發(fā)達(dá)，這些復(fù)墾出來(lái)的地交給誰(shuí)使用?因此，縣級(jí)對(duì)土地增減掛鉤政策 的興趣也不是那么大。
當(dāng)然，對(duì)縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，易地搬遷政策并不是沒(méi)有吸引力，但它們關(guān)注的是這么幾點(diǎn)：一是可以獲得大量的轉(zhuǎn)移支付；二是借機(jī)改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)；三是可以借機(jī)開(kāi)展融資以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。國(guó)家在易地搬遷上的財(cái)政轉(zhuǎn)移 和金融信貸支持是相當(dāng)大的，據(jù)中央有關(guān)部門的介紹，到2017年一季度末，全國(guó)精準(zhǔn)扶貧貸款余額2．66萬(wàn)億元。5月末，相關(guān)銀行共發(fā)行易地扶貧搬遷專項(xiàng)金融債券921億元，發(fā)放易 地扶貧搬遷貸款983．59億元。2016年中央財(cái) 政涉農(nóng)扶貧類轉(zhuǎn)移支付資金總規(guī)模達(dá)到5300 億元。2015年，一次性增加地方政府債務(wù)規(guī)模達(dá)到7000億元，其中安排1000億元用于易地扶貧搬遷。雖然投入到每個(gè)貧困縣，資金依然還是很有限，但是成了撬動(dòng)貧困縣發(fā)展產(chǎn)業(yè)的重要杠桿，激發(fā)了縣級(jí)的融資積極性。
在G縣，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都組建了融資平臺(tái)， 縣一級(jí)有三個(gè)融資公司，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個(gè)子公司。縣級(jí)融資公司幫政府融資，由政府來(lái)使用，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等公益性投入，同時(shí)也用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，特別是養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)子公司則承接上級(jí)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項(xiàng)目資金，同時(shí)也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項(xiàng)目融資。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資相對(duì)比較難，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目在很大程度上來(lái)自縣級(jí)政府的安排，自主性比較差，因此，他們?nèi)谫Y的積極性不是很高，存在縣級(jí)融資公司給鄉(xiāng)鎮(zhèn)子公司融資的情況。由于有了融資公司(或平臺(tái))，縣級(jí)政府在政策執(zhí)行上有了更多的自主 空間和主動(dòng)性，一方面可以有效解決上級(jí)政府 強(qiáng)行安排的項(xiàng)目但缺資金的問(wèn)題，另一方面可 以主導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如G縣憑借自己的融資能力推行符合當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，為此專門組建了為該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資公司。他們采用公司+合作社+農(nóng)戶的模式，鼓勵(lì)建檔立卡戶參 與養(yǎng)殖，但是建檔立卡戶缺資金，融資公司就為合作社和農(nóng)戶提供貸款抵押擔(dān)保和利息補(bǔ)貼。
貧困縣幾乎把所有產(chǎn)業(yè)發(fā)展都與脫貧攻堅(jiān)掛鉤，似乎只有扛上這面旗幟，才有合法性和合理性。那么在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上如何設(shè)計(jì)“利益聯(lián)結(jié) 機(jī)制”?合作社被視為這一機(jī)制的重要一環(huán)。 建檔立卡戶自身在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上缺乏經(jīng)濟(jì)資源， 為此，各重點(diǎn)脫貧攻堅(jiān)省為他們?cè)O(shè)計(jì)了小額貼 息貸款，但貧困戶卻沒(méi)有使用這個(gè)貸款的技術(shù)能力，于是合作社機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。成立合作社，讓貧困戶人社，由能人帶著他們一起發(fā)展，而貧困戶則把享有的貼息小額貸款交由合作社使用，同時(shí)把承包地流轉(zhuǎn)給合作社，如果還有勞動(dòng)能力，還可以參與合作社勞動(dòng)。由此他們會(huì)有三部分收入：小額貸款獲得的收益、土地流轉(zhuǎn)租金以及務(wù)工收入。然而貧困戶對(duì)此沒(méi)有積極性：小額貼息貸款只能以建檔立卡戶的名義獲 得，雖然實(shí)際上是由合作社來(lái)還款，但是他們擔(dān)心合作社還不起，因而不愿意以自己的名義去貸款交給合作社使用；與此相關(guān)，他們很懷疑合作社的贏利能力，沒(méi)有很強(qiáng)的人社動(dòng)機(jī)。許多合作社名義上負(fù)有脫貧攻堅(jiān)的使命，實(shí)際上只是農(nóng)村一些能人的經(jīng)營(yíng)合作體，與貧困戶脫貧沒(méi)有關(guān)系。我們看到，農(nóng)村合作社是嵌入鄉(xiāng)土 傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系之中的，不少合作社由能人興辦，拉親戚或朋友人社，帶動(dòng)他們脫貧致富，不屬于 親戚或朋友的貧困戶也難以加入。這就是說(shuō)， 用合作社機(jī)制實(shí)現(xiàn)脫貧不一定行得通。
為此，有的地方采用村社合一的合作社機(jī) 制，以一個(gè)行政村或者一個(gè)自然村組建合作社，所有村民都是社員。在理論上說(shuō)，這解決了合 作社發(fā)展中對(duì)貧困戶的排斥問(wèn)題，比其他類型 的合作社機(jī)制更容易和更全面地帶動(dòng)貧困戶脫貧。但這是有前提的，那就是合作社具有贏利能力、良好的協(xié)商民主機(jī)制、合理的內(nèi)部分配機(jī) 制以及政府必要的支持。某村在2014年遭遇了一場(chǎng)洪災(zāi)后，村干部發(fā)動(dòng)村民自救和發(fā)展，后來(lái)通過(guò)協(xié)商民主，村民將土地流轉(zhuǎn)給村里，組建 了村社合一的合作社，在短短的兩年內(nèi)村莊集體經(jīng)濟(jì)獲得了快速發(fā)展，整村提前脫貧。該村的發(fā)展得益于四條經(jīng)驗(yàn)：確權(quán)(確定和明晰了7 個(gè)權(quán)利)和流轉(zhuǎn)、民主協(xié)商、政府支持以及能干 的村干部班子(特別是村支部書(shū)記)。然而在 調(diào)查中我們也看到，由于協(xié)商民主機(jī)制并不能 得到持續(xù)的、有效的堅(jiān)持，合作社提供的就業(yè)機(jī) 會(huì)有限，用工機(jī)制不合理，上級(jí)政府的行政干預(yù) 等，該村村社合一的合作社運(yùn)行存在諸多問(wèn)題， 更未形成可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。
三、討論性結(jié)語(yǔ)
在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中，國(guó)家向困難地區(qū)和貧困人口開(kāi)始了前所未有的轉(zhuǎn)移投入并輔以大量的政策支持，在一定程度上改善了這些地方的基礎(chǔ)設(shè)施，刺激了當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善了貧困人口的生活和生產(chǎn)環(huán)境，增加了他們享受國(guó)家發(fā)展成果的可能性。
用自上而下和自下而上政策執(zhí)行視角來(lái)觀察，精準(zhǔn)扶貧偏屬于前者，即由中央發(fā)動(dòng)和設(shè)計(jì)、層層下達(dá)任務(wù)和責(zé)任，從而建構(gòu)成一系列自上而下的監(jiān)督、考核和處罰體系。中央賦予精準(zhǔn)扶貧非常重要的政治地位——為實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面戰(zhàn)略”補(bǔ)“短板”，為之提供了大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付，給出了前所未有的優(yōu)惠政策支持，各級(jí) 政府尤其是困難地區(qū)的各級(jí)政府也把精準(zhǔn)扶貧 擺在首要的工作位置——一切為了精準(zhǔn)扶貧， 幾乎調(diào)動(dòng)所有部門、盡可能多的資源去實(shí)施精 準(zhǔn)扶貧。由此，我們看到，在政策實(shí)施上的“執(zhí)行 赤字”問(wèn)題，為“超前突擊執(zhí)行”所代替。中央要 求2020年完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，幾乎所有地方政府都要求自己提前完成，大部分是提前2年，少部分提前3年。如此，似乎提高了政策執(zhí)行效率，然而卻出現(xiàn)了一些“欲速則不達(dá)”的問(wèn)題，出現(xiàn)了政策執(zhí)行過(guò)粗和表面化、形式化等問(wèn)題，反而降低了政策的效用和可持續(xù)性。我們調(diào)查的某州要在3年內(nèi)易地搬遷安置32萬(wàn)多建檔立卡戶，每年安置10萬(wàn)多人，安置中一系列問(wèn)題和挑戰(zhàn)就隨之而來(lái)，比如對(duì)易地搬遷安置點(diǎn)的選擇和建設(shè)、就業(yè)安置、對(duì)搬遷戶的思想工作等，都出現(xiàn) “粗放性”問(wèn)題。一些安置點(diǎn)連基礎(chǔ)設(shè)施都沒(méi)有建好，就開(kāi)始把人搬進(jìn)去，至于就業(yè)問(wèn)題，則根本來(lái)不及解決。搬遷戶有被強(qiáng)制搬遷的感覺(jué)，即使有搬遷前的共商環(huán)節(jié)，但他們都是被“共商”的。
在政策執(zhí)行設(shè)計(jì)上，不同層級(jí)政府確實(shí)被賦予了職責(zé)，其中中央負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、規(guī)劃，省級(jí)負(fù)執(zhí)行總責(zé)，地州市縣協(xié)調(diào)落實(shí)。這看起來(lái)似乎是一種“行政發(fā)包制”設(shè)計(jì)：“(1)委托方行使目標(biāo)設(shè)置權(quán)，然后將設(shè)定的政策目標(biāo)發(fā)包給‘承包商’；(2)委托方持有對(duì)承包商提交的‘貨物’ 的檢查驗(yàn)收權(quán)；(3)承包商行使其管轄區(qū)內(nèi)獎(jiǎng) 勵(lì)分配的控制權(quán)以及實(shí)施政策的其他控制權(quán)”。周雪光等在探討中國(guó)的行政承包制時(shí)， 從權(quán)威關(guān)系和控制權(quán)分配的維度，關(guān)注對(duì)承包內(nèi)容的控制權(quán)分配，在事實(shí)上把中國(guó)上下級(jí)關(guān)系等同于承包關(guān)系，卻忽略了中國(guó)黨政體系的 政治性與行政性復(fù)合特征。從行政性來(lái)看，不同層級(jí)的行政是有特定的職責(zé)分工的，每級(jí)政 府從法律上是通過(guò)同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，授權(quán)于同級(jí)人大；但是從政治性上看，上下級(jí)有著隸屬關(guān)系，行政性必須服從于政治性。 精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)政治任務(wù)，具有很強(qiáng)的政治性， 它關(guān)系到全面小康社會(huì)建設(shè)和第一個(gè)百年戰(zhàn)略 的成功。因此，行政性、社會(huì)性、市場(chǎng)性都得服 務(wù)于和服從于政治性。政治性的一個(gè)基本要求 是下級(jí)必須服從上級(jí)，按上級(jí)的要求去做。在 精準(zhǔn)扶貧中，上級(jí)頒布的許多指標(biāo)和要求必須要達(dá)到，當(dāng)然上級(jí)可以調(diào)整一些指標(biāo)和要求，但 是下級(jí)不能這樣做。在這個(gè)意義上，上級(jí)具有 絕對(duì)的目標(biāo)設(shè)置權(quán)，也具有絕對(duì)的審查驗(yàn)收權(quán) 和處罰權(quán)。然而政治性還需要通過(guò)行政性來(lái)實(shí)施，而行政性的一些邏輯不可避免地要產(chǎn)生作 用和影響，不同行政層級(jí)有著自身的想法、計(jì) 劃、動(dòng)機(jī)和訴求，也面對(duì)著不同的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文 化和地理生態(tài)條件，因此，在政策執(zhí)行上不僅受 制于自身的行政路徑和能力，而且也會(huì)有“趨 利”沖動(dòng)，這就決定了地方各級(jí)政府不只是承 包商或代理者角色，而且還會(huì)將自己的意圖、政 策與上級(jí)政策進(jìn)行融合、創(chuàng)新，甚至?xí)蒙霞?jí)政 策為自己的意圖服務(wù)。這就形成了相當(dāng)復(fù)雜的政策執(zhí)行空間，形成了上下級(jí)行政的博弈。這樣的空間在中央的政策設(shè)計(jì)中已經(jīng)存在或者存 留出來(lái)，因?yàn)橛捎诟鞯氐那闆r有差異，中央政策不可能對(duì)所有的情形都做出規(guī)定，地方政府畢竟占有信息知情權(quán)的優(yōu)勢(shì)。
在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，中央賦予省級(jí)行政的權(quán)力和責(zé)任都是最大的，也就是說(shuō)省內(nèi)精準(zhǔn)扶貧達(dá)不到中央之目標(biāo)，省委和省政府主要領(lǐng)導(dǎo) 要負(fù)擔(dān)主要責(zé)任，輕者受約談，重者將受到政治性處罰。在這樣的設(shè)計(jì)中，省級(jí)行政一方面會(huì)制定相應(yīng)的精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行路線圖(或者說(shuō) 是具體的政策實(shí)施規(guī)則)，另一方面會(huì)將相關(guān) 的政治壓力分解給各地市州，而地市州會(huì)根據(jù) 省級(jí)政策要求把任務(wù)傳遞給各個(gè)縣市。從這樣的架構(gòu)中，省級(jí)與縣級(jí)行政在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中扮演重要的角色。省級(jí)行政既掌握考核下級(jí)的權(quán)力，又掌控實(shí)施程序的制定和資源配置。調(diào)查表明，省級(jí)行政在完成中央既定的精準(zhǔn)扶貧任務(wù)政策框架內(nèi)具有調(diào)整中央政策的權(quán)限(中央給的是因地制宜權(quán)限空間)，如融資權(quán)限；安置點(diǎn)選擇權(quán)；任務(wù)分解權(quán)、完成任務(wù)的時(shí)限規(guī)定權(quán)等等。就安置點(diǎn)選擇問(wèn)題而言，中央政策給出多項(xiàng)選擇空間，而有的省級(jí)則強(qiáng)行要求本省的安置點(diǎn)集中在縣城和城市，不得選擇中心村 和建制鎮(zhèn)。我們調(diào)查的某縣書(shū)記因堅(jiān)持要把中 心村作為安置點(diǎn)而被省紀(jì)委約談，年終評(píng)審該縣被定為全省倒數(shù)第三位，由此迫使該縣放棄原先已經(jīng)籌建的中心村和建制鎮(zhèn)安置點(diǎn)。當(dāng)然，地市州和縣市在省委規(guī)定的框架所留出的行動(dòng)空間中也有一定的自主權(quán)限，比如州政府在縣城與州所在地安置人數(shù)上有調(diào)整權(quán)，在安 置進(jìn)度上也可以做出自己的安排，在行動(dòng)部署上，可以先安置后就業(yè)或者先就業(yè)后安置。落到縣級(jí)，更多的權(quán)限會(huì)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和組織實(shí)施上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村則基本上 沒(méi)有什么自主決策權(quán)限，只有完成任務(wù)的責(zé)任， 但是他們的任務(wù)是最重的，他們碰到落實(shí)困難，也只能去解決。在這種情況下，由于決策權(quán)和 處置權(quán)逐層縮小以至于空缺，基層貧困人口的聲音和需求基本上沒(méi)有表達(dá)的機(jī)會(huì)和空間，更難以被有決策權(quán)和處置權(quán)的機(jī)構(gòu)和官員所重 視。中央政策設(shè)計(jì)把貧困人口作為政策實(shí)踐的主角來(lái)對(duì)待，但是在實(shí)施過(guò)程中，主角漸漸地變成了“配角”，只是精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)的對(duì)象，諸如安置點(diǎn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、各種檢查驗(yàn)收等等活動(dòng) 中，貧困人口的主動(dòng)參與則不再是重要的問(wèn)題。
總而言之，從精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中，用政治性來(lái)改變行政性，將使行政性反過(guò)來(lái)以各種方式 抵消政治性的效用；不同層級(jí)行政之間的協(xié)同也會(huì)因?yàn)樾姓远嬖谌毕荨Ｔ谶@樣的復(fù)雜邏輯中，決策者的意圖和目標(biāo)有可能難以得到有效貫 徹，扶貧對(duì)象的想法、需求和主動(dòng)性往往也被忽視。為了防止這些問(wèn)題，目前的做法是實(shí)行層層 檢查、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，但這會(huì)產(chǎn)生成本過(guò)大、基層干 部窮于應(yīng)付等一些預(yù)料不到的后果。修正現(xiàn)有 政策實(shí)踐邏輯缺陷的最關(guān)鍵一環(huán)是建構(gòu)激發(fā)民 眾參與反貧困的積極性、主動(dòng)性的機(jī)制和政策環(huán)境，讓自下而上的回應(yīng)和表達(dá)與自上而下的決策 及執(zhí)行形成長(zhǎng)期的、常規(guī)的互動(dòng)、回應(yīng)運(yùn)行關(guān)系。
作者簡(jiǎn)介：王春光，男，浙江永嘉人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員、博士生導(dǎo)師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào) 2018年第1期
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