摘要：宅基地使用權(quán)繼承案例中呈現(xiàn)的同案不同判及其司法邏輯規(guī)則引發(fā)的現(xiàn)實(shí)困境, 主要緣于“房地一體”下房屋可以繼承與宅基地使用權(quán)不得繼承之間的沖突與妥協(xié)。目前學(xué)界提出的法定租賃權(quán)和集體贖買方案均無(wú)法有效解決宅基地使用權(quán)繼承困境。而在宅基地居住保障功能蛻變、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與抵押的語(yǔ)境中, 在宅基地“三權(quán)分置”改革及宅基地開(kāi)發(fā)權(quán)價(jià)值凸顯的推動(dòng)下, 宅基地使用權(quán)繼承具有正當(dāng)性。宅基地使用權(quán)繼承的實(shí)現(xiàn), 既需將宅基地使用權(quán)主體由戶內(nèi)流動(dòng)的集體成員改造為宅基地使用權(quán)申請(qǐng)人或受讓人、將期限改為與集體成員身份解綁的固定期限, 又應(yīng)明確宅基地使用權(quán)取得的無(wú)償性與宅基地使用權(quán)能否繼承、繼承人應(yīng)否支付使用費(fèi)無(wú)關(guān), 也不宜剝奪非本集體成員繼承權(quán)。
一、問(wèn)題的提出
對(duì)宅基地使用權(quán)繼承問(wèn)題, 司法實(shí)踐中處理較為混亂, 甚至存在矛盾和沖突。對(duì)此, 筆者對(duì)相關(guān)案例進(jìn)行類型化梳理, 以便為進(jìn)一步研究提供基礎(chǔ)。
第一類是以宅基地使用權(quán)系“戶內(nèi)集體成員共有, 不屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)”為由, 禁止宅基地使用權(quán)繼承的案例。該類案例往往以“宅基地是分配給以戶為單位家庭集體成員共同使用, 不屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)”[1], “當(dāng)一戶出現(xiàn)人口減少, 宅基地仍是由一戶中剩余的成員共同使用”[2]為由, 禁止宅基地使用權(quán)繼承;當(dāng)戶內(nèi)最后一個(gè)集體成員死亡時(shí), 宅基地應(yīng)由集體收回。司法實(shí)務(wù)界, 持此種見(jiàn)解者并不鮮見(jiàn)。[3]第二類是以“集體成員死亡, 自然退出宅基地共同使用關(guān)系”為由, 禁止宅基地使用權(quán)繼承的案例。該類案例認(rèn)為“宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)特殊的用益物權(quán), 與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格緊密相關(guān), 因死亡而消滅。”[4]即宅基地使用權(quán)具有無(wú)償性、人身依附性和福利性, 集體經(jīng)濟(jì)組織成員死亡后, 其從宅基地使用權(quán)主體中自然退出、宅基地使用權(quán)亦不會(huì)成為其遺產(chǎn)。第三類是以地上建筑物被拆除或被征收為由, 禁止宅基地使用權(quán)繼承的案例。該類案例認(rèn)為:“繼承人依法繼承的是房屋, 而不是宅基地使用權(quán), 只是因?yàn)榉康匾惑w, 繼承房屋時(shí)就當(dāng)然享有宅基地使用權(quán);作為繼承的宅基地使用權(quán)人, 只能使用該房屋和加以必要的維護(hù), 如果房屋一經(jīng)拆除, 就失去了重新建造的權(quán)利, 只能將多占的這一份宅基地退還村里。”[5]根據(jù)此種見(jiàn)解, 沒(méi)有建筑物的宅基地使用權(quán)是不能繼承的;有建筑物的宅基地使用權(quán)的繼承只限于宅基地上建筑物存續(xù)期間, 一旦宅基地上的建筑物被拆除 (或被征收) , 則宅基地 (或宅基地使用權(quán)補(bǔ)償款) 歸集體。[6]第四類是非本集體成員不得繼承宅基地使用權(quán)的案例。該類案例以“部分繼承人為非本集體成員, 而另一繼承人與被繼承人共同生活居住于涉案宅基地及院落且相關(guān)部門未再對(duì)其批建宅基地”為由, 認(rèn)為涉案房屋不宜分割, 即拒絕非本集體成員繼承宅基地使用權(quán)及地上房屋。[7]第五類是非本集體成員可以繼承宅基地使用權(quán)的案例。該類案例判決“城鎮(zhèn)戶籍的繼承人因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的, 可按規(guī)定登記發(fā)證”。[8]即允許非本集體成員繼承宅基地使用權(quán);如果不允許繼承, 將導(dǎo)致宅基地上房屋無(wú)法繼承或無(wú)法確認(rèn)歸屬。曾有案例以繼承人均為非本集體成員為由, 判令駁回繼承宅院之訴, [9]但是二審法院認(rèn)為:“案中誰(shuí)應(yīng)享有所訴爭(zhēng)的財(cái)產(chǎn), 對(duì)所訴爭(zhēng)財(cái)產(chǎn)應(yīng)如何處理, 原審應(yīng)予確定。原審事實(shí)不清。故撤銷原判, 發(fā)回重審。”[10]顯然, 確定房屋歸屬, 會(huì)使宅基地使用權(quán)在一定程度上產(chǎn)生繼承的效果。
上述案例呈現(xiàn)諸多同案不同判的現(xiàn)象, 既產(chǎn)生有建筑物之宅基地使用權(quán)可以繼承———起碼是繼承效果 (第三類和第五類案例) 與不可繼承 (第一類和第二類案例) 的同案不同判, 又出現(xiàn)非本集體成員能繼承 (第五類案例) 與不能繼承 (第四類案例) 的同案不同判。當(dāng)然, 同案不同判未必不合理———尤其是在《繼承法》第三條第二項(xiàng)僅規(guī)定房屋可以繼承, 而在《繼承法》《物權(quán)法》與《土地管理法》均未明確宅基地使用權(quán)能否繼承的立法背景下, 更應(yīng)允許人民法院的探索與“造法”。
上述案例“創(chuàng)造”的司法邏輯規(guī)則, 歸納起來(lái)主要有兩個(gè)方面:一是不允許宅基地使用權(quán)繼承———甚至宅基地上有建筑物也不允許繼承, 前述第一類、第二類、第四類案例多數(shù)如此。二是因房屋繼承而產(chǎn)生宅基地使用權(quán)繼承的妥協(xié)效果 (第三類案例) , 甚至允許非本集體成員繼承宅基地使用權(quán) (第五類案例) 。
根據(jù)上述案例“創(chuàng)造”的司法邏輯規(guī)則, 不允許宅基地使用權(quán)繼承, 地上房屋繼承無(wú)法保障;允許有建筑物之宅基地使用權(quán)產(chǎn)生繼承的妥協(xié)效果, 又會(huì)引發(fā)一系列的悖論或疑問(wèn)。諸如: (1) 因繼承房屋而使宅基地使用權(quán)產(chǎn)生繼承效果, 背離且無(wú)法消除宅基地使用權(quán)不得繼承的事由, 會(huì)造成制度邏輯上的自相矛盾。 (2) 作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)能否繼承, 取決于地上是否存在建筑物并區(qū)別對(duì)待, 既缺乏充分的法理根據(jù)又有不公平之嫌。 (3) 有建筑物的宅基地使用權(quán)繼承的開(kāi)始時(shí)間, 是僅限于戶內(nèi)最后一個(gè)集體成員死亡時(shí), 還是戶內(nèi)任一集體成員去世時(shí)?如果是前者, 則地上建筑物繼承與宅基地使用權(quán)繼承的開(kāi)始時(shí)間存在錯(cuò)位, 仍無(wú)法滿足“房地一體”原則。 (4) 戶內(nèi)最后一個(gè)集體成員死亡時(shí), 宅基地本來(lái)應(yīng)當(dāng)由集體收回;但因?yàn)榉课堇^承的事實(shí), 卻阻止了集體收回并無(wú)償延長(zhǎng)了宅基地使用權(quán)的期限。顯然, 這在法理上難以自圓其說(shuō)。 (5) 因繼承房屋而取得的宅基地使用權(quán)僅限于房屋的自然存續(xù)期限, 會(huì)因?yàn)橄拗蒲娱L(zhǎng)房屋使用壽命的維修以及因懼怕拆除房屋后宅基地被收回, 產(chǎn)生抑制房屋修繕、導(dǎo)致房屋閑置和土地資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。
宅基地使用權(quán)繼承不僅立法模糊、缺位, 司法案例中存在同案不同判甚至法理悖論, 而且學(xué)界對(duì)宅基地使用權(quán)繼承的研究較為薄弱, 僅有的成果亦存重大分歧———如對(duì)無(wú)建筑物的宅基地使用權(quán)能否繼承, 就有肯定[11]與否定[12]兩種截然相反的觀點(diǎn);對(duì)因房屋繼承取得的宅基地的應(yīng)然權(quán)利屬性, 亦存用益物權(quán)性宅基地使用權(quán)[13]與債權(quán)性法定租賃權(quán)[14]的不同主張, 由此引申出有建筑物的宅基地使用權(quán)能否繼承的論爭(zhēng)。鑒于此, 筆者將沿著宅基地使用權(quán)應(yīng)否繼承、如何繼承的思路, 在提出宅基地使用權(quán)繼承之正當(dāng)性的基礎(chǔ)上, 探究宅基地使用權(quán)的立法重構(gòu), 掃除宅基地使用權(quán)繼承的障礙, 并續(xù)造宅基地使用權(quán)繼承規(guī)則, 為修訂相關(guān)立法、統(tǒng)一司法審判提供參照。
二、宅基地使用權(quán)繼承的正當(dāng)性
實(shí)際上, 宅基地使用權(quán)繼承司法案例中的同案不同判及其司法邏輯規(guī)則引發(fā)的現(xiàn)實(shí)困境, 主要緣于“房地一體”原則下房屋可以繼承與宅基地使用權(quán)不得繼承之間的沖突與妥協(xié)。在房屋可以繼承的既定前提下, 化解司法案例的同案不同判與司法邏輯規(guī)則引發(fā)之現(xiàn)實(shí)困境的可能路徑有兩種:要么是堅(jiān)持宅基地使用權(quán)不得繼承, 并設(shè)計(jì)出既能保障房屋繼承又不會(huì)產(chǎn)生宅基地使用權(quán)繼承效果的妥適方案;要么是肯認(rèn)宅基地使用權(quán)繼承, 再?gòu)母旧细脑煺厥褂脵?quán)原始取得的主體、期限等, 為“房地一體”原則下的宅基地使用權(quán)繼承掃除障礙。顯然, 宅基地使用權(quán)應(yīng)否繼承是路徑選擇的關(guān)鍵與前提。基于下列理由, 肯認(rèn)比否定宅基地使用權(quán)繼承更具正當(dāng)性。
(一) 否定宅基地使用權(quán)繼承之房屋繼承方案的局限性
創(chuàng)設(shè)宅基地法定租賃權(quán), 或者由集體收回宅基地并贖買地上房屋、使繼承人繼承房屋變現(xiàn)款, 是學(xué)界提出的既能保障房屋繼承又不會(huì)產(chǎn)生宅基地使用權(quán)繼承效果的主要設(shè)計(jì)方案, 但其妥適性值得商榷。
1. 法定租賃權(quán)設(shè)想的局限性
法定租賃權(quán)的內(nèi)涵是:“一旦農(nóng)民房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移給非集體成員, 而宅基地未同時(shí)轉(zhuǎn)讓, 則依法形成法定租賃關(guān)系, 從而形成三個(gè)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系:一是集體經(jīng)濟(jì)組織, 其一方面作為宅基地的所有權(quán)人代表, 同時(shí)作為宅基地的出租人;二是農(nóng)戶或農(nóng)民, 其一方面為宅基地使用權(quán)人, 同時(shí)為房屋出賣人;三是買受人, 其一方面為房屋買受人, 同時(shí)為宅基地承租人。在宅基地法定租賃期間, 宅基地使用權(quán)處于休眠狀態(tài), 不得向買受人主張, 但可以據(jù)以向集體經(jīng)濟(jì)組織主張所收租金或直接向買受人收取租金。之所以這樣, 是為了保持宅基地使用權(quán)的福利性和社會(huì)保障功能。”[15]顯然, 宅基地的法定租賃權(quán)是以房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)權(quán)利主體分離即“房地分離”為前提的。而且, “法定租賃期限不受《合同法》20年最長(zhǎng)期限的限制, 但是新的房屋所有權(quán)人不能通過(guò)改建或其他增強(qiáng)房屋質(zhì)量的方式以延長(zhǎng)房屋使用期限。”[16]
有學(xué)者亦指出:“在將房屋轉(zhuǎn)讓 (包括出賣、繼承、贈(zèng)與等方式) 給本集體成員的情形下, 同樣適用法定租賃權(quán), 即在該集體成員之間產(chǎn)生宅基地法定租賃權(quán)關(guān)系。法定租賃權(quán)建立的基礎(chǔ)是農(nóng)村房屋向本集體以外的主體轉(zhuǎn)讓或抵押, 當(dāng)然非集體成員以繼承或接受遺贈(zèng)或贈(zèng)予方式獲得農(nóng)民房屋所有權(quán)也會(huì)獲得對(duì)宅基地的法定租賃權(quán)。”[17]顯然, 法定租賃權(quán)方案是以禁止宅基地使用權(quán)繼承為前提的———法定租賃權(quán)人不僅不能獲得原用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán), 而且還需支付使用宅基地的對(duì)價(jià), 即租金;在租金等于宅基地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)值時(shí), 法定承租權(quán)人除取得宅基地的使用資格外不能獲得宅基地使用權(quán)的繼承利益。
創(chuàng)設(shè)法定租賃權(quán)解決房屋繼承與宅基地使用權(quán)不得繼承之間沖突的方案, 盡管可以回避前述 (1) 、 (2) 、 (3) 、 (4) 四個(gè)現(xiàn)實(shí)困境, 卻難以全面解決現(xiàn)實(shí)困境 (5) 。更為重要的是, 試圖以法定租賃權(quán)的構(gòu)想解決房屋繼承與宅基地使用權(quán)不得繼承之間的沖突, 不僅與強(qiáng)化宅基地使用權(quán)用益物權(quán)屬性的改革方向不符, 而且尚存如下局限性:
首先, 以“房地分離”為前提的法定租賃權(quán)構(gòu)想難以突破“房地一體”原則。在我國(guó)的立法語(yǔ)境中, “房地一體”主要是指房屋所有權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán) (包括集體建設(shè)用地使用權(quán)) 或房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體一致, 即“房地一體”原則并非僅僅適用于國(guó)有建設(shè)用地和城鎮(zhèn)房屋。“房地一體”中的“地”包括集體建設(shè)用地的理由是:《物權(quán)法》規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)同時(shí)包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)兩項(xiàng)子權(quán)利, [18]故《物權(quán)法》第147條和第182條確立的“建筑物與建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”“一并抵押”的“房地一體”原則, 亦適用于集體建設(shè)用地。“房地一體”原則適用于宅基地及農(nóng)村房屋的理由是:中共中央1963年3月發(fā)布的《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》和最高人民法院1963年8月頒布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn) (修正稿) 》均規(guī)定, 房屋出賣后, 宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主, 但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有;國(guó)務(wù)院2015年8月出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的, 需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押”;《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》 (2018年中央一號(hào)文件) 也要求“扎實(shí)推進(jìn)房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證”。顯然, 農(nóng)村房屋與宅基地使用權(quán)“房地一體”是我國(guó)的一貫主張。因此, 以“房地分離”為前提的法定租賃權(quán)方案, 在我國(guó)未見(jiàn)社會(huì)實(shí)踐———不僅繼承房屋時(shí)產(chǎn)生無(wú)償取得宅基地使用權(quán)之繼承效果的前述第三類、第五類司法案例, 而且規(guī)定為繼承人確權(quán)頒證的規(guī)范性文件, [19]均沒(méi)有要求房屋繼承人支付宅基地租金。由是觀之, 無(wú)論是司法案例還是中央政策或規(guī)范性文件, 對(duì)“房地一體”原則的堅(jiān)持, 都排除了創(chuàng)設(shè)宅基地法定租賃權(quán)的適用空間。
其次, 創(chuàng)設(shè)宅基地法定租賃權(quán)的法理根據(jù)尚需探究。當(dāng)戶內(nèi)最后一位集體成員死亡時(shí), 為什么偏要確立法定租賃權(quán)要求房屋繼承人向集體支付宅基地租金, 而不是確立集體收回宅基地對(duì)房屋進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償?shù)姆ǘx務(wù)?還會(huì)產(chǎn)生“如何劃分地上房屋價(jià)款與宅基地使用權(quán)價(jià)款, 法定租賃權(quán)是基于宅基地使用權(quán)還是宅基地所有權(quán)產(chǎn)生、出租人是宅基地使用權(quán)人還是宅基地所有權(quán)人、租金在宅基地使用權(quán)人與集體之間如何分配”等論爭(zhēng)。[20]顯然, 這些問(wèn)題尚需法理探究并釋疑。其實(shí), 在允許“房地分離”的日本, 已有學(xué)者認(rèn)為“房地分離”是“土地制度設(shè)計(jì)中的最大敗筆”, 且建議改為“房地一體”。[21]鑒于此, 欲在我國(guó)創(chuàng)建法定租賃權(quán)更需小心求證。
最后, 創(chuàng)設(shè)宅基地法定租賃權(quán)會(huì)變相削減繼承人的房屋繼承權(quán)。法定租賃權(quán)的適用無(wú)疑為非戶內(nèi)集體成員的繼承人繼承房屋創(chuàng)設(shè)了一個(gè)支付租金的“法定債務(wù)”, 繼承房屋的前提是定期清償“法定債務(wù)”。由此, 不僅削減了繼承人的房屋繼承價(jià)值, 而且可能會(huì)逼迫繼承人放棄房屋繼承權(quán)或繼承后提前拋棄房屋所有權(quán)。無(wú)疑, 在遺產(chǎn)稅尚未開(kāi)征的背景下, 法定租賃權(quán)的法定租金的繳納產(chǎn)生了對(duì)農(nóng)村房屋這類遺產(chǎn)開(kāi)征遺產(chǎn)稅的客觀效應(yīng)。同理, 在繼承人出售或抵押繼承取得的農(nóng)村房屋時(shí), 無(wú)論是基于宅基地法定租金的支付還是基于法定租賃權(quán)論中“新的房屋所有權(quán)人不能通過(guò)改建或其他增強(qiáng)房屋質(zhì)量的方式以延長(zhǎng)房屋使用期限”的設(shè)計(jì), 均會(huì)壓低房屋售價(jià)或降低農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)的融資能力與金融機(jī)構(gòu)的放貸意愿。
2. 集體贖買房屋方案的執(zhí)行難
在宅基地使用權(quán)不能繼承而于戶內(nèi)最后一位集體成員死亡時(shí), 由集體收回宅基地并購(gòu)買地上房屋, 使房屋繼承人獲得經(jīng)濟(jì)價(jià)值, 確實(shí)是較好的折中或變通方案。但是, 當(dāng)前“大部分村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)處于貧困狀態(tài)。2011年10月底已完成調(diào)查的黑龍江、海南、新疆、廣西、浙江等省 (自治區(qū)) , 集體經(jīng)濟(jì)絕對(duì)貧困的比例都接近或超過(guò)70%, 而在這一指標(biāo)的全國(guó)數(shù)據(jù)是81.4%”[22]的背景下, 要求集體出資購(gòu)買宅基地上的房屋, 在中國(guó)絕大部分地區(qū)可能都不具有現(xiàn)實(shí)可行性。尤其是, 根據(jù)不允許宅基地使用權(quán)繼承但應(yīng)保障繼承人獲得房屋相應(yīng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的變通方案, 不僅非本集體成員繼承農(nóng)村房屋時(shí), 集體應(yīng)購(gòu)買地上房屋, 而且即使是與被繼承人不屬于一戶的本集體成員繼承農(nóng)村房屋時(shí), 集體亦有購(gòu)買其房屋的必要———因?yàn)槠洳⒎菓魞?nèi)成員, 也不能繼續(xù)擁有宅基地使用權(quán)。
在允許農(nóng)村房屋在本集體成員之間買賣的情形下, 雖然通過(guò)繼承人賣掉繼承的房屋、繼承人分得房屋經(jīng)濟(jì)價(jià)值、無(wú)償分配宅基地的集體獲得宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值 (在購(gòu)房人符合宅基地使用權(quán)申請(qǐng)條件時(shí), 集體可以放棄宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值) 的方式, 能夠化解集體不能“購(gòu)買農(nóng)村房屋收回宅基地”的難題, 但是在加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化建設(shè), 很多農(nóng)村房屋已經(jīng)大量閑置[23]的背景下, 通過(guò)集體成員買賣化解集體不能“購(gòu)買農(nóng)村房屋收回宅基地”難題的路徑, 也不具有普適性。
盡管部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始試行宅基地使用權(quán)退出激勵(lì)制度, 但該制度亦不能成為集體贖回宅基地的普適性替代方案。其理由是: (1) 宅基地退出激勵(lì)制度僅存在于小部分地區(qū), 主要依靠城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤政策試點(diǎn)的土地整治項(xiàng)目推進(jìn)。況且, 土地整治尚存“侵害農(nóng)民集體和集體成員的權(quán)利, 與土地征收制度的改革及集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的改革方向相悖”[24]等應(yīng)予改進(jìn)之處。 (2) 宅基地退出激勵(lì)制度在實(shí)施中特別是繼續(xù)推廣中亦面臨諸多難題, “普遍存在產(chǎn)權(quán)不清晰、農(nóng)戶退出宅基地的動(dòng)力不足、資金難以保障、缺乏相關(guān)配套政策支持等問(wèn)題”。[25]
據(jù)上, 在不允許宅基地使用權(quán)繼承的基礎(chǔ)上, 通過(guò)要求集體購(gòu)買地上房屋以保障繼承人獲得房屋相應(yīng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的變通方案, 不具有普適性;既然不具有普適性, 就不能作為行之有效的制度設(shè)計(jì)。故, 只能逆向思維或另辟蹊徑, 即在宅基地使用權(quán)繼承的路徑下探尋制度改造。
(二) 允許宅基地使用權(quán)繼承的應(yīng)然性
1. 居住保障功能蛻變視閾下宅基地使用權(quán)繼承的應(yīng)然性
前述第二類案例形成的“宅基地使用權(quán)主體是戶內(nèi)流動(dòng)的集體成員———戶內(nèi)集體成員死亡自動(dòng)退出共同使用關(guān)系、取得集體成員資格者當(dāng)然加入共同使用關(guān)系”的邏輯規(guī)則, 通過(guò)宅基地使用權(quán)與集體成員身份的捆綁, 體現(xiàn)了對(duì)宅基地居住保障功能的強(qiáng)化、對(duì)其財(cái)產(chǎn)功能的忽視。但是, 在當(dāng)前新的時(shí)代背景下, 需要對(duì)宅基地居住保障功能進(jìn)行反思。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承已經(jīng)成為學(xué)界主流觀點(diǎn), [26]《農(nóng)村土地承包法》和2017年10月公布的《農(nóng)村土地承包法修正案 (草案) 》第31條第2款均規(guī)定“林地承包的承包人死亡, 其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包”, 而非規(guī)定“戶內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼續(xù)承包”, 實(shí)質(zhì)上有林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的效果;[27]黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》 (以下簡(jiǎn)稱《決定》) 更明確“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份繼承權(quán)”。顯然, 強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)功能是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體資產(chǎn)股份權(quán)改革的發(fā)展趨勢(shì), 亦應(yīng)是宅基地使用權(quán)的改造方向;既然承擔(dān)集體成員保障功能的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體資產(chǎn)股份可以繼承, 那么宅基地使用權(quán)的居住保障功能也不能成為制約其繼承的障礙———雖然林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)側(cè)重于集體成員溫飽的保障 (在集體農(nóng)用地或林地采取確權(quán)確股不確地承包方式時(shí), 由此形成的集體土地股份權(quán)將承載集體成員溫飽的保障功能) , 宅基地使用權(quán)是對(duì)集體成員居住權(quán)的保障, 兩者的保障內(nèi)容或保障層次不同, 但畢竟都是對(duì)基本人權(quán)的保障。
作為基本人權(quán)保障的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)之所以可以繼承, 不僅因?yàn)榱值厣嫌辛帜尽⒄厣嫌蟹课? 基于林地與林木、宅基地與房屋的一體性, 林木和房屋的繼承會(huì)導(dǎo)致林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的繼承, 而且還因?yàn)槠浔Ｕ瞎δ艿目商娲约捌浔Ｕ瞎δ軐?shí)現(xiàn)方式的變化。隨著集體成員非農(nóng)收入的增加, 土地或林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障功能已經(jīng)下降;同樣隨著城鎮(zhèn)化率不斷提高、大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城定居, 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的保障功能在一定程度上也已部分淡化——前引“2014年安徽農(nóng)村宅基地及房屋的日常閑置率已達(dá)近70%及其中超過(guò)1/3的宅基地已完全失去住房利用需求”的調(diào)查數(shù)據(jù), 即為明顯的例證。而且, 在中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2015年印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》要求“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制”的改革背景下, 宅基地使用權(quán)對(duì)集體成員的保障功能的實(shí)現(xiàn)方式呈現(xiàn)如下變化:宅基地有償使用制度使占有宅基地的集體成員由“無(wú)償分配”變?yōu)椤坝袃斮?gòu)買”宅基地使用權(quán)的居住保障;宅基地有償退出機(jī)制使集體成員享有的居住保障價(jià)值化———由“占有宅基地”變?yōu)椤胺窒憩F(xiàn)金”, 而且已經(jīng)退出和未向集體有償購(gòu)買宅基地使用權(quán)的集體成員, 隨著農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押的推進(jìn), 將有更多機(jī)會(huì)通過(guò)購(gòu)買農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)再以占有宅基地的方式實(shí)現(xiàn)其居住保障。
何況, 在國(guó)務(wù)院2004年發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》 (國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)) 和國(guó)務(wù)院辦公廳2007年發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》僅“禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)置農(nóng)村宅基地”, 卻不禁止農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給已經(jīng)擁有一處宅基地的本集體成員[28]———即體現(xiàn)居住保障功能的“一戶一宅”原則早已被突破的前提下, 那么再以宅基地的居住保障功能為由禁止宅基地 (尤其是一處之外的宅基地) 使用權(quán)繼承, 顯然難以自圓其說(shuō)。
宅基地使用權(quán)居住保障功能的可替代性及其保障功能實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變, 乃至于“一戶多宅”的呈現(xiàn), 為彰顯其財(cái)產(chǎn)功能和可繼承性擴(kuò)展了空間。而宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)功能和繼承的實(shí)現(xiàn), 又需要宅基地使用權(quán)的居住保障功能從 (通過(guò)與集體成員身份捆綁) 輻射于宅基地使用權(quán)取得到持有的全過(guò)程, 蛻變?yōu)?(通過(guò)與集體成員身份解綁) 縮限于宅基地使用權(quán)取得環(huán)節(jié), 即僅在原始取得階段要求宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)人具有本集體成員身份并體現(xiàn)對(duì)集體成員的居住保障, 而在宅基地使用權(quán)的持有階段則不應(yīng)再以原始取得人之本集體成員資格的保有為其享有宅基地使用權(quán)的必備條件。據(jù)此應(yīng)廢除準(zhǔn)公有意味的、“宅基地使用權(quán)主體是戶內(nèi)流動(dòng)的集體成員———戶內(nèi)集體成員死亡自動(dòng)退出共同使用關(guān)系、取得集體成員資格者當(dāng)然加入共同使用關(guān)系”的邏輯規(guī)則, 為宅基地使用權(quán)成為個(gè)人財(cái)產(chǎn)和遺產(chǎn)奠定基礎(chǔ), 并凸顯宅基地使用權(quán)繼承的正當(dāng)性。這也契合了學(xué)者提出的“在宅基地使用權(quán)設(shè)定環(huán)節(jié)兼顧居住保障功能后允許自由繼承”[29]的主張。
2. 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓視野下宅基地使用權(quán)繼承的應(yīng)然性
已經(jīng)擁有一處宅基地的本集體成員買受本村房屋后, 受讓取得的宅基地使用權(quán)主體是受讓人還是受讓人戶內(nèi)全部集體成員?有無(wú)期限限制?如果有期限限制, 是止于受讓人死亡還是受讓人戶內(nèi)最后一位集體成員死亡?或者是其他期限限制?顯然, 因受讓取得的宅基地使用權(quán)主體宜確定為受讓人、期限以原始取得人戶內(nèi)最后一位集體成員死亡時(shí)止為宜 (因房屋轉(zhuǎn)讓由非本集體成員取得的宅基地使用權(quán)的主體和期限更應(yīng)如此) , 而不宜取決于地上房屋的存續(xù)期限;否則, 房屋存續(xù)期限超過(guò)原始取得人戶內(nèi)最后一位集體成員死亡時(shí)間時(shí), 會(huì)違背“后手取得之權(quán)利不得大于前手權(quán)利”的基本法理。
但是, 上述受讓取得的宅基地使用權(quán)主體和期限的界定, 又會(huì)引發(fā)下列問(wèn)題: (1) 宅基地使用權(quán)的主體與繼承將呈現(xiàn)多元闡釋。就主體而言, 原始取得之宅基地使用權(quán)主體為戶內(nèi)集體成員, 而受讓取得的宅基地使用權(quán)主體為受讓人———并非受讓人戶內(nèi)集體成員。就繼承而言, 原始取得的宅基地使用權(quán)除基于地上建筑物被動(dòng)產(chǎn)生繼承效果外不得繼承, 而受讓取得之宅基地使用權(quán)尤其是形成“一戶多宅”的情形, 卻可能規(guī)避宅基地使用權(quán)系“戶內(nèi)集體成員共同使用”“集體成員資格消滅宅基地使用權(quán)隨之消滅”的司法邏輯規(guī)則, 理應(yīng)允許繼承。 (2) 因房屋轉(zhuǎn)讓取得之宅基地使用權(quán)的期限以原始取得人戶內(nèi)最后一位集體成員死亡時(shí)止為宜, 只是禁止宅基地使用權(quán)繼承的司法邏輯規(guī)則的引申, 未見(jiàn)相關(guān)立法規(guī)定和司法解釋。實(shí)際上, 因房屋轉(zhuǎn)讓取得的宅基地使用權(quán)在歷經(jīng)多次轉(zhuǎn)讓之后, 其期限以原始取得人戶內(nèi)最后一位集體成員死亡時(shí)止的司法邏輯規(guī)則也難以遵照?qǐng)?zhí)行。在允許農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓且受讓取得的宅基地使用權(quán)沒(méi)有明確期限限制的背景下, 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓勢(shì)必會(huì)成為規(guī)避宅基地使用權(quán)不能繼承 (或被動(dòng)產(chǎn)生繼承效果卻以房屋存續(xù)期間為限) 的一個(gè)途徑。 (3) 如果受讓取得的宅基地使用權(quán)的期限不取決于房屋存續(xù)期限, 那么不僅受讓取得的宅基地使用權(quán)人而且受讓取得的宅基地使用權(quán)的繼承人, 均有機(jī)會(huì)獲取征地補(bǔ)償;但是原始取得的宅基地使用權(quán)繼承人不僅會(huì)因征地 (導(dǎo)致房屋被拆) 失去宅基地使用權(quán), 而且還無(wú)權(quán)獲取征地補(bǔ)償。尤其是, 在受讓取得的宅基地使用權(quán)的期限, 超過(guò)原始取得人戶內(nèi)最后一位集體成員死亡時(shí)間仍獲取征地補(bǔ)償時(shí), 更顯不公平。 (4) 宅基地使用權(quán)是《物權(quán)法》肯認(rèn)的用益物權(quán), 而且權(quán)利主體與權(quán)利期限均是影響其權(quán)利內(nèi)容的關(guān)鍵因素, 但是《物權(quán)法》《土地管理法》等均未關(guān)注到原始取得的宅基地使用權(quán)與受讓取得的宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體與權(quán)利期限乃至權(quán)利內(nèi)容的差異, 更未明確規(guī)定, 顯然不符合物權(quán)法定原則, 即亟需系統(tǒng)強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的物權(quán)化續(xù)造。
3.“三權(quán)分置”改革中宅基地使用權(quán)繼承的應(yīng)然性
首先, 宅基地“三權(quán)分置”的資格權(quán)為成員權(quán), 使用權(quán)應(yīng)指宅基地使用權(quán), 因此資格權(quán)與使用權(quán)分置, 有助于消除宅基地使用權(quán)有身份性而不能繼承的誤讀。其次, 宅基地“三權(quán)分置”的資格權(quán)呈現(xiàn)居住保障功能, 而適度放活使用權(quán)則強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)增值功能。故資格權(quán)與使用權(quán)分置, 有助于弱化宅基地使用權(quán)具有居住保障功能不宜繼承的主張。再次, 強(qiáng)化資格權(quán)保護(hù)———如江西省余江縣對(duì)退出宅基地的村民保留宅基地配置資格權(quán), [30]有助于引導(dǎo)宅基地使用權(quán)退出, 進(jìn)而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)由實(shí)物繼承轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金補(bǔ)償繼承。繼承現(xiàn)金補(bǔ)償顯然沒(méi)有問(wèn)題, 若禁止宅基地使用權(quán)實(shí)物繼承, 則會(huì)造成因繼承客體或繼承方式不同引發(fā)的不公平、不合理。最后, 在宅基地整理中, 新增建設(shè)用地指標(biāo)交易實(shí)質(zhì)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易;[31]宅基地“三權(quán)分置”中放活使用權(quán), 亦會(huì)因?yàn)榫幼∮猛咀兏鼮樯虡I(yè)用途或宅基地使用強(qiáng)度的增加, 彰顯宅基地開(kāi)發(fā)權(quán)的價(jià)值。而“宅基地開(kāi)發(fā)權(quán)又宜定性為新型用益物權(quán)、私權(quán), 宅基地開(kāi)發(fā)權(quán)的交易收益應(yīng)當(dāng)主要?dú)w屬于宅基地使用權(quán)人”。[32]顯然, 繼承宅基地開(kāi)發(fā)權(quán)的交易收益也不存在障礙, 若禁止宅基地使用權(quán)實(shí)物繼承, 同樣會(huì)造成因繼承客體或繼承方式不同而引發(fā)的不公平、不合理。
三、宅基地使用權(quán)繼承的立法構(gòu)造
實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)繼承, 既需要對(duì)宅基地使用權(quán)的主體和期限進(jìn)行立法改造, 以掃除宅基地使用權(quán)繼承的障礙, 又需要探究宅基地使用權(quán)無(wú)償取得以及繼承人為非本集體成員時(shí)對(duì)宅基地使用權(quán)繼承的影響, 以續(xù)造宅基地使用權(quán)繼承規(guī)則。
(一) 宅基地使用權(quán)原始取得權(quán)利主體的改造
宅基地使用權(quán)主體不僅因原始取得與受讓取得而存在差異, 而且在司法案例普遍認(rèn)為宅基地使用權(quán)主體系“戶內(nèi)集體成員”的情形下, 學(xué)界又有不同表述:有學(xué)者主張“宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民以‘戶’的名義享有的權(quán)利, 即農(nóng)民家庭享有的權(quán)利, 而不是個(gè)人享有的權(quán)利”;[33]“宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體是‘戶’, 是另一個(gè)在民法上沒(méi)有得到確認(rèn)的‘主體’”;[34]還有學(xué)者主張“權(quán)利享有主體是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 權(quán)利行使主體是‘戶’”;[35]或建議“‘農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的每戶成員共同’作為宅基地使用權(quán)的主體。”[36]綜合起來(lái)看, 以“戶內(nèi)集體成員”為宅基地使用權(quán)主體系主流觀點(diǎn)。但是, 在前述已經(jīng)論證戶內(nèi)集體成員不宜為戶內(nèi)流動(dòng)成員的基礎(chǔ)上, 宅基地使用權(quán)主體亦不宜采取“戶內(nèi)現(xiàn)存集體成員”的表述, 而應(yīng)是宅基地使用權(quán)取得時(shí)的戶內(nèi)集體成員———到底是戶內(nèi)申請(qǐng)宅基地使用權(quán)時(shí)戶內(nèi)的全部集體成員, 還是宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)人?
“戶內(nèi)申請(qǐng)宅基地使用權(quán)時(shí)戶內(nèi)的全部集體成員”共有宅基地使用權(quán)的觀點(diǎn)值得推敲, 因?yàn)闀?huì)造成宅基地使用權(quán)主體與房屋所有權(quán)主體不一致的后果, 這樣會(huì)違背“房地一體”原則。例如, 夫妻申請(qǐng)宅基地建房或在自己的老宅基地上翻建房屋時(shí), 子女均未成年, 但欲處分 (如轉(zhuǎn)讓、抵押) 房屋時(shí)子女已成年, 那么按照戶內(nèi)全部集體成員共有宅基地使用權(quán)的思路, 房屋所有權(quán)歸夫妻、宅基地使用權(quán)歸戶內(nèi)全部集體成員, 會(huì)產(chǎn)生房屋所有權(quán)主體與宅基地使用權(quán)主體不一致的情形———尤其是在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的背景下, 房地主體不一致及其引發(fā)的問(wèn)題會(huì)更突出。而且, 房屋屬于夫妻共有, 而宅基地使用權(quán)為戶內(nèi)全部集體成員共有的“房地分離”, 也與農(nóng)村夫妻所建房屋一般視為夫妻共同財(cái)產(chǎn)而非家庭共有財(cái)產(chǎn)的生活邏輯不符。在宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)功能逐漸強(qiáng)化、農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓與抵押日益頻繁的發(fā)展趨勢(shì)下, 權(quán)利主體不一致的“房地分離”會(huì)導(dǎo)致法律關(guān)系更復(fù)雜、生活邏輯更混亂。
以宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)人為宅基地使用權(quán)原始取得的權(quán)利主體更為適宜。其理由是: (1) 可以從單獨(dú)強(qiáng)調(diào)居住保障功能時(shí)期戶內(nèi)全部、流動(dòng)的集體成員準(zhǔn)共有的解讀、轉(zhuǎn)變到強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)功能語(yǔ)境下固定的宅基地使用權(quán)申請(qǐng)者享有的認(rèn)識(shí)———即使由數(shù)位申請(qǐng)人準(zhǔn)共有, 于“準(zhǔn)共有的基礎(chǔ)喪失”或出現(xiàn)“需要分割的重大理由”時(shí), 也能夠劃分出個(gè)人份額;如此便可以避免“家戶對(duì)家戶成員個(gè)體的遮蔽和壓制”, [37]即可以避免集體成員死亡自動(dòng)退出宅基地使用關(guān)系, 宅基地使用權(quán)不能成為個(gè)人財(cái)產(chǎn)或遺產(chǎn)的司法邏輯思路。 (2) 可以保障房屋所有權(quán)主體與宅基地使用權(quán)主體基本一致。已建房屋的宅基地使用權(quán)原始取得的權(quán)利主體僅指對(duì)建房有貢獻(xiàn)的宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)者, 不包括雖對(duì)宅基地面積有影響卻對(duì)建房無(wú)貢獻(xiàn)的戶內(nèi)未成年人 (未建房屋的宅基地使用權(quán)原始取得的權(quán)利主體當(dāng)然應(yīng)指宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)者, 亦不應(yīng)包括戶內(nèi)未成年人) , 既符合宅基地使用權(quán)享有主體與建房義務(wù)主體一致原則———宅基地使用權(quán)人在兩年內(nèi)不建房宅基地將被收回, [38]又能盡量避免宅基地使用權(quán)主體與房屋所有權(quán)主體不一致的弊端。此外, 在宅基地使用權(quán)的受讓主體宜為確定的受讓人 (買受人、受贈(zèng)人等) 的情況下, 還可以避免宅基地使用權(quán)主體因原始取得與受讓取得的差異形成的多元闡釋或理解上的混亂。 (3) 可以避免宅基地使用權(quán)能否產(chǎn)生繼承效果取決于地上是否有建筑物的分歧, 即無(wú)地上建筑物的宅基地使用權(quán)亦可繼承;還可以避免宅基地使用權(quán)發(fā)生繼承效果的期限取決于地上建筑物存續(xù)期限的無(wú)奈, 即應(yīng)止于宅基地使用權(quán)法定期限屆滿;當(dāng)然期滿后, 仍符合宅基地申請(qǐng)條件的可以自動(dòng)續(xù)期。
此外, 還需要關(guān)注宅基地使用權(quán)主體改造前后的銜接問(wèn)題。一般處理規(guī)則可以是: (1) 確定祖輩遺留宅基地使用權(quán)的歸屬, 可以將地上房屋所有權(quán)人推定為宅基地使用權(quán)人。 (2) 因受讓取得之宅基地使用權(quán)直接認(rèn)定房屋受讓人為宅基地使用權(quán)人。
(二) 宅基地使用權(quán)期限的重構(gòu)
長(zhǎng)期以來(lái), 學(xué)界普遍認(rèn)為宅基地使用權(quán)是沒(méi)有期限限制的, [39]具有永久性。[40]時(shí)至今日, 應(yīng)對(duì)該觀點(diǎn)予以反思。在“宅基地使用權(quán)主體是戶內(nèi)流動(dòng)的集體成員———戶內(nèi)集體成員死亡自動(dòng)退出共同使用關(guān)系、取得集體成員資格者當(dāng)然加入共同使用關(guān)系”的司法邏輯規(guī)則, 強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)的居住保障功能而忽視其財(cái)產(chǎn)功能并不將其視為個(gè)人財(cái)產(chǎn)時(shí), 就戶內(nèi)成員個(gè)人而言, 是以其喪失本集體成員資格為終止期限的;就權(quán)利行使主體“戶”而言, 是以戶內(nèi)所有成員喪失本集體成員資格為終止期限的。正如學(xué)者主張的“可以規(guī)定某一必然發(fā)生的事件的發(fā)生時(shí)刻為期限”, [41]顯然成員個(gè)人因?yàn)樗劳鲞t早必然會(huì)喪失本集體成員資格, 而且在加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化背景下, 也會(huì)有越來(lái)越多的戶內(nèi)所有成員非因死亡而喪失本集體成員資格, 故以喪失本集體成員資格為終止期限的宅基地使用權(quán)明顯是有期限限制的, 只不過(guò)不是固定期限;宅基地使用權(quán)沒(méi)有期限限制, 具有永久性, 僅局限于戶內(nèi)集體成員綿延不斷的情形下只是對(duì)權(quán)利行使主體“戶”而言的。
在宅基地使用權(quán)不允許流轉(zhuǎn)、不能繼承的情形下, 其有無(wú)固定期限限制無(wú)關(guān)緊要———總之要于戶內(nèi)最后一位集體成員死亡時(shí)由集體收回, 但是在肯定其財(cái)產(chǎn)價(jià)值, 允許轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承的發(fā)展語(yǔ)境下, 應(yīng)當(dāng)確定其固定期限。其理由有: (1) 其是確立宅基地使用權(quán)繼承的前提。在“集體成員死亡自動(dòng)退出戶內(nèi)宅基地共同使用關(guān)系”的情形下, 集體成員個(gè)人對(duì)宅基地的權(quán)利止于其死亡, 宅基地使用權(quán)不可能成為個(gè)人遺產(chǎn)而發(fā)生繼承;只有為宅基地使用權(quán)確定與集體成員生死無(wú)關(guān)的存續(xù)期限, 才能為宅基地使用權(quán)成為遺產(chǎn)創(chuàng)造條件。在宅基地使用權(quán)期限內(nèi), 即使申請(qǐng)人死亡, 集體也不能提前收回宅基地, 剩余期限內(nèi)的宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)視為死者的遺產(chǎn), 允許其繼承人繼承。 (2) 確定宅基地使用權(quán)期限不僅是確保集體土地所有權(quán)權(quán)能回復(fù)性、防止集體財(cái)產(chǎn)流失、保護(hù)集體成員合法權(quán)益甚至是維護(hù)集體公有制的要求, 而且也是確定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格、抵押價(jià)值, 彰顯其財(cái)產(chǎn)功能、完善流轉(zhuǎn)機(jī)制的需要。顯然, 在宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”語(yǔ)境下, 明確宅基地使用權(quán)期限還有助于堅(jiān)持 (即避免虛置) 宅基地集體所有權(quán)。
關(guān)于宅基地使用權(quán)期限的改革, 有學(xué)者建議“應(yīng)當(dāng)以繼承房屋的自然壽命為準(zhǔn)”[42]或者“結(jié)合我國(guó)人口的平均壽命約為70歲左右的現(xiàn)實(shí), 確定為70年較科學(xué)”;[43]甚至有學(xué)者主張“比國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年的期限更長(zhǎng)一些, 統(tǒng)一規(guī)定為80年”。[44]以“房屋的自然壽命”為期限, 具有不確定性, 顯然不如固定期限更妥。至于宅基地使用權(quán)期限的長(zhǎng)短, 應(yīng)當(dāng)兼顧宅基地使用權(quán)原始取得是有償還是無(wú)償?shù)母母锱e措。如果原始取得采取有償化改革, 則宅基地使用權(quán)期限可以為70年的長(zhǎng)期化;如果未采取有償化改革, 則采取相對(duì)短期可能更合適。因?yàn)榧w成員通過(guò)繼承取得宅基地使用權(quán)后, 不宜再向集體申請(qǐng)無(wú)償分配宅基地;但集體成員通過(guò)繼承取得宅基地使用權(quán)時(shí), 可能需要向其他繼承人支付價(jià)款購(gòu)買其應(yīng)繼承份額, 顯然宅基地使用權(quán)剩余期限越長(zhǎng), 其應(yīng)當(dāng)支付的購(gòu)買價(jià)款會(huì)越多、相反則會(huì)越少。此外, 現(xiàn)實(shí)生活中已經(jīng)存在“一戶多宅”, 若賦予其多個(gè)宅基地使用權(quán)較長(zhǎng)的使用期限, 意味著賦予其更多的財(cái)產(chǎn)利益, 可能也不利于利益平衡。因此, 為了協(xié)調(diào)向集體無(wú)償申請(qǐng)宅基地使用權(quán)與通過(guò)繼承有償取得宅基地使用權(quán)之間的反差、調(diào)和“一戶多宅”可能引發(fā)的利益不平衡, 在未采取有償原始取得宅基地使用權(quán)的前提下, 宜確定較短的宅基地使用權(quán)期限, 同時(shí)為避免短期可能造成的不穩(wěn)定性或預(yù)期短視等問(wèn)題, 可規(guī)定“宅基地使用權(quán)到期, 如權(quán)利人仍具有本集體成員資格可自動(dòng)續(xù)期;否則, 由集體收回或經(jīng)集體同意有償使用”。而且, 按照“房地一體”原則, 集體收回到期的宅基地使用權(quán), 當(dāng)事人可協(xié)商是由集體折價(jià)補(bǔ)償或無(wú)償取得地上房屋所有權(quán), 還是由房屋所有權(quán)人拆除房屋;當(dāng)事人協(xié)商不成, 可申請(qǐng)由人民法院裁決。
(三) 宅基地使用權(quán)無(wú)償取得對(duì)繼承之影響的重述
宅基地使用權(quán)原始取得有償化是改革的目標(biāo), [45]“沿海地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地價(jià)值已經(jīng)顯化地區(qū), 早就沒(méi)有實(shí)行宅基地福利分配制度”。[46]宅基地使用權(quán)有償化改革后其后續(xù)繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押等諸多制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)更為合理。例如, 一位集體成員與一位非本集體成員共同繼承宅基地使用權(quán)時(shí), 集體成員購(gòu)買非本集體成員的繼承份額取得完整的宅基地使用權(quán)后, 盡管其不能再向集體申請(qǐng)分配宅基地也無(wú)任何怨言, 因?yàn)槠湎蚣w申請(qǐng)分配宅基地也是有償?shù)? 甚至可能比購(gòu)買非本集體成員繼承份額支付的價(jià)款更多;相反, 如果集體成員向集體申請(qǐng)宅基地是無(wú)償?shù)? 那么其可能就不愿意通過(guò)購(gòu)買非本集體成員繼承份額的方式繼承宅基地使用權(quán), 結(jié)果可能導(dǎo)致集體多批一塊宅基地。
但是, 即使宅基地使用權(quán)無(wú)償取得, 也不應(yīng)影響其可繼承性。 (1) 宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)與其取得是有償還是無(wú)償無(wú)關(guān)。即使無(wú)償取得具有福利性, 但是這只是取得環(huán)節(jié)的特征, 并不影響持有環(huán)節(jié)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性與收益權(quán)能。基于“取得上的無(wú)償性, 如允許其繼承, 將使繼承人無(wú)端受益, 有違公平理念”[47]的觀點(diǎn), 仍然是基于宅基地使用權(quán)的居住保障功能而無(wú)視其財(cái)產(chǎn)屬性的誤解。在可以轉(zhuǎn)讓無(wú)償取得的宅基地使用權(quán)使繼承人繼承轉(zhuǎn)讓收益的前提下, 為什么不能允許繼承人直接繼承無(wú)償取得的宅基地使用權(quán)?顯然沒(méi)有充分理由。 (2) 集體資產(chǎn)股份和家庭承包的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都是集體成員無(wú)償取得的, 在黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《決定》已經(jīng)明確“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份繼承權(quán)”、《農(nóng)村土地承包法》允許林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的前提下, 亦沒(méi)有充分理由禁止無(wú)償取得之宅基地使用權(quán)繼承。
(四) 非本集體成員對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承
部分司法案例以宅基地使用權(quán)具有人身依附性為由, 限制非本集體成員繼承取得宅基地使用權(quán)。該理由能否成立, 關(guān)鍵在于宅基地使用權(quán)的人身依附性如何理解。宅基地使用權(quán)的身份性有兩種解讀:一是基于本集體成員身份取得, 故身份性只是申請(qǐng)取得宅基地的限制;一旦基于特定身份獲取宅基地使用權(quán)后, 宅基地使用權(quán)就只具有用益物權(quán)屬性, 而切斷與身份的關(guān)系。二是需以具有本集體成員身份維持宅基地使用權(quán)的享有, 即“人身依附性決定了它必須因具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格而取得、因集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的消滅而消滅, 不產(chǎn)生在不同主體之間的流轉(zhuǎn) (繼承) 問(wèn)題”。[48]顯然, 前述宅基地使用權(quán)主體和期限的改造, 足以表明應(yīng)采取第一種解讀, 第二種解讀已無(wú)適用余地, 即宅基地使用權(quán)的人身依附性, 不是禁止非本集體成員繼承的有效理由。
宅基地使用權(quán)的居住保障功能也不能成為否定非本集體成員繼承的充分理由。如果堅(jiān)守宅基地使用權(quán)的居住保障功能, 那么還應(yīng)禁止不符合宅基地申請(qǐng)條件的本集體成員基于繼承或買賣形成“一戶多宅”。畢竟, “一戶一宅”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)其居住保障。但是, 實(shí)踐中因繼承形成“一戶多宅”的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn), 而且也未見(jiàn)因此禁止本集體成員繼承的法律規(guī)定和司法案例。由是觀之, 本集體成員繼承形成“一戶多宅”以及立法、司法對(duì)此的默許, 為非本集體成員繼承創(chuàng)造了合理空間。
那么, 立法上嚴(yán)格限制非本集體成員尤其是城鎮(zhèn)居民通過(guò)買賣取得宅基地使用權(quán), 是否影響非本集體成員繼承宅基地使用權(quán)呢?答案是否定的。因?yàn)閲?guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部2011年發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》第6條第1款已強(qiáng)調(diào), 非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民, 因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的, 可按規(guī)定登記發(fā)證, 在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。由是觀之, 立法對(duì)非本集體成員買賣和繼承宅基地使用權(quán)采取了禁止與允諾兩種完全不同的態(tài)度。
基于城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村住房的限制, 有學(xué)者提出“繼承人如果非屬本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員, 則不能自由使用, 而只能通過(guò)轉(zhuǎn)讓繼承宅基地使用權(quán)所具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值”。[49]“被繼承人死亡留下宅基地而又沒(méi)有繼承人生活在農(nóng)村的, 作為繼承人的城鎮(zhèn)居民應(yīng)有權(quán)轉(zhuǎn)讓該宅基地使用權(quán)———為不突破現(xiàn)有不得轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民的規(guī)定, 可以考慮規(guī)定, 該繼承人只有轉(zhuǎn)讓給該村村民以獲得收益的權(quán)利, 無(wú)人接手的, 可由村集體組織收回。”[50]顯然, 上述兩種觀點(diǎn)贊同非本集體成員繼承宅基地使用權(quán), 只是在繼承方式上有所變通, 即非本集體成員應(yīng)將繼承的農(nóng)村住房 (包括宅基地使用權(quán)) 轉(zhuǎn)讓給本集體成員或本集體經(jīng)濟(jì)組織。至于要求非本集體成員將其繼承的農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓給本集體成員的原因, 應(yīng)主要是基于維護(hù)村社共同體及村民自治、減少宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)化改革可能引發(fā)之不良社會(huì)后果等因素的考量。鑒于此, 應(yīng)當(dāng)提倡非本集體成員將其繼承的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體成員或本集體經(jīng)濟(jì)組織———本集體經(jīng)濟(jì)組織受讓之實(shí)現(xiàn)需要強(qiáng)化宅基地使用權(quán)退出制度的完善及推廣;受讓順位應(yīng)當(dāng)是:符合宅基地申請(qǐng)條件的本集體成員優(yōu)先, 其次是本集體經(jīng)濟(jì)組織, 再次是其他本集體成員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東方法學(xué)2018年05期
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