第一次宣布城市的土地屬于國(guó)家所有，是1982年。那一年全國(guó)人大通過(guò)修訂的憲法，第10條的第一句，就是“城市的土地屬于國(guó)家所有”。讀下來(lái)不過(guò)11個(gè)字，簡(jiǎn)潔、清楚而斬釘截鐵，就像是陳述一件久已存在的事實(shí)。其實(shí)不是的。我國(guó)城市土地的權(quán)屬關(guān)系，原本相當(dāng)復(fù)雜。當(dāng)然早就有了國(guó)有土地，源于舊中國(guó)官僚買辦資本的土地，在共產(chǎn)黨進(jìn)城之后，收歸國(guó)有的。還有原民族資本主義的工商物業(yè)，經(jīng)過(guò)社會(huì)主義改造，成為國(guó)有經(jīng)濟(jì)的組成部分，其中的土地當(dāng)然也歸國(guó)家所有。這都沒(méi)有問(wèn)題。
但是原先的城市里，還有大量居民住宅。那房子是私宅，其下的土地是民地，由私人購(gòu)得并屬私人所有。也不是唯有官僚、地主和資本家才購(gòu)置城市地產(chǎn)，一般的小市民、自由職業(yè)者、教師、小職員、甚至工人和其他三教九流，也有擁有私宅民地的。譬如《銀元時(shí)代生活史》的作者陳存仁，老上海的一個(gè)醫(yī)生，他的書里就寫到出道不久，就拿出行醫(yī)所得買得了靜安寺附近的一小幅土地。
在這些民間私地上蓋起來(lái)的私房，凡業(yè)主自住的，那就屬于“生活資料”，劃不到“生產(chǎn)資料私有制”的范疇，也算不得社會(huì)主義改造的對(duì)象。因?yàn)榘茨莻€(gè)時(shí)代的經(jīng)典理論，社會(huì)主義僅僅與“生產(chǎn)資料私有制”不相容，至于生活資料嘛，那是可以私有的，在意識(shí)形態(tài)上也受國(guó)家的保護(hù)。
問(wèn)題是民間私宅，如果自住有余而拿出來(lái)出租的，那就得有個(gè)說(shuō)道了。因?yàn)榉孔鈱佟胺莿趧?dòng)收入”，與“剝削”脫不得干系。出租的房產(chǎn)呢，因此也不再是純生活資料，多多少少具有某種“生產(chǎn)性”。問(wèn)題來(lái)了：“生產(chǎn)”了房租的民地私宅，算不算“生產(chǎn)資料私有制”，要不要納入“社會(huì)主義改造”的范圍?
中華人民共和國(guó)從新民主主義一路走向社會(huì)主義，對(duì)城市民地私宅的政策是逐步變化的。《共同綱領(lǐng)》和《五四憲法》時(shí)期實(shí)行生產(chǎn)資料的多種所有制，包括“個(gè)體勞動(dòng)者所有制”和“資本家所有制”，都受憲法承認(rèn)與保護(hù)，所以城市居民的民地與私房，無(wú)論自住還是出租，在法律上都不成問(wèn)題。1956年以后，中國(guó)加快轉(zhuǎn)向社會(huì)主義改造，不過(guò)重點(diǎn)是工廠、商店和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的公私合營(yíng)與合作。直到1956年，城市私有土地和私房，基本上還可以買賣、出租、入股、典當(dāng)、贈(zèng)與或交換，只要繳納相應(yīng)的契稅，就都是合法的。
1956年1月，中共中央書記處二局發(fā)出《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及社會(huì)主義改造的意見(jiàn)》，提到“一切私人占有的城市空地、街基地等地產(chǎn)，經(jīng)過(guò)適當(dāng)辦法，一律收歸國(guó)家”，開啟了城市土地國(guó)有化的進(jìn)程。中央在批轉(zhuǎn)這份文件時(shí)要求：“在當(dāng)前社會(huì)主義改造的高潮中，爭(zhēng)取在一兩年內(nèi)完成這一任務(wù)，這是完全可以做到的。”
但是城市私房的社會(huì)主義改造，顯然比資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造更為復(fù)雜。1958年2月，時(shí)任國(guó)務(wù)院八辦副主任的許滌新在第一次全國(guó)城市房產(chǎn)工作會(huì)議上就講到這一點(diǎn)：“出租房屋的占有者不是一個(gè)階級(jí)，小市民、教師、工人、小職員等都出租房子。因此要很客觀地、細(xì)致地分析這個(gè)問(wèn)題，不能一概稱為資本家。對(duì)房產(chǎn)的改造不要簡(jiǎn)單化，出租房子的少數(shù)是資本家，大多數(shù)是一般市民、工人等等，所以要求我們要細(xì)致地解決問(wèn)題，不要概念化，不要拿工商業(yè)改造的辦法硬套，一套就套糟了。”
不能照套，“改造”就快不了。事實(shí)上，到1958年年中，私房改造“除了部分地區(qū)已按期完成或正在積極行動(dòng)外，還有不少城市尚未著手進(jìn)行”(時(shí)任第二商業(yè)部張永勵(lì)副部長(zhǎng)語(yǔ))。甚至到了1960年底，全國(guó)范圍內(nèi)還有14%的市及2/3左右的縣還未進(jìn)行或者沒(méi)有完成城市私房改造工作。
其間，按后來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)看還算溫和的私房改造，究竟是如何進(jìn)行的?過(guò)去外出調(diào)查，喜歡翻看地方志。像陜西《輝縣志》就有以下記載：“根據(jù)1964年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家房管局《關(guān)于私有出租房屋社會(huì)主義改造問(wèn)題的報(bào)告》，縣改造私有出租房屋領(lǐng)導(dǎo)小組于當(dāng)年4月派出工作組，深入縣城5個(gè)居民委員會(huì)，對(duì)私有出租房屋進(jìn)行社會(huì)主義改造。改造原則是：私人出租房屋建筑面積在100平方米以上者，均應(yīng)進(jìn)行改造。地主、富農(nóng)、資本家及教會(huì)、廟觀出租房，不論多少一律改造。房主住房一般以現(xiàn)住房屋為準(zhǔn);房主戶口不在本鎮(zhèn)者，一律不留。”
“改造”的具體內(nèi)容，也有記載：“改造后的房屋由縣財(cái)政局統(tǒng)一管理，統(tǒng)一經(jīng)租，按月將租金的20%、25%、30%返還房主，作為月息。”這就是說(shuō)，地主、富農(nóng)、資本家、教會(huì)、廟觀以及房主戶口不在本鎮(zhèn)的，全部出租房都列入“改造”;其他老百姓家的，則劃一道出租房屋面積的杠杠(100平米)，超過(guò)部分才納入“改造”。此外很重要，“改造”也不是一下子把物業(yè)充公，而是交政府“統(tǒng)一經(jīng)租”，即由政府房管部門代為充當(dāng)中介，并將所收房租的20%~40%返還原房主，相當(dāng)于給原業(yè)主一個(gè)固定的利息收入。
以我看到過(guò)的北京、上海、廣州、溫州、常州等地的資料，“文革”前的私房改造，大體都是劃下每戶出租面積的政策界限(一般大城市為150平米，中等城市100平米，小城鎮(zhèn)50平米)，超出部分的私房就歸政府“經(jīng)租”，然后分成20%~40%作為利息。從產(chǎn)權(quán)關(guān)系看，進(jìn)入“改造”的城市私房民地，所有權(quán)并沒(méi)有一下子歸公，原業(yè)主一般還保有人民政府頒發(fā)的房證地契，但這部分私房的使用權(quán)、出租權(quán)已經(jīng)歸了政府，物業(yè)的私人轉(zhuǎn)賣、處置和繼承權(quán)都廢止了，但收益分成權(quán)還是保留著。
到了“文革”，以上“溫和”的改造就跟不上形勢(shì)了。1967年11月4日《國(guó)家房管局、財(cái)政部、稅務(wù)總局答復(fù)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國(guó)有化請(qǐng)示提綱的記錄》就明確：“對(duì)(城市)土地國(guó)有化問(wèn)題，中央在1956年已有原則指示，到十年后的今天提出要把土地收歸國(guó)有不是太早而是太晚了”，“無(wú)論什么空地(包括旗地)，無(wú)論什么人的土地(包括剝削者、勞動(dòng)人民)都要收歸國(guó)有”。該文件對(duì)“一切私人占有的城市空地、街基地等地產(chǎn)”的解釋，也擴(kuò)大為“其中街基等地產(chǎn)應(yīng)包括在城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地”。
實(shí)際情況比上述文件還要“左”。私房經(jīng)租的房租收入到1967年全面中止，“造反大潮”中很多城市出現(xiàn)搶占私房的行為，而紅衛(wèi)兵的抄家甚至把建國(guó)后頒發(fā)的地契房證也作為“變天證據(jù)”付之一炬!極左高壓之下，私房業(yè)主誰(shuí)人還敢言“私”?有數(shù)據(jù)說(shuō)，截至“文革”，全國(guó)完成的城市私房改造共1億平方米，且結(jié)束了房租分成，全部經(jīng)租和收益權(quán)，統(tǒng)統(tǒng)歸了國(guó)家。
不過(guò)天下大亂的時(shí)候，“資產(chǎn)階級(jí)睡不著覺(jué)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)也睡不著覺(jué)”，也沒(méi)有哪個(gè)地方當(dāng)真辦過(guò)一回“私房國(guó)有化”的法律手續(xù)。最高法院雖然早在1964年就對(duì)經(jīng)租房有過(guò)一個(gè)司法解釋，稱“國(guó)家經(jīng)租房屋的業(yè)主實(shí)際上已經(jīng)喪失了所有權(quán)。因此業(yè)主死后，經(jīng)租房屋不能允許他的家屬繼承”(2007年高院正式廢除該司法解釋)，但“實(shí)際上喪失”還不等于在法權(quán)方面的徹底終極。“文革”后，中央要求“落實(shí)私房政策”，法律根據(jù)其實(shí)還是私房私有。那是后話，按下不表。
即使經(jīng)租房全部歸了國(guó)家，城市還有大量居民私有的自用房。這里又分兩塊，一塊就是上引文件講到過(guò)的政策限額以內(nèi)的出租房，比如大都市每戶出租150平米以內(nèi)的，以及小城鎮(zhèn)每戶出租50平米以內(nèi)的。即便按“改造政策”，這限額以內(nèi)的出租房，“實(shí)際上的所有權(quán)”并沒(méi)有改變，還是民間私產(chǎn)。另外一塊，居民自有自住、沒(méi)有出租的房屋。那可是完全的“消費(fèi)資料”，就是按正統(tǒng)的社會(huì)主義理論，也無(wú)需改造的呀。
所以，即便到了“文革”，我國(guó)城市的土地也并沒(méi)有完成全盤國(guó)有化。1975年“文革”高潮中修憲，拿出的文本還有如下表述：“國(guó)家可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有”(1975年憲法第6條)。為什么國(guó)家對(duì)“城鄉(xiāng)土地”都可以“征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有”呢?那一定是城鄉(xiāng)皆有非國(guó)有土地就是了。鄉(xiāng)下的好懂，因?yàn)檗r(nóng)民的集體土地本來(lái)就不是國(guó)家的。城里呢?還不是部分民地上蓋有居民的私房，才使得“文革”憲法也不得不強(qiáng)調(diào)國(guó)家有權(quán)對(duì)城鄉(xiāng)土地實(shí)施征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有!
謎一樣的問(wèn)題：1975年之后的中國(guó)，究竟發(fā)生了什么，才使得進(jìn)入改革開放的1982年憲法，突然宣布“城市的土地屬于國(guó)家所有”?
作者系北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、前任院長(zhǎng)，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家。2010-2012年央行貨幣政策委員會(huì)委員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)
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