原標題：傳統官僚制:我國行政省直管縣體制改革的重要制約因素
內容提要：行政省直管縣改革日益成為我國行政區劃體制改革或行政體制改革的一種歷史必然。實踐表明，在推進行政省直管縣改革的過程中，“傳統官僚制”對其制約作用明顯。從一定意義上說，行政區劃改革特別是行政省直管縣改革更多的是在結構層面對整個國家官僚制系統的一種優化，也是“傳統官僚制”的一次自我救贖。為此，我們試圖通過對“傳統官僚制”進行理論剖析，以問題為導向，探求“傳統官僚制”對行政省直管縣改革的具體制約方面，以期達到破除“傳統官僚制”的流弊，改造并超越為與后工業社會或信息化社會相適應的現代理性官僚制，祛除行政省直管縣改革的理論障礙點，從而順妥推進行政省直管縣改革。
關鍵詞：行政省直管縣改革/行政區劃體制/傳統官僚制/制約因素
改革開放以來，為適應政治經濟發展的實際需要，我國于20世紀80年代全面實行市管縣體制。隨著改革的不斷深入推進，市管縣體制與現實經濟社會發展產生了不可彌合的墮距，陷入一系列困境之中，備受學界詬病。鑒于此，學界將研究重點聚焦于省直管縣體制。從我國行政區劃歷史演變規律、世界各國政區層級結構以及現代組織發展歷程來看，“行政省直管縣是一種體制發展的回歸和改革的必然”。[1](p19)在以往的研究中，許多學者從不同的視角對行政省直管縣體制進行研究，但是大都集中于省直管縣體制利弊剖析和道路模式之爭層面，目前，還鮮有人從傳統官僚制的獨特視角對行政省直管縣體制進行理論探討。傳統官僚制作為一種影響深遠的政府組織模式，其運行邏輯、程序規則、組織結構、行政慣例等在一定程度上對行政省直管縣體制深入推進起著不可忽視的制約作用，如果不能建立現代社會意義上的理性官僚制，那么行政省直管縣體制改革不可能順當進行。在行政省直管縣體制改革成為必然趨勢的大背景下，以問題入手的思路來審視推進改革過程中的“傳統官僚制”這一制約因素，顯得極為迫切且必要。
一、我國“傳統官僚制”的典型特征
官僚制是伴隨著人類行政活動的產生而產生，歷史淵源悠久，而現代意義上的理性官僚制研究則起源于韋伯的官僚制設計。韋伯“理性官僚制”理論直接來源于“理性化”和“組織”兩個方面。通過對西方社會長期盛行的“理性主義”的觀察，韋伯提煉出“理性化”并將其作為研究中心。另一理論來源是韋伯關于組織的論述。韋伯認為，組織的突出特征就是在尊重權威基礎上角色的相互分化。[2](p56)合法性的權威在組織中發揮著基礎性的作用，依據合法權威來源的不同，韋伯將組織劃分為克里斯瑪型組織、傳統型組織以及法理型組織，并認為法理型組織是最純粹、最理想的“理性官僚制”。在此基礎之上，韋伯發展出“理性官僚制”的概念和理論。
韋伯“理性官僚制”是西方近代工業社會孕育出的一種理想行政組織形態，與我國古代的官僚制有著不完全相同的特征。馬克思認為，經濟基礎決定上層建筑，官僚制作為一種典型的行政組織活動框架，其產生、發展、演變必然受到社會經濟因素的制約，且在不同的經濟制度及經濟發展水平映射下會呈現出不同的特征。我國官僚制歷史悠久，最初萌芽于戰國后期，秦朝大一統后開始真正確立并得以發展，一直到辛亥革命時期，官僚制不斷走向成熟。辛亥革命后官僚制受到西方現代文明的影響，吸收了部分韋伯式“理性官僚制”的理念，在封建傳統與現代變革過程中基本定型。由于我國的官僚制脫胎于封建社會的政治經濟土壤，不可避免地帶有封建官僚制的諸多特性，從而在精神內在層面影響現代行政，使得官僚制呈現出與現代社會不相容的一面。同時，受近代西方社會政治、經濟、文化的影響，我國官僚制兼具西方官僚制某些特征，并形成獨特的傳統官僚制運行體系。理論上講，相對于西方近代產生的“理性官僚制”，我國現行的官僚制仍是以行政高度集權、嚴密層級結構、行政人格化、官本位、封閉保守為主，缺乏理性化、開放化、分權、民主與法治等內容的植入，本質上仍屬于“傳統官僚制”的范疇。
1.多層級節制的組織結構。
官僚制的顯著特征是嚴密的科層結構，而科層結構是權力等級化的實體表達。韋伯認為，建立在組織勞動分工基礎之上的層級結構能夠明顯地提高行政效率。官僚制層級結構通過上下級之間嚴格的命令與服從關系，在具體行政過程中由一個集中的、等級制控制中心進行協調。但是，層級結構系統的運作是一個自上而下與自下而上雙向互動的過程，政策和信息鏈條中間的某一節點斷裂，必然會破壞整個官僚制的內在平衡，直接影響整個行政系統的有效運轉。
層級結構在我國有著深刻的文化淵源和統治的現實需要，傳統社會“學而優則仕”的教育政治文化一直持續到當代，歷代讀書人視做官參政為最高人生事業，這種文化持續引領國民文化，造就了中國“官本位”的思想，為解決眾多知識分子的權力需求，統治者直接以增加層級來解決供給危機。封建社會受制管理技術的影響，較少層級的政府結構不足以有效地管理遼闊的疆域，所以增加層級的方式似乎可以解決管理幅度過大的問題。目前，我國政府層級大都以四級分布，個別地區甚至達到四級以上，自上而下的中央政府政策在傳遞過程中往往會出現權威流失、信息失真等問題。相反，自下而上的反饋報告也可能會在某個層級出現人為地失真，處于層級頂端的官員有時得不到來自底層的真實聲音，影響到政策出臺的針對性及有效性，浪費有限的行政資源。按照韋伯的觀點，這種科層制結構強調行政指令自上而下的傳遞，處于等級制高層的官僚在下屬服從命令的前提下可以保證信息的上傳下達，維持行政運行。事實上，在我國的具體實踐過程中更多的是體現行政運行的悖論，上層的意愿得不到準確地理解，下層的聲音得不到上層的反饋。官僚制多層級結構也使行政人員角色混亂，處于中間層級的行政人員一方面是其下級的上級，另一方面又是其上級的下級，工作過程中極易陷入角色混亂的境地。作為“傳統官僚制”組織結構形式，多層級的行政結構在我國沒有出現韋伯意義上的高效率，反而陷入行政效率悖論的漩渦，成為現代行政的一個重要阻礙因素。
2.公務員數量和結構：非職業性與非均衡性。
韋伯將整體性的工作逐級逐類劃分為各個較小的紐結，每個較小的紐結由一個具體的職位來承擔，職位成為官僚制組織的一個基本分工單位，每個職位有特定的職責范圍，從而實現工作的專業化、職業化和官僚隊伍數量、結構方面的良性發展，并使官僚體制趨于合理化。“公務員制度是典型的現代官僚制，但它在我國無論是制度層面還是運作層面都還存在嚴重問題”。[3](p9～13)
其一，公務員未達到完全的職業化。現階段我國公務員遠遠沒有排除個人情感因素，其個人“身份”替代職務“身份”，權力體現的是個人權威而不是職務本身，職權更多的是一種人身依附關系，公務員沒有完全實現人格的獨立。
其二，公務員隊伍臃腫低效。公務員隊伍規模合理適當與否，直接影響我國“傳統官僚制”有效運行。“保持適當的政府官員規模是政府有效運轉的必要條件”。[4](p91～99)從橫向國際間比較看，我國官員與民眾的相對之比遠遠低于其他發達國家。由于西方發達國家行政官僚制在理性化的環境中發展百年有余，甚至出現超越“理性官僚制”的實踐，而我國仍處于“傳統官僚制”階段，所以在分析官員數量和結構過程中，不能一味地與西方進行橫向間的比較，相反，縱向間的歷史審視更有助于發現“傳統官僚制”的弊病。我國官僚人員數目是相當龐大的，且呈幾何數字式的增長。傳統官僚制背景下的官僚隊伍不斷增加是以整個官僚行政體系的低效運行為代價的。各層級的行政官員以工作需要為借口來增加兩個以上的下屬，從而不斷抬升自己的行政地位。這種病態的心理具有傳播性，一直傳播到行政最底層，直到不能增加下屬為止。顯然“傳統官僚制”已經陷入“帕金森定律”的怪圈。
其三，非均衡的公務員結構分布。常見的官僚隊伍結構包括學歷結構、年齡結構、性別結構等。就我國目前而言，官僚結構分布不盡合理。學歷結構的非均衡分布。我國大部分官員是計劃經濟時期吸收進來的，包括軍隊轉業干部，國企下崗職工等，學歷普遍較為低下。隨著公務員考錄制的施行，我國公務員學歷逐步在提高，但總體上學歷還停留在高中、大專水平。官員學歷結構地區間分布也不同。東部地區經濟發達、教育先進，官員學歷普遍較高，而西部邊遠落后地區官員學歷則較為低下，初中、小學學歷常見。同時，官員學歷在不同行政層級也呈現出非均衡性。行政層級越高，學歷則越高，行政層級與官員學歷呈現正相關關系。官員年齡方面普遍偏大。長期以來，“傳統官僚制”沒有建立有效的官員退出機制，年齡到頂即退休成為唯一的退出機制，使得整個公務員隊伍年齡居高不下。官員性別結構呈現一邊倒。整個官僚系統是男多女少，且越往高層，女性數量越少。這種性別結構潛移默化地對組織文化進行塑造。缺乏女性柔性文化的官僚體制，成為官場威權文化生長的溫床。
3.混亂的組織職能：全能式的無限擴張。
任何組織都具有自己的職能，組織職能是組織發展的目標定位。韋伯意識到官僚受個人感情等主觀性因素的影響，總是傾向于擴充自己的權力。為此，韋伯通過政府規則、專業化以及分工化來限制公職人員權力的擴張，強調公職人員必須依據政府的要求行使工作職責，處理專門問題，進而將政府職能推向專業化，實現政府職能的有限性。但是，我國官僚組織缺乏專業化的分工，尚未達到韋伯意義上的職能有限性和專業化，政府層級之間、部門之間界限模糊，各職位的權力相互侵占擴張，形成權力擴張的強大合力，行政權力逐步蠶食社會與經濟領域，隨之而來的是組織職能“剪不斷、理還亂”。
我國傳統社會政府職能較為單一，主要是維護社會治安、勸課農桑、征收賦稅、選拔官僚人才等。后工業社會下的社會分工越來越精細化，現代性的事物層出不窮，面對如此細化繁雜的事物，“傳統官僚制”不能及時調整組織職能，逐漸不適應這種趨勢，陷入組織職能混亂的境地。第一，行政對社會的全面滲透和支配，以及在此基礎上形成的全能主義政府觀念和實踐。[5]我國“傳統官僚制”背景下的行政力量強大到可以滲透到社會的各個領域和各個層面。行政向社會侵蝕帶來的一個直接后果就是社會大部分職能的政府化，政府成為集政治、經濟、文化、社會、思想等于一身的“全能型政府”。一方面，政府背負社會職能的大包袱，包攬職能過多，管理范圍較廣，有限的政府資源不足以應對社會生活的方方面面，從而出現政府本身職能的缺位。另一方面，政府對社會的越位壓抑了社會發展的活力。各種社會組織成為政府的附屬品，制約現代社會的獨立自主發展。第二，行政對經濟的干預，以行政力量代替市場的調節功能。市場經濟與政府一直以來是政府職能調整的重點難點，二者的職能應該有明確的邊界，互不侵越。市場在資源配置中應該起到決定性的作用，政府則積極發揮好經濟的宏觀調控、提供公共產品和公共服務、市場監管等職能。但現實中，我國“傳統官僚制”下的政府經濟管理職能界限相當模糊。政府處處干預經濟，甚至出現政府辦企業的現象，政府全面參與市場競爭。這在破壞市場公平競爭秩序的同時，也扭曲了市場經濟的健康發展，依附于行政的不公平市場競爭引誘眾多企業向行政資源靠攏，政府企業化、官商經濟應運而生。
4.組織管理手段的人格化。
“理性官僚制”管理手段依據的是組織內部的法理制度，即個體的行為要按照法律法規行事，須遵從政府的規章。韋伯提出，每個行為都有其固定可循的規則，政府的行為必須在符合政府規章制度的條件下施行。同時，韋伯強調政府任何指示和命令都需以正規文件的形式下達。“理性官僚制”組織以法律、政府規章為管理手段，公職人員行為受制于法律、規章，這在一定程度上解除了官員的人身依附關系，避免了管理過程中人格化行為的出現。與此相反，我國“傳統官僚制”的組織管理手段卻凸顯出鮮明的人格化特征。
“傳統官僚制”脫胎于封建社會，受傳統社會集權觀念影響明顯，加之傳統社會缺乏對權力制約的實踐經驗，使得人格化的組織管理手段大行其道，暢行無阻。人格化組織管理手段的出現還源于社會中缺乏理性法律的基礎，也就是法律對權力制約的失效。“傳統官僚制”中行政和立法的地位關系是決定現實中權大于法還是法大于權的制度起點。現實政治生活中，立法權力相對于行政權力處于劣勢地位，使得自上而下的官僚組織中行政權力難以得到法律的有效制約。行政權力的天然擴張性更是造成組織管理人格化的因素之一。隨著現代社會事務的日益增多，政府管理范圍逐漸擴大，行政權力全面侵入社會各個領域，在這一過程中行政權力不斷蠶食法律邊界，突破法律的制度框架。“傳統官僚制”管理方式的人格化逐步得到組織成員的認同并得以貫徹，在具體的對外行政管理過程中完全無視社會利益相關者的意見，更多的是體現組織個人的意志，即情感優于制度、行政權力高于法律，以權壓法、以言代法。具體而言，“傳統官僚制”組織的運行不是依據組織內部的法律、規章，而是依據組織中人格意義上的權力，組織成員一切向組織中的權力看齊，組織中長官的權力是法律的主宰者，法律以人格化的權力意志為轉移。例如，我國的行政執行一般不是依據政府規章或法律制度，而是領導通過頻繁地開會和口頭指示來影響政策的貫徹執行。現實中常見的運動式行政和專項行動，這也是人格化行政的具體表現。
5.封閉保守且官本位盛行的組織文化。
“政府組織文化是政府組織在進行政府組織活動和處理政府關系時所保持的政府價值觀念及行為準則。”[6]組織內部長期形成的文化在塑造官僚服務精神、價值觀念方面發揮著不可忽視的作用。韋伯官僚制背景下嚴密的等級制、嚴格按政府規章辦事的規則塑造了缺乏主動創新精神的組織文化，這種文化在壓抑人性的同時也鼓勵盲從，因此，行政行為忽視現實，脫離實際。相對于“理性官僚制”的組織文化，“傳統官僚制”組織文化兼具對內非理性、對外封閉性和缺失公共性文化的顯著特征。
首先，官僚制組織內部的非理性。官僚制內部的上下級關系比較僵化、緊張。由于人格化的行政文化盛行，下級官員的考核、晉升主要由上級決定。鑒于此，上級將繁雜的行政事務以壓力型的手段分發下級執行，下級必須保質保量完成。否則，上級以“一票否決制”為由，將下級的政治生命人為地縮短甚至結束。而下級在執行上級決定的過程中，沒有任何自主性，完全按照上級的主觀意志進行，有時下級以“政績工程”來換取晉升，造成整個官僚系統內“形象工程”盛行。
其次，官僚制組織文化的對外保守封閉性。受傳統封建官僚文化的影響，整個行政系統呈現對外的封閉性。一方面是官員錄用準入機制的封閉排外。傳統社會錄用官員主要是以血緣關系、地域關系為主，負責選拔官員的大臣，往往以自己的偏好主觀選取官員，如選取和自己同出一個鄉里的人員擔任某一職位。現代社會出現公務員“蘿卜招錄”等現象，正是官僚系統排外的一個體現。另一方面，“傳統官僚制”組織文化的封閉性還表現在行政管理的過程中不善于利用社會資源運行機制進行治理。現代社會強調政府的“元治理”，動員社會的力量進行治理。受我國“傳統官僚制”自大、保守組織文化的影響，社會組織在社會治理中幾乎沒有發揮什么實質性作用。
再次，整個行政組織中奉行“官本位”文化，且根植于組織的深處。“官本位”具體表象就是崇官拜權，“崇官的習氣是以自我為中心，以權為本位，擁權自重，無視國家和社會利益。”[7](p62～69)這種組織文化盛行從另一個側面道出組織中“公域”和“私域”不分的現象，官員把公共職位看作是謀求私人利益的舞臺。進一步講，組織中“官本位”文化抑制了公共性文化的植入，也打破了組織文化的平衡性。
二、“傳統官僚制”制約行政省直管縣體制改革的具體表現
我國“傳統官僚制”孕育于封建早期社會，成長于封建社會，定型于近代社會，它更多地帶有封建社會政治、經濟、文化的特征，而這些特征與當下的社會環境有著不相容的一面，可以說是一種先天性不足的官僚制。“隨著工業社會向后工業社會或信息社會的轉變，它變得逐漸失效或過時，成為一種僵化的和無效率的政府體制。”[8](p32～36)目前，學術界對我國“傳統官僚制”持兩種觀點：一種是堅持對其實行根本性的揚棄，從而建立一種新的政府模式，以適應現代社會的多樣化需要；另一觀點認為，現階段我國應積極吸收西方“理性官僚制”的理性原則和工具性價值，對其進行中國特色式的價值性、技術性的修補完善，從而逐步過渡到現代官僚制，以應對未來社會的需要。我們認為，現階段對我國“傳統官僚制”進行徹底地揚棄不現實且成本巨大。“傳統官僚制”變革更多的是涉及政治領域諸多關系的變革，對其調整應堅持漸進式的策略，穩步推進。目前而言，行政省直管縣體制改革所要求的減少政府層級，擴大政府管理幅度是優化“傳統官僚制”的一種可行性策略，它是從組織結構層面對我國“傳統官僚制”的層級結構做出的系列調整，但是受政府職能、管理者素質、管理技術條件等一系列制約性因素的影響，現階段尚無法順利且穩妥推進。
1.多層級節制的效率悖論與減少層級的本能抵制。
長期以來，“傳統官僚制”是以嚴密科層結構體系為運轉的前提條件，層級節制在一定程度上保證了行政效率。現實中，統一指揮、命令服從的層級節制出現了“效率悖論”。一方面，高度專業分工基礎之上的層級結構，每一層級的每一職位由專人負責，將具體工作細化到不能劃分為止，政府工作的“碎片化”問題突出，上級在協調方面投入大量精力，且顯得力不從心；另一方面，命令服從、高度統一的等級制在上下級溝通方面存在信息失真現象。等級制可以保證信息自上而下的傳遞，但不能保證信息的質量，信息在每一層級都會停留，且層級越多，停留時間越久。信息經過層層處理和過濾，最后信息的真實性會流失，從這個角度看，等級制不能保證行政效率，相反會影響行政效率的提高。管理幅度的擴大需要建立上下級之間完善的協調機制和溝通機制。目前而言，“傳統官僚制”協調困難、行政低效對管理幅度擴大的制約是顯而易見的。
從層級節制的結構來看，嚴密的多層級節制結構也許不會導致地方政府各自為政現象的出現，但是不能避免權力的垂直博弈。行政省直管縣改革的焦點在于減少“傳統官僚制”的層級結構以及依附于層級結構之上的利益關系。行政省直管縣改革的具體路徑在于將我國目前設置的省—市—縣—鄉四級結構轉變為省—縣(市)—鄉三級結構，也就是有步驟、有條件地將地級市這一層級取消。“地級市的取消并不單是一級政府實體的消失，從本質上來看，它更是地方政府間利益關系的重新調整”。[9](p94～98)多層級的官僚體系業已形成且發展為一種行政慣例，再加之依附于各層級之上錯綜復雜的利益羈絆，給層級做“減法”帶來重重困難。作為市一級的政府，不甘心權威及利益的流失，采取各種可能的方式阻礙行政省直管縣改革的推進。在當下實踐中，市一級政府采取縣改區作為應對行政省直管縣的策略。這種以時間換空間“先下手為強”的方式，將縣及早納入市的合法管理范圍，避免行政省直管縣實施后利益受損嚴重。縣改區實際上是一種短視的行為，將縣以區的形式轉換，導致縣服務功能的流失和區商業功能的不足，例如縣改區后放棄了原有為農村地區提供公共服務，促進農村經濟社會發展的職能。以區的形式存在于市卻表現出商業功能的不足，處于尷尬的地位，浪費政府資源。縣改區是市級政府與省級政府進行的一場零和博弈。市級政府應對行政省直管縣改革的另一典型方法是象征性地放權。受制于省級政府強大的行政壓力，在省直管縣改革過程中，市級政府象征性地將某些經濟社會管理權、審批權下放縣級政府，而一些實質性的權力則保留下來，例如人事權。雖然市下放一些權力，但本質上市一級的權力漏斗效應從未改變。市級政府采取縣改區的博弈策略，擠壓了省級政府的管理幅度空間，制約省級政府管理幅度的增加。
2.官僚人員的非職業性和私利性制約著政府層級減少的改革。
由于我國公務員制度尚不健全，官僚人員普遍素質低下，行政過程中自私自利，缺乏一定的公共責任和公共服務精神。管理幅度的擴大建立在各官僚人員自身處理復雜且專業化事務的能力，更建立在官僚人員公私兼顧并以公優先的公共責任和公共服務精神的培植方面。從官僚人員職業能力方面來講，雖然我國官僚人員的學歷逐漸提升，學歷結構逐步優化，但是官僚人員總體上仍然缺乏專業化或職業化的基本知識和能力，也就是缺乏行政組織中某些特定職位所要求的特定的專業素質和技能。官僚人員的專業能力和職業技能不足，無法十分熟練地處理特定職位的日常工作和專門工作，這在相當程度上影響到了行政組織管理幅度的擴大。從官僚人員職業精神方面來看，現階段，官僚人員的職業道德和公共性精神明顯不足，私利性傾向非常嚴重，不少公務人員為了個人私利不惜損害公共利益。較之官僚人員專業化知識和能力的提升，官僚人員職業精神困乏對管理幅度的影響更為深遠。
行政省直管縣改革對官僚制利益觸碰最敏感的就是減少層級帶來的行政人員安置問題。伴隨著政府層級的減少，官僚隊伍的減少是必然的。行政省直管縣改革涉及的市較多，牽扯到的行政人員數量較為龐大，具有牽一發而動全身的效應。行政省直管縣改革過程中市一級官僚人員處處抵制，使改革變得極為棘手。首先，處級以上的領導干部對改革的阻撓。這類官員掌握著市級政府的主要權力，對行政省直管縣改革的阻礙也是最直接、最有力的，在某種程度上決定著改革的進程。行政省直管縣改革對這類官員的影響主要體現在其職位上，撤銷市一級建制，將會有大量領導干部的職權喪失或降低。我國實行的是嚴格的編制管理，每個部門的職位數量是有限且無空缺的，而市級以上的領導職位更是緊張和奇缺。裁減下來的市級領導干部一般對職位要求苛刻，如果不能達到“能上不能下”與“能升不能降”標準，他們寧愿堅守現有的職位，對改革采取強有力的抵制。其次，規模龐大、數量驚人的普通行政人員對行政省直管縣改革的抵制。這類人員雖然沒有掌握真正的權力，但是其數量方面的優勢足以對改革產生不可忽視的重要影響力。他們的利益訴求集中于改革后的生活條件、工作條件等。事業單位、國企等具有國家性質的單位都處于精減人員的大環境之下，吸納人員的能力有限，不是一種可行的轉移就業方式。而目前第三產業發展水平不高，對勞動力的容納較為有限。客觀的轉業、就業形勢無形中加大裁員安置的壓力，改革困難重重。強制性的裁減人員，必然會遭到大量行政人員聚合起來，采取道德綁架的方式使政府陷入輿論漩渦。抵制改革的極端方式便是群眾性的上訪事件，嚴重影響社會治安與社會穩定。“傳統官僚制”造就了臃腫的官僚人員，這些人員依附“傳統官僚制”形成了復雜的利益關系。行政省直管縣改革是對“傳統官僚制”進行“消腫”，拔出深層次的利益依附藩籬，二者之間的客觀矛盾將長久存在且難以解決。
3.模糊繁雜的組織職能與擴大管理幅度之間的現實矛盾。
理論上，政府職能范圍與管理幅度呈負相關，即政府管理事務越多、職能范圍越廣，管理幅度就越小；相反，政府職能范圍越窄，管理幅度就越大。“傳統官僚制”背景下的政府與政府、政府與社會和市場之間的邊界較為模糊，政府職能范圍太廣。從政府與政府關系來講，地級市與縣級政府之間職能界定不清常常制約行政省直管縣改革。具體而言，地級市將本屬于縣級政府的職能納入自己的職能范圍，而縣級政府職能則弱化為部分市級政府職能。實踐中，一味強調地級市對周邊農村經濟的帶動作用，卻忽視了地級市自身輻射帶動的限度，使得市級政府職能呈現出“小馬拉大車”的羸弱境地。行政省直管縣改革過程中首先要厘清市級與縣級政府的職能，從而合理下放權力，為改革破除職能混亂的荊棘。從政府與社會和市場的關系上看，政府與社會和市場之間的職能更為模糊，社會和市場職能政府化成為一種歷史性常態。官僚系統內行政的不斷擴權，侵蝕社會和市場的發展活力。
作為國家治理低端的縣級政府，面對的是基層行政性和社會性高度融合的事務，在具體的行政過程中難以恰當地厘清事務的性質，行政越位更為明顯，行政包攬和處理一切經濟社會事務成為一種常態。所以，“傳統官僚制”下的縣級政府治理能力基本處于失效的狀態，一方面，面對有限的政府資源，縣級政府管了不該管的經濟社會性事務，在具體行政事務方面常常出現缺位，公共服務供給不足，以至于激化社會矛盾，影響社會穩定；另一方面，行政越位侵占各類社會組織和市場組織獨立自主發展的空間，束縛社會組織發展，造成社會組織發育先天不足的狀況，同時也扭曲了市場經濟的健康發展。面對行政省直管縣改革背景下市一級權力的下放，縣級政府急需尋找合作者，以更好地共享權力，實現經濟社會的良好治理。但是，縣級社會組織和市場組織羸弱的境地不足以承擔起合作者的角色，從另一個側面制約縣級政府治理能力的提升。縣級政府內部治理水平低下與社會組織和市場組織自身缺陷共同導致縣級政府治理能力的低效。行政省直管縣改革背景下如何將市一級權力平穩下放到縣級政府成為一大憂患。
4.單一的人格化管理方式對管理幅度的制約。
管理方式人格化是“傳統官僚制”非理性的鮮明特征。受傳統中國人治思維的影響，人格化的管理方式一直游離于法律之外，成為現代法治社會各項改革難以破除的桎梏，羈絆行政改革的正常發展。一直以來，人格化的管理方式貫穿于行政管理過程的始終。從行政決策方面來講，人格化的管理方式幽靈般地頻頻出現在整個決策過程。一項政策的出臺，更多體現的是官僚領導者的個人意志，而不是公眾真實意志的反映。行政決策依據的是領導者個人的經驗、直覺以及情感等因素，而對現代決策技術的應用則極少，決策的科學性和合理性難以保證。在行政執行方面，人格化管理方式表現得更為突出。正式的行政制度和規章在政策推行過程中發揮的作用有限，相當多的政策由人格化的方式得以執行。常見的人格化方式有以會議和文件推行政策貫徹下去和以領導批示或口頭指示執行政策兩種。政策推行的困難不在于外部因素，內部的官僚系統往往起著決定性的制約作用。一般而言，為疏通政策推行的阻梗，領導往往借助頻繁的會議來進行動員、施壓、監督，召開的會議有動員會議、多部門聯席會議、工作匯報會議等等。同時，領導的批示和口頭指示也是常見的非正式人格化管理方式。在政策具體執行層面，人格化的執行現象極為普遍。政策出臺雷厲風行、政策執行處處受阻是我國官僚系統長期面對的難點。一項好的政策關鍵在于高效率地執行，落地生根的政策才能發揮出它的實際功用。現實中，下級政策執行是一種典型的人格化方式，變相執行或是選擇性執行司空見慣。對本組織有利的政策可以得到很好地執行，對本組織不利但對國家和人民有利的政策會找借口變相執行甚至不執行。如果直接的上級領導非常重視某項政策，下級受到其節制或與該領導私人感情密切的話，政策也可以得到順利執行。
官僚系統人格化管理方式長期運行的直接后果是官僚人員陷入協調的困境之中。首先是行政系統對外部的協調。由于行政決策受領導個人影響較大，領導可以決定政策的出臺以及政策的惠及面和惠及者。這種人格化的管理方式變相刺激了企業和社會組織對領導的青睞。于是，各社會主體從自身利益出發，想方設法去影響領導的決策和執行。同時，人格化的管理方式也產生足夠多的社會負能量。社會大眾遇事一般不按正常程序解決，反而求助于各種官僚人員。找關系、走后門成為解決事情的一種重要方式。官僚人員按照親疏遠近的方式選擇性地處理各種公務事情。官僚人員越是采用人格化的管理方式，就越刺激社會人格化辦事的陋習，這種陋習導致官僚人員整日處于協調各種社會關系，處理非正式、一些公務衍生為非公務的事情之中。其次是行政系統內部的協調。行政執行不是按照政府規章進行，往往借助于上下級之間私人關系來推動。直接上下級關系和諧則可以保證行政執行相對順利，相反，政策執行有可能受阻。涉及政府多部門的政策執行，容易出現相互推諉的情況。所以，行政系統內部的協調成為官僚人員一項重要的工作，甚至是主要的工作，占據了官僚人員大部分的時間和精力，嚴重影響到政府及其各部門正常的公共事務管理工作。
人格化的管理方式從行政決策、行政執行方面對行政系統進行了全方位的塑造，使行政系統處處顯露著人格化的傳統管理方式，即行政系統事事人格化，時時人格化。人格化的管理方式以及由此帶來的官僚系統內外部協調問題占據官僚人員大部分的時間和精力，導致官僚人員無法著手處理分內的公共事務，束縛其手腳，限制其能力。這種情況不可避免地羈絆了行政省直管縣體制改革中管理幅度的擴大。我們知道，行政管理幅度的擴大意味著官僚人員較之以前處理更多的事情，承擔更多的任務。現階段，官僚人員無法分出足夠多的時間和精力來應對管理幅度擴大后的工作任務，所以，人格化的管理方式及其帶來的協調困境一定程度上阻礙著行政管理幅度的擴大。
5.保守的組織文化對管理幅度擴大的消極影響。
“傳統官僚制”背景下的組織文化特征是封閉保守且呈現行政惰性。上下級關系是等級嚴密，自上而下權力高度集中，表現為等級化權力配置和差序化的官場生態。換言之，它實際上就是一種壓力型的行政模式。壓力型的行政模式缺乏人性，使得下級喪失思考和創新的能力，成為上級的一種辦事工具。壓力型的行政模式在塑造工具性下級的同時，導致下級喪失自主靈活處理本級行政事務的能力，逐漸產生行政惰性，進而嚴重影響行政效率的提高。“傳統官僚制”注重上級對下級的控制，我國上級官員對下級有著考核、晉升等權力，掌握著官員的政治生命。縣級政府的官員受制于上級政府，本著多一事不如少一事的原則，象征性地執行公務或視與領導關系的親密度、領導的重視程度選擇性地執行公務。這種上下級關系以及由此產生的組織文化是對行政省直管縣改革的背離。
“傳統官僚制”上級對下級嚴密的監視、控制、壓力型的行政，造成下級非獨立自主的人格、主動創新精神的缺失。扭曲的上下級關系直接導致組織消極被動文化的發展，下級厭惡工作、逃避責任，人浮于事、消極被動成為常態。鑒于此，上級對其進行嚴密的強制、控制和懲罰。這種消極、被動甚至敵對的組織文化充分表明上下級之間極大的不信任關系，屬于麥格雷格語境下典型的“X理論”模型。“管理者持X理論，還是Y理論，直接決定著管理幅度的大小。”[10](p27～28)很顯然，“傳統官僚制”中上級是持X理論來進行行政管理的，對下級的不信任使得下級缺乏工作熱情，沒有獨立承擔復雜任務的意識和能力，因而，此情形下的下級工作能力一般較低，無法應對幅度擴大后職位工作大量增加的客觀形勢。所以，這種懶散、消極組織文化形態下的政府管理幅度自然不會擴大。
三、結論與展望
封建社會孕育出來的“傳統官僚制”在一定程度上表現出與后工業社會行政不相適應的一面。本質上，政府層級及其組織框架從屬于官僚制，是官僚制不可分割的一部分。行政省直管縣改革實質上是對“傳統官僚制”的一種調整、優化與超越，也是“傳統官僚制”的一種被動式的救贖。實踐中，“傳統官僚制”對行政省直管縣改革的制約主要表現在減少行政層級和擴大管理幅度方面，一是多層級節制的效率悖論與減少層級的本能抵制。二是官僚人員的非職業性和私利性制約政府層級的減少。三是模糊繁雜的組織職能與擴大管理幅度之間存在現實的矛盾。四是單一的人格化管理方式對管理幅度的制約。五是保守的組織文化對管理幅度擴大的消極影響。“傳統官僚制”更多的是表現出對行政省直管縣改革的阻礙，成為省直管縣改革路上不可逾越的制度性障礙。所以，我們認為在推行行政省直管縣改革的過程中，應堅持雙向變革，一方面要從“傳統官僚制”的具體制約方面著手進行漸進式地修補、完善和優化，逐步破除其頑疾；另一方面，“傳統官僚制”也亟須向與后工業或信息化社會相適應的現代理性官僚制轉型，進而從行政省直管縣改革的制約性因素轉變為促進性因素，從而為改革提供制度性保證。
目前，行政省直管縣體制已成為一種改革的必然。所以，對其研究要主動跳出改革必然性和可行性、改革利弊剖析的條框，聚焦于推進行政省直管縣改革實施中的各種基本問題方面。行政省直管縣改革是一項復雜的系統工程。行政省直管縣在改革過程中往往受制于經濟發展水平、政府體制、改革的社會文化認同等一系列現實條件的制約。因此，對其研究不僅僅停留在行政省直管縣體制本身層面，更多的是注重事物內在聯系并富有前瞻性的改革。[11](p244～247)從不同側面對行政省直管縣體制相關影響因素的研究往往更能準確地認清改革的障礙，從而為行政省直管縣改革提供建設性和針對性的建議。另外，單純地以區域經濟增長為目的的行政區劃改革是一種短視的表現，行政省直管縣改革要上升到國家政治制度完善和現代國家建設層面的高度。
參考文獻：
[1]李金龍，馬珍妙.行政省直管縣體制改革的理性思考[J].湖南師范大學社會科學學報，2015，(3).
[2]MaxWeber.TheTheoryofSocialandEconomicOrganization,trans.byA.M.HendersonandTalcottParsons,NewYork:TheFreePress.1964.
[3]張曉忠，宋香麗.借鑒新公共管理理論克服我國官僚制弊端[J].廣東行政學院學報，2008，(4).
[4]朱光磊，張東波.中國官員規模問題研究[J].政治學研究，2003，(3).
[5]黃小勇.現代化進程中的官僚制——韋伯官僚制理論研究[M].黑龍江：黑龍江人民出版社，2003.
[6]王成榮.企業文化理論與實踐[M].北京：中國社會科學出版社，1991.
[7]覃道明，徐龍福等.官本位的成因及其消除對策[J].中國井岡山干部學院學報，2010，(6).
[8]張康之.超越官僚制：行政改革的方向[J].求索，2001，(3).
[9]李金龍，謝哲夫.論“省直管縣”改革的現實條件與制約因素[J].桂海論叢，2010，(4).
[10]周才堂.管理幅度設計[J].經營管理者，2000，(6).
中國鄉村發現網轉自：《湖北社會科學》
(掃一掃，更多精彩內容！)
