——在“第十三屆中國(guó)政府創(chuàng)新論壇暨中國(guó)基層治理（寧海）研討會(huì)”上的發(fā)言
村民自治有一個(gè)陷阱，就是追求形式民主壓倒實(shí)質(zhì)民主。形式民主過(guò)分強(qiáng)調(diào)阻礙追求村級(jí)民主走向?qū)嵸|(zhì)民主方向。如果不能從思想上清理村民自治發(fā)展思路上過(guò)分強(qiáng)調(diào)形式化民主的傾向，我們?cè)谂龅叫聠?wèn)題時(shí)就還可能碰到新的陷阱。
我簡(jiǎn)單講三個(gè)方面：第一，追求形式民主的問(wèn)題是怎么來(lái)的？第二，在理論上對(duì)跌入陷阱的幾種可能性的認(rèn)識(shí)；第三，結(jié)合寧海36條看能不能把村級(jí)民主的正當(dāng)性用新的語(yǔ)言體系來(lái)解釋，從而支撐它能走的更遠(yuǎn)。
我在這方面的困惑來(lái)自于2004年。媒體曝光了山西運(yùn)城老窯頭村賄選的案例。農(nóng)民對(duì)村干部承包集體的煤礦給集體交的很少很有意見，想通過(guò)選舉換掉村干部，但是沒(méi)有實(shí)力，這時(shí)候在外面跑運(yùn)輸?shù)娜嘶貋?lái)挑戰(zhàn)，在任上的村委會(huì)主任和挑戰(zhàn)者，都在選舉前一天晚上加碼承諾，只要當(dāng)選就發(fā)錢。兩人競(jìng)相加價(jià)，從之前的三四百塊錢增加凌晨的一千八百塊錢到兩千塊錢。第二天選舉的時(shí)候農(nóng)民要求競(jìng)選的兩個(gè)人把錢抬到村里的舞臺(tái)上給大家看是不是真的，挑戰(zhàn)者真的把一個(gè)大木箱抬到舞臺(tái)給大家展示錢財(cái)，農(nóng)民相信以后投了票，當(dāng)天下午到第二天上午把全村所有的人都發(fā)了。這個(gè)當(dāng)選的村委會(huì)主任和兩個(gè)副主任總共發(fā)了224萬(wàn)元。
當(dāng)選的村委會(huì)主任因?yàn)槁溥x的村委會(huì)主任舉報(bào)而被撤職。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是這到底算不算賄選。從這個(gè)事情我看到非常危險(xiǎn)的信號(hào)，第一是當(dāng)選后的村干部的權(quán)力受不到制約；第二賄選蔓延；第三競(jìng)爭(zhēng)性選舉強(qiáng)化了派性。
我想這是村民自治的制度有問(wèn)題，而不是當(dāng)?shù)氐拿袂椋澈笥幸粋€(gè)普遍的原因。基于制度上的反應(yīng)，我也提出了反思。2010年修改《村委會(huì)組織法》，當(dāng)時(shí)我寫了一個(gè)內(nèi)參。根據(jù)原來(lái)的調(diào)查，我認(rèn)為，為了搞選舉付出的組織成本已經(jīng)非常高，法律修訂送審稿提出要設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，但是要維持一個(gè)也是具有相當(dāng)代表性的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì),也要經(jīng)過(guò)一定的推選甚至是選舉程序，產(chǎn)生和維持它的運(yùn)作，成本是很高的，對(duì)它運(yùn)作的效果我是非常懷疑的。所以我當(dāng)時(shí)認(rèn)為不要在村民自治已經(jīng)過(guò)度復(fù)雜的情況下，徒耗制度資源。
但立法并沒(méi)有聽取這條意見，雖然整個(gè)內(nèi)參得到了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、中農(nóng)辦和民政部領(lǐng)導(dǎo)的重視，法律依然通過(guò)了這條意見。在寧海我看到村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)又實(shí)際發(fā)揮了作用，這就需要提出新的解釋。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)到底適不適合普遍地傳播，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為什么是與過(guò)度強(qiáng)調(diào)選舉的同時(shí)存在的必須的制度安排？
村民選舉走向形式化、治理績(jī)效衰減的原因。第一，選舉組織成本高昂。第二，當(dāng)選權(quán)力不受監(jiān)督。第三，選民參與功利化。第四，賄選無(wú)法消除。第五，選后沖突增加，治理難度增大。
到底村民選舉以及后三個(gè)民主（民主決策、民主監(jiān)督、民主管理）正當(dāng)性在哪里？既然實(shí)際的治理績(jī)效越來(lái)越弱，但是我們還要維持這個(gè)制度，對(duì)它的理論論證有沒(méi)有問(wèn)題？
理論上的依據(jù)：第一是起碼從村民選舉里說(shuō)他們認(rèn)為這個(gè)制度有一個(gè)中心的目標(biāo)就是要維護(hù)和實(shí)現(xiàn)村民的選舉權(quán)利。村民參加村委會(huì)選舉的投票被提升到政治權(quán)利的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。有一個(gè)很小的投票方式的爭(zhēng)論曾經(jīng)被提到這個(gè)層次上去認(rèn)識(shí)。要不要委托投票，有人說(shuō)你選舉村干部的權(quán)力是政治權(quán)利，不得隨意委托，現(xiàn)在法律雖然接受委托投票，但是在一些人看來(lái)認(rèn)為隨著農(nóng)民民主意識(shí)和能力的提高，將來(lái)這個(gè)制度還可能被拿掉。但是，村莊里的選舉參與是政治權(quán)利嗎？是否要圍繞選舉權(quán)利來(lái)設(shè)計(jì)選舉制度？
第二是認(rèn)為形式民主即選舉程序的改進(jìn)會(huì)產(chǎn)生村莊公共品供給的改善。是不是因?yàn)檫x舉制度的改進(jìn)而導(dǎo)致村莊供給得到改善呢？
第三是認(rèn)為程序公正有其價(jià)值，技術(shù)性的安排擁有最高的意義，也是民主應(yīng)該追求的價(jià)值和目標(biāo)。對(duì)此應(yīng)該結(jié)合村委會(huì)選舉的進(jìn)展進(jìn)行評(píng)估。
第四是民主化效應(yīng)，隨著村民自治的推行，將來(lái)中國(guó)的民主就有了一個(gè)先入點(diǎn)，你只要搞了村委會(huì)選舉，就不能限制它，就會(huì)讓民主化的努力越來(lái)越強(qiáng)。這是特別理想的期待，形成了學(xué)界和我們?nèi)珖?guó)人大、民政部到各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而且是省級(jí)以上政府和立法機(jī)構(gòu)共同的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，還認(rèn)為后三個(gè)民主和以村民選舉為起點(diǎn)的制度建設(shè)是完全配套的，就是所謂“四個(gè)民主一套車”。他們還做過(guò)形象化的VCD，用漫畫和故事來(lái)演義。村民自治也就是以村民選舉權(quán)利為起點(diǎn)，擴(kuò)大農(nóng)民的選舉權(quán)力，選舉背后也是直接參與，包括我們要開村民大會(huì)，要有正式的文字記錄。
這是到今天為止，我們還在堅(jiān)持村民自治形式民主主導(dǎo)的思路正當(dāng)性的根據(jù)。但是，村民自治效果的衰減已經(jīng)提出了對(duì)形式民主主導(dǎo)的思路的反思的任務(wù)。這提供了一個(gè)契機(jī)，就是要不要重新來(lái)思考它？能不能重新來(lái)思考它？
村民選舉和村民自治制度安排是從上到下提供的，是由立法者集中在一塊設(shè)計(jì)，而且是由外向內(nèi)提供的。不僅由我們的村以外的力量，甚至包括了國(guó)外選舉研究機(jī)構(gòu)和觀察機(jī)構(gòu)也加入其中。選舉民主的程序安排，實(shí)際是由外向內(nèi)，由全球化視野來(lái)提供制度設(shè)計(jì)。
我覺得寧海36條的面目不是很清晰，它是兼顧實(shí)質(zhì)民主與形式民主之間的制度安排，是統(tǒng)一規(guī)則與多樣化規(guī)則之間的制度安排。但是它非常有效。我們要不要使它明晰化？或者說(shuō)，明晰化是不是僅僅在程序上使它明晰，或者使它的形式化進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)，我認(rèn)為村民自治要擴(kuò)展它的多樣性，寧海對(duì)不同類型的村莊也不要給一個(gè)統(tǒng)一的路線圖。我覺得四個(gè)民主的順序應(yīng)該顛倒！選舉應(yīng)該往后放。應(yīng)該先把權(quán)力使用規(guī)則講清楚，再來(lái)講誰(shuí)來(lái)執(zhí)行，而不是先選人再做事兒。
我們要糾正“村民選舉以權(quán)利為中心”的理念，而是以治理為本位來(lái)設(shè)計(jì)村民選舉以及其它村莊治理制度。村莊治理和整個(gè)鄉(xiāng)域治理、縣域治理是連為一體的，在寧海已經(jīng)表現(xiàn)出這一點(diǎn)，我們應(yīng)該勇于承認(rèn)這一點(diǎn)，在制度上進(jìn)一步探索將村、鄉(xiāng)、縣連成一體的制度安排。這才是村莊治理和整個(gè)鄉(xiāng)村治理以及國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的真實(shí)連接點(diǎn)，而不是通過(guò)個(gè)體的民主意識(shí)和民主能力的提高來(lái)構(gòu)成這種聯(lián)系。
作者系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授
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