近期，在“特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設與開發(fā)運營暨浙江特色小鎮(zhèn)項目觀摩專題培訓研討會”上，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心總規(guī)劃師、規(guī)劃院院長沈遲就《新型城鎮(zhèn)化、小城鎮(zhèn)和新農村建設》作了主題演講。北京中農富通城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院組織員工參會學習，學習了小城鎮(zhèn)、新農村建設經驗，經過反復的揣摩、思考、總結，在特色小鎮(zhèn)方面受益頗豐。
沈遲院長認為，小城鎮(zhèn)不是獨立的存在，是在新型城鎮(zhèn)化背景下、在農村的土壤上成長起來的，因此他從四個方面進行了交流分享。第一，沈遲院長認為，小城鎮(zhèn)發(fā)展不能脫離新型城鎮(zhèn)化的背景，不能離開新型城鎮(zhèn)化“以人為核心”的背景。第二是小城鎮(zhèn)化問題，針對一些關于城鎮(zhèn)化是否走過頭的疑惑，沈遲認為城鎮(zhèn)化是解決三農問題的重要途徑，不減少農民是不可能富裕農民的。第三是小城鎮(zhèn)雖然不是城鎮(zhèn)化的主力軍，但是小城鎮(zhèn)面廣量多，是新型城鎮(zhèn)化的重要載體。第四就是關于新農村的幾點認識。浙江特色小城鎮(zhèn)實質上就是在新農村建設的基礎上發(fā)展起來的。
新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，解決大量農業(yè)轉移人口融入城市社會，促進農民工市民化，新老市民共享良好的基礎設施、健全的公共服務、優(yōu)美的環(huán)境。這其中有大量工作，無論是大中小城市，還是小城鎮(zhèn)都需要做的。新型城鎮(zhèn)化有23項指標，不僅有城鎮(zhèn)化率指標，還增加了基本公共服務、基礎設施、資源環(huán)境等指標，綜合起來才是評價一個地區(qū)新型城鎮(zhèn)化是否健康的指標。同時，中央農村工作會議上還提出了“三個一億人”的問題，即農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)達一億人，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造達一億人，中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化達一億人，這一目標，也體現(xiàn)在了國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中。由于中國人口眾多，動輒以億為單位，因此，堅持中國特色城鎮(zhèn)化，首先要始終堅持以人為本，合理引導人口流動，有序推進農村轉移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化發(fā)展成果。新型城鎮(zhèn)化要求有序和穩(wěn)步推進，不是一場運動，因此要有產業(yè)支撐，農民有就業(yè)，有收入，逐步推進公共基礎服務設施建設。其次要堅持“四化同步”。中國的城鎮(zhèn)化不是獨立的，工業(yè)化仍是主動力，農業(yè)現(xiàn)代化是主支撐，信息化是融合劑，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、農業(yè)現(xiàn)代化是相互關聯(lián)，同步發(fā)展的，是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化建設的核心內容，彼此相輔相成。第三是堅持優(yōu)化布局，與地方資源承載力相匹配，科學規(guī)劃城市群，嚴控城市規(guī)模，優(yōu)化城市內部空間。第四要堅持生態(tài)文明，全面融入城鎮(zhèn)化進程，綠色發(fā)展，循環(huán)發(fā)展，低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復，減少對自然的干預，推動綠色生產生活方式以及城市建設運營的管理模式。第五要堅持文化傳承，用不同地區(qū)文化資源稟賦體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)的多樣性，防止千城一面，延續(xù)歷史記憶，才能有特色。
新型城鎮(zhèn)化提出了五大任務
一是有序推進農業(yè)轉移人口市民化。這其中的第一個要求就是符合條件的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)。第二個要求是轉移的農業(yè)人口要想有城鎮(zhèn)的基本公共服務。第三個要求是體制機制上要有改革，建立健全農業(yè)轉移人口市民化推進機制。轉移人口大致有失地農民、流動人口、在地農民三類，其市民化的路徑可分為被動城鎮(zhèn)化和主動城鎮(zhèn)化兩類。被動城鎮(zhèn)化以拆遷為主，主動城鎮(zhèn)化是自主選擇進入城市的城鎮(zhèn)化過程，這需要滿足三個條件，即“進得來，住得下，過得好”。
二是優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)。國家兩橫三縱布局主要是自然條件決定。宏觀上，三大城市群基礎之上的中西部和東北有條件的地區(qū)仍然需要依靠市場力量和國家的規(guī)劃引導，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北發(fā)展的重要增長極，推動國土空間均衡發(fā)展。中觀上，要根據自然條件科學設置開發(fā)強度，劃定城市開發(fā)邊界。微觀上，要尊重自然順應自然融入自然，搞好治理。小城鎮(zhèn)屬于微觀層面，建設過程中既要融入現(xiàn)代元素，又要保護和弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)，延續(xù)歷史文脈，融入讓群眾生活更舒適的理念。國家對城市群的要求是，優(yōu)化提升東部城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，建立城市群發(fā)展協(xié)調機制，促進各類城市協(xié)調發(fā)展。從國家發(fā)展理念中，小城鎮(zhèn)從未被遺漏，但受經濟發(fā)展階段影響，一段時間內小城鎮(zhèn)的發(fā)展仍然被冷落了。
三是提高城市發(fā)展的可持續(xù)能力。其核心是產業(yè)的就業(yè)支撐，優(yōu)化城市空間結構和管理格局，提升城市基本公共服務水平，提高城市規(guī)劃建設水平，推動綠色城市、人文城市、智慧城市等新型城市建設，加強和創(chuàng)新城市社會治理。
四是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制，加快農業(yè)現(xiàn)代化進程和新農村建設，破除城鄉(xiāng)二元結構，形成新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。這其中需要做四件事，第一是加快構建新型農業(yè)經營體系，第二是賦予農民更多的財產權，第三是促進城鄉(xiāng)要素平等交換，公共資源均衡配置，第四是完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制。
五是改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃對完善發(fā)展體制機制提出了五個方面要求，第一是推進戶籍制度管理，第二是深化土地制度改革，第三是創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金的保障機制，第四是健全城鎮(zhèn)住房制度，第五是強化生態(tài)環(huán)境保護機制。
關于城鎮(zhèn)化，沈遲認為它并不是農村的敵人，不是農業(yè)現(xiàn)代化的敵人，而是解決三農問題的重要途徑。城鎮(zhèn)在增加，農村在減少，這是不可阻擋的發(fā)展潮流。村莊減少的根本原因在人的流出，這也產生了大量留守兒童和留守老人問題。
關于小城鎮(zhèn)，沈遲認為它是城鎮(zhèn)化的重要載體，并重點交流了小城鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀、小城鎮(zhèn)的特色化、小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設中應注意的幾個問題三個方面。
在80年代，國家城鎮(zhèn)建設方針是“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”，彼時提出這樣的方針有幾個特殊考慮，一是國家經濟體制改革是從農村包圍城市，二是當時農村集體經濟非常活躍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總量接近工業(yè)總量的一半，三是當時沒有土地法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲取土地非常便利，發(fā)展成本低。90年代，《城市規(guī)劃法》把建制鎮(zhèn)界定為城市，提出“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”，中小城市得到快速發(fā)展，成為促進城市化的重要載體。這一階段小城市的發(fā)展也受到經濟發(fā)展階段的影響，92年提出搞市場經濟，引進外資，出口加工業(yè)非常活躍，帶動了中小城市發(fā)展。黨的十六大提出“大中小城市協(xié)調發(fā)展”，2000年以后，重化工業(yè)成為工業(yè)的主體，大型企業(yè)對現(xiàn)代服務業(yè)的需求非常高，因此大多集中在大城市。從目前城市結構體系來看，未來中小城市發(fā)展?jié)摿θ匀痪薮螅浣ㄔO發(fā)展會直接影響城市化進程和經濟社會協(xié)調發(fā)展。
沈遲總結了我國小城鎮(zhèn)目前的特點，一是高度分化，東南沿海部分小城鎮(zhèn)已經發(fā)展成為小城市，面臨著城市管理體制的束縛和產業(yè)轉型升級的挑戰(zhàn)；中部絕大部分小城鎮(zhèn)缺乏產業(yè)支撐，無法吸納農村勞動力就業(yè)，而西部和東北地區(qū)部分小城鎮(zhèn)正在萎縮，以往十年發(fā)展起來的資源型強鎮(zhèn)，由于資源價格高啟導致收入暴漲，房地產畸形，空城鬼城頻出，還有過度福利化問題，正在苦苦掙扎。二是小城鎮(zhèn)規(guī)模在不斷擴大，經濟實力不斷增強，一些鎮(zhèn)的財政收入超過了部分地方縣市水平，成為中國經濟增長最具活力的部分。三是小城鎮(zhèn)吸納了大量農村就業(yè)，全國小城鎮(zhèn)吸納就業(yè)總量已經接近50%，僅工業(yè)就吸納了全國31%的就業(yè)。四是小城鎮(zhèn)在促進農民增收上發(fā)揮了重要作用。務工收入是農民收入最主要的部分，小城鎮(zhèn)通過為農民提供非農就業(yè)，為農民增收和改善生活做出了重要貢獻。五是小城鎮(zhèn)是農村公共服務的中心。六是大城市周邊小城鎮(zhèn)成為流動人口集聚的主要區(qū)域，也是消費的主要區(qū)域。七是小城鎮(zhèn)發(fā)展水平和區(qū)域分布極不均衡。全國千強鎮(zhèn)中，東部沿海占據了半壁江山。八是小城鎮(zhèn)改革為消除不利于城鎮(zhèn)化的體制機制障礙積累了政策儲備。包括戶籍制度、PPP模式、多元投資體制、土地制度、財政體制、社保制度、規(guī)劃銜接協(xié)調及區(qū)域發(fā)展整合等方面。關于小城鎮(zhèn)的作用，沈遲認為，它是城鎮(zhèn)體系中承上啟下的連接點，是區(qū)域一體化的重要支點，是中心城市的互補功能、重要腹地和公共服務的載體。
關于特色小鎮(zhèn)，沈遲以浙江為例進行了解讀。浙江將面積3平方公里左右，產業(yè)、文化、旅游功能疊加，以新的理念、新的體制機制、新的載體推進產業(yè)集聚、創(chuàng)新和升級的一個特定區(qū)域定義為特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)規(guī)劃首先是概念策劃，其核心是產業(yè)和業(yè)態(tài)；其實是空間規(guī)劃，其核心是產業(yè)與空間的耦合；第三是項目計劃，落地性要強；第四是資金策劃，迎合市場。這是一種典型的目標導向的規(guī)劃，是在特色小鎮(zhèn)目標指引下，在不同空間載體進行的規(guī)劃實施路徑的探索。產業(yè)引領下的空間功能組織有別于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)規(guī)劃，關鍵在于強調產業(yè)的核心地位，也區(qū)別于傳統(tǒng)的產業(yè)園區(qū)，關鍵在于實現(xiàn)產業(yè)、城鎮(zhèn)、人一劑文化的融合。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展策略和規(guī)劃理念主要是引領產業(yè)園區(qū)轉型升級，包括產業(yè)現(xiàn)狀分析、發(fā)展趨勢、相關規(guī)劃分析、現(xiàn)狀產業(yè)篩選等，并引入創(chuàng)新產業(yè)形成主導產業(yè)。功能要復合化，要有社會功能、旅游功能、文化功能。空間上要梳理格局，形成產業(yè)與空間的耦合。環(huán)境修復，提升風貌特色，包括景觀風貌，重要街道改造等。沈遲隨后分享了西湖茶鎮(zhèn)、云棲小鎮(zhèn)等案例。
沈遲認為，特色化是小城鎮(zhèn)發(fā)展的命脈。首先，小城鎮(zhèn)是培育新經濟的載體，特色小鎮(zhèn)不同于產業(yè)園區(qū)和風景園區(qū)，它是一塊全新的適合創(chuàng)新的載體。特色小鎮(zhèn)強調小而精，實質上是一個創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的生態(tài)群落，創(chuàng)新是特色小鎮(zhèn)適應市場的需求。同時也是跨界融合的典范，形成了開放共享的眾創(chuàng)空間。其次，特色小鎮(zhèn)是新舊動能轉換的空間，傳統(tǒng)的融資模式急需轉型，地方政府公司化的形象急需轉變，特色小鎮(zhèn)就是很有作為的空間。第三，特色小鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的新動力，浙江特色小鎮(zhèn)是浙江新的經濟業(yè)態(tài)，新的商業(yè)模式和創(chuàng)業(yè)模式，也是浙江產業(yè)轉型升級、傳統(tǒng)與新型產業(yè)融合、新經濟與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的新載體、新抓手和新動力。創(chuàng)新帶動創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)，以就業(yè)促進城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的新動能。第四，特色小鎮(zhèn)的建設要有新思路新制度。制度供給不能老而僵，必須在探索中實踐，在創(chuàng)新中完善，在改革中試驗。關于特色小鎮(zhèn)的定位，浙江是將其作為綜合改革試驗區(qū)，凡是國家的改革試點，特色小鎮(zhèn)優(yōu)先上報，凡是國家和省里先行先試試點，特色小鎮(zhèn)優(yōu)先實施，凡是符合法律要求的改革，允許特色小鎮(zhèn)先行突破，這實質上是浙江在政策上對特色小鎮(zhèn)的支持。第五，特色小鎮(zhèn)是一種新的運行機制。這不是靠政府扶持，而是實行企業(yè)主體，摒棄先拿牌子，政府投資，招商引資這些傳統(tǒng)的做法，并且特色小鎮(zhèn)的選址要在有一定市場的地方，不能憑空規(guī)劃。當前特色小鎮(zhèn)更多的是追認，是做出來的，而不是政府先給帽子再做起來的。第六，特色小鎮(zhèn)要用創(chuàng)建制代替審批制，轉變政策扶持方式，從事先給予轉為時候結算，先做出來才給支持。第七，特色小鎮(zhèn)是新的發(fā)展平臺。浙江的特色小鎮(zhèn)不是一個行政概念，其他地區(qū)以縣城或鎮(zhèn)為單位，也是可行的，要根據自身特色決定。特色小鎮(zhèn)應該是政府引導，企業(yè)主導，市場運作。
此外，沈遲還提出了小城鎮(zhèn)規(guī)劃中應當注意的一些問題。第一個是小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)，農村勞動力等優(yōu)勢正在逐步消失，第二個是整個社會的成本在上升，產能過剩。在這樣的情況下，小城鎮(zhèn)的產業(yè)選擇面臨新的挑戰(zhàn)。既不能是大城市淘汰的東西，又要在新興產業(yè)中同大城市有所競爭，哪些能夠爭到。同時市場的變化使得中西部地區(qū)無法復制東部地區(qū)的發(fā)展模式。第二個是發(fā)展目標的問題，目標不是越高越好，這不僅是針對小城市，大中城市也一樣。城鎮(zhèn)化有客觀規(guī)律，一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平受兩個因素的影響，一個是資源環(huán)境稟賦，一個是經濟發(fā)展水平這兩個因素匹配出來，自然會有相應的城鎮(zhèn)化水平，而不是人為的為城鎮(zhèn)化水平定一個目標。目前部分地區(qū)還存在拔苗助長的情況。沈遲認為，小城鎮(zhèn)規(guī)劃必須堅持市場在資源配置中起決定作用，使城鎮(zhèn)化成為順勢而為的事。小城鎮(zhèn)建設一定不能克隆大城市的模式。第三個是生態(tài)，并非越綠越好，生態(tài)并非就是“綠”，不能用園林城市代替生態(tài)城市，并且在生態(tài)營造上要盡量使用本地樹種。第四個是新型城鎮(zhèn)化不等于造新城，運動式的新城建設一定會造成很多爛尾收場，相反漸進式、參與式的舊城改造實際上效果也非常明顯。第五個是學習外國不等于求洋，不要盲目照搬國外的建筑和風格，要對自身的特色充滿自信。第六個是小城鎮(zhèn)建設要量力而行，光靠財政資金是行不通的，不僅不可持續(xù)，還有巨大的風險。遠景藍圖不能當做近期行動綱領，公共設施布局過于超前，形成城市空間布局長期不合理也是不可行的，要結合規(guī)劃項目和發(fā)展預期編制可操作性強的項目庫，近中遠期相結合。第七個是因地制宜，避免一哄而上，要明確自身發(fā)展階段，防止大躍進，要注重特色產業(yè)發(fā)展，防止千城一面，要注重集約化原則，不要另起爐灶，要在小空間里做出大文章。第八個是堅持產業(yè)立鎮(zhèn)，產業(yè)先行，特色小鎮(zhèn)的基礎是產業(yè)，既有新興產業(yè)，又有傳統(tǒng)特色產業(yè)，不同地區(qū)要根據不同發(fā)展階段、不同地域文化、不同資源稟賦、不同市場要求，確定自身發(fā)展重點。第九個是堅持企業(yè)主體，是特色小鎮(zhèn)建設的主角，專業(yè)設計、專家規(guī)劃、企業(yè)選擇，政府要順勢而為，尊重市場，不包打天下。第十個是人文環(huán)境是永恒的主題。產業(yè)變化快，但人文環(huán)境不會變，留住人，就留住了希望。
沈遲引用聯(lián)合國亞太經濟與社會編委會在鄉(xiāng)村中心規(guī)劃指南中的話，“就城鎮(zhèn)而言，對于整個地區(qū)來說并沒有放之四海而皆準的解決方案，最多只能給出解決具體問題的方向和程序，并不存在通行的標準和規(guī)則，即使有，也應小心對待，使之因地制宜”。
最后，沈遲分享了對新農村的幾點認識。他提出，新農村一定要有新干部和新村民，農村搞得好不好，帶頭人是關鍵。建設新農村，也要分地區(qū)，而不是全國一個模式。此外，農村就要像農村，不用向城市看齊。做新農村規(guī)劃，一定要有保留價值的村莊，有記憶的村莊，老房就是最有記憶的農村印記。當然，沈遲認為新農村也可以很時尚，農村民宿也可以做的很高檔。新農村建設要以農村自身為主體，尊重集體意愿，不要包辦代替。
總結來講，第一，新型城鎮(zhèn)化是經濟發(fā)展轉型帶來的城鎮(zhèn)化；第二，新型城鎮(zhèn)化更加關注人的城鎮(zhèn)化；第三新的發(fā)展階段，小城鎮(zhèn)要扮演更為重要的角色；第四，要改變行政資源過度向大城市配置的導向，為小城鎮(zhèn)創(chuàng)造平等發(fā)展空間；第五，在當前大城市負債嚴重的情況下，小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展是全國新一輪健康城鎮(zhèn)化的重要增量；第六，除了經濟發(fā)展，公共服務是小城鎮(zhèn)凝聚力的關鍵。
最后，沈遲說，城鎮(zhèn)的發(fā)展不能代替美麗鄉(xiāng)村建設，城市群作為主體，其中既有大城市，也有中小城市，還有小城鎮(zhèn)，因此新型城鎮(zhèn)化不僅僅是要將城市建設的更美好，而是追求城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，將小城鎮(zhèn)、農村建設的更好。
作者系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心總規(guī)劃師、規(guī)劃院院長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：城鄉(xiāng)規(guī)劃網
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