2009年以來(lái)，中央促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的政策中，鄉(xiāng)村旅游的重要性在不斷提升。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2014】31號(hào)）《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2014】31號(hào)）《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦法【2015】62號(hào)）對(duì)全國(guó)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展統(tǒng)籌布局，提出了戰(zhàn)略目標(biāo)以及當(dāng)前的突破口。其中，還對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧、推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游富民工程，提升鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)保護(hù)兩項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，進(jìn)行了明確分工和時(shí)間要求，責(zé)成國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家旅游局負(fù)責(zé)督促落實(shí)。
鄉(xiāng)村旅游相關(guān)政策執(zhí)行情況及進(jìn)展
（一）鄉(xiāng)村旅游富民工程實(shí)施情況。
第一，多部委聯(lián)合啟動(dòng)富民工程。國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家旅游局、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)務(wù)院扶貧辦制定了《鄉(xiāng)村旅游扶貧工作方案》，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村旅游富民工程推進(jìn)旅游扶貧工作的通知》，重點(diǎn)突出基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃引導(dǎo)、宣傳推廣、人才培訓(xùn)等方面的工作，2020年前扶持6000個(gè)重點(diǎn)村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。第二，規(guī)劃引導(dǎo)，重點(diǎn)突破。湖南省出臺(tái)《湖南省鄉(xiāng)村旅游體質(zhì)升級(jí)計(jì)劃（2015-2017）》。山東省提出涉農(nóng)資金要向鄉(xiāng)村旅游傾斜，截至2017年，全省發(fā)展400個(gè)特色旅游小鎮(zhèn)、2000個(gè)旅游特色村、10萬(wàn)家鄉(xiāng)村旅游品牌經(jīng)營(yíng)戶。2013年為17個(gè)市編制完成鄉(xiāng)村旅游發(fā)展總體規(guī)劃和環(huán)城市游憩帶規(guī)劃，用3年（2013-2015）時(shí)間為137個(gè)縣（市、區(qū)）編制完成了縣域鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，其中每個(gè)縣給予60萬(wàn)元規(guī)劃補(bǔ)貼。第三，鄉(xiāng)村旅游組織建設(shè)。湖南省加快鄉(xiāng)村旅游富民工程等國(guó)家平臺(tái)入選鄉(xiāng)村的建設(shè)步伐。支持創(chuàng)建鄉(xiāng)村旅游協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社，提高鄉(xiāng)村旅游組織化程度。第四，啟動(dòng)鄉(xiāng)村旅游“千千萬(wàn)萬(wàn)”品牌推介活動(dòng)。國(guó)家旅游局在全國(guó)認(rèn)定推介1000個(gè)“中國(guó)鄉(xiāng)村旅游模范村”、1000家“中國(guó)鄉(xiāng)村旅游模范戶”、10000名“中國(guó)鄉(xiāng)村旅游致富帶頭人”、10000個(gè)“金牌農(nóng)家樂(lè)”。
（二）鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)情況。
第一，聯(lián)合制定工作方案。國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家旅游局、國(guó)務(wù)院扶貧辦等7部門(mén)共同啟動(dòng)鄉(xiāng)村旅游扶貧工作，制定了專項(xiàng)工作方案報(bào)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。第二，初步建立協(xié)調(diào)機(jī)制。各地按照通知要求，成立了由發(fā)改部門(mén)牽頭，有關(guān)部門(mén)共同參加的鄉(xiāng)村旅游扶貧工作協(xié)調(diào)機(jī)制，編制了本地區(qū)重點(diǎn)鄉(xiāng)村旅游扶貧實(shí)施方案，提出了具體舉措。第三，甄選旅游扶貧重點(diǎn)村。國(guó)家旅游局組織各省區(qū)市旅游部門(mén)從全國(guó)832個(gè)扶貧重點(diǎn)縣和片區(qū)縣中挑選出6130個(gè)具備發(fā)展鄉(xiāng)村旅游基本條件的行政村，作為鄉(xiāng)村旅游扶貧工作重點(diǎn)村。第四，推動(dòng)扶貧公益行動(dòng)。國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家旅游局對(duì)560個(gè)建檔立卡旅游扶貧重點(diǎn)村，開(kāi)展旅游規(guī)劃扶貧公益行動(dòng)。組織動(dòng)員全國(guó)有資質(zhì)的旅游規(guī)劃、景觀設(shè)計(jì)、咨詢策劃單位，免費(fèi)提供旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)、旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等專業(yè)指導(dǎo)。
（三）鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施提升情況。
第一，資金支持。國(guó)家發(fā)展改革委安排預(yù)算內(nèi)投資8100萬(wàn)元，支持重點(diǎn)鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。廣東省采取自愿申報(bào)、擇優(yōu)遴選、競(jìng)爭(zhēng)性分配等方式，每年以財(cái)政資金重點(diǎn)扶持一批旅游項(xiàng)目建設(shè)，專門(mén)用于完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)解決旅游交通瓶頸720條、近1萬(wàn)公里。江蘇省安排4500萬(wàn)元專項(xiàng)引導(dǎo)資金用于補(bǔ)貼鄉(xiāng)村旅游道路交通標(biāo)識(shí)牌、旅游驛站、游客中心、慢行系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持南京、揚(yáng)州、宜興等地開(kāi)通鄉(xiāng)村旅游直通車。第二，建立試驗(yàn)區(qū)。江蘇省積極推進(jìn)省級(jí)鄉(xiāng)村旅游綜合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。創(chuàng)新業(yè)態(tài)，提升基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境。在各重要景區(qū)公共服務(wù)自行車實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，旅游交通引導(dǎo)標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、水上航道、碼頭建設(shè)、三線入地、廁所及停車場(chǎng)改擴(kuò)建等項(xiàng)目。第三，重點(diǎn)改造。山東省結(jié)合“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動(dòng)”“鄉(xiāng)村記憶工程”等，用2年（2013-2014）時(shí)間，投入1.3億元，對(duì)規(guī)模化發(fā)展的1.5萬(wàn)戶鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)業(yè)戶實(shí)施“改廁改廚”，全省鄉(xiāng)村旅游接待條件明顯改善。
（四）鄉(xiāng)村旅游人才培訓(xùn)政策進(jìn)展。
第一，實(shí)施鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村村官培訓(xùn)。2014年9-10月和2015年6-9月在北戴河分七期舉辦鄉(xiāng)村旅游扶貧重點(diǎn)村村官培訓(xùn)班，全國(guó)共21個(gè)省（區(qū)、市）約2000個(gè)貧困村的村長(zhǎng)（或村支書(shū)）參加。山東省實(shí)施全員培訓(xùn)，挑選與其省內(nèi)基礎(chǔ)條件類似的臺(tái)灣地區(qū)為模板，連續(xù)3年實(shí)施千名鄉(xiāng)村旅游帶頭人赴臺(tái)交流培訓(xùn)工程。第二，編制鄉(xiāng)村旅游培訓(xùn)資料。國(guó)家旅游局制作了鄉(xiāng)村旅游扶貧培訓(xùn)光盤(pán)，編制《鄉(xiāng)村旅游百問(wèn)百答·系列叢書(shū)》。第三，鼓勵(lì)專業(yè)人員駐村幫扶。山東省加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員培訓(xùn)，鼓勵(lì)旅游專業(yè)畢業(yè)生、專業(yè)志愿者和科技工作者駐村幫扶，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供智力支持。第四，啟動(dòng)百村萬(wàn)人鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客行動(dòng)。國(guó)家旅游局在2015年-2017年，在全國(guó)創(chuàng)建100個(gè)鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客示范基地，組織引導(dǎo)10000名大學(xué)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、專業(yè)藝術(shù)人才、青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)投身鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。
（五）鄉(xiāng)村旅游用地和稅收政策執(zhí)行進(jìn)展。
國(guó)家旅游局和國(guó)土資源部已經(jīng)形成了《關(guān)于加大用地政策支持力度促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》（審議稿），正在國(guó)土資源部各司室內(nèi)部流轉(zhuǎn)征求意見(jiàn)。2015年8月，國(guó)家旅游局發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展百村萬(wàn)人鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客行動(dòng)的通知》，鼓勵(lì)各地通過(guò)減免稅收、搭建融資渠道等多措施推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游投資和創(chuàng)業(yè)。
鄉(xiāng)村旅游相關(guān)政策的成效、難點(diǎn)和建議
（一）政策成效
利好的政策環(huán)境推動(dòng)了鄉(xiāng)村旅游的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)、投資趨于活躍、基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益顯著提升。2014年全國(guó)農(nóng)家樂(lè)超過(guò)190萬(wàn)家，鄉(xiāng)村旅游特色村10萬(wàn)個(gè)，接待游客12億人次，約占全國(guó)旅游接待總?cè)藬?shù)的30%，鄉(xiāng)村旅游營(yíng)業(yè)收入達(dá)到3200億元，同比增長(zhǎng)15%，帶動(dòng)超過(guò)3300萬(wàn)農(nóng)民受益。2014年，鄉(xiāng)村旅游投資中，50億元以上項(xiàng)目總投資額度達(dá)6903億元，占大項(xiàng)目投資額的8%。據(jù)測(cè)算，“十二五”以來(lái)，全國(guó)通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)了10%以上貧困人口脫貧，旅游脫貧人數(shù)達(dá)1000萬(wàn)人以上。“十三五”期間通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游將帶動(dòng)全國(guó)17%的貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，計(jì)劃2015年－2020年，通過(guò)旅游帶動(dòng)全國(guó)約1200萬(wàn)貧困人口脫貧。
從政策落實(shí)總體情況看，富民工程、精準(zhǔn)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施、人才培訓(xùn)、土地稅收等相關(guān)政策都有不同程度的推進(jìn)。其中，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國(guó)家和地方層面均通過(guò)財(cái)政資金支持重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目改造升級(jí)。富民工程和旅游扶貧方面，國(guó)家及省級(jí)的初步協(xié)調(diào)機(jī)制建立，精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)村鎮(zhèn)名錄確立，一些公益扶貧行動(dòng)已經(jīng)展開(kāi)。在人才培訓(xùn)方面，各地均開(kāi)展了不同程度的村官、從業(yè)人員的培訓(xùn)、考察等工作，同時(shí)探索促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)和專業(yè)人員鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的扶持政策。這些政策對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題、基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題、人才問(wèn)題均有涉及，隨著政策的持續(xù)推進(jìn)，政策效應(yīng)將會(huì)進(jìn)一步顯現(xiàn)。
（二）政策難點(diǎn)和制約
第一，鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不均衡，改造難度大。鄉(xiāng)村旅游是現(xiàn)階段國(guó)民旅游消費(fèi)最活躍的領(lǐng)域。但由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)差距、東西部差距的客觀存在，各地鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)差距較大。鄉(xiāng)村旅游相關(guān)設(shè)施缺乏，道路、照明系統(tǒng)、垃圾和污水處理、廁所、交通標(biāo)識(shí)、游客中心、停車場(chǎng)、步行系統(tǒng)等亟待建立。有限的承載力和龐大的市場(chǎng)需求之間的矛盾突出，鄉(xiāng)村旅游提檔升級(jí)制約因素明顯。特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，資金缺口大，改造成本高，是政策實(shí)施的難點(diǎn)。
第二，鄉(xiāng)村旅游涉及部門(mén)多，綜合管理難度大。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展涉及農(nóng)業(yè)部、旅游局、文化部、住建部、工信部、勞動(dòng)保障、扶貧辦等多個(gè)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)成本高。在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，鄉(xiāng)村旅游民宿的法律地位、鄉(xiāng)村旅游用地等缺乏明確界定，鄉(xiāng)村旅游相關(guān)管理部門(mén)如工商、安全、消防、衛(wèi)生均缺乏有針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。這些問(wèn)題弱化了政策在執(zhí)行層面的貫徹實(shí)施。
第三，促進(jìn)鄉(xiāng)村多產(chǎn)業(yè)融合的相關(guān)政策較少。促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游同農(nóng)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)的融合是鄉(xiāng)村旅游延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、增加附加值的有效途徑。而當(dāng)前主要政策著力點(diǎn)多停留在制定規(guī)劃、改造基礎(chǔ)設(shè)施、進(jìn)行人才培訓(xùn)等基礎(chǔ)階段。雖然這些政策有利于在總體上推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，但對(duì)于一些鄉(xiāng)村旅游發(fā)達(dá)地區(qū)，缺乏針對(duì)性和引導(dǎo)性。
第四，相關(guān)政策的時(shí)效性和針對(duì)性有待增強(qiáng)。近年來(lái)鄉(xiāng)村旅游相關(guān)政策密集出臺(tái)，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)很大。而相關(guān)政策的針對(duì)性和時(shí)效性還有待進(jìn)一步提升，在制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的關(guān)鍵方面進(jìn)展較慢，有些政策缺乏實(shí)施細(xì)則，容易引起部門(mén)扯皮，使得政策實(shí)施難度加大。
（三）政策建議
第一，設(shè)立鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施改善基金。
國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院扶貧辦和國(guó)家旅游局等7部委聯(lián)合設(shè)置鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施改善專項(xiàng)基金，撬動(dòng)社會(huì)資本流向鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施。重點(diǎn)加強(qiáng)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游特色村的道路、電力、飲水、廁所、停車場(chǎng)、垃圾污水處理設(shè)施、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，基金委員會(huì)由各部門(mén)成員組成，基金辦公室設(shè)立在國(guó)家旅游局，負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施提升項(xiàng)目的篩選、基金發(fā)放、后期監(jiān)督等工作。與此同時(shí)，鼓勵(lì)政策性銀行針對(duì)貧困地區(qū)鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)項(xiàng)目給予優(yōu)惠貸款，政府給予貸款貼息補(bǔ)貼。
第二，制定分級(jí)分類政策，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。
針對(duì)全國(guó)各地鄉(xiāng)村旅游涉及部門(mén)多、地區(qū)差異大、發(fā)展不平衡的狀況，更多制定分級(jí)分類政策，增強(qiáng)針對(duì)性。西部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村旅游政策重點(diǎn)在于完善基礎(chǔ)設(shè)施方面，對(duì)于中東部鄉(xiāng)村旅游發(fā)達(dá)地區(qū)，鼓勵(lì)條件成熟地區(qū)出臺(tái)優(yōu)惠政策，探索第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)深度融合的途徑，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游升級(jí)。建立鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制，在制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地問(wèn)題、主體資質(zhì)問(wèn)題、綜合管理問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)問(wèn)題等方面實(shí)現(xiàn)政策突破。在國(guó)家層面，協(xié)調(diào)旅游部門(mén)、公安部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)在住宿登記、衛(wèi)生防疫、消防安全等方面出臺(tái)具有針對(duì)性的政策和法規(guī)，把鄉(xiāng)村旅游納入規(guī)范化管理。
第三，優(yōu)化各項(xiàng)政策措施，增強(qiáng)可操作性。
面對(duì)我國(guó)條塊分割的管理體制，在不斷深化改革的同時(shí)，要對(duì)政策的前期調(diào)研、論證更為廣泛和審慎，積極調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)者，增強(qiáng)各項(xiàng)政策的可操作性。相關(guān)政策還應(yīng)該制定實(shí)施細(xì)則，進(jìn)行任務(wù)分解，責(zé)成具體部門(mén)，制定時(shí)間表，并進(jìn)行實(shí)施中的監(jiān)督和實(shí)施后的效果評(píng)估，最大化政策效果。
作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)發(fā)展觀察》 2016年第19-20期合刊
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