【內(nèi)容提要】堅持和完善基層民主制度，既要使人民形式上有權(quán)，又要使人民實際上有權(quán)。防止基層民主形式化是實現(xiàn)社會有效治理的基本前提。30多年來，包括村民自治在內(nèi)的基層民主率先從民主選舉突破，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻未能及時跟進(jìn)，造成基層民主運轉(zhuǎn)乏力。近年來，四川省成都市將議事作為基層民主的核心內(nèi)容，堅持以事為中心，由當(dāng)事人及利益相關(guān)者組成村民議事會，讓村民在議事中實際行使參與的民主權(quán)利，村干部不再獨掌村莊治理的權(quán)力，而從復(fù)雜的利益矛盾中抽身出來，協(xié)助村民議事會做好村莊公共事務(wù)的治理工作。這種自治模式，進(jìn)一步完善了基層民主制度，成為引領(lǐng)基層民主發(fā)展的新風(fēng)向標(biāo)。
【關(guān)鍵詞】村民議事會；村民自治；基層民主
2014年9月5日，習(xí)近平在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話中強調(diào)，在基層民主中要“切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象”[1]。堅持和完善基層民主制度，發(fā)展基層民主，就要充分賦予人民參與基層公共事務(wù)治理的民主權(quán)利，要切實將民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)有機銜接起來，使任何一個環(huán)節(jié)都不可忽視和偏廢。當(dāng)前，基層民主在實踐中率先從民主選舉突破，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻未能及時跟進(jìn)，人們在選舉之后，很難在基層公共事務(wù)治理中實際行使參與的民主權(quán)利，使基層民主運轉(zhuǎn)遭遇到疲軟乏力的難題。要預(yù)防和解決基層民主運轉(zhuǎn)中人民形式上有權(quán)而實際上無權(quán)的問題，就需要探索能夠充分賦予人民實際行使參與權(quán)利的基層民主有效實現(xiàn)形式。近年來，在四川省成都市農(nóng)村地區(qū)興起的村民議事會，在這方面做了許多有益的探索，值得我們關(guān)注和研究。
四川成都的村民議事會，其突出特點就是將議事作為基層民主的核心內(nèi)容，讓人們在議事中實際行使參與的民主權(quán)利。具體而言，即由與事相關(guān)的利益關(guān)聯(lián)者，選舉議事員組成村民議事會，讓村民在議事中實際行使決策、管理和監(jiān)督的民主權(quán)利。村支書作為議事會召集人，負(fù)責(zé)把握工作方向，但只享有一票的表決權(quán)利。村干部不再獨享村莊公共事務(wù)治理的權(quán)利，從而真正將參與的民主權(quán)利還給村民。這樣，村干部也就隨之?dāng)[脫了村莊復(fù)雜利益矛盾的糾纏，進(jìn)而能夠更好地幫助村民議事會處理村莊公共事務(wù)。以議事為核心的基層民主模式，破解了村民形式上有權(quán)而實質(zhì)上無權(quán)的基層民主難題，成為引領(lǐng)基層民主發(fā)展的新風(fēng)向標(biāo)。
一、基層治理新挑戰(zhàn)：村民議事會的產(chǎn)生背景
堅持和發(fā)展基層民主，實質(zhì)是堅持和發(fā)展基層人民群眾在地方公共事務(wù)治理中的民主參與權(quán)利。將基層群眾在公共事務(wù)治理中的民主參與權(quán)利，作為基層民主的重要內(nèi)容，既是基層民主本身的題中應(yīng)有之意，也是我們在應(yīng)對中等收入社會難題時[2]，增強社會橫向聯(lián)系，調(diào)動群眾的參與熱情，從而降低社會組織與社會治理成本的基本要求[3]。
有公共事務(wù)，并不一定有民主參與，但有民主參與，就必定有公共事務(wù)。村民要在村莊公共事務(wù)中行使參與的民主權(quán)利，首要條件是村莊有公共事務(wù)，即有事可做，這是村民行使民主參與權(quán)利的基本前提。否則，就缺乏民主參與的基本載體和內(nèi)在動力。當(dāng)然，有公共事務(wù)卻不一定就有民主參與，因為村干部可能會基于工作效率或個人利益考量，而不尊重其他村民參與的民主權(quán)利。同樣，村民也可能因缺乏民主參與的觀念和利益訴求，而拒絕參與村莊公共事務(wù)。要打破村民不能正常參與村莊公共事務(wù)的僵局，就需要新元素的加入，由這種新元素來激發(fā)村民參與的需求，點燃村民參與的熱情。
村民議事會的興起，源于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、新農(nóng)村建設(shè)和災(zāi)后重建等新的公共項目給基層社會治理帶來的挑戰(zhàn)。因為，面對這些新的公共事務(wù)，原有的基層治理模式已無法適應(yīng)新的工作任務(wù)需要。人們在新的挑戰(zhàn)和壓力面前，不得不嘗試探索與之相適應(yīng)的新的基層治理模式，激發(fā)村民參與村莊公共事務(wù)的熱情，通過發(fā)揮集體的智慧和合力，共同應(yīng)對新的挑戰(zhàn)，以打破基層治理僵局。因此，村民議事會的出現(xiàn)，并非是事先規(guī)劃的產(chǎn)物，而是在沒有任何準(zhǔn)備的情況下，在應(yīng)付和處理新的工作任務(wù)中，偶然被人們嘗試和探索出來的新事物。
（一）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的啟動與應(yīng)對
2008年，成都市啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。由于產(chǎn)權(quán)涉及人們比較敏感的利益問題，以及歷史遺留的產(chǎn)權(quán)糾紛，使改革遇到了巨大阻力。加上歷史變遷過程中，農(nóng)村土地經(jīng)歷過多次調(diào)整，使邊界與權(quán)屬變得非常模糊。而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，使人們發(fā)現(xiàn)了土地的潛在價值，使那些被人們遺忘的利益問題，又重新被喚醒，讓土地確權(quán)頒證的工作變得異常復(fù)雜。這種情況下，村干部很難有足夠的時間和精力去處理這些復(fù)雜的問題。更具挑戰(zhàn)性的是，復(fù)雜的干群矛盾，使村干部再難以獨立承擔(dān)起群眾工作的重任。巨大的工作壓力，倒逼出了新的經(jīng)驗探索。
村民議事會的最早探索者，邛崍市羊安鎮(zhèn)仁和社區(qū)書記雍和青坦言，在土地確權(quán)頒證的工作初期，面對艱巨的工作任務(wù)，村委會也曾一籌莫展，“干群關(guān)系肯定比較緊張，這時候你找他(村民)，他可以不買你的賬。”為此，村干部不得不調(diào)整工作思路，嘗試主動求助于一些德高望重的村民，讓他們出面做群眾工作。“原來以為復(fù)雜難辦的問題，哪曉得找他商議以后呢，不復(fù)雜了，就很簡單地把問題解決了。”[4]當(dāng)時，嘗試的初衷非常簡單，就是應(yīng)付工作的需要，此外沒有任何其他目的。但這次嘗試的成功，也讓人們發(fā)現(xiàn)了其潛在的價值，因而才有村民議事會的原型，即新村發(fā)展議事會的誕生。
（二）農(nóng)村公共服務(wù)資金的使用與管理
成都市在推動新農(nóng)村建設(shè)中，鑒于農(nóng)村自我發(fā)展能力不足，由政府財政每年給每個行政村撥付幾十萬元的公共服務(wù)資金(一些規(guī)模較大的行政村，每年撥付的資金達(dá)50萬元)，主要用于村莊溝渠、道路、文化和黨建等公共事業(yè)發(fā)展。政府財政支持的初衷是，通過城市反哺鄉(xiāng)村，促進(jìn)鄉(xiāng)村的有效治理和快速發(fā)展。
不過，這筆巨額資金的出現(xiàn)，也給村莊治理帶來了新的難題，即錢該如何用？誰說了算？怎樣監(jiān)督？如何透明化？如果不能有效處理好這些極其敏感的問題，而是按照慣例由村干部說了算，勢必會引發(fā)村民對干部的普遍猜疑和不滿，從而加劇本已不太理想的干群關(guān)系，給鄉(xiāng)村治理和發(fā)展制造新的麻煩。在這種情況下，只有由村民說了算，才會讓大家滿意。
幾千個村民都說了算，肯定不現(xiàn)實。因此，只能由村民通過海選，選舉自己最信任的代理人，組成專門的議事機構(gòu)，負(fù)責(zé)這筆巨額資金的決策、管理和監(jiān)督。同時，村干部必須放棄獨攬公共服務(wù)資金的管理權(quán)和使用權(quán)。唯有如此，才能真正避免村民的猜疑、爭議和不滿。
（三）災(zāi)后重建工作的挑戰(zhàn)與應(yīng)對
“5?12”地震之后的重建工作，同樣讓鄉(xiāng)村遇到了不少棘手的新問題。這些問題的艱巨性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了村委會的應(yīng)付能力。一方面，災(zāi)后重建涉及村民的切身利益，人們對重建的利益訴求與心理預(yù)期各不相同，僅靠原有的基層組織和干部，很難協(xié)調(diào)處理好村民不同的利益訴求。尤其是對房屋選址、戶型、征地拆遷、項目招投標(biāo)及質(zhì)量監(jiān)管等，幾乎每一個環(huán)節(jié)，都會涉及復(fù)雜的利益，處理不好，就容易帶來復(fù)雜的社會問題。另一方面，災(zāi)后重建是極其敏感的公共問題，稍有不慎就會帶來不良的社會影響。因此，在災(zāi)后重建中，村干部不得不鼓勵和支持村民對公共事務(wù)的廣泛參與，讓利益相關(guān)者自己決策、自己管理和自己監(jiān)督，讓村民充分發(fā)揮主體作用。因而，村干部只能以輔導(dǎo)員的角色，協(xié)助議事會處理各種公共事務(wù)，唯有如此，才得以應(yīng)付災(zāi)后重建工作中的各種挑戰(zhàn)。
新的公共事務(wù)，對基層治理帶來的挑戰(zhàn)，激發(fā)了人們對治理創(chuàng)新的需求。治理創(chuàng)新的需求者，不僅是村干部和村民，同時還包括地方政府。因為地方政府是基層治理的責(zé)任者，因而大都樂意鼓勵和支持地方治理創(chuàng)新。村民議事會，由鄉(xiāng)村的內(nèi)生經(jīng)驗，上升為制度化的模式得以在成都全市推廣，政府的鼓勵和支持不可或缺。最初的新村發(fā)展議事會，經(jīng)過不斷規(guī)范化和制度化，才最終變?yōu)榇迕褡h事會，并使其在更大范圍的基層治理中持續(xù)發(fā)揮作用。
二、因事而議：村民議事會的組織結(jié)構(gòu)與運作方式
村莊本已設(shè)立了村民會議和村民代表會議，之所以再新設(shè)村民議事會，就在于后者能夠在基層民主中為民主參與提供更好的載體，同時又能夠在基層治理中，為集合民智民力提供更好的平臺。而村民議事會的積極效用，與其特有的組織結(jié)構(gòu)和運作方式有關(guān)聯(lián)。
（一）依事而定村民議事會的組織結(jié)構(gòu)
村莊公共事務(wù)由不同層次和類型的組織構(gòu)成，與之相應(yīng)，村民議事會分為常規(guī)議事會和專項議事會，前者負(fù)責(zé)全局性公共事務(wù)的處理，后者負(fù)責(zé)局部范圍內(nèi)專項性事務(wù)的處理。
1.村民議事會的組織架構(gòu)
一是常規(guī)議事會。它主要負(fù)責(zé)村民在全局性公共事務(wù)中行使民主參與的權(quán)利。按照公共事務(wù)的影響范圍大小，將常規(guī)議事會分為村民小組議事會和村級議事會，前者負(fù)責(zé)村民在小組范圍內(nèi)的公共事務(wù)中行使民主參與的權(quán)利，后者負(fù)責(zé)村民在行政村范圍內(nèi)的公共事務(wù)中行使民主參與的權(quán)利。村民小組議事會，由全體戶代表，通過海選的方式產(chǎn)生，得票數(shù)前2～3名者成為村民小組議事會的議事員。得票數(shù)最高者，成為村級議事會的議事員。因為議事員都必須經(jīng)過村民海選產(chǎn)生，所以村民小組長和村委會干部，既可能當(dāng)選議事員，也可能當(dāng)選不了議事員。議事員實行彈性調(diào)整制度，不能正常履行民主權(quán)利的議事員，按海選得票數(shù)依次替補。
二是專項議事會。它專門負(fù)責(zé)處理只涉及部分村民利益的特定公共事項，保證利益相關(guān)者在特定公共事務(wù)中的民主參與權(quán)利。因此，專項議事會，只能由利益相關(guān)的農(nóng)戶參與。首先，由農(nóng)戶家中推選戶代表，全權(quán)代表家庭行使民主參與的權(quán)利；其次，按照每15戶產(chǎn)生一名議事員的標(biāo)準(zhǔn)，由戶代表通過海選的方式，投票選舉產(chǎn)生議事員，組成專項議事會。議事員同樣實行彈性調(diào)整制度。專項議事會針對特定的事項設(shè)立，因而比村民會議和村民代表會議具有更強的任務(wù)針對性。由于專項議事會由利益相關(guān)者組成，由利益相關(guān)者行使民主參與的權(quán)利，因此，其凝聚力和民主參與的活力遠(yuǎn)比村民會議、村民代表會議乃至常規(guī)議事會強。
2.村民議事會與村民會議的關(guān)系
村民會議及村民代表會議與村民議事會之間的關(guān)系，實質(zhì)就是村民議事會的權(quán)力來源問題。為了理順二者之間的關(guān)系，使之符合《村民委員會組織法》的規(guī)范要求，探索者將二者之間定位為一種授權(quán)關(guān)系，即村民議事會的合法權(quán)力，來自于村民會議和村民代表會議的授權(quán)。鑒于村民會議涉及范圍太大，組織難度太高，因此授權(quán)方式為：利用每三年一次村委會換屆選舉的機會，組織召開村民大會，在村民大會上，通過票決的方式，正式履行授權(quán)的程序。
（二）依事而定村民議事會的運作方式
村民議事會在基層民主及治理中，之所以能夠讓村民實際享有村莊公共事務(wù)治理的民主參與權(quán)利，在于村民議事會的運作嚴(yán)格遵循了以事為中心，讓與事有關(guān)聯(lián)的利益相關(guān)者主導(dǎo)公共事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，包括村干部在內(nèi)的其他與事無關(guān)及無直接利益關(guān)聯(lián)者，無權(quán)干擾村民對相關(guān)事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
1.尊重利益相關(guān)者的權(quán)利，以票決的方式做決策
在村民自治既有的運作模式下，村莊公共事務(wù)的決策權(quán)大都由村干部掌握，村民很難享有參與民主決策的機會。為重新調(diào)整這種不合理的權(quán)力格局，村民議事會在運轉(zhuǎn)過程中嚴(yán)格保護(hù)利益相關(guān)者實際享有參與決策的民主權(quán)利。
首先，要求與事有關(guān)聯(lián)的利益相關(guān)者才享有選舉和被選舉為議事員的資格。同時，議事員的選舉嚴(yán)格遵循海選原則。這種運作方式，意在提高議事會的利益關(guān)聯(lián)度，增強議事會的利益訴求強度，強化議事會的內(nèi)部凝聚力，保障議事會的運轉(zhuǎn)活力。
其次，事關(guān)村民利益的公共事務(wù)，任何決策都要經(jīng)議事會的票決通過才具有合法效力。村委會及其人員不得掌控決策權(quán)力。其中，專項議事會享有特定事項的唯一決策權(quán)。村支委會書記作為專項議事會的召集人，只負(fù)責(zé)把握工作方向，但不享有一票否決權(quán)，不享有最后的拍板權(quán)，一切事項的決策必須經(jīng)過議事會投票表決通過。村支委會書記與其他議事員一樣，只能享有一票的決策權(quán)利。未當(dāng)選為議事員的其他村干部，都不得享有直接參與決策的權(quán)利。這種決策方式，意在防止村干部左右村民議事會的決策，充分保障村民參與決策的民主權(quán)利。
以災(zāi)后重建項目為例。在災(zāi)后重建工作中，首先，由重建戶海選產(chǎn)生議事員，組成重建戶議事會。其次，重建房屋的選址、戶型和招投標(biāo)等環(huán)節(jié)的決策，全都由重建戶議事會自己決策。尤其是在重建項目的招投標(biāo)過程中，在眾多公司的投標(biāo)中，重建戶究竟信任和選擇哪家建筑公司，由重建戶議事會當(dāng)場開啟標(biāo)書，公布投標(biāo)價格，并以票決的方式行使決策權(quán)利。
2.強化利益相關(guān)者的責(zé)任，讓群眾做群眾的工作
村民議事會讓村民實際享有參與村莊公共事務(wù)管理的民主權(quán)利，主要方式是由村民議事會直接參與公共事務(wù)的日常管理工作，即讓村民自己管理自己，將過去由干部做群眾的工作，轉(zhuǎn)變?yōu)樽屓罕娙プ鋈罕姷墓ぷ?。而村委會干部則由群眾工作的主導(dǎo)者，變成為群眾工作的輔導(dǎo)員。村民則由群眾工作的對象或旁觀者，轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕姽ぷ鞯闹髁姟?
當(dāng)村莊某項公共事業(yè)建設(shè)，在推進(jìn)過程中遇到矛盾與阻力時，暫時中止項目推進(jìn)，以避免帶來更大的矛盾與沖突。然后由村民議事會出面協(xié)調(diào)，待問題得到妥善解決之后，再重新啟動項目。村民議事會作為利益相關(guān)者，有足夠的動力去參與群眾工作。同時，村民議事會作為人數(shù)眾多的群體，他們比村干部擁有更多的社會資本，更容易促使各利益方達(dá)成妥協(xié)。
以災(zāi)后重建中的征地糾紛調(diào)節(jié)為例。由征地糾紛導(dǎo)致的重建項目被迫中斷，會引發(fā)重建戶的強烈關(guān)注，重建工作能否順利推進(jìn)，事關(guān)他們的切身利益，因而他們有足夠的動力去參與群眾工作。為此，他們會積極動員自己擁有的社會資本，去協(xié)調(diào)各方利益。村莊社會中的血緣、地緣與人情關(guān)系，賦予了他們豐富的社會資本，為他們的群眾工作準(zhǔn)備了充足的條件。
3.注重參與的無縫化鏈接，使監(jiān)督的視野無盲區(qū)
既有的基層民主與村莊治理模式，村民在形式上可以通過村務(wù)公開和工作審查制度，對村委會及其人員的工作狀況進(jìn)行監(jiān)督審查。但在實際工作中，村務(wù)公開和對村干部的職務(wù)審查大都未能嚴(yán)格執(zhí)行。主要原因是，一方面，這些監(jiān)督大都屬于事后監(jiān)督；另一方面，這些監(jiān)督往往是村干部的內(nèi)部監(jiān)督。因此，民主監(jiān)督往往流于形式而缺乏實質(zhì)內(nèi)容。
村民議事會在監(jiān)督方式上有了較大的改進(jìn)，即把監(jiān)督工作分解細(xì)化到村務(wù)工作的每一個環(huán)節(jié)。其基本前提是，在村莊公共事務(wù)的決策和管理中每一個工作環(huán)節(jié)，村民議事會都實際行使了民主參與的權(quán)利。同時，村莊公共事務(wù)每一個環(huán)節(jié)的運作情況，都能及時傳達(dá)給每一個農(nóng)戶，因而極大降低了村干部暗箱操作的機會。
以村莊公共服務(wù)資金的使用和管理為例。每年要實施哪些公共項目，項目建設(shè)的先后順序是什么，以及相應(yīng)的資金預(yù)算是多少，都要經(jīng)過村民議事會的投票表決通過。并且，票決通過的決議，都要以預(yù)算表格的形式分發(fā)到每一個農(nóng)戶。建設(shè)項目的招投標(biāo)及具體的實施方案，都要經(jīng)過村民議事會投票表決。在年度計劃完成之后，村民議事會要對資金使用情況進(jìn)行逐項審核，以形成決算報告，并將決算表格分發(fā)給每個農(nóng)戶。因此，通過將監(jiān)督工作分解到公共事務(wù)的事前、事中和事后等每一個環(huán)節(jié)，使村干部在公共項目建設(shè)中的工作狀況，能夠做到及時公開和透明化。
此外，村民議事會與村干部之間是一種委托代理關(guān)系，即村民議事會將村莊事務(wù)治理的部分權(quán)力委托給村干部，目的是實現(xiàn)村民的利益訴求。同時，由于村民議事會是一個利益相關(guān)者組成的民主參與組織，議事員是為了自己的切身利益而行使民主監(jiān)督權(quán)利，因而，他們有更充足的動力，能夠以主人翁的姿態(tài)，從外部去執(zhí)行對村干部的監(jiān)督。
三、村民議事會的價值與局限
村民議事會作為基層民主有效實現(xiàn)形式的新探索，有著巨大的現(xiàn)實價值，值得人們?nèi)ド钊胪诰颍泊嬖谥豢珊鲆暤木窒?，需要人們?nèi)フJ(rèn)真對待。
（一）村民議事會的現(xiàn)實價值
村民議事會是村民在村莊公共事務(wù)中實際行使民主參與權(quán)利的重要載體，其誕生與推廣，不僅為基層民主帶來了新的活力，同時為基層社會治理帶來了新的希望。
一是保障村民的民主權(quán)利，提高了村民對基層民主的信心和參與村莊事務(wù)的熱情。通過村民議事會模式，村民作為公共事務(wù)的當(dāng)事人，實際享有村莊公共事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而提高了村莊公共事務(wù)的公開透明度。這樣既避免了干部暗箱操作帶來的濫用職權(quán)問題，又避免了村民因信息不對稱導(dǎo)致的對村支兩委及干部的猜疑。村民村莊事務(wù)參與權(quán)的保障，也增強了人們對村民自治的信心。一個重要的表現(xiàn)是，村民對待開會的態(tài)度轉(zhuǎn)變。過去因為開會只是村民聽干部講話，因而人們?nèi)狈ψ陨韮r值的體驗和感知，認(rèn)為開會與否都無關(guān)緊要。在村民議事會的運作過程中，人們作為公共事務(wù)的當(dāng)事人，有權(quán)在會上表達(dá)自己的觀點，有權(quán)通過投票的方式對公共事務(wù)做出決策，也有權(quán)對公共事務(wù)行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而使人們在享受權(quán)利的同時，獲得了對自我價值的體驗和感知，進(jìn)而對基層民主有了信心，對參與村莊事務(wù)治理有了熱情。
二是讓干部擺脫矛盾的糾纏，融洽了干群關(guān)系，增強了他們對基層民主的支持能力。村支兩委人員是村干部，也是土生土長的村民，他們的日常生活、人情關(guān)系及利益訴求大都在鄉(xiāng)村。這種特殊的身份，使他們在處理村莊公共事務(wù)時，極容易卷入矛盾的糾纏中難以自拔。村民議事會將村莊公共事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)都還給村民，讓當(dāng)事人及利益相關(guān)者實際承擔(dān)起對村莊公共事務(wù)的應(yīng)有責(zé)任。村支兩委及干部則從各種復(fù)雜矛盾的糾纏中抽身，超脫于村內(nèi)各種利益紛爭，能夠以更公正的身份去協(xié)助村民議事會協(xié)調(diào)處理村內(nèi)各種利益關(guān)系，有助于化解舊的干群矛盾，并能有效避免新的干群矛盾產(chǎn)生，從而提高干部在群眾中的威信，也增強了他們在基層民主中的支持能力。就村干部自身而言，通過自治創(chuàng)新，讓他們普遍感受到，工作難度得以大幅降低。就村民而言，大家也不再以異樣眼光與抵觸心理去看待和應(yīng)對村干部的工作，從而使村干部的工作環(huán)境有了很大的改善。
三是完善了基層民主制度，增強了村民自治在經(jīng)濟社會發(fā)展中的自我調(diào)適和適應(yīng)能力。村民自治作為基層民主的一項制度安排，在各項制度遠(yuǎn)未定型的背景下建立起來，仍處于不斷發(fā)展和完善之中。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民會議及村民代表會議，是行政村內(nèi)的最高決策與監(jiān)督機構(gòu)。但在實踐中，由于村民的流動性較大，村莊公共事務(wù)與村民之間的利益關(guān)聯(lián)度也不夠高，使其仍存在著較大的改進(jìn)空間。村民議事會對村民自治制度的完善主要表現(xiàn)在：一方面實行議事員動態(tài)調(diào)整制度，將那些因打工或經(jīng)商長期在外而不能正常履職的議事員、那些缺乏參與興趣而不愿履職的議事員，以及那些缺乏責(zé)任心而不認(rèn)真履職的議事員予以淘汰，并按海選得票數(shù)次第增補進(jìn)議事會之中。實行議事員動態(tài)調(diào)整制度，目的在于克服因人員流動、民主參與的動力及能力不足給基層民主發(fā)展帶來的阻礙。另一方面，村民議事會成員由當(dāng)事人及利益相關(guān)者組成，在利益驅(qū)動下參與的積極性比較高，因而能夠較好地解決村民會議、村民代表會議因利益過度分散導(dǎo)致參與動力不足的問題。
（二）村民議事會的潛在局限
村民議事會有著巨大的現(xiàn)實價值，但同時也存在著一定的局限。
首先，村民議事會存在事的局限性。村民議事會的產(chǎn)生和運作，都離不開公共事務(wù)的存在?？梢灾v，沒有公共事務(wù)，就沒有村民議事會。公共事務(wù)的運作和發(fā)展，需要公共投入。投入要么靠政府支持，要么靠村莊內(nèi)生資源的支撐。但在那些既缺乏政府支持，又缺乏內(nèi)生資源支撐的貧困地區(qū)，村莊很難有持續(xù)性的公共事業(yè)。這種情況下，即使村干部尊重村民參與的民主權(quán)利，村民可能還會無事可干，村民議事會仍然缺乏生存的基礎(chǔ)。
其次，議事員的民主參與習(xí)慣有待培養(yǎng)和提高。村民在公共事務(wù)中行使參與的民主權(quán)利，需要遵循民主參與的基本規(guī)則，需要認(rèn)真對待民主參與的神圣權(quán)利。但在實踐中，一些議事員在村民議事會上，往往就那些與主題無關(guān)的事情爭論不休，使討論難以進(jìn)入正題。也有人將小孩帶進(jìn)會場玩耍，還有人在會場聊天。這都影響了民主參與的質(zhì)量。
再次，議事員民主參與積極性的維系面臨挑戰(zhàn)。由于常規(guī)議事會處理的公共事務(wù)與議事員的利益關(guān)聯(lián)不如專項議事會那么強，一些議事員存在參與疲勞的問題。他們在參與初期非常積極，也十分珍視自己的民主權(quán)利。但隨著時間推移，一些人沒有了最初的新奇與興奮，不少議事員開始表達(dá)對薪酬待遇即誤工補貼的訴求。這是否預(yù)示著議事員有干部化的傾向？這些問題值得我們進(jìn)一步觀察和研究。
【參考文獻(xiàn)】
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[4]與邛崍市羊安鎮(zhèn)仁和社區(qū)書記雍和清的訪談，訪談記錄：CD20140531-02.
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《探索》2015年第1期
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