推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革確保國家糧食安全
必須認清三大挑戰(zhàn)處理好八大關(guān)系
----在第十八屆中國糧食論壇上的主旨演講
趙 陽（中央農(nóng)村工作領導小組辦公室一局局長、研究員）
2017年8月2日
我今天主要講兩個方面大的內(nèi)容。第一個方面，關(guān)于形勢、階段和挑戰(zhàn)。也就是說當前我們農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展是一個什么樣的形勢，我們怎么樣來看。我們現(xiàn)在處在什么樣的階段，是什么樣的關(guān)鍵特征，面臨什么樣的挑戰(zhàn)，我們?nèi)绾螒獙Α５诙€方面圍繞農(nóng)業(yè)特別是糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，我個人認為是比較重要的核心的若干政策問題，談一點粗淺認識。
一．關(guān)于當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢、發(fā)展階段和面臨挑戰(zhàn)
大家都知道7月中旬，國家統(tǒng)計局剛剛公布的上半年的經(jīng)濟數(shù)據(jù)看到，農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢總體是好的，有8個字“穩(wěn)中有進，穩(wěn)中向好”，一是夏糧2810億斤，繼續(xù)豐產(chǎn)，增長了0.9%，而且結(jié)構(gòu)調(diào)整這個方面也取得了進展，比方說強筋弱筋小麥增長了2.8個百分點。就我知道的像河南今年一年增加了300萬畝優(yōu)質(zhì)的小麥，目前來看銷售形勢非常好。二是農(nóng)民人均可支配收入上半年增長了7.4%，比去年同期提高了0.9個百分點，繼續(xù)高于城鎮(zhèn)居民收入增長。其實這樣向好的形勢是延續(xù)了2004年以后十多年，特別是黨的十八大以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的好形勢。
對這一時期我們有一個基本的判斷，就是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢處于建國以來一個最好的時期，而且也是農(nóng)民最有獲得感的時期。為什么這么看？第一看糧食。這些年我們的糧食12連增，加上2016年是13連豐。2004年糧食到2015年連續(xù)12年的增產(chǎn)，2016年略有減少，達到了12325億斤，依然是歷史上第二高的年份。大家知道在上世紀的九十年代中期，1996年突破了1萬億斤以后，我國糧食總產(chǎn)在1998年達到了當時的峰值，10246億斤，但是到達這個峰值之后開始下降，經(jīng)過5年的連續(xù)滑坡，到2003年的時候我們的糧食產(chǎn)量下降到8614億斤，大家很清楚，當時說糧食的供求關(guān)系非常緊張，糧食價格也在較快上漲，市場甚至有一種恐慌的心情。我當時記得很清楚，浙江的分管省長親自到黑龍江調(diào)糧食，要不到糧食，杭州城里可能只剩下幾天的供應量，是很危險的。所以說，糧食問題不僅是經(jīng)濟問題，也是社會問題，甚至是政治的問題。
我們說農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢好有兩個重要的指標，一個是糧食，第二個是看農(nóng)民收入。習近平總書記講“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。要看農(nóng)民的錢袋子，錢袋子鼓起來了形勢就是好的。這13年農(nóng)民收入是持續(xù)較快增長，2004年到2013年農(nóng)民收入增長是什么概念？平均8.8%，這是農(nóng)民收入較快增長的時期。此外，我們講現(xiàn)在形勢是一個最好的時期，主要還是要看農(nóng)民在這個時期的獲得感。這一時期，農(nóng)村民生得到長足發(fā)展，社會主義新農(nóng)村建設也取得了很大的成就，無論是農(nóng)村的水電路氣房和信息化，還是農(nóng)村的教育、社會保障、低保制度、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生方方面面都得到了很大發(fā)展。2007年，農(nóng)村自來水集中供給到村的只有43%，去年達到了66%。垃圾無害化處理現(xiàn)在達到了65%，在5年之前這個比例不到30%。農(nóng)村的污水集中處理現(xiàn)在也已經(jīng)有了20%的村。通村道路的硬化去年達到了96%，有的農(nóng)民就講農(nóng)村的公路就像人打領帶一樣，說長得不怎么樣，領帶一打上精神很多，現(xiàn)在農(nóng)村的汽車也很普及。農(nóng)村危房改造，2008年到2012年這5年是1033萬戶，2012年到現(xiàn)在又改造了1278萬戶。從民生建設來看，這一時期也處在非常好的時期，農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)村干群關(guān)系和諧。所以習近平總書記多次講農(nóng)業(yè)是基本盤，農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢好，為大局穩(wěn)定奠定了良好基礎。
取得了如此大的成就，跟黨中央把“三農(nóng)”工作作為全黨工作重中之重分不開，與國家出臺一系列強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策密切相關(guān)。大家回憶一下這一時期重大政策，貫徹中央多予、少取、放活方針，2006年農(nóng)業(yè)稅條例廢止，對農(nóng)民不僅不收稅了，而且給他補貼。2004年以來我們建立了對農(nóng)民的直接補貼制度，到現(xiàn)在為止，補貼規(guī)模已經(jīng)達到了一年1600多億。這期中支持地力和耕地保護的補貼1212億，農(nóng)機購置補貼到去年年底已經(jīng)達到了236億，還有扶持規(guī)模經(jīng)營的補貼230億。我個人印象很深的一件事，2003年的時候農(nóng)機補貼只有4千萬，2004年幾乎翻番，增加到了7千萬，經(jīng)過十多年發(fā)展已經(jīng)達到了230多億的規(guī)模，目前我國農(nóng)機裝備水平，農(nóng)業(yè)機械化水平大幅度提高，這對于糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展作用十分顯著。
當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展到了什么樣的階段？今年一號文件的概括就是，我國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)在進入了一個新的歷史階段，這也是黨中央一個科學的判斷。在新的歷史階段我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要矛盾是什么？矛盾的主要方面是什么？下一步改革完善我們的農(nóng)業(yè)政策的方向是什么？去年3月8號習近平總書記在參加全國人大湖南代表團審議的時候指出，新形勢下，我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)是階段性的供過于求和供不應求并存，矛盾的主要方面在供給側(cè)。因此他指出，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)的綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。我個人理解這就是這一新的歷史時期的基本特征。我們要深刻領會學習習近平總書記這一科學判斷。要深刻理解習近平總書記的這樣一個重要戰(zhàn)略思想，就必須要進一步客觀認識當前形勢，也要深入分析當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所面臨的問題和挑戰(zhàn)。大家都知道黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推進全面深化改革，一個重要的方法論就是問題導向，我們要直面問題。
從當前的形勢來看總體上持續(xù)向好，亮點多，讓人非常振奮。但是我們的難點和痛點還是不少，特別是一些結(jié)構(gòu)性問題還在繼續(xù)加劇。可以說，當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的局面更加嚴峻、更加復雜，正因此，倒逼著我們要加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。總括講，有三個方面的挑戰(zhàn)。
第一個方面就是我們農(nóng)業(yè)的高成本，高補貼和高價格問題。這跟我們今天研討的糧食問題密切相關(guān)。從2014年以來推進農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革，當然包括2016年打的玉米收儲制度改革這場硬仗，都跟這個密切相關(guān)。經(jīng)過十多年糧食的穩(wěn)定發(fā)展，有很多矛盾實際上是累積下來了，累計到了不得不改變的時候。有專家學者講我國的農(nóng)業(yè)進入了“三高農(nóng)業(yè)”階段，這樣的概括從政策層面來看是不是十分的精準，這個階段是短期階段性的還是持續(xù)性的，會持續(xù)到什么時候？當然還可繼續(xù)研判。但是至少有一個問題是非常明顯的，即“三高”導致了市場機制的扭曲，市場發(fā)揮不了有效作用。比如說市場主體沒有了，有人總結(jié)叫做“市長替代市場”。但這些，我個人認為都還是表象。深層次問題主要是兩個，一個就是導致資源的錯配。這些年大家知道玉米多了，從2008年到2015年玉米播種面積增加了815萬公頃，接近1億3千萬畝，同時豆類減了380多萬公頃，接近6000萬畝。一些邊際產(chǎn)能都在不斷被開發(fā)利用，“鐮刀灣”地區(qū)、第四和第五積溫帶都在種植玉米，因為價格合算，利益驅(qū)動。因此出現(xiàn)了比較嚴重的農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)的失衡。其次，也使得我們的資源環(huán)境壓力明顯加大。比如地下水超采問題，據(jù)農(nóng)科院調(diào)研華北地區(qū)是目前世界上最大的地下水漏斗區(qū)，總的面積可能接近7萬平方公里，僅河北一個省，自上世紀八十年代以來累計地下水超采超過1500億方。我國化肥的利用率只有40%左右，農(nóng)藥的利用率只有35%左右，農(nóng)膜的殘留40%。據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，現(xiàn)在70%的江河湖泊受到不同程度的污染，包括湖南、江西、湖北等水稻種植區(qū)土壤受到重金屬不同程度污染面積超過1億畝，這樣的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式已經(jīng)使得我們資源環(huán)境的壓力到了一個極限，亮起了紅燈。這是第一個大的方面問題和挑戰(zhàn)。
第二個大的方面，就是我們的農(nóng)業(yè)競爭力不足導致種糧收益、農(nóng)業(yè)綜合效益下降，同時在經(jīng)濟新常態(tài)下經(jīng)濟高速增長已經(jīng)轉(zhuǎn)為中高速增長，在這樣雙重壓力之下，農(nóng)民持續(xù)增收缺乏動力。剛才講這個時期農(nóng)民收入多年較快增長，12年平均增長率8.8%，但是要看到，農(nóng)民收入的增長率最近5年在持續(xù)下降，2011年是峰值，11.4%，到了2012年降為10.7%，2013年是9.3%，2014年是9.2%，2015年7.5%，去年是6.2%，今年上半年是7.4%。去年收入的增長6.2%。6.2%是什么樣的警示？以前我們說“雙高”，一是高于城鎮(zhèn)居民的收入增長，連續(xù)七年城鄉(xiāng)居民收入差距縮小，這是了不起的成就。還有一個“高”就是高于GDP的增長，去年“雙高”變成了“一高”，近年來首次出現(xiàn)農(nóng)民可支配收入的增長率低于GDP增長。因此總書記講我們一定要警惕，無論怎么樣推進改革，不能把農(nóng)村農(nóng)民增收的勢頭逆轉(zhuǎn)了。我們必須認真分析農(nóng)民收入持續(xù)增長乏力的成因是什么？一個是宏觀經(jīng)濟下行的壓力，這些年農(nóng)民收入的結(jié)構(gòu)也就是說動力來源已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。改革開放以來39年發(fā)展歷程，曾出現(xiàn)1979-1984年的農(nóng)業(yè)大豐收，糧食增產(chǎn)平均5.1%，加上糧食價格上漲，同時期農(nóng)民收入連續(xù)6年平均增長16.5%，這樣的高增長歷史罕見，可惜的是只持續(xù)了6年。1985年就降到7.8%，到了2003年農(nóng)民收入降到4.3%，期間多年低于3%，甚至出現(xiàn)過負增長，這些年緩慢爬坡，一直到剛才說的2010年才重新上到兩位數(shù)，這中間二十多年一直徘徊。所以習近平總書記強調(diào)要有“憂患意識”，強調(diào)“底線意識”。他經(jīng)常講不能把糧食的產(chǎn)能降低了，不能把農(nóng)民收入增長的勢頭逆轉(zhuǎn)了，不能讓農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的局面破壞了。最近連續(xù)出現(xiàn)農(nóng)民收入五年下降，這個事值得我們警惕。我們回顧這個歷史是因為我們必經(jīng)深刻認識到發(fā)展背景。我國的經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，從高速增長轉(zhuǎn)入了中高速增長。大家知道農(nóng)民收入來自四個方面，工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財產(chǎn)性收入、農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。現(xiàn)在的工資性已經(jīng)是第一大比重占40%左右。這些年隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展速度開始減緩，外出農(nóng)民工的數(shù)量增長也在減緩，高的年份1千萬人、幾百萬人，近兩年農(nóng)民工的總數(shù)已經(jīng)突破了2億8000萬人，外出農(nóng)民工數(shù)量是1.8億，但2015年新增的外出農(nóng)民工數(shù)量是63萬人，2016年新增50萬人，和高速發(fā)展時期相比不到十分之一，另外一個因素是農(nóng)民工月平均工資增速在下降，所以這個“雙降”就導致了農(nóng)民工資性收入增長動力不足。加上農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，農(nóng)民收入要有高的增長難度大，必須認識這個發(fā)展階段的特征。這是第二個方面的挑戰(zhàn)。
第三個大方面就是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，我們所面臨的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展三大要素流出帶來的挑戰(zhàn)。首先，農(nóng)村勞動力特別是高素質(zhì)勞動力快速流出，誰來種地？這是現(xiàn)象，也是一種客觀存在。第二就是土地資源，這些年房地產(chǎn)開發(fā)，工商業(yè)發(fā)展占了多少土地，我們看大數(shù)的話1978年以來耕地減少1200萬公頃，而現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展要尋求新動力、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就面臨“用地難”的問題。第三，農(nóng)村金融的發(fā)展也出現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民融資難、融資貴的問題。如果只有商業(yè)金融機構(gòu)來支持農(nóng)業(yè)，這個本身也是一個錯配。我對比了幾組數(shù)據(jù)。2016年，全部金融機構(gòu)本外幣貸款余額中縣及縣以下23萬億，占比21.6%，再一個最大的數(shù)是全口徑的涉農(nóng)貸款余額28.2萬億多，占比26.5%，看了這兩個數(shù)據(jù)比較振奮，但如果細分，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最密切的要看兩個指標。一個是農(nóng)戶信貸，第二個要看農(nóng)林牧漁四大產(chǎn)業(yè)，也就是廣義的農(nóng)業(yè)貸款，2016年農(nóng)戶貸款7.1萬億，占比是8%，農(nóng)林牧漁四大產(chǎn)業(yè)（不包括副業(yè)）3.7萬億，占比只有3.4%。農(nóng)業(yè)在GDP中的比重持續(xù)下降，這是世界經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，2016年中國農(nóng)業(yè)GDP的比重8.6%，農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)信貸與農(nóng)業(yè)在GDP中的地位顯然是極其不相稱的。三大要素中，金融是農(nóng)村經(jīng)濟的核心。農(nóng)村金融過去講是“抽水機”的局面依然沒有從根本上改變。農(nóng)業(yè)的保險近十年發(fā)展非常快。但是目前是“廣覆蓋，低標準”，保險公司對三大主糧的保額平均每畝369元，不足其生產(chǎn)成本的40%。
面臨以上一系列的挑戰(zhàn)和復雜的局面，可以說，當前的“三農(nóng)”領域是國家實體經(jīng)濟中結(jié)構(gòu)性矛盾最突出的領域之一。因此，如何應對這些挑戰(zhàn)，要解決哪些突出問題，我們怎么樣來看？怎么樣辦？總的來說，就是要通過全面深化改革，破除二元結(jié)構(gòu)，逐步消除統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制障礙。
為什么說結(jié)構(gòu)性矛盾最突出？從我們農(nóng)業(yè)內(nèi)部來看產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、供需結(jié)構(gòu)矛盾突出，從農(nóng)民自身來講我們有純農(nóng)民，有兼業(yè)農(nóng)民，還有上億數(shù)量雖在城市打工生活，但是身份依然是農(nóng)民，沒有融入到城市化里面的人，還有4千多萬的建檔立卡的貧困人口，雖然貧困發(fā)生率從2012年的10%已經(jīng)降低了2016年的4.5%，但人數(shù)還有4335萬之巨。因此，“十三五”乃至今后更長的一段時期，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展將進入一個內(nèi)外矛盾并存的膠著期，也是保證國家糧食安全和農(nóng)民持續(xù)增收“雙目標”難度加大的一個挑戰(zhàn)期，更是一個改革發(fā)展的政策調(diào)整的轉(zhuǎn)型期。
在這個新的歷史時期，面對困難和挑戰(zhàn)，必須堅定推進農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高整個農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效益，不斷培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動力、新動能。大家知道2017年中共中央的一號文件把農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為主題，這是以習近平同志為核心的黨中央立足我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)進入新的歷史階段發(fā)生的重大變化，堅持問題導向做出的重大決策，是破解當前和今后一個時期“三農(nóng)”問題的治本藥方，也是推動我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設再上新臺階的必然選擇。
二、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革確保國家糧食安全必須處理好八大關(guān)系
推進糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是確保國家糧食安全的重要基礎。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，首先要理解改革的內(nèi)涵要義，同時也要明確推進改革必須守住的底線。今年中央一號文件在總論里頭把這點講得很明確，就是三個“以”，即以增加農(nóng)民收入、保障有效供給作為主要目標，以提高農(nóng)業(yè)的供給質(zhì)量為主攻方向，以體制改革和機制創(chuàng)新作為根本途徑。這個過程不可能一蹴而就，可能要經(jīng)歷較大的陣痛，可能還需要付出較大代價，但是在方向性的問題上不能出現(xiàn)偏差，也不能犯顛覆性的錯誤。什么是顛覆性的錯誤？就是文件明確提出來的要守住三條底線，即確保糧食生產(chǎn)能力不降低，確保農(nóng)民增收的勢頭不逆轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。要準確把握相關(guān)政策重點，必須處理好八個重要關(guān)系。
第一，要處理好戰(zhàn)略性問題和技術(shù)性問題之間的關(guān)系。大家都知道，關(guān)于確保國家糧食安全，習近平總書記多次強調(diào)，作為世界上最大的發(fā)展中國家，確保中國人的飯碗任何時候都要牢牢的端在自己的手中。這句話是他在2012年的12月15號在新一屆黨中央的第一次中央經(jīng)濟工作會議上明確提出來的。第二年在中央農(nóng)村工作會議上他又進一步闡述，我們的飯碗里頭主要是裝中國糧。因此，在糧食問題上不能出半點閃失，糧食一時多一點少一點是技術(shù)性的問題，但是糧食安全是戰(zhàn)略性問題。推進糧食領域的供給側(cè)改革，什么是戰(zhàn)略性問題，什么是技術(shù)性問題，哪些是階段性矛盾，哪些需要長遠謀劃，對此必須要有清醒認識。
首先就是要正確認識當前所面臨的問題，分析問題累積到今天的成因。剛才講“三量齊增”，產(chǎn)量增、庫存量增，進口量也增，這是糧食領域的各位可以理解、最近經(jīng)常掛在嘴邊的一句話，“三量齊增”帶來了一系列的問題，但這些問題是階段性的，就像總書記講的現(xiàn)階段是供不應求和供過于求并存。正是為了解決這一系列矛盾方法，十八大以來，黨中央高瞻遠矚，堅定不移地推進農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革。自2015年12月26日汪洋副總理召開會議部署玉米收儲制度改革，開啟了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一場硬仗，從目前的情況看，改革取得了超出預期的成效。其次，從長遠來看，就是要認識到我們面臨的國情、農(nóng)情、糧情，受資源短缺的影響和生態(tài)環(huán)境脆弱的約束，我國糧食持續(xù)增長的潛力是有限的，中央提出時刻高度重視糧食安全，這是著眼長遠的戰(zhàn)略性問題。我國的人均耕地面積跟全世界平均水平相比只有40%左右，淡水資源人均占有量只有全世界平均水平的三分之一左右，在這樣的資源條件下必須解決占全世界總?cè)丝?/span>19%的十幾億人吃飯問題，目前糧食安全的形勢依然嚴峻。習近平總書記2013年去年山東考察的時候說，保障國家糧食安全是永恒的課題，任何時刻都不能放松。過了一個月在中央經(jīng)濟工作會議上他又提出“緊平衡”的問題，并指出這很可能是我國糧食安全的長期態(tài)勢，也就是在這次會議上，習近平總書記精辟闡述了新的國家糧食安全戰(zhàn)略，共20個字 “以我為主，立足國內(nèi)，確保產(chǎn)能，適度進口，科技支撐”。所有的糧食相關(guān)政策都應該建立在這個基礎之上，都要立足在國家新的糧食安全戰(zhàn)略的基礎上展開。我們從事三農(nóng)、糧食工作的同志對這個問題要進一步提高認識，深刻領會習近平總書記關(guān)于國家糧食安全是戰(zhàn)略性問題的重要戰(zhàn)略思想。在2013年中央農(nóng)村工作會議上習近平總書記有一個長篇講話，這個講話后來全文發(fā)表收錄在十八大以來重要文獻選編中，在這個講話里對糧食安全問題問題作了系統(tǒng)論述，尤其是提醒大家要有憂患意識。他講我們有13億張嘴要吃飯。有專家后來算了一下中國13億人的嘴有多大？總面積有800個足球場那么大。所以總書記的講話要時刻牢記，并且在我們的工作中時刻提醒自己。
第二，要處理好糧食總產(chǎn)和品種的關(guān)系。全國糧食總產(chǎn)已經(jīng)連續(xù)4年穩(wěn)定在1萬2千億斤以上，產(chǎn)量在這么一個高位上保持是完全有可能的，產(chǎn)能至少可以保持在1萬1千億斤之上，但是我們也不能放松。我們回顧這些年的發(fā)展歷程，人均占有量1979年達到了340公斤，到去年我們的糧食產(chǎn)量已經(jīng)翻了一番，1978年我們的糧食產(chǎn)量只有6千萬多億斤，但人均占有量只提高了100公斤。38年糧食增長，平均每年增長率只有1.97%，不到兩個百分點。改革開放初期六年內(nèi)因為老百姓的生產(chǎn)積極性迸發(fā)出來，加上基數(shù)相對低，平均每年增長5.1%，這是罕見的。對糧食總產(chǎn)怎么看待？就是供需之間“緊平衡”。分品種看，目前，多的是玉米，供過于求，庫存高企，但大豆短缺，2016年自給率僅13%。小麥和稻谷是核心口糧品種，要貫徹新的糧食安全戰(zhàn)略提出的“谷物基本自給、口糧絕對安全”的方針，繼續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，不能出現(xiàn)大起大落。
第三，要處理好數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系。隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，居民消費需求將不斷升級。從需求來看，目前大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量基本上都是夠的，但是品質(zhì)跟不上。優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的供給不足，去年河南省在永城縣先搞試點，擴大優(yōu)質(zhì)小麥的種植面積，我問了一下銷售很好，訂單也非常穩(wěn)定，而且實現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。農(nóng)業(yè)和糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革核心問題就是要以提高農(nóng)業(yè)綜合效益和提高品質(zhì)為主攻方向，這里面還有大量的文章可以做。
第四，要處理好國內(nèi)市場與國際市場的關(guān)系。這個問題應該說是一個大問題，我國現(xiàn)在無論從生產(chǎn)還是貿(mào)易來看都是大國，特別要充分認識是我國作為農(nóng)業(yè)貿(mào)易大國的地位。我國糧食總產(chǎn)量占全世界總產(chǎn)量權(quán)重不小，谷物占23%。從貿(mào)易來看，這些年加入WTO以后，2016與2001年相比，農(nóng)產(chǎn)品全部貿(mào)易額從279億美元增長到了1833億美元，年均增長13.4%，進口更快，年均增長16%，近三年來，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差雖有所下降，但是依然達385億美元。峰值在2013年，達到了510億美元。問題在哪里？現(xiàn)在的問題主要就是我們的進口市場和出口市場都高度集中，進口的70%集中在美國、巴西、東盟、歐盟、澳大利亞，出口市場的70%集中在東盟、日本、香港、歐盟和美國五大市場。同時，我們這樣的貿(mào)易大國的優(yōu)勢怎么樣發(fā)揮？確實還是一個值得深入研究的問題。從戰(zhàn)略來講，我們現(xiàn)在進口農(nóng)產(chǎn)品，該進口的必須進口，該出口的要支持出口，但是問題是在這個過程當中怎么樣進一步發(fā)揮自身優(yōu)勢，發(fā)揮我們的貿(mào)易大國的優(yōu)勢，特別是目前在定價權(quán)方面沒有優(yōu)勢，這個方面還大有文章可做。
約束我們發(fā)揮生產(chǎn)和貿(mào)易大國優(yōu)勢的制約因素非常多。第一是生產(chǎn)結(jié)構(gòu)失衡，導致基礎競爭力不足，生產(chǎn)高成本，近幾年價格與國際市場處于倒掛水平。第二是沒有形成全球定價中心、沒有定價話語權(quán)的問題，還有貿(mào)易管理體制需要完善的問題等等。農(nóng)業(yè)“走出去”還任重道遠。今年中央一號文件提出要培育國際大糧商，中糧集團已經(jīng)走出了關(guān)鍵一步，已經(jīng)在國際并購市場開始布局。我們要把握好國內(nèi)國際兩個市場的關(guān)系，如何充分利用國際資源，這是一個必然選擇，但在這個過程中要解決的問題非常多。2016年全部農(nóng)作物的播種面積24.96億畝，其中糧食約17億畝。在這樣的基礎之上進口的農(nóng)產(chǎn)品相當于在全球別的國家種了7億畝地，加在一起就是32億畝了，這就是我們必須面對的現(xiàn)實。因此我們要處理好國際國內(nèi)市場的關(guān)系，處理好如何利用國內(nèi)國際兩種資源的關(guān)系。
第五，要處理好發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營與扶持小農(nóng)生產(chǎn)的關(guān)系。這個問題跟誰來種地密切相關(guān)，跟新歷史時期面臨的培育和創(chuàng)新新型經(jīng)營主體問題密切相關(guān)。黨的十八屆五中全會提出加快構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系，今年中央一號文件提出來的要加快經(jīng)營體系、生產(chǎn)體系、產(chǎn)業(yè)體系三大體系的建設，核心問題就是如何培育新型經(jīng)營主體。近年來家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)這些新型經(jīng)營主體的發(fā)展非常快，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模這些年也是在逐步擴大。但是規(guī)模擴大的速度有時候會讓你產(chǎn)生一個錯覺，就是我們的經(jīng)營規(guī)模怎么擴大，怎么發(fā)展，到最后發(fā)現(xiàn)它還是很小。現(xiàn)在我國農(nóng)業(yè)的平均經(jīng)營規(guī)模大概是7.9畝，不到8畝地。我印象特別深的是，1996年搞第一次農(nóng)業(yè)普查的時候，種植業(yè)中一個勞動者他經(jīng)營多大規(guī)模土地呢？只有4.78畝地，十年后做第二次普查，這個規(guī)模達到了多少？5.63畝地，我算了一下，十年提高約18%。那年我陪同世界銀行的經(jīng)濟學家去廣西考察，專門請教了一個問題：這樣的規(guī)模經(jīng)營發(fā)展速度究竟是快還是慢？他們告訴我，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展正處在加速階段，平均每年提高 1.3個百分點，土地經(jīng)營規(guī)模平均每年1.8個百分點，怎么能說慢？是非常快！所以我就明白，主要要看百分比。不能只看絕對規(guī)模。論規(guī)模，我們跟歐美沒法比，連日本都沒法比，日本現(xiàn)在的平均經(jīng)營規(guī)模接近2公頃。如果刻意人為加快推動發(fā)展，會出現(xiàn)什么樣的結(jié)果也不好說。
在培育新型經(jīng)營主體，解決誰來種地的問題上，我們既要創(chuàng)新和發(fā)展新型經(jīng)營主體，又不能忽略普通農(nóng)戶。在這一過程中要把握三個原則，這三個原則是習近平總書記在財經(jīng)領導小組會議上提出來的，他指出推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個政策性很強的工作，要與城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相適應，要與農(nóng)業(yè)科技發(fā)展水平相適應，要與社會化服務體系的發(fā)展水平相適應。另一個重要方面是，要科學把握發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，必須堅持家庭經(jīng)營的基礎地位。為什么這么說？這些年來，特別是2008年以來土地流轉(zhuǎn)進入快速發(fā)展通道，2008年土地流轉(zhuǎn)的面積占全部承包面積的比例8.84%，從2008年到到去年年底為止，流轉(zhuǎn)土地占全部承包面積的35%，年均增長20%，也就是說這35%的土地不屬于原承包農(nóng)戶，而是別的新型經(jīng)營主體、規(guī)模大戶來租種。這個問題我們也要反過來想，就是怎么看待那65%？即65%的承包面積依然還是在承包這片土地的原農(nóng)戶自己耕種，也就是說，家庭承包、家庭經(jīng)營還是我們當前農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的基本面。因此，培育新型主體和支持小農(nóng)，這兩個東西不可偏頗。現(xiàn)在每年從農(nóng)業(yè)補貼里拿出230個億扶持規(guī)模經(jīng)營，這是扶持發(fā)育新型經(jīng)營主體采取的一個重要措施，但是針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的一些普惠政策，照顧到基本面的政策，決不能放棄，而且還要強化。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，核心是要堅持家庭承包的基礎性地位。對此要有清醒的認識，要認識認識到規(guī)模的問題是我們國家的國情、農(nóng)情、地情所決定的。第二要堅持家庭為基礎的這么一個發(fā)展規(guī)律，農(nóng)業(yè)發(fā)展必須以家庭為基礎，無論規(guī)模大還是規(guī)模小。人民公社制度為什么會失敗？就是不符合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，在規(guī)律面前誰也扛不過。美國農(nóng)場平均經(jīng)營規(guī)模上千公頃，但是其98.7%是家庭農(nóng)場，只有2%不到是法人組織。現(xiàn)在有一些專家學者說中國的農(nóng)業(yè)要走產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化的道路，中國的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展重大的約束就是缺乏法人組織。我試問一下在座各位，讓你們這些加工企業(yè)都去農(nóng)村種地種得過農(nóng)民嗎？你們現(xiàn)在主要是通過合同與農(nóng)戶建立緊密的利益連接關(guān)系。這和西方發(fā)達國家一樣，美國、澳大利亞、加拿大，東亞的國家，日本、韓國，我國的臺灣地區(qū)都是通過發(fā)展合作經(jīng)營組織來解決這一問題。這兩年的中央一號文件明確提出來推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營走兩條路，一個是土地規(guī)模經(jīng)營，第二是擴大服務的規(guī)模經(jīng)營，山東的土地托管2千多萬畝，以供銷社為主在推進，效果很好。所以擴大農(nóng)業(yè)的服務規(guī)模也是推進適度規(guī)模經(jīng)營的一個有效形式，也是培育和發(fā)展新型經(jīng)營主體的有效途徑。
第六，要處理好政府和市場的關(guān)系。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，也就是說要處理好政府調(diào)控的有形之手和市場無形的手之間的關(guān)系。在農(nóng)產(chǎn)品的收儲制度改革推進過程中就很好把握了這么一條非常重要的原則。大家都知道2014年以后為了解決剛才講的農(nóng)產(chǎn)品收儲制度所積累的一系列的矛盾，首先在棉花、大豆這個品種上進行了目標價格改革，緊接著后來把油菜籽、食糖取消了臨時收儲，2016年推行了玉米的收儲制度改革。現(xiàn)在看，改革取得了非常明顯的成效。
收儲制度改革有幾個重要的經(jīng)驗要總結(jié)，這個經(jīng)驗對于我們下一步全面深化改革提供了有益借鑒。第一是堅持底線原則，在農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革中很好的堅持了保障國家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品的有效供給作為改革的基本前提，這也是一個底線。第二個就是堅持了市場化改革的趨向和保護農(nóng)民利益這個基本原則。在這個問題上，協(xié)同發(fā)揮好了市場、政府兩只手的作用，各自發(fā)揮它的優(yōu)勢，既激活了市場，有有效保障了種糧農(nóng)民的基本收益。第三個就是改革方法問題，實施分品種施策和漸進式的改革路徑，統(tǒng)籌把握好一個改革的時機、節(jié)奏和力度。比方說我們核心口糧品種小麥和稻谷的收儲制度改革，到現(xiàn)在為止還沒有從整個制度框架上進行大調(diào)整，就是考慮到各個品種之間的差別，就是考慮到國家糧食安全這個大的前提條件。第四個我們的改革推進要著眼于整個產(chǎn)業(yè)鏈，很多的政策要打“組合拳”，目標就是要提高農(nóng)業(yè)的綜合效益和競爭力，這樣把改革落到實處。同時在改革推進方面就是要有擔當精神，在推進的過程中堅持發(fā)揮各個部門和地方兩個積極性。
第七，要處理好藏糧于技和藏糧于地的關(guān)系。其實大家對這個問題都非常明白。馬克思在資本論中引用威廉·配弟的一句話“勞動是財富之父，土地是財富之母”，母親重要還是父親重要？當然兩個都重要。但對于糧食生產(chǎn)來說，藏糧于地毫無疑問是基礎問題。但土地是不可再生的資源，我國耕地減少的趨勢在相當長的時期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。在新的歷史階段，新的歷史時期，藏糧于技的作用發(fā)生了改變。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)和推廣，農(nóng)業(yè)技術(shù)在糧食、在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用已經(jīng)十分重要。因此進行供給側(cè)改革，必須要捋順二者之間的關(guān)系。新形勢下二者必須要協(xié)同推進。以東北的深耕技術(shù)為例，農(nóng)業(yè)機械化在東北替代勞動力的作用越來越明顯，但同時，這樣的技術(shù)對提高單產(chǎn)作用同樣明顯，因此也可以說是一種土地替代型技術(shù)。我國現(xiàn)階段勞動力的成本在大幅度的上升，土地流轉(zhuǎn)價格每年都在增長。事實上，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的拐點早早發(fā)生了，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口最高峰值在1991年，鄉(xiāng)村人口的最高峰值8.5億在1996年，下一步可以預見的是農(nóng)村的農(nóng)戶家庭數(shù)量將出現(xiàn)下降的拐點。因此，這樣的階段性變化導致了我國技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)發(fā)展需要協(xié)同發(fā)揮既替代勞動力又替代土地的雙重功能。同時也要解決好科研生產(chǎn)“兩張皮”和技術(shù)推廣“最后一公里”的問題。
第八，要處理好財政政策和金融政策的關(guān)系。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革迫切需要財政政策與金融政策相互配合。國家針對農(nóng)村的財政政策自身就需要改革完善，要提高精準性、指向性。我國補貼政策現(xiàn)在更多是要培植地力、保護耕地，現(xiàn)在收儲制度改革也為我國的補貼制度完善創(chuàng)造了條件。然而農(nóng)村金融核心是要構(gòu)建一個新的符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的金融體系，其本身存在很多難題要解決，兩者相互配合才能發(fā)揮更大作用。要處理好這兩者之間的關(guān)系，就需要財政政策和金融政策協(xié)同發(fā)揮合力，這也是一個大的發(fā)展趨勢。比如現(xiàn)在發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，拿出了200多個億成立了信貸擔保聯(lián)盟，這就是利用財政資金去撬動金融資本，提高金融資源可獲得性，來扶持規(guī)模經(jīng)營。
推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，特別是糧食領域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任重道遠，還有大量的政策問題、體制機制問題要解決。上述8大關(guān)系與推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、保障國家糧食安全密切相關(guān)，都涉及到有關(guān)政策的調(diào)整、改革、完善。正如習近平總書記指出的，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)的綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革完善的主要方向。要圍繞如何推進改革，如何完善體制機制，如何創(chuàng)新政策，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展找到新動能提供制度基礎。
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