在改革開放即將邁進(jìn)第四個(gè)十年之際, 對(duì)其進(jìn)行回顧和理解是十分必要的。改革開放千頭萬緒, 我們很難做到面面俱到的回顧, 只能擇其一面進(jìn)行重點(diǎn)論述。在這里, 筆者主要就改革開放與土地制度的深刻聯(lián)系進(jìn)行一些梳理和討論, 也就未來我們面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行一些展望。
一、中國土地制度的特殊性及其對(duì)改革開放的推動(dòng)作用
在農(nóng)村地區(qū)推動(dòng)土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革, 被視為是改革開放的一項(xiàng)起始性內(nèi)容, 具有非常重要的意義。除了其象征性意義, 事實(shí)上, 土地制度的變化確實(shí)構(gòu)成了認(rèn)識(shí)改革的關(guān)鍵性線索之一:人們對(duì)土地的認(rèn)識(shí), 不同的人與土地之間的關(guān)系, 土地在工業(yè)化中扮演的角色, 深刻地影響著改革開放的進(jìn)程。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度, 嚴(yán)格說來, 已經(jīng)是新中國成立之后的第三次重大的土地制度變革。
1949年后的第一次重大的土地制度變革是土地改革。土改廢除了地主階級(jí)的土地所有制, 建立了以勞動(dòng)者為主體、以家庭為單位的土地所有制。家庭土地所有制, 依然是私有性質(zhì)的。
土地的第二次重大變革, 是從初級(jí)合作社發(fā)展到高級(jí)合作社, 其核心是解決所有制問題。在初級(jí)合作社階段, 土地仍然是私有的, 勞動(dòng)是共同的, 分配是根據(jù)土地和勞動(dòng)而作出的;到了高級(jí)合作社階段取消了土地分紅——這表明土地已經(jīng)集體化了。土地性質(zhì)的關(guān)鍵性變化, 是在初級(jí)合作社向高級(jí)合作社轉(zhuǎn)變的過程中完成的。對(duì)于做出這樣變革的原因, 人們從各種角度出發(fā)做出各種解釋:缺糧說、階級(jí)分化說、合作增長說、工業(yè)化土地積累說等等。不管怎么說, 這都是一次靜悄悄的革命, 雖不像打土豪分田地那般轟轟烈烈, 但影響深遠(yuǎn)。
高級(jí)合作社越來越大, 就發(fā)展成了人民公社。人民公社是一種“政社合一”的體制?！罢笔侵刚驀以O(shè)在農(nóng)村最基層一級(jí)的政權(quán)機(jī)構(gòu), 而“社”指農(nóng)村最高一級(jí)的農(nóng)民集體組織。1962年的《農(nóng)業(yè)六十條》正式確立了“隊(duì)為基礎(chǔ), 三級(jí)所有”的制度?！叭?jí)”指“公社-生產(chǎn)大隊(duì)-生產(chǎn)小隊(duì)”, “隊(duì)為基礎(chǔ), 三級(jí)所有”指土地所有權(quán)為三級(jí)所共同所有, 但經(jīng)營使用權(quán)歸屬于最基層的生產(chǎn)小隊(duì)。
在這種土地制度下, 土地的所有權(quán)具有強(qiáng)烈的模糊性。土地所有權(quán)是集體的, 這里的“集體”, 究竟是公社、生產(chǎn)大隊(duì)還是生產(chǎn)小隊(duì)?說不清。這導(dǎo)致農(nóng)民普遍認(rèn)為:土地是國家的。1982年廢除人民公社體制后, 原人民公社內(nèi)部的“政”改制為鄉(xiāng)政府或鎮(zhèn)政府, 原公社內(nèi)部的“生產(chǎn)大隊(duì)”轉(zhuǎn)制為“村民委員會(huì)”, 原“生產(chǎn)小隊(duì)”轉(zhuǎn)制為“村民小組”;而土地由村委或村民小組分配給各農(nóng)戶使用時(shí), 土地的所有權(quán)性質(zhì)始終十分模糊。在80年代晚期到整個(gè)90年代, 我們?cè)谌珖芏嗟胤竭M(jìn)行農(nóng)村調(diào)查時(shí), 都會(huì)問農(nóng)民與地方干部同一個(gè)問題:“土地是誰的?”得到的答案相當(dāng)一致:“土地是國家的?！?/p>
這種情況的變化出現(xiàn)在城市化擴(kuò)展階段。隨著城市發(fā)展要征用城郊土地, 出現(xiàn)了安置農(nóng)民與分配土地出讓金等問題。80年代后期開始, 這種分配逐步向農(nóng)戶和村集體傾斜, 農(nóng)戶與村集體才逐漸開始意識(shí)到土地所有權(quán)問題。隨后進(jìn)行的一系列確權(quán)、確地、確利的行為, 并且開始發(fā)土地證, 這時(shí), “土地屬于集體”的觀念才逐漸確立起來。然而, 這個(gè)“集體”又是什么, 文件規(guī)定不是很明確?！凹w”一般被理解為村集體;土地屬于村集體所有, 由作為村集體成員的農(nóng)戶承包, 30年不變。
地少人多是我國的基本國情, 直到現(xiàn)在都是一個(gè)重大的制約因素。既然地少人多, 地租天然就會(huì)很高。然而, 由于我們實(shí)行土地村集體所有制, 以及在這種所有制下農(nóng)民對(duì)于地權(quán)相對(duì)模糊的認(rèn)識(shí), 極大地降低了征用農(nóng)地的阻力。農(nóng)民對(duì)于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的抵抗相對(duì)比較少——國家要用地, 拿去便好了。中老年農(nóng)民的這些意識(shí), 既和我們前30年的集體教育相關(guān), 也與中國傳統(tǒng)社會(huì)地權(quán)的相對(duì)模糊相關(guān)——在農(nóng)民眼中, 土地本來就是國家的。
這種模糊性, 為中國在工業(yè)化以及大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中征用農(nóng)地帶來了極大便利。我們可以把中國和印度做一個(gè)比較。印度實(shí)行的是土地私有制。印度議會(huì)于2013年通過的《土地征收法》規(guī)定:征收土地用于私營項(xiàng)目的, 必須獲得80%的土地所有者同意;用于公私合營項(xiàng)目的, 必須獲得70%的土地所有者同意。莫迪當(dāng)選以后, 想招商引資, 加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此, 他力圖推動(dòng)《土地征收法修正案》。莫迪土地改革的主要內(nèi)容是:因國家建設(shè)需要而征收農(nóng)民土地時(shí), 可免于執(zhí)行《土地征收法》的上述規(guī)定, 直接按照相關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償安置。然而, 選舉失敗的國大黨煽動(dòng)農(nóng)民群起攻之, 他們反對(duì)的理由和我們國內(nèi)有些派別的觀點(diǎn)是一樣的:剝奪農(nóng)民的土地所有權(quán)會(huì)讓他們無法生存。莫迪的土地改革最終失敗了。土地改革的失敗一定會(huì)影響到他所設(shè)想的那些雄心勃勃的工業(yè)化、城市化的計(jì)劃。一個(gè)國家如果要以發(fā)展為中心, 就必須大量征用土地, 問題在于如何征用和補(bǔ)償, 而不是要不要征用。
二、工業(yè)化視角下土地-人口-市場(chǎng)的正向循環(huán)
1986年制定的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定: (1) 全國土地實(shí)行兩種所有制, 一為國有制 (城市土地屬于全民所有) , 二為集體所有 (農(nóng)村和城市近郊的土地屬于集體所有, 農(nóng)民的宅基地、自留地、自留山屬于集體所有) 。 (2) 國家為了“公共利益”需要, 可以依法對(duì)集體土地實(shí)行征用。國家建設(shè)所征用的集體所有的土地, 所有權(quán)屬于國家, 用地單位只有使用權(quán)。 (3) 被征用土地的補(bǔ)償共分三項(xiàng):土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)與土地附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中, 土地補(bǔ)償費(fèi)是“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的3~6倍”, 安置補(bǔ)償費(fèi)是“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的2~3倍”, 土地附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi)則“由各省市自行規(guī)定”。
這里值得注意的是:補(bǔ)償?shù)幕鶖?shù)是按“前三年平均農(nóng)產(chǎn)值”來確定的, 這意味著原土地所有者與使用者不能參與該土地非農(nóng)使用“增值”的分配, 換句話說, 土地轉(zhuǎn)入工商資本使用的巨大增值部分, 只能為“國家所有”或“資本”所有。另一條值得注意的是:這個(gè)土地管理法規(guī)定的是土地補(bǔ)償?shù)纳舷? 而非確定補(bǔ)償?shù)淖畹拖孪?。按此法律?guī)定:全部補(bǔ)償費(fèi)不得超過“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的10倍”。該法第29條規(guī)定“若按前規(guī)定支付土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償費(fèi), 尚不能使農(nóng)民保有原生活水平的, 經(jīng)省市自治區(qū)批準(zhǔn), 可增加安置補(bǔ)償費(fèi), 但兩項(xiàng)總和不得超過前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的20倍?！敝劣谶@筆補(bǔ)償費(fèi)在“村集體、失地農(nóng)戶與勞動(dòng)力安置單位”三者之間的再分配, 各地情況不一, 難以概述。該法的立法意圖非常明顯:為中國工業(yè)化、城市化所需要的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供廉價(jià)的土地。
農(nóng)地征用補(bǔ)償制度為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了諸多益處, 是中國工業(yè)化、城市化持續(xù)高速推進(jìn)的主要原因之一。
首先, 低廉的征地成本, 極大地降低了中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由各級(jí)政府主導(dǎo), 大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 如高鐵、高速公路、機(jī)場(chǎng)、港口的建設(shè), 占了很多農(nóng)民的地。征地當(dāng)中有很多復(fù)雜的利益關(guān)系。這些公共設(shè)施建設(shè), 如果對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償過高, 成本最終還是會(huì)分?jǐn)偨o每一個(gè)人。就如同城鄉(xiāng)結(jié)合部高昂的拆遷成本, 最終還是要轉(zhuǎn)嫁給新入城買房的人。群體的利益是高度關(guān)聯(lián)的, 調(diào)節(jié)不同群體的利益, 需要有高度的智慧。
其次, 低廉的征地成本, 極大地降低了中國工業(yè)制造的成本。相關(guān)政策規(guī)定:工業(yè)批租的租期為50年, 商業(yè)批租70年。在“政績考核”的壓力下, 各地各級(jí)政府為追求GDP的增長率與擴(kuò)大地方財(cái)政收入 (土地出讓金一般列入地方財(cái)政收入) , 競(jìng)相展開招商引資的競(jìng)爭, 使用的手段也大體相同:競(jìng)相壓低土地批租價(jià)格。那些不具備優(yōu)勢(shì)的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn), 還會(huì)常常取消土地租金。十幾年以前, 我們?cè)谡{(diào)研中就發(fā)現(xiàn), 如果上海松江工業(yè)用地8萬/畝, 浙江、江蘇的就6萬/畝;上海6萬/畝, 它們就4萬/畝, 上海4萬/畝, 它們就3萬/畝……目的就是爭取投資。像安徽省、江西省這些不具備優(yōu)勢(shì)地區(qū), 如果企業(yè)投資數(shù)額很高, 土地甚至在一段時(shí)期內(nèi)可以免費(fèi)使用, 就是零地租。
中國作為一個(gè)土地稀缺的國家, 幾乎能保持零地租, 這是中國產(chǎn)品廉價(jià)的根本原因。按古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的說法, 商品的價(jià)值主要由地租、工資與利息構(gòu)成。如果中國制造的各類工業(yè)產(chǎn)品中幾乎不含地租 (或者地租很低) , 這一定使中國產(chǎn)品具有極強(qiáng)的國際市場(chǎng)競(jìng)爭力。中國產(chǎn)品一旦進(jìn)入國際市場(chǎng), 就會(huì)把同類產(chǎn)品的價(jià)格降低30%~50%。馬克思講英國產(chǎn)品把全世界都打敗的那句話說——廉價(jià)產(chǎn)品是摧毀一切萬里長城的重炮。在這種情況下, 國際上其他同類資本只有兩條路可以走:要么倒閉, 要么到中國來。這就是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的勞動(dòng)密集型資本大規(guī)模向中國聚集——而且不得不聚集——的核心原因。
在這種發(fā)展方式的推動(dòng)之下, 到90年代中期, 中國已經(jīng)獲得了“世界工廠”的稱號(hào), 并廣泛介入了世界市場(chǎng)的交換, “中國制造”不僅占領(lǐng)了發(fā)展中國家的市場(chǎng), 也占領(lǐng)了發(fā)達(dá)國家的中低端市場(chǎng)。這些產(chǎn)品雖然利潤率不高, 但總體需求量大, 積少成多就能維系中國制造業(yè)的不斷發(fā)展。在這么短短十幾二十年內(nèi), 中國數(shù)億勞動(dòng)力也因此從農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移出來, 在加工制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等等領(lǐng)域就業(yè)。通過發(fā)展加工制造業(yè)、建筑業(yè), 通過積極對(duì)接國際市場(chǎng), 中國不僅消化了剩余勞動(dòng)力, 甚至在2000年代中期開始, 還出現(xiàn)了“用工荒”問題。這是在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代、在重工業(yè)為主時(shí)代不可能想象的, 也是在人類歷史上是前所未有的。
中國有13億的人口規(guī)模, 但人口規(guī)模大, 對(duì)于發(fā)展來說有時(shí)是正面的要素有時(shí)是負(fù)面的要素。第一次鴉片戰(zhàn)爭之后, 英國人想象了一個(gè)圖景:中國有如此多的人, 每個(gè)人買一件英國產(chǎn)品, 英國工廠全部開工都供應(yīng)不了。然而, 中國當(dāng)時(shí)有人口, 卻沒有購買力。只有隨著中國工業(yè)化程度的加快, 財(cái)富在從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工商業(yè)的過程中迅速增加, 巨大的財(cái)富增量雖然造成了兩極分化, 但財(cái)富增量部分也在國內(nèi)勞動(dòng)者中分配, 才能產(chǎn)生普遍的購買力, 創(chuàng)造一個(gè)巨大的國內(nèi)市場(chǎng)。中國有這樣一個(gè)隨著改革開放出現(xiàn)的巨大的國內(nèi)市場(chǎng), 中國的產(chǎn)業(yè)升級(jí)也才有很大的可能性。后發(fā)國家在工業(yè)化之后, 如果沒有市場(chǎng)支撐自身的產(chǎn)業(yè)升級(jí), 一般都會(huì)陷入中等收入陷阱。與此同時(shí), 面對(duì)已經(jīng)非常擁擠, 并且高度等級(jí)化 (產(chǎn)業(yè)鏈等級(jí)) 的國際市場(chǎng), 單純的開放并不會(huì)帶來巨大紅利, 還有可能喪失自主性。中國恰恰是綜合利用自身的資源稟賦 (勞動(dòng)力眾多) 和制度優(yōu)勢(shì) (國家調(diào)控能力) 的基礎(chǔ)上, 才在國際市場(chǎng)中奪取和收獲了日益重要的位置。
對(duì)中國這樣體量的國家來說, 它不可能只滿足于“世界工廠”, 不可能只停留在中低端制造業(yè), 產(chǎn)業(yè)升級(jí)是它的必然選擇。然而對(duì)于后發(fā)國家而言, 要想取得產(chǎn)業(yè)突破, 除了人口規(guī)模、國內(nèi)市場(chǎng)等基本條件之外, 還需要幾個(gè)條件。第一, 要有國家的保駕護(hù)航;第二, 要有高瞻遠(yuǎn)矚的企業(yè)家。凡是高瞻遠(yuǎn)矚的企業(yè)家, 比如路風(fēng)在《光變》中寫的京東方的王東生, 都有家國情懷。他當(dāng)然知道企業(yè)要盈利, 但他也知道企業(yè)承擔(dān)著民族工業(yè)崛起的使命, 民族工業(yè)崛起背后是中華民族復(fù)興的使命, 這樣的使命感, 讓他們可以看準(zhǔn)目標(biāo)不動(dòng)搖。即使他們失敗了, 也是情有可原的, 他們畢竟是為民族復(fù)興在進(jìn)行艱難的探索;第三, 要有學(xué)習(xí)能力。光引進(jìn)技術(shù)是不夠的, 必須要有自主的研發(fā)團(tuán)隊(duì), 在引進(jìn)技術(shù)之后對(duì)技術(shù)進(jìn)行吸收消化, 經(jīng)過多次失敗, 取得突破, 把競(jìng)爭對(duì)手淘汰出去。比如京東方今天在柔性屏領(lǐng)域取得的突破, 據(jù)路風(fēng)在《光變》中的描述, 京東方連續(xù)多年也都只能砸錢, 先后砸了一千多億進(jìn)去, 形成七八條生產(chǎn)線, 技術(shù)突破到了某個(gè)臨界點(diǎn), 就擠進(jìn)了高端市場(chǎng)。
到目前來說, 中國仍然是最有希望的發(fā)展中國家。我們有空前廣大的內(nèi)部市場(chǎng), 這個(gè)市場(chǎng)隨著人均購買力的提高而不斷擴(kuò)大, 天然有吸收高端產(chǎn)品的能力, 這為中國制造從中低端邁向中高端預(yù)設(shè)了一個(gè)內(nèi)部條件。當(dāng)然, 光有這樣的條件還不夠, 轉(zhuǎn)型升級(jí)的確需要國家意志的保障以及企業(yè)家的自主精神。京東方搞探索時(shí), 所有媒體都冷嘲熱諷, 是因?yàn)楫?dāng)時(shí)整個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)被自由主義意識(shí)形態(tài)所占領(lǐng), 只接受短期財(cái)務(wù)收益的邏輯, 并把產(chǎn)業(yè)和民族相剝離。這也是GDP取代GNP成為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)所帶來的負(fù)面效應(yīng), GNP講國民, GDP講國內(nèi)。現(xiàn)在有些人說, 不要提什么內(nèi)資外資, 只要在國內(nèi), 都是我們的資本。這是徹底把經(jīng)濟(jì)行為去價(jià)值化、去民族化, 只有經(jīng)濟(jì)沒有政治, 把以民族國家為基礎(chǔ)的國際競(jìng)爭給忘了, 也把近代百年的慘痛經(jīng)驗(yàn)給忘了。
總的來說, 中國改革開放的成功與我們的土地制度有著密切關(guān)系。因而, 在“一帶一路”沿線發(fā)展中國家要想復(fù)制我們的發(fā)展模式, 筆者看還是很難, 這些國家普遍不具備我們這樣的土地制度。筆者去過印度兩次, 深刻體會(huì)到, 印度人很清楚自己的基礎(chǔ)設(shè)施很差, 應(yīng)該向中國學(xué)習(xí), 但很難學(xué)。莫迪的土地改革失敗了, 征地困難, 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就很難開展。印度的廣大農(nóng)民被束縛在農(nóng)村, 要解放他們, 就需要工業(yè)化。然而, 2008年以后, 中國的大發(fā)展基本堵住了印度工業(yè)化的路, 印度不可能生產(chǎn)出替代中國制造的工業(yè)產(chǎn)品。世界市場(chǎng)已經(jīng)要飽和了, 想把中國產(chǎn)品擠出世界市場(chǎng)談何容易。此外, 印度的氣候炎熱, 宗教問題突出;印度的勞動(dòng)者的工資雖低, 但勞動(dòng)力使用的效率和強(qiáng)度都遠(yuǎn)不及中國。這些都導(dǎo)致印度轉(zhuǎn)型很困難。
三、中國的土地制度為農(nóng)民提供了基礎(chǔ)性的生活保障
土地制度是理解改革開放以來中國的工業(yè)化、城市化的重要視角;但是, 中國這種土地制度下的征地成本的降低, 并不是沒有負(fù)面效應(yīng)的。
中國各級(jí)地方政府大量低補(bǔ)償?shù)卣饔棉r(nóng)民的承包地, 這對(duì)工業(yè)發(fā)展來說當(dāng)然是好事, 但失地農(nóng)民也有得不到補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象, 激發(fā)了社會(huì)矛盾。此外, 1994年分稅制改革以后, 地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴性太高。在這樣的模式下, 一個(gè)地方如果工業(yè)園區(qū)招商引資成功, 資本和人員的大規(guī)模聚集就會(huì)導(dǎo)致周邊地價(jià)上升, 從而帶動(dòng)商品住房和商業(yè)用房的建設(shè), 最終由進(jìn)城人員來購買比較貴的住房。地方政府雖然從工業(yè)批租中虧了錢, 卻能從商業(yè)批租中把錢賺回來。如果這個(gè)循環(huán)完成了, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是健康的。如果招商引資失敗, 大量房子造好了, 就會(huì)成為鬼城。就中國 (尤其是沿海地區(qū)) 的發(fā)展歷程而言, 這種發(fā)展模式是非常曲折的。有成功的也有失敗的。
首先, 土地制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用, 也增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)征地?fù)p失的消化能力。
隨著工業(yè)化不斷擴(kuò)大內(nèi)部市場(chǎng), 失地農(nóng)民轉(zhuǎn)向城市工商業(yè)就業(yè), 經(jīng)濟(jì)收入實(shí)現(xiàn)了極大改善。有些農(nóng)民還抓住機(jī)會(huì)成為了企業(yè)家。因此, 農(nóng)民雖然有牢騷, 但并沒有普遍出現(xiàn)群體性抗議事件。個(gè)別的抗議事件往往都是因?yàn)橥恋匮a(bǔ)償款分配不均——烏坎事件就是如此。這也在一定程度上解釋了我們的轉(zhuǎn)型為什么相對(duì)較為平穩(wěn)。
另外, 地方政府在財(cái)政充足之后, 對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償力度也逐漸加大。事實(shí)上, 地方政府有時(shí)并不按照法律確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償農(nóng)民, 而是根據(jù)自身財(cái)力, 提高失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在江浙一帶與某些發(fā)達(dá)地區(qū), 土地征收過程中, 有“房換房”、“耕地?fù)Q保障”的實(shí)踐。地方政府在征收農(nóng)民房屋, 以等面積或是更高的比例形式給予農(nóng)民新房, 視面積不等, 農(nóng)民有可能獲得幾套房子作為補(bǔ)償。對(duì)征收耕地的, 作為補(bǔ)償, 政府將失地農(nóng)民納入到社會(huì)保障體系中去。在上海, 農(nóng)民耕地被征收后, 可視情況或納入到農(nóng)村社會(huì)保障體系, 或者是城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中。
因而我們可以說, 一方面, 中國的工業(yè)化成本, 在很大程度上被轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民;另一方面, 中國的工業(yè)化成果, 又通過很多途徑反哺了農(nóng)民的損失, 為農(nóng)民的生活提供了保障。
其次, 農(nóng)村土地的集體所有制, 也為農(nóng)民的生活提供了最后一道防線。
現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村土地制度的法律, 規(guī)定了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”, 集體所有, 農(nóng)戶承包, 流轉(zhuǎn)之后適度規(guī)模經(jīng)營。按規(guī)定, 農(nóng)民的土地有四種類型:林地, 耕地, 宅基地以及屬于村集體的非農(nóng)建設(shè)用地。
在這其中, 最被密切關(guān)注的是宅基地問題。2007年制定的《物權(quán)法》規(guī)定, 農(nóng)民的宅基地和宅基地上的房子可以出租, 但不能買賣、不能抵押。立法意圖是明顯的:這些房子的所有權(quán)屬于農(nóng)民工, 他們是很難完成城市化的一批人, 萬一他們?cè)诔鞘惺I(yè), 他不能失房又失地。
在中國的工業(yè)化與城市化進(jìn)程中, 有一個(gè)頗具特色的現(xiàn)象:城市化將長久地滯后于工業(yè)化?！肮I(yè)化”是指農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)城打工, “城市化”則是指農(nóng)民在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)和居住以及相應(yīng)的社會(huì)保障。絕大部分農(nóng)民工在城市的就業(yè)是不穩(wěn)定的、高流動(dòng)的, 他們無力擁有高價(jià)的城市住房。城市的高價(jià)住房和無失業(yè)保障將他們擋在“城市化”外。因而, 對(duì)于他們來說, 住房只能建在家鄉(xiāng)的土地上, “失業(yè)保障”只能由他們承包的土地來承擔(dān)。在中國整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi), “農(nóng)民工”這一奇怪稱謂所指代的全新社會(huì)階層可能會(huì)長久存在。這一龐大階層的“前鋒”會(huì)自動(dòng)地“長入城市”, 但絕大多數(shù)農(nóng)民工將長期往返城鄉(xiāng)之間, 并在一定年齡段退回到農(nóng)村。這是一個(gè)“事實(shí)判斷”, 任何“價(jià)值判斷”都必須考慮到這一難以令人樂觀起來的事實(shí)。
時(shí)至今日, 農(nóng)民工的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障依然是以縣為單位, 以村為基礎(chǔ)。農(nóng)民工有一份耕地、一份宅基地;他們的孩子的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老, 也是在農(nóng)村提供保障。一般來講, 城市政府不承擔(dān)這些職能。當(dāng)然, 最近幾年, 中央也強(qiáng)調(diào), 隨父母居住的農(nóng)民工的孩子應(yīng)該就近入學(xué), 企業(yè)應(yīng)該給農(nóng)民工交社保。但現(xiàn)在農(nóng)民工是流動(dòng)的, 企業(yè)給他們交的社保是帶不走的, 所以社保到目前為止的作用也很有限。
因而, 我們?yōu)槭裁匆恪靶罗r(nóng)村建設(shè)”——現(xiàn)在的提法是“振興鄉(xiāng)村”計(jì)劃, 為什么要堅(jiān)持土地承包制, 反對(duì)土地 (包括宅地) 私有化, 一個(gè)重要而充分的理由在于, 確保在城市“失業(yè)”的農(nóng)民工返回農(nóng)村時(shí), 有房、有地且有一個(gè)較好的生存環(huán)境。
四、土地制度在當(dāng)前逐步顯現(xiàn)的問題
十九大報(bào)告明確提出了延長土地承包權(quán), 這表明, 土地的三權(quán)分置目前基本定下來, 土地私有制現(xiàn)在也不會(huì)推行。但當(dāng)前的土地制度還是面臨幾個(gè)很嚴(yán)肅的現(xiàn)實(shí)問題。
(一) 城市化、農(nóng)業(yè)升級(jí)帶來的土地制度與現(xiàn)實(shí)訴求的脫節(jié)
首先, 現(xiàn)有法律規(guī)定宅基地不能抵押, 是擔(dān)心農(nóng)民失房, 成為流民。然而, 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入是不斷增加的, 農(nóng)民需要資金, 因此需要貸款。不允許宅基地抵押, 農(nóng)民基本沒有抵押品用來貸款。這個(gè)矛盾怎么解決?經(jīng)營者要投入大量資金, 他們對(duì)資金的需求比小農(nóng)戶緊迫得多。那么, 用什么東西來抵押?是用農(nóng)業(yè)建設(shè)投入來抵押, 還是用土地本身來抵押?
其次, 當(dāng)前有些農(nóng)民確實(shí)已經(jīng)穩(wěn)定地進(jìn)入了城市, 那么他的宅基地就是荒廢的。村里一般不批新的宅基地, 既沒有新增宅基地, 已廢棄的宅基地又不能買賣, 既不合理, 又浪費(fèi)資源。因此, 在全國范圍內(nèi), 村內(nèi)的宅基地買賣都是普遍發(fā)生的。對(duì)于這個(gè)現(xiàn)象, 法律上是禁止的, 但在實(shí)踐中又是默許的。那么, 村內(nèi)如果可以買賣宅基地, 那么外村能不能買賣?
(二) 三權(quán)分置的內(nèi)在矛盾逐步凸顯
現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制, 從1998年開始, 30年不變, 現(xiàn)在又延長30年。土地的三權(quán)分置基本明確, 但這三權(quán)之間的內(nèi)在矛盾, 卻日益嚴(yán)峻。
保護(hù)承包權(quán)是保護(hù)去城市就業(yè)的農(nóng)民工。目前大部分的農(nóng)民工還是有土地承包權(quán)的, 他們的土地和土地的權(quán)益就是他們的保障。有經(jīng)營權(quán)的是土地經(jīng)營者, 他們一般繼續(xù)在農(nóng)村經(jīng)營土地, 向城市提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。從經(jīng)營權(quán)一方來說, 希望合同時(shí)間長一點(diǎn), 地租低一點(diǎn);從享有承包權(quán)的角度講, 希望合同時(shí)間短一點(diǎn), 地租高一點(diǎn), 隨時(shí)可以漲租。此外, 經(jīng)營權(quán)一般要連片經(jīng)營, 經(jīng)營者需要和很多農(nóng)戶談判, 其中只要有一個(gè)農(nóng)戶不愿意, 整個(gè)的農(nóng)田設(shè)施建設(shè)就會(huì)遭到破壞。一言以蔽之, 承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的矛盾很突出。如果過多保護(hù)承包權(quán), 那么對(duì)經(jīng)營權(quán)權(quán)屬會(huì)帶來什么影響?
承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的矛盾, 造成的實(shí)際問題是地租流向城市、經(jīng)營者在高地租基礎(chǔ)上經(jīng)營的局面。這樣的局面, 對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展本身是利還是弊?經(jīng)營者的土地地租到底應(yīng)該由誰來支付?地租應(yīng)該由經(jīng)營者支付嗎?還是說, 因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是受保護(hù)的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè), 所以地租應(yīng)該由國家承擔(dān)?
在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的矛盾凸顯的背后, 所有權(quán)與承包權(quán)的矛盾卻日益淡化——隨著承包權(quán)的權(quán)重不斷擴(kuò)大, 集體所有權(quán)的權(quán)重日益削弱。馬克思有句經(jīng)典的話:什么叫土地所有權(quán)?地租是土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的充分形式。如果地租是土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式, 而地租又全部交給承包戶, 承包權(quán)就內(nèi)含著所有權(quán)。
十九大之后, 表面上土地權(quán)利種類沒有變, 所有權(quán)還是集體所有權(quán), 農(nóng)戶承包權(quán)還是承包權(quán);但實(shí)際上, 三權(quán)里面的權(quán)重發(fā)生了很大的變化。承包權(quán)延長以后, 就使得原來農(nóng)民的承包權(quán)的權(quán)重繼續(xù)增大;而隨著這種內(nèi)涵著所有權(quán)的承包權(quán)的權(quán)重?cái)U(kuò)大, 延長30年以后, 筆者認(rèn)為, 農(nóng)民的私有觀念會(huì)強(qiáng)化。這種私有觀念對(duì)于國家長遠(yuǎn)發(fā)展, 是一種什么樣的影響呢?
(三) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與土地制度之間的內(nèi)在張力
這些現(xiàn)實(shí)需求與正在發(fā)生的變化, 都構(gòu)成了農(nóng)村土地私有化的強(qiáng)大沖動(dòng)。集體所有權(quán)能不能按照法律的規(guī)定長期維持不變, 是很值得研究的。
村集體所有的土地經(jīng)由承包而私有化, 這種事例并不鮮見。例如, 俄羅斯傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)基本組織是米爾。廢奴以后, 很多村莊的土地由村集體所有, 村集體共同承擔(dān)對(duì)國家的稅負(fù)。當(dāng)時(shí)俄國的民粹主義者想把這種集體土地所有制固定住。但是, 這種制度無力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平來支持工業(yè)化發(fā)展。由此, 斯托雷平出臺(tái)改革政策, 宣布農(nóng)民可以退出村社也可以賣掉, 土地就逐漸私有化了。
我們?cè)賮砜瘩R克思與恩格斯的敘述。馬克思批判蒲魯東, 恩格斯批判杜林——蒲魯東和杜林都是被視為社會(huì)主義陣營的人物。只不過他們的“社會(huì)主義”的要義在于, 私有制是不好的, 但市場(chǎng)是好的, 因?yàn)槭袌?chǎng)是公平交易的。他們主張用集體合作制替代私人所有制, 并與市場(chǎng)結(jié)合;國家設(shè)立國家銀行, 來解決各合作社的融資問題。馬克思批判的是:合作制與市場(chǎng)是不兼容的, 市場(chǎng)本身會(huì)用各種辦法來違背法律的規(guī)定, 為自己開辟道路。
市場(chǎng)具有強(qiáng)大的力量, 它能對(duì)各種要素標(biāo)明價(jià)格, 有價(jià)格就會(huì)有買賣。市場(chǎng)不只是資源配置的有效手段, 它還會(huì)選擇一種與它相適應(yīng)的所有制形式。我們可能很難把所有制形式固定在我們?cè)械膬r(jià)值觀念上。面對(duì)這些問題, 我們還是要堅(jiān)持事實(shí)判斷, 我們要看到, 在這個(gè)過程中, 某些意義上是市場(chǎng)在選擇所有制形式, 這種變化不以人的意志為轉(zhuǎn)移。問題在于, 土地私有制是否也是一種不可避免的大趨勢(shì)?即使法律有心保護(hù)原有的土地所有制形式, 也只能且戰(zhàn)且退, 以進(jìn)攻姿態(tài)維持原有的土地所有制形式估計(jì)更成問題。如果是這樣, 該怎么應(yīng)對(duì)?這是一個(gè)時(shí)代挑戰(zhàn), 是我們?cè)诮窈蟊仨氄J(rèn)真對(duì)待的新問題。
總的方向筆者覺得還是清晰的。筆者把農(nóng)業(yè)發(fā)展概括為土地流轉(zhuǎn), 規(guī)模連片經(jīng)營;這些年還有一個(gè)明顯變化是農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)品種植開始逐步規(guī)?；?jīng)營了;另一個(gè)就是說目前對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村從生態(tài)文明的角度賦予了新的含義。這些都是正在發(fā)生的變化。
結(jié)語:土地制度背后的效率與公平
總體而言, 中國的土地制度的復(fù)雜性在于, 其關(guān)涉的不僅僅是“三農(nóng)”問題——農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民, 還關(guān)涉到工業(yè)化和城市化。土地既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ), 也是農(nóng)民生存的保障;既是工業(yè)化積累、工業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施的來源, 也是城市化的必要條件。前三十年, 我們建立的土地國有和集體所有制度, 為中國的工業(yè)化積累, 為大規(guī)模的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。到了改革開放階段, 這一制度紅利進(jìn)一步得到釋放:土地國有和集體所有制度, 大幅度降低了城市化和工業(yè)化的成本。改革開放的成功, 在很大程度上有賴于中國在土地制度與工業(yè)化、城市化之間建立的正向反饋:土地國有和集體所有保障了低地租, 低地租降低了城市化和工業(yè)化的成本, 也使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力積極向城市和工業(yè)領(lǐng)域流動(dòng), 而工業(yè)生產(chǎn)力的提高, 不僅支持了城市化的持續(xù)發(fā)展, 吸納了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力, 也向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村回饋了資源和資金。這一正反饋機(jī)制解釋了, 為什么盡管中國的“三農(nóng)”問題一度凸顯, 但又逐步得到緩解, 中國的農(nóng)民盡管農(nóng)業(yè)、從農(nóng)地的非農(nóng)使用中獲益不大, 但卻能從就業(yè)機(jī)會(huì)的增多而獲得補(bǔ)償。也正是如此, 改革開放以來, 中國的工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)發(fā)展大體上是相匹配的, 中國的土地制度在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率的同時(shí), 大體上還能維持公平。
但是到了今天, 中國已經(jīng)發(fā)展到了新的階段, 出現(xiàn)了新的趨勢(shì)和新的問題, 需要探索新的平衡:首先, 中國的工業(yè)化和城市化到了新的階段, 一方面是工業(yè)體系的轉(zhuǎn)型升級(jí)趨勢(shì)正在凸顯, 信息化與制造業(yè)深度結(jié)合使得制造業(yè)對(duì)傳統(tǒng)勞動(dòng)力的需求不斷下降, 而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新生服務(wù)業(yè)能否有效吸納農(nóng)村出身的勞動(dòng)群體依然需要觀察;另一方面, 城市化、土地制度帶來的土地財(cái)政問題刺激了高房價(jià), 帶來了城市定居的高成本問題日益凸顯, 土地增值分配的不合理正在催生出老市民與新市民之間的不平等結(jié)構(gòu)。其次, 農(nóng)業(yè)發(fā)展也到了新的階段, 隨著中國深度融入世界市場(chǎng), 中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展也需要在全球化背景下重新考察。原本的家戶式的小農(nóng)業(yè)承包模式, 無法與國外先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式競(jìng)爭, 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)內(nèi)外倒掛, 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)加劇。為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率, 對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行工業(yè)化改造勢(shì)在必行——集約化經(jīng)營、高效農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)成為發(fā)展方向。而農(nóng)地的集中又涉及保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者 (新農(nóng)民、農(nóng)業(yè)公司) 或是農(nóng)村居住者 (傳統(tǒng)意義上的農(nóng)戶) 的矛盾, 或者說如何合理分配農(nóng)民城市化的成本, 這就涉及農(nóng)地的集中及其法律制度問題。
這些新趨勢(shì)背后, 就是我們需要在新的時(shí)代背景下, 重新定位土地制度與農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)化、城市化的關(guān)系, 努力實(shí)現(xiàn)新的條件下的效率與公平的平衡。這是全球化背景下的工業(yè)轉(zhuǎn)型 (包括農(nóng)業(yè)的工業(yè)化) 升級(jí)與社會(huì)轉(zhuǎn)型成本和紅利的相對(duì)公平分配 (共同富裕) 之間的平衡命題, 是中華民族復(fù)興所需要應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。
土地制度的變化確實(shí)構(gòu)成了認(rèn)識(shí)改革的關(guān)鍵性線索之一:人們對(duì)土地的認(rèn)識(shí), 不同的人與土地之間的關(guān)系, 土地在工業(yè)化中扮演的角色, 深刻地影響著改革開放的進(jìn)程。
由于我們實(shí)行土地村集體所有制, 以及在這種所有制下農(nóng)民對(duì)于地權(quán)相對(duì)模糊的認(rèn)識(shí), 極大地降低了征用農(nóng)地的阻力。農(nóng)民對(duì)于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的抵抗相對(duì)比較少——國家要用地, 拿去便好了。
征地當(dāng)中有很多復(fù)雜的利益關(guān)系。這些公共設(shè)施建設(shè), 如果對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償過高, 成本最終還是會(huì)分?jǐn)偨o每一個(gè)人。就如同城鄉(xiāng)結(jié)合部高昂的拆遷成本, 最終還是要轉(zhuǎn)嫁給新入城買房的人。
中國產(chǎn)品一旦進(jìn)入國際市場(chǎng), 國際上其他同類資本只有兩條路可以走:要么倒閉, 要么到中國來。這就是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的勞動(dòng)密集型資本大規(guī)模向中國聚集——而且不得不聚集——的核心原因。
中國改革開放的成功與我們的土地制度有著密切關(guān)系。因而, 在“一帶一路”沿線發(fā)展中國家要想復(fù)制我們的發(fā)展模式, 我看還是很難, 這些國家普遍不具備我們這樣的土地制度。
一方面, 中國的工業(yè)化成本, 在很大程度上被轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民;另一方面, 中國的工業(yè)化成果, 又通過很多途徑反哺了農(nóng)民的損失, 為農(nóng)民的生活提供了保障。
為什么要堅(jiān)持土地承包制, 反對(duì)土地 (包括宅地) 私有化, 一個(gè)重要而充分的理由在于, 確保在城市“失業(yè)”的農(nóng)民工返回農(nóng)村時(shí), 有房、有地且有一個(gè)較好的生存環(huán)境。
土地私有制是否也是一種不可避免的大趨勢(shì)?即使法律有心保護(hù)原有的土地所有制形式, 也只能且戰(zhàn)且退, 以進(jìn)攻姿態(tài)維持原有的土地所有制形式估計(jì)更成問題。如果是這樣, 該怎么應(yīng)對(duì)?
工業(yè)生產(chǎn)力的提高, 不僅支持了城市化的持續(xù)發(fā)展, 吸納了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力, 也向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村回饋了資源和資金。這一正反饋機(jī)制解釋了, 為什么盡管中國的“三農(nóng)”問題一度凸顯, 但又逐步得到緩解。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：文化縱橫 2017年06期
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