農(nóng)村政策落腳鄉(xiāng)村振興，路徑從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)融合”，思路也從政府主導(dǎo)向更重視市場作用及要素流通轉(zhuǎn)變。
資源配置不僅要考慮到城市，更要考慮到如何滿足鄉(xiāng)村出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)，調(diào)整城鄉(xiāng)土地權(quán)利體系來支持城鄉(xiāng)互動。
黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這意味著農(nóng)村政策落腳鄉(xiāng)村振興，路徑從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)融合”，思路也從政府主導(dǎo)向更重視市場作用及要素流通轉(zhuǎn)變。
城與鄉(xiāng)共生共榮
黨的十六大報(bào)告提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，主要解決“城市有而農(nóng)村沒有”、兩者差距太大的問題，這對城鄉(xiāng)之間公共資源均衡分配功不可沒，但“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”中政府占主導(dǎo)，市場力量不足。黨的十九大報(bào)告提出，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，“城鄉(xiāng)融合”的核心是城市和鄉(xiāng)村文化共存共榮，相互依賴需求。“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”要解決市場作用偏弱的狀況，打破政府單一主體，破除城鄉(xiāng)二元體制，發(fā)展農(nóng)村要素市場。從現(xiàn)狀看，目前城鄉(xiāng)之間的互動已經(jīng)開始，人口出現(xiàn)城鄉(xiāng)對流，大量資本開始往鄉(xiāng)村尋找機(jī)會；從村到鎮(zhèn)到城，整個體系的連接性在增強(qiáng)，各自的功能分工日趨明顯，專業(yè)化也在加深。從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”到“城鄉(xiāng)融合”，再到“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)下“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”思路的轉(zhuǎn)變，更強(qiáng)調(diào)城市和鄉(xiāng)村兩個板塊共生共榮，共同發(fā)展。
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須要在“城鄉(xiāng)融合”的大背景下面對鄉(xiāng)村現(xiàn)代化問題。過去，“三農(nóng)”政策主要圍繞農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增收來部署，黨的十九大報(bào)告在原來提出“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的基礎(chǔ)上提出了“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，彌補(bǔ)了原來對村莊重視不夠的問題。鄉(xiāng)村要振興，村莊的治理制度該如何完善和支撐鄉(xiāng)村文明、鄉(xiāng)村穩(wěn)定和鄉(xiāng)村發(fā)展？黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既顧及到現(xiàn)在鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)，也預(yù)示著下一步鄉(xiāng)村治理等需要一整套制度跟進(jìn)，意味著“三農(nóng)”問題相關(guān)思路、理念及其制度政策的調(diào)整。
人、地、資本有機(jī)融合
城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的核心是：人、地、資本如何實(shí)現(xiàn)融合？
過去，城市對農(nóng)民進(jìn)城似乎沒有做好充分的準(zhǔn)備，1億多人口在城市中很難以一種體面的方式生活下來。解決這一城市治理問題，除了穩(wěn)定就業(yè)之外還需要補(bǔ)齊公共服務(wù)的短板，包括給他們提供住房保障，而這就牽涉土地問題，土地的配置、供應(yīng)方式等都需要相應(yīng)地調(diào)整。一方面，對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，要考慮城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，以及住房市場供給等問題，讓他們能夠安家。另一方面，由于代際差異，很多“農(nóng)二代”已經(jīng)離土不回村了，生活方式完全是“城市化”的，政策要順應(yīng)這個趨勢。目前，已有13個城市開展利用集體建設(shè)用地建租賃房的試點(diǎn)，實(shí)際上是為了解決相當(dāng)大一批難以通過商品房來獲得住房的人的需求，其中就包括進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民。
與此同時，資本也在流動。城市里陳舊的經(jīng)濟(jì)活動回報(bào)在下降，未來城市發(fā)展取決于創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)活動，落后的經(jīng)濟(jì)活動會往城鄉(xiāng)交界處遷移，進(jìn)而帶來產(chǎn)業(yè)的空間重構(gòu)。鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動也在轉(zhuǎn)型升級，農(nóng)業(yè)的功能、形態(tài)和商業(yè)模式等正在發(fā)生變化，市場在擴(kuò)大，吸引著資本下鄉(xiāng)。
中國未來很有可能通過城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村三者功能的分工，來調(diào)整城市的形態(tài)：城市就是知識密集、產(chǎn)業(yè)升級的地方，而鄉(xiāng)村則是文化的、鄉(xiāng)土的、健康的、休閑的、歷史的；在城鄉(xiāng)之間還會有連接城市和鄉(xiāng)村的“驛站”，這個地帶會產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)重構(gòu)的空間，有些會成為宜居的小鎮(zhèn)。
在產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)的過程中，土地資源配置對資本在城鄉(xiāng)之間尋求投資的方向、方式也是非常重要的，亟待土地制度改革釋放紅利。資源配置不僅要考慮到城市，更要考慮到如何滿足鄉(xiāng)村出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)，調(diào)整城鄉(xiāng)土地權(quán)利體系來支持城鄉(xiāng)互動。
土地權(quán)利制度安排
農(nóng)村土地承包期限本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)問題，關(guān)乎鄉(xiāng)村穩(wěn)定和農(nóng)民預(yù)期。黨的十九大報(bào)告在“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”篇對于農(nóng)村土地承包期限的完整表述是：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這兩句話不應(yīng)分割來看。
自從實(shí)行土地承包制度以來，農(nóng)村土地承包期限歷經(jīng)變遷，直到2008年提出“長久不變”。在鄉(xiāng)村發(fā)展處于歷史轉(zhuǎn)型關(guān)頭，農(nóng)村土地制度和經(jīng)營制度仍然是基礎(chǔ)性安排，牽一發(fā)而動全身，這也是中央重申基本制度長期穩(wěn)定并長久不變的重心所在。農(nóng)民所考慮的是土地能種多久，會不會被收走。而制度的提供者、政策的制定者考慮的是如何使這套制度安排給農(nóng)民穩(wěn)定的預(yù)期，吃定心丸。“土地承包到期后再延長三十年”，延續(xù)了制度的穩(wěn)定性，增加了農(nóng)民的預(yù)期，使農(nóng)民和土地的關(guān)系更加穩(wěn)定。
十九大報(bào)告將原來的提法“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”給了一個明確說法：“第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這是對社會熱議且爭論極大的“期限問題”的回應(yīng)。因?yàn)?028年土地第二輪承包就要到期了，在目前“無期或者延期更長時間”沒有形成共識的情況下，這里采取了一種比較現(xiàn)實(shí)的處理辦法。另外，需要明確的一點(diǎn)是，“再延長三十年”不意味著三十年之后要動，因?yàn)榍懊嬉痪洹氨３滞恋爻邪P(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，這是一個前提。對于農(nóng)民來講，從一開始的承包期15年加上第二輪的30年及其到期后再延長30年，如此一算就是75年，再加上“長久不變”的制度前提，形成了未來政策相對穩(wěn)定的預(yù)期。在筆者看來，這個表述最重要的是：明確了制度的穩(wěn)定性，穩(wěn)定預(yù)期的核心不在于期限，在于保障農(nóng)民土地權(quán)益。
筆者認(rèn)為，期限是整個制度有效性的一方面，更重要的是農(nóng)民手中土地權(quán)利的安排和權(quán)能的安排。比如：收益、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等，權(quán)利越完整，制度安排越可信，制度的功能也就越彰顯。現(xiàn)在農(nóng)民承包的土地可以使用、收益、流轉(zhuǎn)，另外經(jīng)營權(quán)可以抵押，這些制度設(shè)計(jì)、權(quán)利安排要做得更實(shí)。在承包期限內(nèi)，農(nóng)民關(guān)心的是土地流轉(zhuǎn)，未來進(jìn)城后土地能不能轉(zhuǎn)讓？這些權(quán)利需要得到保護(hù)，保護(hù)到什么程度，這是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的改革方向。
此外，未來資本下鄉(xiāng)的問題取決于農(nóng)地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)設(shè)置，包括土地經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的相互分離和分別保障，以及集體土地所有的實(shí)現(xiàn)方式等。由于“期限問題”只回答土地制度要不要穩(wěn)定以及穩(wěn)定多久，解決不了農(nóng)民土地承包權(quán)的保障等問題，因此，農(nóng)業(yè)投資問題、經(jīng)營權(quán)的效果問題、農(nóng)民土地承包權(quán)的保障問題，須由另一套土地權(quán)利制度來安排。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國國土資源報(bào)》
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