——基于湖北省L鎮(zhèn)綜合扶貧改革的個案研究
摘要:改革開放以來，中國的國家治理體系呈現(xiàn)出矛盾與成效并存的格局。關(guān)于這一問題的研究，眾多學(xué)者主張立足于政治系統(tǒng)的整體性，并以組織社會學(xué)為視角進(jìn)行綜合分析。通過對綜合扶貧改革的經(jīng)驗(yàn)案例的深度分析，可以發(fā)現(xiàn)國家治理體系在基層社會中存在著內(nèi)在緊張—自我調(diào)適的運(yùn)行機(jī)制，其緊張機(jī)制顯現(xiàn)為單向度的治理理念、層級治理結(jié)構(gòu)張力失衡和治理機(jī)制剛化等。但是，在自主性提升作用下，政治系統(tǒng)在科層制之外則變通反應(yīng)出“自我調(diào)適”機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)部合作與協(xié)調(diào)，達(dá)到保持穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)，其表現(xiàn)為小組政治、組織權(quán)變和非正式溝通機(jī)制。然而，這種機(jī)制也存在內(nèi)在局限性，亟須未來的改革予以突破。
關(guān)鍵詞:國家治理體系；內(nèi)在緊張；自我調(diào)適；綜合扶貧改革
中共十八屆三中全會首次提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。總目標(biāo)的提出，表明我們黨對國家治理的認(rèn)識提升到了新的高度，反映了我們黨的國家治理理念和治理模式正在發(fā)生廣泛而深刻的變革。在全面深化改革之際，將“中國奇跡”背后的國家治理體系的經(jīng)驗(yàn)及其局限加以理論化研究，是探討國家治理體系現(xiàn)代化改革的重要議題。改革開放以來，一方面國家治理體系發(fā)揮了巨大的制度優(yōu)勢，維護(hù)了穩(wěn)定的政治秩序，在面對社會轉(zhuǎn)型的壓力下始終保持著穩(wěn)定有效的治理能力，是塑造“中國奇跡”背后的制度基礎(chǔ)。尤其在扶貧治理成效方面，近15年中，中國帶領(lǐng)超過6億人口擺脫貧困，相當(dāng)于全球脫貧總?cè)丝诘募s70%，是第一個實(shí)現(xiàn)“千年發(fā)展目標(biāo)”（即在2015年前將貧困人口減少一半）的發(fā)展中國家，為全球反貧困事業(yè)做出突出貢獻(xiàn)。另一方面，大量研究者敏銳地洞察到國家治理體系的內(nèi)在矛盾，諸如中央—地方的財權(quán)與事權(quán)錯置、條塊關(guān)系緊張、權(quán)力尋租與部門腐敗、GDP崇拜、政令不通與政策落地難，等等。由此，一個看似矛盾的現(xiàn)象需要解釋，即改革開放以來國家治理體系為何矛盾與成效并存？為何在政治體制改革相對遲滯的條件下國家治理體系仍然可以保持穩(wěn)健的治理能力？本文基于組織社會學(xué)分析視角，以湖北省L鎮(zhèn)綜合扶貧改革為個案，既關(guān)注治理體制變遷的動因，又從公共政策執(zhí)行過程中考察治理機(jī)制的微觀調(diào)整。因此，從案例研究中發(fā)現(xiàn)國家治理體系的“內(nèi)在緊張—自我調(diào)適”模式，是解釋國家治理體系矛盾與成效并存的中介變量。
一、國家治理體系研究評述
改革開放以來，中國以出乎世界意料的方式，實(shí)現(xiàn)了以長時期經(jīng)濟(jì)高速增長和政治社會相對穩(wěn)定并存的中國奇跡。在經(jīng)濟(jì)解釋之外，人們更多看到國家因素在這場奇跡中的鮮明角色。那么，是什么樣的國家治理體系實(shí)現(xiàn)了中國崛起？正是基于這樣的思考，國家治理體系成為研究中國發(fā)展的重要視角。
1.關(guān)于中國國家治理體系的基本形態(tài)之述評
“什么樣的國家治理體系實(shí)現(xiàn)了中國崛起？”目前學(xué)界基本從國家權(quán)力邊界、國家建設(shè)目標(biāo)與路徑、政經(jīng)關(guān)系三個角度界定1978年以來我國國家治理體系的基本形態(tài)，形成了三種主流觀點(diǎn)：威權(quán)主義體制、發(fā)展型政府體制和中國模式。
第一，西方學(xué)者以國家權(quán)力邊界為標(biāo)準(zhǔn)將中國視為威權(quán)主義體制（或全能主義體制），即中央政府享有絕對的權(quán)威和專斷性權(quán)力、強(qiáng)大的政治動員能力，地方政府和社會處于被支配和依附的位置。這種觀點(diǎn)合理性在于其看到中國一貫的“強(qiáng)政府、弱社會”結(jié)構(gòu)，尤其是強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)能力、國家維穩(wěn)機(jī)制、壓力型體制。但隨著民主化改革、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公民社會發(fā)育，國家自主性程度日益下降，單純的威權(quán)體制出現(xiàn)軟化趨勢，頗為熱烈的基層協(xié)商民主實(shí)踐與威權(quán)體制并行不悖。亦有學(xué)者認(rèn)為中國已是一個處于發(fā)展中的“共治式的威權(quán)體制”，如許成鋼則將其歸納為區(qū)域分權(quán)的威權(quán)主義體制(regionally decentralized authoritarian system)。這一視角難以解釋中國國家治理在基層社會顯現(xiàn)出來的高度靈活性特征，夸大了體制僵硬性的一面。
第二，從國家建設(shè)目標(biāo)與路徑角度而言，發(fā)展型國家理論認(rèn)為規(guī)范的國家干預(yù)可以迅速提高后工業(yè)化國家的趕超速度。此觀點(diǎn)是比較分析東亞國家在向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程中，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目標(biāo)，以國家推動為主體力量，以經(jīng)濟(jì)增長作為政治合法性的主要來源，以資源大量投入生產(chǎn)性部門為特征的政府模式。中國改革開放以來的確依托強(qiáng)大的國家動員能力，實(shí)現(xiàn)了被稱之為“中國奇跡”的國家主導(dǎo)的快速工業(yè)化進(jìn)程。但是，這一解釋進(jìn)路對國家作用的強(qiáng)調(diào)，難以解釋為何中國在工業(yè)化進(jìn)程中逐步采取讓市場主導(dǎo)資源配置的戰(zhàn)略而表現(xiàn)出對國家干預(yù)市場負(fù)效應(yīng)的較大關(guān)注。
第三，從政經(jīng)關(guān)系出發(fā)，部分學(xué)者將中國獨(dú)特的發(fā)展道路總結(jié)為中國模式。喬舒亞·雷默（Joshua Ramo）將中國模式概括為“北京共識”，主要包括三方面內(nèi)容：注重技術(shù)創(chuàng)新，追求發(fā)展的平等性與可持續(xù)性，堅持自主發(fā)展的道路。鄭永年認(rèn)為中國模式的核心是中國特有的政治經(jīng)濟(jì)模式，兩者相互關(guān)聯(lián)、互相強(qiáng)化，更重要的是其形成有著深刻的中國歷史淵源——賢人政治和強(qiáng)大的國有經(jīng)濟(jì)。這種關(guān)于國家治理模式的概括顯得比較宏觀，而如何找出中國模式中更具有解釋力的“行動方案”是豐富中國模式討論的關(guān)鍵。
2.關(guān)于中國國家治理體系的具體機(jī)制之述評
近年來，除了對基本形態(tài)進(jìn)行研究外，越來越多的學(xué)者聚焦于“中國奇跡”背后國家治理體系的具體機(jī)制。一些具有中國特色的治理機(jī)制被發(fā)現(xiàn)和討論，包括壓力型體制、項(xiàng)目制、政策試點(diǎn)體制、行政發(fā)包制、錦標(biāo)賽體制等，筆者將它們歸為政府層級關(guān)系機(jī)制、資源分配管理機(jī)制、政策擴(kuò)散機(jī)制三種類型。首先，壓力型體制、行政發(fā)包制屬于政府層級關(guān)系機(jī)制。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，政府行政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制從“動員體制”逐步轉(zhuǎn)向“壓力型體制”。但事實(shí)上，增壓越大，地方政府與社會的反彈力越大，諸如地方政府的截訪行為、“跑部錢進(jìn)”、群體性事件等。要想維持良好的社會秩序絕不能僅靠“壓力型體制”。其次，項(xiàng)目制屬于資源分配管理機(jī)制。渠敬東研究了分稅制影響下產(chǎn)生的財政資源配置體制——項(xiàng)目制，并以此主張中國已經(jīng)進(jìn)入“項(xiàng)目治國”階段，國家或地方可以直接面對項(xiàng)目承接的基層單位，其意圖在于，在層級管理和控制之外，找到另外一條由國家（或地方）直接控制地方（或基層）財政運(yùn)作的途徑。但項(xiàng)目制會導(dǎo)致村莊間差異以及政府—資本結(jié)合產(chǎn)生的資源配置不當(dāng)和社會不平等等一系列問題。再者，政策試點(diǎn)體制屬于政策擴(kuò)散機(jī)制。政策試點(diǎn)是我國政策實(shí)施過程中一個較為普遍的現(xiàn)象，地方政府層面的試驗(yàn)性政策躍升為國家級政策主要是三個組織性機(jī)制的結(jié)合：一是縱向越級互動的“制度化捷徑”，二是橫向的各層級“領(lǐng)導(dǎo)小組”，三是正式科層制度支撐。
這些微觀而具體、零散且碎片化的治理機(jī)制在不同程度和不同環(huán)節(jié)上將中國國家治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際情況概念化，觸及政府過程、政策過程、央地互動關(guān)系等不同治理層面。但是現(xiàn)實(shí)政治是完整的，是政治體系、政治過程、公共政策的綜合體。進(jìn)而言之，如何通過深入案例研究將多層面的治理經(jīng)驗(yàn)放入同一個分析框架，將是解釋國家治理體系矛盾與成效并存的關(guān)鍵。
本文采用組織社會學(xué)視角，選取湖北L鎮(zhèn)綜合扶貧改革為個案，著重研究貧困治理中政府組織層級關(guān)系與行為的演變，分析國家治理在基層實(shí)踐的行動，以透視中國國家治理的實(shí)踐邏輯。湖北恩施州L鎮(zhèn)位于我國集中連片特困山區(qū)——武陵山區(qū)，國土面積286平方公里，現(xiàn)轄1個社區(qū)、18個行政村、148個村民小組，2012年末全鎮(zhèn)總?cè)丝?8663人。2014年L鎮(zhèn)調(diào)查顯示，貧困人口20618人，貧困發(fā)生率30%，5個村的貧困發(fā)生率超過50%。2012年和2013年李克強(qiáng)總理兩次考察L鎮(zhèn)，并做出“要求恩施在扶貧搬遷、移民建鎮(zhèn)、退耕還林、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面先行先試”的指示。恩施州以L鎮(zhèn)為點(diǎn)、恩施為片，以綜合扶貧為抓手，以支持加快城鎮(zhèn)化步伐和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為“雙輪驅(qū)動”，加快區(qū)域發(fā)展和脫貧攻堅步伐，為中西部連片特困地區(qū)脫貧致富探路子、積累經(jīng)驗(yàn)、提供樣板。L鎮(zhèn)從2012年至今作為湖北省綜合扶貧改革試點(diǎn)，伴隨綜合扶貧改革的開展，其治理體系經(jīng)歷了多次革新與調(diào)整，是管窺國家治理體系運(yùn)作的典型案例。
二、“內(nèi)在緊張”：扶貧過程中國家治理的結(jié)構(gòu)困境
面對社會多元化，國家治理并未陷入“政府失敗”論的困境，沒有遵循新公共管理學(xué)派提出的“市場式政府”“參與式國家”“解制型政府”等改革藥方，反而化解了其內(nèi)在緊張。這里所說的內(nèi)在緊張是指國家治理體系面臨社會快速現(xiàn)代化時所表現(xiàn)出來的結(jié)構(gòu)性矛盾與治理乏力，表現(xiàn)為公共政策的執(zhí)行梗阻與目標(biāo)偏離。從扶貧歷史中可以歸納出國家治理體系的三大要素：治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制。治理理念是公共政策制定與執(zhí)行的宗旨；治理結(jié)構(gòu)是政府層級之間及其與社會、市場的關(guān)系；治理機(jī)制是在預(yù)設(shè)治理結(jié)構(gòu)中圍繞資源配置而形成的分配、使用、監(jiān)督、溝通等機(jī)制。L鎮(zhèn)的綜合扶貧模式，以政府主導(dǎo)、資本介入、社會協(xié)同的方式推動了資源下鄉(xiāng)，改變了“山區(qū)三農(nóng)”的貧窮面貌，這種模式嵌入中央與地方、部門與部門、政府與市場、社會的治理結(jié)構(gòu)之中，可以看到原有治理體系面臨的“內(nèi)在緊張”。下文擬從治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制三個方面予以描繪“內(nèi)在緊張”的產(chǎn)生機(jī)制與具體表現(xiàn)。
1.單向度的治理理念：單向扶貧vs綜合扶貧
作為世界上最大的發(fā)展中國家，貧困一直是黨和政府治理的重心。中國大規(guī)模減貧是從1978年開始實(shí)施的，貧困治理理念在扶貧政策變革和治理體系變遷過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的源作用。第一階段：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革推動下的發(fā)展型緩貧階段(1978—1985)。此階段的扶貧政策以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)，釋放體制紅利搭建脫貧致富的制度平臺，此階段的扶貧政策績效顯著并促使反貧困能力形成。第二階段：以貧困縣為重點(diǎn)的區(qū)域型扶貧開發(fā)階段(1986—1993年)。此階段的扶貧政策以重劃貧困縣并對其對口支援為重點(diǎn)，以打造貧困縣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)為主要扶貧措施，此階段的開發(fā)式扶貧績效較前一個階段更為突出，但也出現(xiàn)項(xiàng)目不經(jīng)濟(jì)、發(fā)展后勁不足、扶貧不精準(zhǔn)等問題。第三階段：以特殊困難區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的攻堅型扶貧開發(fā)階段(1994—2000年)。此階段的扶貧政策依托我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)一步劃分集中連片特困區(qū)域，國家加大對這些特困地區(qū)的政策與資金投入，并引導(dǎo)市場向中西部傾斜。第四階段：以全面小康社會建設(shè)為目標(biāo)的綜合型扶貧開發(fā)階段(2001年至今)。此階段的綜合性扶貧政策結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，主動引入市場與社會主體參與扶貧，根據(jù)一村一戶不同的致貧原因而采取不同扶貧方案，確保扶貧資源精準(zhǔn)到戶。
前三階段可以歸為生存性貧困理念下的傳統(tǒng)輸血式扶貧。20世紀(jì)90年代以來，相關(guān)研究通過對中國農(nóng)村貧困狀況的動態(tài)觀察發(fā)現(xiàn)，中國的農(nóng)村貧困人口中有2/3的窮人屬于發(fā)展性貧困群體，1/3的窮人屬于生存性貧困群體。生存性貧困理念下傳統(tǒng)輸血式扶貧可以奏效，但是進(jìn)入發(fā)展性貧困，這種治理體系的績效開始發(fā)生內(nèi)卷化，如圖1所示，1995—2002年我國扶貧每萬元投入的邊際效益呈遞減趨勢。經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森的社會排斥論認(rèn)為“低收入并不是貧困的唯一原因”，能力剝奪、社會不平等、信貸市場排斥、醫(yī)療保健缺失等才是誘使貧困的關(guān)鍵。“發(fā)展性貧困”是國家治理缺位、市場機(jī)會缺乏與社會不公平的綜合結(jié)果。傳統(tǒng)單向度扶貧是以財政資源向地方投放為主線，這種扶貧方式與貧困人群的社會需求多元化相矛盾，最終導(dǎo)致“攤大餅、撒胡椒面”的效果。筆者就扶貧搬遷政策對L鎮(zhèn)SYT村的田野調(diào)查表明，同樣的扶貧搬遷補(bǔ)償政策對不同階層群眾的影響不同，其中富裕階層積極響應(yīng)遷往城鎮(zhèn)地區(qū)，而貧窮階層幾乎沒有搬遷的想法，其原因在于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然符合市場價值但無法補(bǔ)齊搬遷費(fèi)用，勞動力缺弱是大部分貧困戶的致貧原因，他們更需要就地改善勞動力、改造人居環(huán)境、增加就業(yè)機(jī)會，這需要市場、社會、政府的多方參與。另有官方調(diào)查顯示，占L鎮(zhèn)LM村人口25%的貧困戶選擇不搬遷的原因，與筆者的結(jié)論相同。因此，目前啟動的綜合扶貧改革則需要充分調(diào)動國家、社會、市場因素形成貧困治理的大格局合力，而非政府單向資源投入。
2.治理結(jié)構(gòu)傾斜：層級治理的張力失衡
在國家治理場域中，中央制訂的公共政策，與地方制訂的公共政策相比，往往具有宏觀性特征。在國家公共政策出臺之前，中央往往會先出臺相關(guān)的規(guī)劃（或稱作“綱要”“指導(dǎo)意見”），使其具有宏觀性、指導(dǎo)性，然后由牽頭部門組織相關(guān)責(zé)任部門制定可以向全國范圍指導(dǎo)和貫徹的一般公共政策文本。同時，“由于國家宏觀層面的一般改革政策設(shè)計最終是要落實(shí)到一定的場域（地方為中觀層、基層為微觀層），而這個落實(shí)過程實(shí)際上己經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐淮未蔚恼咴偌?xì)化和再規(guī)劃的過程，地方可能會根據(jù)自身的地方性知識、特殊性和地區(qū)性利益運(yùn)用自由量裁權(quán)對中央政策采取具體化處理，從而形成形態(tài)各異的公共政策，也即政策的層級性”。實(shí)際上，政策層級性在政府層級治理結(jié)構(gòu)中是以非均衡的方式展開的，表征為“層級性治理的張力失衡”。一方面，目前我國主要實(shí)行五層級結(jié)構(gòu)，即中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)，宏觀公共政策或規(guī)劃綱要的再細(xì)化與再規(guī)劃的任務(wù)并不是在層級結(jié)構(gòu)之間均勻分布的，層級越低，政策細(xì)化的壓力越大；另一方面，層級政策執(zhí)行的績效考核是從下往上考核的，上級考核壓力自然集中于下級，從而形成績效考核的連帶機(jī)制，即為保證部門政績，下級的政策執(zhí)行效率必須快于上級的規(guī)劃。下面以L鎮(zhèn)綜合扶貧改革為例分析“層級治理的張力失衡”的產(chǎn)生機(jī)制。
第一，高層推動、層級聯(lián)動，壓力型體制積極響應(yīng)。2012年12月28日—30日，李克強(qiáng)總理第二次視察恩施，提出綜合扶貧改革的要求——“在扶貧搬遷、移民建鎮(zhèn)、退耕還林、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面先行先試”。2013年2月16日，李克強(qiáng)總理對財政部部長謝旭人的《關(guān)于在湖北省恩施市開展綜合扶貧試點(diǎn)的報告》進(jìn)行批示；3月8日，國務(wù)院副秘書長丁學(xué)東批示：“要認(rèn)真落實(shí)克強(qiáng)同志重要指示精神，做好湖北省恩施市L鎮(zhèn)綜合扶貧改革試點(diǎn)工作”；湖北省委省政府高度重視試點(diǎn)工作，湖北省委書記李鴻忠4月15日—16日到恩施調(diào)研，要求認(rèn)真辦好總理交辦的事情；3月27日，省長王國生根據(jù)李鴻忠書記的意見，召開省政府專題會議，研究部署試點(diǎn)工作，并擔(dān)任恩施綜合扶貧改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長；4月18日，湖北省委統(tǒng)戰(zhàn)部部長張岱梨到恩施調(diào)研，督辦恩施試點(diǎn)組織工作；副省長郭有明先后兩次到恩施，專題調(diào)研部署試點(diǎn)建設(shè)。截至目前，湖北恩施全國綜合扶貧改革試點(diǎn)正式確立并形成“國家戰(zhàn)略、省級推動、州市實(shí)施”的工作模式。另外，李克強(qiáng)總理還特意通過汪洋副總理向恩施州轉(zhuǎn)達(dá)“五年之約”，也就是在綜合扶貧改革試點(diǎn)實(shí)施五年后他會第三次視察恩施的扶貧進(jìn)展。高層政治家的治理理念與政治規(guī)劃短時間嵌入治理體系，并設(shè)定任務(wù)完成時間表，既是政治機(jī)遇又是政治壓力，共同刺激著治理體系的連鎖反應(yīng)。
第二，規(guī)劃再細(xì)化與考核壓力陡增，“條條”的“增壓效果”顯著。筆者在訪談縣級與鎮(zhèn)級的職能部門負(fù)責(zé)人時，常常聽到來自基層的抱怨：上面千條線，下面一根針，層級越低，工作壓力越大。以縣鎮(zhèn)兩級的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室（下文簡稱農(nóng)發(fā)辦）為例，因?yàn)長鎮(zhèn)為典型山區(qū)農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差、耕地細(xì)碎化、自然環(huán)境脆弱，在其職責(zé)范圍內(nèi)“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)”自然成為綜合扶貧的基礎(chǔ)工作。但是自從L鎮(zhèn)啟動綜合扶貧改革以來共上報項(xiàng)目172個，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目大量增加，2013年比2012年激增1倍，達(dá)到38項(xiàng)。縣鎮(zhèn)農(nóng)發(fā)辦既要根據(jù)中央與上級部門規(guī)劃制定本鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)開發(fā)規(guī)劃，又要具體制定每個項(xiàng)目規(guī)劃，同時又要配合環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)等部門工作，對于一個只有不到20人的部門來說，項(xiàng)目進(jìn)展速度如果不能達(dá)到上級規(guī)劃，就要面臨年度考核壓力和資源分配減少的風(fēng)險，其政治增壓之大正如一位農(nóng)發(fā)辦領(lǐng)導(dǎo)所言：
我們部門規(guī)劃由省農(nóng)發(fā)辦拿一個指導(dǎo)意見，自己州、市兩級農(nóng)發(fā)辦拿一個具體的實(shí)施方案，這個要迅速編制，今年的5000萬元已到賬，我們必須馬上編制項(xiàng)目，因?yàn)?2月份還下不到項(xiàng)目，錢就要收回……另外干了一年，也要給我們財政部門一個說法，光看一個項(xiàng)目不行……如果看去看來跟去年看的沒變化，那就不好說了，我不是施加壓力，時間緊迫，五年總理還要來，不要等到五年后田才改好，茶葉才栽進(jìn)去，要有成果，最起碼五年農(nóng)民人均純收入至少要翻個兩三倍，農(nóng)民的新居改造也要有新亮點(diǎn)。
3.治理機(jī)制剛化：條塊分割vs多屬性治理
美國政策學(xué)家詹姆斯·安德森把政策界定為“一個有目的的活動過程。而這些活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的”。這一概念強(qiáng)調(diào)的是政策執(zhí)行的多主體性、過程性與多屬性。其中政策的多屬性必然需要跨職能部門的聯(lián)合治理行動。賀東航、孔繁斌以“全國農(nóng)村集體林權(quán)制度改革”為典型案例，描述了大量地方經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)資料以展示集生態(tài)性、效益性、公平性目標(biāo)于一體的林權(quán)改革，并將這種治理稱為多屬性治理，即針對公共政策的多屬性特點(diǎn)，通過高位推動、信息交流、資源交換等治理手段，實(shí)現(xiàn)部門之間的合作，達(dá)致公共政策的有效執(zhí)行。本文所關(guān)注的“綜合扶貧改革”案例與“農(nóng)村集體林權(quán)改革”具有共同特征——多屬性治理。另外，學(xué)者認(rèn)為條塊體制是中國政府權(quán)力得以運(yùn)作的基本機(jī)制結(jié)構(gòu)。“條條”是指不同層級的地方政府之間上下貫通的職能部門或機(jī)構(gòu)，也包括部門、機(jī)構(gòu)與其直屬的事業(yè)單位，其行為遵循專業(yè)化原則。“塊塊”是指各級地方政府內(nèi)部按照管理內(nèi)容劃分的不同部門或機(jī)構(gòu)，其行為遵循綜合性原則。所謂條塊分割是指條條部門各自為政，難以協(xié)同配合，條塊之間行政目標(biāo)相互矛盾，從而造成組織的整體任務(wù)支離破碎。正如前文所說“綜合扶貧”是集多重目標(biāo)于一體的公共政策，其執(zhí)行必然要求多屬性治理，而條塊分割很難實(shí)現(xiàn)多屬性治理的目的，甚至?xí)?dǎo)致治理機(jī)制“剛化”。
L鎮(zhèn)作為綜合扶貧改革試點(diǎn)，其具體職能已由縣鎮(zhèn)條條承擔(dān)，但是鑒于目前該試點(diǎn)承擔(dān)著中央領(lǐng)導(dǎo)的熱切期望與上級的政治壓力，能否將經(jīng)濟(jì)資源與政治機(jī)遇轉(zhuǎn)化為實(shí)際政績將是該試點(diǎn)正式成為國家級試點(diǎn)的關(guān)鍵影響因素。事實(shí)上，在財政汲取日益集權(quán)的體制下，財政資金的分配出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運(yùn)作的情形，即財政轉(zhuǎn)移支付采用項(xiàng)目制的方式靈活處理。項(xiàng)目制增加了部門的考評壓力，“塊塊”規(guī)劃的治理優(yōu)先性被“條條”部門肢解。各個部門都強(qiáng)調(diào)自己在綜合扶貧改革中的優(yōu)先性和特殊性，要求人力物力精力傾斜。某部門領(lǐng)導(dǎo)說：
我們今年得到了7000萬元項(xiàng)目資金，明年就不一定，要看整個發(fā)展勢頭，勢頭好上級部門就多給，勢頭不好就可能少給，所以我們一定要加緊落實(shí)，咱們不包攬?zhí)煜拢蹅円缪葜鹘牵匚徊荒芎鲆暎瑧?yīng)該給我們增加人手。
在談到2013年的年度考核不理想時，該領(lǐng)導(dǎo)將原因歸結(jié)為環(huán)保部門、審計部門不配合，沒有及時履行該部門實(shí)施項(xiàng)目的環(huán)保評估和資金審計。造成這種條條阻隔的原因有兩個：一是該部門必須首先應(yīng)對上級“條條”的直接領(lǐng)導(dǎo)與項(xiàng)目攤派，為追求效率只能將涉及其他“條條”的業(yè)務(wù)擱置或延后；二是“塊塊”在“條條”的考核中比重大，遵循綜合性原則考評“條條”，致使該部門不能獲得高名次。這種政策執(zhí)行的“孤島現(xiàn)象”在縣鎮(zhèn)兩級部門的每月工作匯報中亦有生動的體現(xiàn)（如下表1所示）。
在改革開放以來的行政體制改革中，“條塊”之間的互動機(jī)制歷經(jīng)了多次調(diào)整。在新中國前30年，政府部門的權(quán)力和資源大多下放到屬地政府層次，因此“塊塊”權(quán)力更為重要；而在后30年，中央政府加強(qiáng)自上而下的管理和支配，從而強(qiáng)化了“條條”權(quán)力。近年來，隨著國家高層領(lǐng)導(dǎo)人對綜合扶貧的重視，項(xiàng)目制成為迅速落實(shí)來自高層的政治規(guī)劃，大量的財政資源通過“條條”傳遞與分配，“條條”權(quán)力得以強(qiáng)化，進(jìn)一步刺激“條條”部門的利益追求欲望。相比之下，“塊塊”權(quán)力呈現(xiàn)收縮趨勢，只剩下事中的協(xié)調(diào)權(quán)與事后的監(jiān)管權(quán)。另外，在政策試點(diǎn)過程中，為達(dá)到正向政治示范而不是負(fù)向政治試錯的目的，試點(diǎn)區(qū)往往在本級“塊塊”之上架設(shè)×××領(lǐng)導(dǎo)小組，打通與上級甚至高層“塊塊”的政治聯(lián)系。這種政策執(zhí)行機(jī)制也在一定程度上弱化了本級“塊塊”的重要性。無論處于作為一個整體的地方利益共同體角度，還是公共政策的多屬性角度，條塊融合與多屬性治理是通向善治的必經(jīng)之路。
三、“自我調(diào)適”：治理的經(jīng)驗(yàn)與局限
前文分析了L鎮(zhèn)綜合扶貧治理體系發(fā)生的內(nèi)在緊張，包含單向度的治理理念、層級治理結(jié)構(gòu)的張力失衡、治理機(jī)制的剛化。為保證綜合扶貧改革順利開展，該縣和L鎮(zhèn)發(fā)揮組織自主性，針對內(nèi)在緊張因子在原有治理體系上進(jìn)行適應(yīng)性變革，可以稱之為“自我調(diào)適”機(jī)制。其調(diào)適反應(yīng)分為：學(xué)習(xí)—拓展機(jī)制，可以有助于轉(zhuǎn)換治理理念，實(shí)現(xiàn)“軟指標(biāo)硬指標(biāo)化”；小組政治促使層級合作協(xié)調(diào)，形成聯(lián)合行動；通過中國特色非正式治理機(jī)制增加條塊互動機(jī)會，減少摩擦系數(shù)（詳見圖2）。
1.理念轉(zhuǎn)換：學(xué)習(xí)—拓展機(jī)制
單向度的治理理念長期存在，不僅導(dǎo)致政策工具失靈，而且塑造了官員的扶貧思維。為避免綜合扶貧理念被“老思路、老辦法”侵蝕、違背高層指示精神，試點(diǎn)采取多種渠道加強(qiáng)官員的理念認(rèn)同。具體來講，治理理念的轉(zhuǎn)換需要地方政府的政策試驗(yàn)以及制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。但是地方政策試驗(yàn)在中國并不等于放任自流反復(fù)試驗(yàn)，或者隨心所欲擴(kuò)大政策范圍，在分級制度之下最大限度地進(jìn)行政策試驗(yàn)，恰恰體現(xiàn)了地方積極性和中央決策精神之間的辯證關(guān)系。中國遼闊的地理疆域、單一制的結(jié)構(gòu)形式、政黨的核心行動者角色等基本條件都為地方試驗(yàn)提供了彈性空間。最重要的是，理念轉(zhuǎn)換成功與否取決于地方政府的學(xué)習(xí)—拓展機(jī)制，即將來自外部的理念闡釋和內(nèi)化，并且采取一些手段適當(dāng)拓展其內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)軟指標(biāo)硬指標(biāo)化。這主要通過省州市領(lǐng)導(dǎo)小組的頻繁開會研究，并將地方性知識與外來理念融合；再有各職能部門做出規(guī)劃，然后上報中央主管領(lǐng)導(dǎo)，獲得其意見，或者邀請主管領(lǐng)導(dǎo)視察指導(dǎo)。但是一旦有來自外部的新鮮理念更具號召力，則先前理念就會被淡化或遺忘，這似乎帶有改革開放前“口號政治”的色彩。另外，筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)兩個類似現(xiàn)象就反映這一點(diǎn)。恩施市處于集中連片特困地區(qū)，自綜合扶貧改革試點(diǎn)以來，脫貧人數(shù)成為政府績效考核的首要指標(biāo)。2015年8月該市進(jìn)行“六城同創(chuàng)”運(yùn)動，將所有扶貧開發(fā)干部調(diào)離崗位，以達(dá)到短時間確保“六城”帽子的存留，訪談一名干部得知：“扶貧工作不可能一蹴而就，榮譽(yù)帽子可以喊喊口號就可以，而且還可以把‘六城同創(chuàng)’看作綜合扶貧的成果，這不就一舉兩得了嗎？”從中可以發(fā)現(xiàn)，組織學(xué)習(xí)與地方拓展機(jī)制雖然可以迅速凝聚官員共識與強(qiáng)化行動力，但口號政治的影子仍然存留，被動接受的理念的政治色彩濃于公共理性。2014年中央提出精準(zhǔn)扶貧的理念，試點(diǎn)區(qū)同樣迅速響應(yīng)，將“政府便民服務(wù)大廳”換成“精準(zhǔn)扶貧中心”，“牌子一換就意味著理念一變”，究竟綜合扶貧與精準(zhǔn)扶貧是什么關(guān)系并沒有理清，造成了扶貧理念上的兩套“符號系統(tǒng)”并行的局面。
2.合作與協(xié)調(diào)：小組政治
針對層級結(jié)構(gòu)的張力失衡，湖北省政府與恩施州的主管領(lǐng)導(dǎo)和主要扶貧部門成立綜合扶貧改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，恩施市（縣級市）與L鎮(zhèn)聯(lián)合設(shè)置綜合扶貧試點(diǎn)辦公室（簡稱試點(diǎn)辦），在本試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的中心集鎮(zhèn)（指LM村）設(shè)置試點(diǎn)辦的派出機(jī)構(gòu)，這些組織在縱橫方向上起到促使部門間的合作與協(xié)調(diào)。所謂的小組政治治理機(jī)制，是指不屬于正式的制度化運(yùn)作方式、但又與正式制度緊密相關(guān)的非正式治理機(jī)制。在重大公共政策執(zhí)行中，中央與地方往往會設(shè)置臨時的“中共××小組”或“××試點(diǎn)辦”。在恩施，這些“準(zhǔn)正式”的治理機(jī)制具有三個特點(diǎn)：其一，組合性。“準(zhǔn)正式”的治理機(jī)制本身難以通過有效的渠道獨(dú)立完成相關(guān)任務(wù)，而是需要從正式制度中“抽調(diào)”出相關(guān)的要素，并對其進(jìn)行“重新組合”，接著再按照新的方式進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。其二，靈活性。“準(zhǔn)正式”的治理機(jī)制并非法定制度的組成部分，在法律法規(guī)中并無約束性的規(guī)定，較少受到成文規(guī)則的約束，沒有那么多固定的原則或程序遵守，在開展實(shí)際活動時雖也有一定的工作步驟，但無須時時刻刻嚴(yán)格地遵循，運(yùn)作過程的靈活性較為突出，在必要的時候常常突破相關(guān)的條條框框。其三，協(xié)調(diào)性。“準(zhǔn)正式”的治理機(jī)制畢竟不屬于正式制度，并不彰顯于整個治理體系的外層，它們隱藏于正式制度框架之中，相關(guān)的功能分布于體系中各個層面和單元，由一系列“無形而有力”的精巧的治理方式構(gòu)成。
為保證試點(diǎn)區(qū)的治理能力，恩施實(shí)行了配套的“高職低掛”人事制度，市鎮(zhèn)兩級的主管黨政干部逐步派到基層擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)干部，鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)和基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富的干部到18個農(nóng)村駐村，這樣的人事制度就形成從州市——鎮(zhèn)——村的一體化工作機(jī)制。雖然這種小組體制保證了項(xiàng)目進(jìn)村的力度和公共政策執(zhí)行的效度，利于不同層級的政府或條塊部門有效溝通，通過多層級治理和多屬性治理破解綜合扶貧改革政策執(zhí)行的困境，但是這種領(lǐng)導(dǎo)小組體制也具有明顯的局限性。首先，這種“一竿子到底”的體制大包大攬，沒有發(fā)揮社區(qū)作為基層自治單位的治理作用，常常以管理代替治理，明顯與村民自治的基本政治制度相違背，甚至與《村民委員會組織法》相違背，暴露出輕法治化的特征。其次，L鎮(zhèn)試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組并未在正式組織設(shè)置上得到確認(rèn)，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清晰，內(nèi)部結(jié)構(gòu)與人事常隨項(xiàng)目的變動而變化，試點(diǎn)的協(xié)調(diào)監(jiān)管功能往往只是符號化，重要決斷權(quán)仍在部門領(lǐng)導(dǎo)手中。
3.雙向互動：中國特色的非正式治理機(jī)制
為消解治理機(jī)制的剛化效應(yīng)，中國政治系統(tǒng)衍生出具有中國特色的非正式互動機(jī)制，這些機(jī)制可以分為兩類。
第一，臨時性合署辦公。兩個或多個職能部門根據(jù)任務(wù)屬性及項(xiàng)目數(shù)量臨時合并，從而減少部門。在L鎮(zhèn)扶貧工作辦公室（下文簡稱扶貧辦）主要負(fù)責(zé)整個試點(diǎn)區(qū)的扶貧總體規(guī)劃、扶貧資金配置和貧困人口檢測；而項(xiàng)目管理辦公室（下文簡稱項(xiàng)目辦）則負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃、申報、整理與驗(yàn)收，在2013年綜合扶貧改革啟動一年后，各種項(xiàng)目紛紛上馬，項(xiàng)目辦成為主力軍，于是從扶貧辦中分離，后因項(xiàng)目規(guī)劃減少進(jìn)入項(xiàng)目監(jiān)管程序，與扶貧辦的職能重合，兩者成立精準(zhǔn)扶貧辦公室，但內(nèi)部仍然分成兩套班子。
第二，非正式溝通機(jī)制。這類機(jī)制主要有三種類型：領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場辦公會、部門現(xiàn)場推進(jìn)會、不定期請示匯報會。例如，2013年9月22日，主要市委領(lǐng)導(dǎo)和各職能部門負(fù)責(zé)人在L鎮(zhèn)綜合扶貧改革試點(diǎn)區(qū)舉行現(xiàn)場推進(jìn)會，并安排了各部門具體工作。2013年10月23日，某省級職能部門領(lǐng)導(dǎo)在L鎮(zhèn)進(jìn)行綜合扶貧改革工作調(diào)研后召開上下級職能部門聯(lián)系會，L鎮(zhèn)該職能部門借此機(jī)會與直屬上級部門交流改革困難，并提出規(guī)劃調(diào)整等意見，雙方就項(xiàng)目申報、資金使用等達(dá)成本部門職權(quán)范圍內(nèi)的承諾。2014年6月試點(diǎn)辦主要領(lǐng)導(dǎo)親赴北京向綜合扶貧的牽頭部委——財政部匯報試點(diǎn)進(jìn)展情況與成效，得到財政部領(lǐng)導(dǎo)的肯定與建議，也達(dá)成試點(diǎn)投融資體制創(chuàng)新的口頭協(xié)議。
這些政治溝通機(jī)制可以看作是中國特色非正式治理機(jī)制，其有效性只能決定于特定的人事關(guān)系、個體的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、領(lǐng)導(dǎo)人的政治意愿、下屬部門的爭取程度，其操作方式具有強(qiáng)烈的政治藝術(shù)色彩，這些帶有協(xié)商性質(zhì)的治理機(jī)制往往處于低制度化地帶，其協(xié)議或共識僅供參考。
本文關(guān)注我國社會主義建設(shè)事業(yè)中至關(guān)重要的議題——扶貧治理，并選取湖北省L鎮(zhèn)綜合扶貧改革為個案，分析國家治理在基層實(shí)踐的行動，以透視中國國家治理的實(shí)踐邏輯。基于整體性治理，為回答改革開放以來為何國家治理體系矛盾與成效并存，本文嘗試構(gòu)建一個具有概括性的解釋框架——“內(nèi)在緊張—自我調(diào)適”（具體機(jī)制如圖3所示），其作用機(jī)制如下所述：當(dāng)作為組織的初始設(shè)置（治理體系的外部環(huán)境和內(nèi)部要素）發(fā)生變革時，原始治理體系就會產(chǎn)生新的內(nèi)在緊張—刺激因子，包括治理理念的轉(zhuǎn)換、治理結(jié)構(gòu)中的增壓、治理機(jī)制中的權(quán)—責(zé)—財配置失衡，治理體系的自主性誘發(fā)自我調(diào)適—反應(yīng)機(jī)制，包括學(xué)習(xí)—拓展機(jī)制、壓力反彈機(jī)制、非正式治理機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)治理體系的內(nèi)部平衡。
這項(xiàng)研究工作的意義在于找尋中國國家治理體系保持穩(wěn)健的治理能力的機(jī)制，將學(xué)界關(guān)于中國發(fā)展道路的討論從制度模式轉(zhuǎn)向組織與治理機(jī)制。此外，從制度變遷角度看，“內(nèi)在緊張—自我調(diào)適”是不同于強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷的第三條道路，是外因推動和內(nèi)因主導(dǎo)的混合性制度變遷。同時，我們也應(yīng)清楚地看到這種治理機(jī)制的巨大局限性。概言之，這項(xiàng)研究還有相當(dāng)大的深入空間，如何解釋中國國家治理體系的組織自主性的特殊原因，將是完善“內(nèi)在緊張—自我調(diào)適”解釋框架的下一步工作。
參考文獻(xiàn)和注釋:略
作者簡介：劉義強(qiáng)，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院（政治科學(xué)高等研究院）教授，博士生導(dǎo)師；李壯，華中師范大學(xué)社會學(xué)院博士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)與探索》2017年第8期
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