——基于湖北省L鎮(zhèn)綜合扶貧改革的個(gè)案研究
摘要:改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的國(guó)家治理體系呈現(xiàn)出矛盾與成效并存的格局。關(guān)于這一問(wèn)題的研究，眾多學(xué)者主張立足于政治系統(tǒng)的整體性，并以組織社會(huì)學(xué)為視角進(jìn)行綜合分析。通過(guò)對(duì)綜合扶貧改革的經(jīng)驗(yàn)案例的深度分析，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家治理體系在基層社會(huì)中存在著內(nèi)在緊張—自我調(diào)適的運(yùn)行機(jī)制，其緊張機(jī)制顯現(xiàn)為單向度的治理理念、層級(jí)治理結(jié)構(gòu)張力失衡和治理機(jī)制剛化等。但是，在自主性提升作用下，政治系統(tǒng)在科層制之外則變通反應(yīng)出“自我調(diào)適”機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)部合作與協(xié)調(diào)，達(dá)到保持穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)，其表現(xiàn)為小組政治、組織權(quán)變和非正式溝通機(jī)制。然而，這種機(jī)制也存在內(nèi)在局限性，亟須未來(lái)的改革予以突破。
關(guān)鍵詞:國(guó)家治理體系；內(nèi)在緊張；自我調(diào)適；綜合扶貧改革
中共十八屆三中全會(huì)首次提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。總目標(biāo)的提出，表明我們黨對(duì)國(guó)家治理的認(rèn)識(shí)提升到了新的高度，反映了我們黨的國(guó)家治理理念和治理模式正在發(fā)生廣泛而深刻的變革。在全面深化改革之際，將“中國(guó)奇跡”背后的國(guó)家治理體系的經(jīng)驗(yàn)及其局限加以理論化研究，是探討國(guó)家治理體系現(xiàn)代化改革的重要議題。改革開(kāi)放以來(lái)，一方面國(guó)家治理體系發(fā)揮了巨大的制度優(yōu)勢(shì)，維護(hù)了穩(wěn)定的政治秩序，在面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的壓力下始終保持著穩(wěn)定有效的治理能力，是塑造“中國(guó)奇跡”背后的制度基礎(chǔ)。尤其在扶貧治理成效方面，近15年中，中國(guó)帶領(lǐng)超過(guò)6億人口擺脫貧困，相當(dāng)于全球脫貧總?cè)丝诘募s70%，是第一個(gè)實(shí)現(xiàn)“千年發(fā)展目標(biāo)”（即在2015年前將貧困人口減少一半）的發(fā)展中國(guó)家，為全球反貧困事業(yè)做出突出貢獻(xiàn)。另一方面，大量研究者敏銳地洞察到國(guó)家治理體系的內(nèi)在矛盾，諸如中央—地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)錯(cuò)置、條塊關(guān)系緊張、權(quán)力尋租與部門(mén)腐敗、GDP崇拜、政令不通與政策落地難，等等。由此，一個(gè)看似矛盾的現(xiàn)象需要解釋，即改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家治理體系為何矛盾與成效并存？為何在政治體制改革相對(duì)遲滯的條件下國(guó)家治理體系仍然可以保持穩(wěn)健的治理能力？本文基于組織社會(huì)學(xué)分析視角，以湖北省L鎮(zhèn)綜合扶貧改革為個(gè)案，既關(guān)注治理體制變遷的動(dòng)因，又從公共政策執(zhí)行過(guò)程中考察治理機(jī)制的微觀調(diào)整。因此，從案例研究中發(fā)現(xiàn)國(guó)家治理體系的“內(nèi)在緊張—自我調(diào)適”模式，是解釋國(guó)家治理體系矛盾與成效并存的中介變量。
一、國(guó)家治理體系研究評(píng)述
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)以出乎世界意料的方式，實(shí)現(xiàn)了以長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和政治社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定并存的中國(guó)奇跡。在經(jīng)濟(jì)解釋之外，人們更多看到國(guó)家因素在這場(chǎng)奇跡中的鮮明角色。那么，是什么樣的國(guó)家治理體系實(shí)現(xiàn)了中國(guó)崛起？正是基于這樣的思考，國(guó)家治理體系成為研究中國(guó)發(fā)展的重要視角。
1.關(guān)于中國(guó)國(guó)家治理體系的基本形態(tài)之述評(píng)
“什么樣的國(guó)家治理體系實(shí)現(xiàn)了中國(guó)崛起？”目前學(xué)界基本從國(guó)家權(quán)力邊界、國(guó)家建設(shè)目標(biāo)與路徑、政經(jīng)關(guān)系三個(gè)角度界定1978年以來(lái)我國(guó)國(guó)家治理體系的基本形態(tài)，形成了三種主流觀點(diǎn)：威權(quán)主義體制、發(fā)展型政府體制和中國(guó)模式。
第一，西方學(xué)者以國(guó)家權(quán)力邊界為標(biāo)準(zhǔn)將中國(guó)視為威權(quán)主義體制（或全能主義體制），即中央政府享有絕對(duì)的權(quán)威和專斷性權(quán)力、強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力，地方政府和社會(huì)處于被支配和依附的位置。這種觀點(diǎn)合理性在于其看到中國(guó)一貫的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”結(jié)構(gòu)，尤其是強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)能力、國(guó)家維穩(wěn)機(jī)制、壓力型體制。但隨著民主化改革、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公民社會(huì)發(fā)育，國(guó)家自主性程度日益下降，單純的威權(quán)體制出現(xiàn)軟化趨勢(shì)，頗為熱烈的基層協(xié)商民主實(shí)踐與威權(quán)體制并行不悖。亦有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)已是一個(gè)處于發(fā)展中的“共治式的威權(quán)體制”，如許成鋼則將其歸納為區(qū)域分權(quán)的威權(quán)主義體制(regionally decentralized authoritarian system)。這一視角難以解釋中國(guó)國(guó)家治理在基層社會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)的高度靈活性特征，夸大了體制僵硬性的一面。
第二，從國(guó)家建設(shè)目標(biāo)與路徑角度而言，發(fā)展型國(guó)家理論認(rèn)為規(guī)范的國(guó)家干預(yù)可以迅速提高后工業(yè)化國(guó)家的趕超速度。此觀點(diǎn)是比較分析東亞國(guó)家在向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目標(biāo)，以國(guó)家推動(dòng)為主體力量，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性的主要來(lái)源，以資源大量投入生產(chǎn)性部門(mén)為特征的政府模式。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的確依托強(qiáng)大的國(guó)家動(dòng)員能力，實(shí)現(xiàn)了被稱之為“中國(guó)奇跡”的國(guó)家主導(dǎo)的快速工業(yè)化進(jìn)程。但是，這一解釋進(jìn)路對(duì)國(guó)家作用的強(qiáng)調(diào)，難以解釋為何中國(guó)在工業(yè)化進(jìn)程中逐步采取讓市場(chǎng)主導(dǎo)資源配置的戰(zhàn)略而表現(xiàn)出對(duì)國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)負(fù)效應(yīng)的較大關(guān)注。
第三，從政經(jīng)關(guān)系出發(fā)，部分學(xué)者將中國(guó)獨(dú)特的發(fā)展道路總結(jié)為中國(guó)模式。喬舒亞·雷默（Joshua Ramo）將中國(guó)模式概括為“北京共識(shí)”，主要包括三方面內(nèi)容：注重技術(shù)創(chuàng)新，追求發(fā)展的平等性與可持續(xù)性，堅(jiān)持自主發(fā)展的道路。鄭永年認(rèn)為中國(guó)模式的核心是中國(guó)特有的政治經(jīng)濟(jì)模式，兩者相互關(guān)聯(lián)、互相強(qiáng)化，更重要的是其形成有著深刻的中國(guó)歷史淵源——賢人政治和強(qiáng)大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)。這種關(guān)于國(guó)家治理模式的概括顯得比較宏觀，而如何找出中國(guó)模式中更具有解釋力的“行動(dòng)方案”是豐富中國(guó)模式討論的關(guān)鍵。
2.關(guān)于中國(guó)國(guó)家治理體系的具體機(jī)制之述評(píng)
近年來(lái)，除了對(duì)基本形態(tài)進(jìn)行研究外，越來(lái)越多的學(xué)者聚焦于“中國(guó)奇跡”背后國(guó)家治理體系的具體機(jī)制。一些具有中國(guó)特色的治理機(jī)制被發(fā)現(xiàn)和討論，包括壓力型體制、項(xiàng)目制、政策試點(diǎn)體制、行政發(fā)包制、錦標(biāo)賽體制等，筆者將它們歸為政府層級(jí)關(guān)系機(jī)制、資源分配管理機(jī)制、政策擴(kuò)散機(jī)制三種類型。首先，壓力型體制、行政發(fā)包制屬于政府層級(jí)關(guān)系機(jī)制。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，政府行政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制從“動(dòng)員體制”逐步轉(zhuǎn)向“壓力型體制”。但事實(shí)上，增壓越大，地方政府與社會(huì)的反彈力越大，諸如地方政府的截訪行為、“跑部錢(qián)進(jìn)”、群體性事件等。要想維持良好的社會(huì)秩序絕不能僅靠“壓力型體制”。其次，項(xiàng)目制屬于資源分配管理機(jī)制。渠敬東研究了分稅制影響下產(chǎn)生的財(cái)政資源配置體制——項(xiàng)目制，并以此主張中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“項(xiàng)目治國(guó)”階段，國(guó)家或地方可以直接面對(duì)項(xiàng)目承接的基層單位，其意圖在于，在層級(jí)管理和控制之外，找到另外一條由國(guó)家（或地方）直接控制地方（或基層）財(cái)政運(yùn)作的途徑。但項(xiàng)目制會(huì)導(dǎo)致村莊間差異以及政府—資本結(jié)合產(chǎn)生的資源配置不當(dāng)和社會(huì)不平等等一系列問(wèn)題。再者，政策試點(diǎn)體制屬于政策擴(kuò)散機(jī)制。政策試點(diǎn)是我國(guó)政策實(shí)施過(guò)程中一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象，地方政府層面的試驗(yàn)性政策躍升為國(guó)家級(jí)政策主要是三個(gè)組織性機(jī)制的結(jié)合：一是縱向越級(jí)互動(dòng)的“制度化捷徑”，二是橫向的各層級(jí)“領(lǐng)導(dǎo)小組”，三是正式科層制度支撐。
這些微觀而具體、零散且碎片化的治理機(jī)制在不同程度和不同環(huán)節(jié)上將中國(guó)國(guó)家治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際情況概念化，觸及政府過(guò)程、政策過(guò)程、央地互動(dòng)關(guān)系等不同治理層面。但是現(xiàn)實(shí)政治是完整的，是政治體系、政治過(guò)程、公共政策的綜合體。進(jìn)而言之，如何通過(guò)深入案例研究將多層面的治理經(jīng)驗(yàn)放入同一個(gè)分析框架，將是解釋國(guó)家治理體系矛盾與成效并存的關(guān)鍵。
本文采用組織社會(huì)學(xué)視角，選取湖北L鎮(zhèn)綜合扶貧改革為個(gè)案，著重研究貧困治理中政府組織層級(jí)關(guān)系與行為的演變，分析國(guó)家治理在基層實(shí)踐的行動(dòng)，以透視中國(guó)國(guó)家治理的實(shí)踐邏輯。湖北恩施州L鎮(zhèn)位于我國(guó)集中連片特困山區(qū)——武陵山區(qū)，國(guó)土面積286平方公里，現(xiàn)轄1個(gè)社區(qū)、18個(gè)行政村、148個(gè)村民小組，2012年末全鎮(zhèn)總?cè)丝?8663人。2014年L鎮(zhèn)調(diào)查顯示，貧困人口20618人，貧困發(fā)生率30%，5個(gè)村的貧困發(fā)生率超過(guò)50%。2012年和2013年李克強(qiáng)總理兩次考察L鎮(zhèn)，并做出“要求恩施在扶貧搬遷、移民建鎮(zhèn)、退耕還林、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面先行先試”的指示。恩施州以L鎮(zhèn)為點(diǎn)、恩施為片，以綜合扶貧為抓手，以支持加快城鎮(zhèn)化步伐和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為“雙輪驅(qū)動(dòng)”，加快區(qū)域發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)步伐，為中西部連片特困地區(qū)脫貧致富探路子、積累經(jīng)驗(yàn)、提供樣板。L鎮(zhèn)從2012年至今作為湖北省綜合扶貧改革試點(diǎn)，伴隨綜合扶貧改革的開(kāi)展，其治理體系經(jīng)歷了多次革新與調(diào)整，是管窺國(guó)家治理體系運(yùn)作的典型案例。
二、“內(nèi)在緊張”：扶貧過(guò)程中國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)困境
面對(duì)社會(huì)多元化，國(guó)家治理并未陷入“政府失敗”論的困境，沒(méi)有遵循新公共管理學(xué)派提出的“市場(chǎng)式政府”“參與式國(guó)家”“解制型政府”等改革藥方，反而化解了其內(nèi)在緊張。這里所說(shuō)的內(nèi)在緊張是指國(guó)家治理體系面臨社會(huì)快速現(xiàn)代化時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的結(jié)構(gòu)性矛盾與治理乏力，表現(xiàn)為公共政策的執(zhí)行梗阻與目標(biāo)偏離。從扶貧歷史中可以歸納出國(guó)家治理體系的三大要素：治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制。治理理念是公共政策制定與執(zhí)行的宗旨；治理結(jié)構(gòu)是政府層級(jí)之間及其與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系；治理機(jī)制是在預(yù)設(shè)治理結(jié)構(gòu)中圍繞資源配置而形成的分配、使用、監(jiān)督、溝通等機(jī)制。L鎮(zhèn)的綜合扶貧模式，以政府主導(dǎo)、資本介入、社會(huì)協(xié)同的方式推動(dòng)了資源下鄉(xiāng)，改變了“山區(qū)三農(nóng)”的貧窮面貌，這種模式嵌入中央與地方、部門(mén)與部門(mén)、政府與市場(chǎng)、社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)之中，可以看到原有治理體系面臨的“內(nèi)在緊張”。下文擬從治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制三個(gè)方面予以描繪“內(nèi)在緊張”的產(chǎn)生機(jī)制與具體表現(xiàn)。
1.單向度的治理理念：?jiǎn)蜗蚍鲐歷s綜合扶貧
作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，貧困一直是黨和政府治理的重心。中國(guó)大規(guī)模減貧是從1978年開(kāi)始實(shí)施的，貧困治理理念在扶貧政策變革和治理體系變遷過(guò)程中發(fā)揮著至關(guān)重要的源作用。第一階段：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)下的發(fā)展型緩貧階段(1978—1985)。此階段的扶貧政策以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)，釋放體制紅利搭建脫貧致富的制度平臺(tái)，此階段的扶貧政策績(jī)效顯著并促使反貧困能力形成。第二階段：以貧困縣為重點(diǎn)的區(qū)域型扶貧開(kāi)發(fā)階段(1986—1993年)。此階段的扶貧政策以重劃貧困縣并對(duì)其對(duì)口支援為重點(diǎn)，以打造貧困縣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)為主要扶貧措施，此階段的開(kāi)發(fā)式扶貧績(jī)效較前一個(gè)階段更為突出，但也出現(xiàn)項(xiàng)目不經(jīng)濟(jì)、發(fā)展后勁不足、扶貧不精準(zhǔn)等問(wèn)題。第三階段：以特殊困難區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的攻堅(jiān)型扶貧開(kāi)發(fā)階段(1994—2000年)。此階段的扶貧政策依托我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)一步劃分集中連片特困區(qū)域，國(guó)家加大對(duì)這些特困地區(qū)的政策與資金投入，并引導(dǎo)市場(chǎng)向中西部?jī)A斜。第四階段：以全面小康社會(huì)建設(shè)為目標(biāo)的綜合型扶貧開(kāi)發(fā)階段(2001年至今)。此階段的綜合性扶貧政策結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，主動(dòng)引入市場(chǎng)與社會(huì)主體參與扶貧，根據(jù)一村一戶不同的致貧原因而采取不同扶貧方案，確保扶貧資源精準(zhǔn)到戶。
前三階段可以歸為生存性貧困理念下的傳統(tǒng)輸血式扶貧。20世紀(jì)90年代以來(lái)，相關(guān)研究通過(guò)對(duì)中國(guó)農(nóng)村貧困狀況的動(dòng)態(tài)觀察發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的農(nóng)村貧困人口中有2/3的窮人屬于發(fā)展性貧困群體，1/3的窮人屬于生存性貧困群體。生存性貧困理念下傳統(tǒng)輸血式扶貧可以奏效，但是進(jìn)入發(fā)展性貧困，這種治理體系的績(jī)效開(kāi)始發(fā)生內(nèi)卷化，如圖1所示，1995—2002年我國(guó)扶貧每萬(wàn)元投入的邊際效益呈遞減趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森的社會(huì)排斥論認(rèn)為“低收入并不是貧困的唯一原因”，能力剝奪、社會(huì)不平等、信貸市場(chǎng)排斥、醫(yī)療保健缺失等才是誘使貧困的關(guān)鍵。“發(fā)展性貧困”是國(guó)家治理缺位、市場(chǎng)機(jī)會(huì)缺乏與社會(huì)不公平的綜合結(jié)果。傳統(tǒng)單向度扶貧是以財(cái)政資源向地方投放為主線，這種扶貧方式與貧困人群的社會(huì)需求多元化相矛盾，最終導(dǎo)致“攤大餅、撒胡椒面”的效果。筆者就扶貧搬遷政策對(duì)L鎮(zhèn)SYT村的田野調(diào)查表明，同樣的扶貧搬遷補(bǔ)償政策對(duì)不同階層群眾的影響不同，其中富裕階層積極響應(yīng)遷往城鎮(zhèn)地區(qū)，而貧窮階層幾乎沒(méi)有搬遷的想法，其原因在于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然符合市場(chǎng)價(jià)值但無(wú)法補(bǔ)齊搬遷費(fèi)用，勞動(dòng)力缺弱是大部分貧困戶的致貧原因，他們更需要就地改善勞動(dòng)力、改造人居環(huán)境、增加就業(yè)機(jī)會(huì)，這需要市場(chǎng)、社會(huì)、政府的多方參與。另有官方調(diào)查顯示，占L鎮(zhèn)LM村人口25%的貧困戶選擇不搬遷的原因，與筆者的結(jié)論相同。因此，目前啟動(dòng)的綜合扶貧改革則需要充分調(diào)動(dòng)國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)因素形成貧困治理的大格局合力，而非政府單向資源投入。
2.治理結(jié)構(gòu)傾斜：層級(jí)治理的張力失衡
在國(guó)家治理場(chǎng)域中，中央制訂的公共政策，與地方制訂的公共政策相比，往往具有宏觀性特征。在國(guó)家公共政策出臺(tái)之前，中央往往會(huì)先出臺(tái)相關(guān)的規(guī)劃（或稱作“綱要”“指導(dǎo)意見(jiàn)”），使其具有宏觀性、指導(dǎo)性，然后由牽頭部門(mén)組織相關(guān)責(zé)任部門(mén)制定可以向全國(guó)范圍指導(dǎo)和貫徹的一般公共政策文本。同時(shí)，“由于國(guó)家宏觀層面的一般改革政策設(shè)計(jì)最終是要落實(shí)到一定的場(chǎng)域（地方為中觀層、基層為微觀層），而這個(gè)落實(shí)過(guò)程實(shí)際上己經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐淮未蔚恼咴偌?xì)化和再規(guī)劃的過(guò)程，地方可能會(huì)根據(jù)自身的地方性知識(shí)、特殊性和地區(qū)性利益運(yùn)用自由量裁權(quán)對(duì)中央政策采取具體化處理，從而形成形態(tài)各異的公共政策，也即政策的層級(jí)性”。實(shí)際上，政策層級(jí)性在政府層級(jí)治理結(jié)構(gòu)中是以非均衡的方式展開(kāi)的，表征為“層級(jí)性治理的張力失衡”。一方面，目前我國(guó)主要實(shí)行五層級(jí)結(jié)構(gòu)，即中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)，宏觀公共政策或規(guī)劃綱要的再細(xì)化與再規(guī)劃的任務(wù)并不是在層級(jí)結(jié)構(gòu)之間均勻分布的，層級(jí)越低，政策細(xì)化的壓力越大；另一方面，層級(jí)政策執(zhí)行的績(jī)效考核是從下往上考核的，上級(jí)考核壓力自然集中于下級(jí)，從而形成績(jī)效考核的連帶機(jī)制，即為保證部門(mén)政績(jī)，下級(jí)的政策執(zhí)行效率必須快于上級(jí)的規(guī)劃。下面以L鎮(zhèn)綜合扶貧改革為例分析“層級(jí)治理的張力失衡”的產(chǎn)生機(jī)制。
第一，高層推動(dòng)、層級(jí)聯(lián)動(dòng)，壓力型體制積極響應(yīng)。2012年12月28日—30日，李克強(qiáng)總理第二次視察恩施，提出綜合扶貧改革的要求——“在扶貧搬遷、移民建鎮(zhèn)、退耕還林、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面先行先試”。2013年2月16日，李克強(qiáng)總理對(duì)財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人的《關(guān)于在湖北省恩施市開(kāi)展綜合扶貧試點(diǎn)的報(bào)告》進(jìn)行批示；3月8日，國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)丁學(xué)東批示：“要認(rèn)真落實(shí)克強(qiáng)同志重要指示精神，做好湖北省恩施市L鎮(zhèn)綜合扶貧改革試點(diǎn)工作”；湖北省委省政府高度重視試點(diǎn)工作，湖北省委書(shū)記李鴻忠4月15日—16日到恩施調(diào)研，要求認(rèn)真辦好總理交辦的事情；3月27日，省長(zhǎng)王國(guó)生根據(jù)李鴻忠書(shū)記的意見(jiàn)，召開(kāi)省政府專題會(huì)議，研究部署試點(diǎn)工作，并擔(dān)任恩施綜合扶貧改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)；4月18日，湖北省委統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)張岱梨到恩施調(diào)研，督辦恩施試點(diǎn)組織工作；副省長(zhǎng)郭有明先后兩次到恩施，專題調(diào)研部署試點(diǎn)建設(shè)。截至目前，湖北恩施全國(guó)綜合扶貧改革試點(diǎn)正式確立并形成“國(guó)家戰(zhàn)略、省級(jí)推動(dòng)、州市實(shí)施”的工作模式。另外，李克強(qiáng)總理還特意通過(guò)汪洋副總理向恩施州轉(zhuǎn)達(dá)“五年之約”，也就是在綜合扶貧改革試點(diǎn)實(shí)施五年后他會(huì)第三次視察恩施的扶貧進(jìn)展。高層政治家的治理理念與政治規(guī)劃短時(shí)間嵌入治理體系，并設(shè)定任務(wù)完成時(shí)間表，既是政治機(jī)遇又是政治壓力，共同刺激著治理體系的連鎖反應(yīng)。
第二，規(guī)劃再細(xì)化與考核壓力陡增，“條條”的“增壓效果”顯著。筆者在訪談縣級(jí)與鎮(zhèn)級(jí)的職能部門(mén)負(fù)責(zé)人時(shí)，常常聽(tīng)到來(lái)自基層的抱怨：上面千條線，下面一根針，層級(jí)越低，工作壓力越大。以縣鎮(zhèn)兩級(jí)的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室（下文簡(jiǎn)稱農(nóng)發(fā)辦）為例，因?yàn)長(zhǎng)鎮(zhèn)為典型山區(qū)農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差、耕地細(xì)碎化、自然環(huán)境脆弱，在其職責(zé)范圍內(nèi)“農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)”自然成為綜合扶貧的基礎(chǔ)工作。但是自從L鎮(zhèn)啟動(dòng)綜合扶貧改革以來(lái)共上報(bào)項(xiàng)目172個(gè)，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目大量增加，2013年比2012年激增1倍，達(dá)到38項(xiàng)。縣鎮(zhèn)農(nóng)發(fā)辦既要根據(jù)中央與上級(jí)部門(mén)規(guī)劃制定本鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)規(guī)劃，又要具體制定每個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃，同時(shí)又要配合環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門(mén)工作，對(duì)于一個(gè)只有不到20人的部門(mén)來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目進(jìn)展速度如果不能達(dá)到上級(jí)規(guī)劃，就要面臨年度考核壓力和資源分配減少的風(fēng)險(xiǎn)，其政治增壓之大正如一位農(nóng)發(fā)辦領(lǐng)導(dǎo)所言：
我們部門(mén)規(guī)劃由省農(nóng)發(fā)辦拿一個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)，自己州、市兩級(jí)農(nóng)發(fā)辦拿一個(gè)具體的實(shí)施方案，這個(gè)要迅速編制，今年的5000萬(wàn)元已到賬，我們必須馬上編制項(xiàng)目，因?yàn)?2月份還下不到項(xiàng)目，錢(qián)就要收回……另外干了一年，也要給我們財(cái)政部門(mén)一個(gè)說(shuō)法，光看一個(gè)項(xiàng)目不行……如果看去看來(lái)跟去年看的沒(méi)變化，那就不好說(shuō)了，我不是施加壓力，時(shí)間緊迫，五年總理還要來(lái)，不要等到五年后田才改好，茶葉才栽進(jìn)去，要有成果，最起碼五年農(nóng)民人均純收入至少要翻個(gè)兩三倍，農(nóng)民的新居改造也要有新亮點(diǎn)。
3.治理機(jī)制剛化：條塊分割vs多屬性治理
美國(guó)政策學(xué)家詹姆斯·安德森把政策界定為“一個(gè)有目的的活動(dòng)過(guò)程。而這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者為處理某一問(wèn)題或有關(guān)事務(wù)而采取的”。這一概念強(qiáng)調(diào)的是政策執(zhí)行的多主體性、過(guò)程性與多屬性。其中政策的多屬性必然需要跨職能部門(mén)的聯(lián)合治理行動(dòng)。賀東航、孔繁斌以“全國(guó)農(nóng)村集體林權(quán)制度改革”為典型案例，描述了大量地方經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)資料以展示集生態(tài)性、效益性、公平性目標(biāo)于一體的林權(quán)改革，并將這種治理稱為多屬性治理，即針對(duì)公共政策的多屬性特點(diǎn)，通過(guò)高位推動(dòng)、信息交流、資源交換等治理手段，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的合作，達(dá)致公共政策的有效執(zhí)行。本文所關(guān)注的“綜合扶貧改革”案例與“農(nóng)村集體林權(quán)改革”具有共同特征——多屬性治理。另外，學(xué)者認(rèn)為條塊體制是中國(guó)政府權(quán)力得以運(yùn)作的基本機(jī)制結(jié)構(gòu)。“條條”是指不同層級(jí)的地方政府之間上下貫通的職能部門(mén)或機(jī)構(gòu)，也包括部門(mén)、機(jī)構(gòu)與其直屬的事業(yè)單位，其行為遵循專業(yè)化原則。“塊塊”是指各級(jí)地方政府內(nèi)部按照管理內(nèi)容劃分的不同部門(mén)或機(jī)構(gòu)，其行為遵循綜合性原則。所謂條塊分割是指條條部門(mén)各自為政，難以協(xié)同配合，條塊之間行政目標(biāo)相互矛盾，從而造成組織的整體任務(wù)支離破碎。正如前文所說(shuō)“綜合扶貧”是集多重目標(biāo)于一體的公共政策，其執(zhí)行必然要求多屬性治理，而條塊分割很難實(shí)現(xiàn)多屬性治理的目的，甚至?xí)?dǎo)致治理機(jī)制“剛化”。
L鎮(zhèn)作為綜合扶貧改革試點(diǎn)，其具體職能已由縣鎮(zhèn)條條承擔(dān)，但是鑒于目前該試點(diǎn)承擔(dān)著中央領(lǐng)導(dǎo)的熱切期望與上級(jí)的政治壓力，能否將經(jīng)濟(jì)資源與政治機(jī)遇轉(zhuǎn)化為實(shí)際政績(jī)將是該試點(diǎn)正式成為國(guó)家級(jí)試點(diǎn)的關(guān)鍵影響因素。事實(shí)上，在財(cái)政汲取日益集權(quán)的體制下，財(cái)政資金的分配出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運(yùn)作的情形，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付采用項(xiàng)目制的方式靈活處理。項(xiàng)目制增加了部門(mén)的考評(píng)壓力，“塊塊”規(guī)劃的治理優(yōu)先性被“條條”部門(mén)肢解。各個(gè)部門(mén)都強(qiáng)調(diào)自己在綜合扶貧改革中的優(yōu)先性和特殊性，要求人力物力精力傾斜。某部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)：
我們今年得到了7000萬(wàn)元項(xiàng)目資金，明年就不一定，要看整個(gè)發(fā)展勢(shì)頭，勢(shì)頭好上級(jí)部門(mén)就多給，勢(shì)頭不好就可能少給，所以我們一定要加緊落實(shí)，咱們不包攬?zhí)煜拢蹅円缪葜鹘牵匚徊荒芎鲆暎瑧?yīng)該給我們?cè)黾尤耸帧?/p>
在談到2013年的年度考核不理想時(shí)，該領(lǐng)導(dǎo)將原因歸結(jié)為環(huán)保部門(mén)、審計(jì)部門(mén)不配合，沒(méi)有及時(shí)履行該部門(mén)實(shí)施項(xiàng)目的環(huán)保評(píng)估和資金審計(jì)。造成這種條條阻隔的原因有兩個(gè)：一是該部門(mén)必須首先應(yīng)對(duì)上級(jí)“條條”的直接領(lǐng)導(dǎo)與項(xiàng)目攤派，為追求效率只能將涉及其他“條條”的業(yè)務(wù)擱置或延后；二是“塊塊”在“條條”的考核中比重大，遵循綜合性原則考評(píng)“條條”，致使該部門(mén)不能獲得高名次。這種政策執(zhí)行的“孤島現(xiàn)象”在縣鎮(zhèn)兩級(jí)部門(mén)的每月工作匯報(bào)中亦有生動(dòng)的體現(xiàn)（如下表1所示）。
在改革開(kāi)放以來(lái)的行政體制改革中，“條塊”之間的互動(dòng)機(jī)制歷經(jīng)了多次調(diào)整。在新中國(guó)前30年，政府部門(mén)的權(quán)力和資源大多下放到屬地政府層次，因此“塊塊”權(quán)力更為重要；而在后30年，中央政府加強(qiáng)自上而下的管理和支配，從而強(qiáng)化了“條條”權(quán)力。近年來(lái)，隨著國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)綜合扶貧的重視，項(xiàng)目制成為迅速落實(shí)來(lái)自高層的政治規(guī)劃，大量的財(cái)政資源通過(guò)“條條”傳遞與分配，“條條”權(quán)力得以強(qiáng)化，進(jìn)一步刺激“條條”部門(mén)的利益追求欲望。相比之下，“塊塊”權(quán)力呈現(xiàn)收縮趨勢(shì)，只剩下事中的協(xié)調(diào)權(quán)與事后的監(jiān)管權(quán)。另外，在政策試點(diǎn)過(guò)程中，為達(dá)到正向政治示范而不是負(fù)向政治試錯(cuò)的目的，試點(diǎn)區(qū)往往在本級(jí)“塊塊”之上架設(shè)×××領(lǐng)導(dǎo)小組，打通與上級(jí)甚至高層“塊塊”的政治聯(lián)系。這種政策執(zhí)行機(jī)制也在一定程度上弱化了本級(jí)“塊塊”的重要性。無(wú)論處于作為一個(gè)整體的地方利益共同體角度，還是公共政策的多屬性角度，條塊融合與多屬性治理是通向善治的必經(jīng)之路。
三、“自我調(diào)適”：治理的經(jīng)驗(yàn)與局限
前文分析了L鎮(zhèn)綜合扶貧治理體系發(fā)生的內(nèi)在緊張，包含單向度的治理理念、層級(jí)治理結(jié)構(gòu)的張力失衡、治理機(jī)制的剛化。為保證綜合扶貧改革順利開(kāi)展，該縣和L鎮(zhèn)發(fā)揮組織自主性，針對(duì)內(nèi)在緊張因子在原有治理體系上進(jìn)行適應(yīng)性變革，可以稱之為“自我調(diào)適”機(jī)制。其調(diào)適反應(yīng)分為：學(xué)習(xí)—拓展機(jī)制，可以有助于轉(zhuǎn)換治理理念，實(shí)現(xiàn)“軟指標(biāo)硬指標(biāo)化”；小組政治促使層級(jí)合作協(xié)調(diào)，形成聯(lián)合行動(dòng)；通過(guò)中國(guó)特色非正式治理機(jī)制增加條塊互動(dòng)機(jī)會(huì)，減少摩擦系數(shù)（詳見(jiàn)圖2）。
1.理念轉(zhuǎn)換：學(xué)習(xí)—拓展機(jī)制
單向度的治理理念長(zhǎng)期存在，不僅導(dǎo)致政策工具失靈，而且塑造了官員的扶貧思維。為避免綜合扶貧理念被“老思路、老辦法”侵蝕、違背高層指示精神，試點(diǎn)采取多種渠道加強(qiáng)官員的理念認(rèn)同。具體來(lái)講，治理理念的轉(zhuǎn)換需要地方政府的政策試驗(yàn)以及制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)。但是地方政策試驗(yàn)在中國(guó)并不等于放任自流反復(fù)試驗(yàn)，或者隨心所欲擴(kuò)大政策范圍，在分級(jí)制度之下最大限度地進(jìn)行政策試驗(yàn)，恰恰體現(xiàn)了地方積極性和中央決策精神之間的辯證關(guān)系。中國(guó)遼闊的地理疆域、單一制的結(jié)構(gòu)形式、政黨的核心行動(dòng)者角色等基本條件都為地方試驗(yàn)提供了彈性空間。最重要的是，理念轉(zhuǎn)換成功與否取決于地方政府的學(xué)習(xí)—拓展機(jī)制，即將來(lái)自外部的理念闡釋和內(nèi)化，并且采取一些手段適當(dāng)拓展其內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)軟指標(biāo)硬指標(biāo)化。這主要通過(guò)省州市領(lǐng)導(dǎo)小組的頻繁開(kāi)會(huì)研究，并將地方性知識(shí)與外來(lái)理念融合；再有各職能部門(mén)做出規(guī)劃，然后上報(bào)中央主管領(lǐng)導(dǎo)，獲得其意見(jiàn)，或者邀請(qǐng)主管領(lǐng)導(dǎo)視察指導(dǎo)。但是一旦有來(lái)自外部的新鮮理念更具號(hào)召力，則先前理念就會(huì)被淡化或遺忘，這似乎帶有改革開(kāi)放前“口號(hào)政治”的色彩。另外，筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)兩個(gè)類似現(xiàn)象就反映這一點(diǎn)。恩施市處于集中連片特困地區(qū)，自綜合扶貧改革試點(diǎn)以來(lái)，脫貧人數(shù)成為政府績(jī)效考核的首要指標(biāo)。2015年8月該市進(jìn)行“六城同創(chuàng)”運(yùn)動(dòng)，將所有扶貧開(kāi)發(fā)干部調(diào)離崗位，以達(dá)到短時(shí)間確保“六城”帽子的存留，訪談一名干部得知：“扶貧工作不可能一蹴而就，榮譽(yù)帽子可以喊喊口號(hào)就可以，而且還可以把‘六城同創(chuàng)’看作綜合扶貧的成果，這不就一舉兩得了嗎？”從中可以發(fā)現(xiàn)，組織學(xué)習(xí)與地方拓展機(jī)制雖然可以迅速凝聚官員共識(shí)與強(qiáng)化行動(dòng)力，但口號(hào)政治的影子仍然存留，被動(dòng)接受的理念的政治色彩濃于公共理性。2014年中央提出精準(zhǔn)扶貧的理念，試點(diǎn)區(qū)同樣迅速響應(yīng)，將“政府便民服務(wù)大廳”換成“精準(zhǔn)扶貧中心”，“牌子一換就意味著理念一變”，究竟綜合扶貧與精準(zhǔn)扶貧是什么關(guān)系并沒(méi)有理清，造成了扶貧理念上的兩套“符號(hào)系統(tǒng)”并行的局面。
2.合作與協(xié)調(diào)：小組政治
針對(duì)層級(jí)結(jié)構(gòu)的張力失衡，湖北省政府與恩施州的主管領(lǐng)導(dǎo)和主要扶貧部門(mén)成立綜合扶貧改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，恩施市（縣級(jí)市）與L鎮(zhèn)聯(lián)合設(shè)置綜合扶貧試點(diǎn)辦公室（簡(jiǎn)稱試點(diǎn)辦），在本試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的中心集鎮(zhèn)（指LM村）設(shè)置試點(diǎn)辦的派出機(jī)構(gòu)，這些組織在縱橫方向上起到促使部門(mén)間的合作與協(xié)調(diào)。所謂的小組政治治理機(jī)制，是指不屬于正式的制度化運(yùn)作方式、但又與正式制度緊密相關(guān)的非正式治理機(jī)制。在重大公共政策執(zhí)行中，中央與地方往往會(huì)設(shè)置臨時(shí)的“中共××小組”或“××試點(diǎn)辦”。在恩施，這些“準(zhǔn)正式”的治理機(jī)制具有三個(gè)特點(diǎn)：其一，組合性。“準(zhǔn)正式”的治理機(jī)制本身難以通過(guò)有效的渠道獨(dú)立完成相關(guān)任務(wù)，而是需要從正式制度中“抽調(diào)”出相關(guān)的要素，并對(duì)其進(jìn)行“重新組合”，接著再按照新的方式進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。其二，靈活性。“準(zhǔn)正式”的治理機(jī)制并非法定制度的組成部分，在法律法規(guī)中并無(wú)約束性的規(guī)定，較少受到成文規(guī)則的約束，沒(méi)有那么多固定的原則或程序遵守，在開(kāi)展實(shí)際活動(dòng)時(shí)雖也有一定的工作步驟，但無(wú)須時(shí)時(shí)刻刻嚴(yán)格地遵循，運(yùn)作過(guò)程的靈活性較為突出，在必要的時(shí)候常常突破相關(guān)的條條框框。其三，協(xié)調(diào)性。“準(zhǔn)正式”的治理機(jī)制畢竟不屬于正式制度，并不彰顯于整個(gè)治理體系的外層，它們隱藏于正式制度框架之中，相關(guān)的功能分布于體系中各個(gè)層面和單元，由一系列“無(wú)形而有力”的精巧的治理方式構(gòu)成。
為保證試點(diǎn)區(qū)的治理能力，恩施實(shí)行了配套的“高職低掛”人事制度，市鎮(zhèn)兩級(jí)的主管黨政干部逐步派到基層擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)干部，鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)和基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富的干部到18個(gè)農(nóng)村駐村，這樣的人事制度就形成從州市——鎮(zhèn)——村的一體化工作機(jī)制。雖然這種小組體制保證了項(xiàng)目進(jìn)村的力度和公共政策執(zhí)行的效度，利于不同層級(jí)的政府或條塊部門(mén)有效溝通，通過(guò)多層級(jí)治理和多屬性治理破解綜合扶貧改革政策執(zhí)行的困境，但是這種領(lǐng)導(dǎo)小組體制也具有明顯的局限性。首先，這種“一竿子到底”的體制大包大攬，沒(méi)有發(fā)揮社區(qū)作為基層自治單位的治理作用，常常以管理代替治理，明顯與村民自治的基本政治制度相違背，甚至與《村民委員會(huì)組織法》相違背，暴露出輕法治化的特征。其次，L鎮(zhèn)試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組并未在正式組織設(shè)置上得到確認(rèn)，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清晰，內(nèi)部結(jié)構(gòu)與人事常隨項(xiàng)目的變動(dòng)而變化，試點(diǎn)的協(xié)調(diào)監(jiān)管功能往往只是符號(hào)化，重要決斷權(quán)仍在部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)手中。
3.雙向互動(dòng)：中國(guó)特色的非正式治理機(jī)制
為消解治理機(jī)制的剛化效應(yīng)，中國(guó)政治系統(tǒng)衍生出具有中國(guó)特色的非正式互動(dòng)機(jī)制，這些機(jī)制可以分為兩類。
第一，臨時(shí)性合署辦公。兩個(gè)或多個(gè)職能部門(mén)根據(jù)任務(wù)屬性及項(xiàng)目數(shù)量臨時(shí)合并，從而減少部門(mén)。在L鎮(zhèn)扶貧工作辦公室（下文簡(jiǎn)稱扶貧辦）主要負(fù)責(zé)整個(gè)試點(diǎn)區(qū)的扶貧總體規(guī)劃、扶貧資金配置和貧困人口檢測(cè)；而項(xiàng)目管理辦公室（下文簡(jiǎn)稱項(xiàng)目辦）則負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃、申報(bào)、整理與驗(yàn)收，在2013年綜合扶貧改革啟動(dòng)一年后，各種項(xiàng)目紛紛上馬，項(xiàng)目辦成為主力軍，于是從扶貧辦中分離，后因項(xiàng)目規(guī)劃減少進(jìn)入項(xiàng)目監(jiān)管程序，與扶貧辦的職能重合，兩者成立精準(zhǔn)扶貧辦公室，但內(nèi)部仍然分成兩套班子。
第二，非正式溝通機(jī)制。這類機(jī)制主要有三種類型：領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)、部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)、不定期請(qǐng)示匯報(bào)會(huì)。例如，2013年9月22日，主要市委領(lǐng)導(dǎo)和各職能部門(mén)負(fù)責(zé)人在L鎮(zhèn)綜合扶貧改革試點(diǎn)區(qū)舉行現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，并安排了各部門(mén)具體工作。2013年10月23日，某省級(jí)職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)在L鎮(zhèn)進(jìn)行綜合扶貧改革工作調(diào)研后召開(kāi)上下級(jí)職能部門(mén)聯(lián)系會(huì)，L鎮(zhèn)該職能部門(mén)借此機(jī)會(huì)與直屬上級(jí)部門(mén)交流改革困難，并提出規(guī)劃調(diào)整等意見(jiàn)，雙方就項(xiàng)目申報(bào)、資金使用等達(dá)成本部門(mén)職權(quán)范圍內(nèi)的承諾。2014年6月試點(diǎn)辦主要領(lǐng)導(dǎo)親赴北京向綜合扶貧的牽頭部委——財(cái)政部匯報(bào)試點(diǎn)進(jìn)展情況與成效，得到財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)的肯定與建議，也達(dá)成試點(diǎn)投融資體制創(chuàng)新的口頭協(xié)議。
這些政治溝通機(jī)制可以看作是中國(guó)特色非正式治理機(jī)制，其有效性只能決定于特定的人事關(guān)系、個(gè)體的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、領(lǐng)導(dǎo)人的政治意愿、下屬部門(mén)的爭(zhēng)取程度，其操作方式具有強(qiáng)烈的政治藝術(shù)色彩，這些帶有協(xié)商性質(zhì)的治理機(jī)制往往處于低制度化地帶，其協(xié)議或共識(shí)僅供參考。
本文關(guān)注我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中至關(guān)重要的議題——扶貧治理，并選取湖北省L鎮(zhèn)綜合扶貧改革為個(gè)案，分析國(guó)家治理在基層實(shí)踐的行動(dòng)，以透視中國(guó)國(guó)家治理的實(shí)踐邏輯。基于整體性治理，為回答改革開(kāi)放以來(lái)為何國(guó)家治理體系矛盾與成效并存，本文嘗試構(gòu)建一個(gè)具有概括性的解釋框架——“內(nèi)在緊張—自我調(diào)適”（具體機(jī)制如圖3所示），其作用機(jī)制如下所述：當(dāng)作為組織的初始設(shè)置（治理體系的外部環(huán)境和內(nèi)部要素）發(fā)生變革時(shí)，原始治理體系就會(huì)產(chǎn)生新的內(nèi)在緊張—刺激因子，包括治理理念的轉(zhuǎn)換、治理結(jié)構(gòu)中的增壓、治理機(jī)制中的權(quán)—責(zé)—財(cái)配置失衡，治理體系的自主性誘發(fā)自我調(diào)適—反應(yīng)機(jī)制，包括學(xué)習(xí)—拓展機(jī)制、壓力反彈機(jī)制、非正式治理機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)治理體系的內(nèi)部平衡。
這項(xiàng)研究工作的意義在于找尋中國(guó)國(guó)家治理體系保持穩(wěn)健的治理能力的機(jī)制，將學(xué)界關(guān)于中國(guó)發(fā)展道路的討論從制度模式轉(zhuǎn)向組織與治理機(jī)制。此外，從制度變遷角度看，“內(nèi)在緊張—自我調(diào)適”是不同于強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷的第三條道路，是外因推動(dòng)和內(nèi)因主導(dǎo)的混合性制度變遷。同時(shí)，我們也應(yīng)清楚地看到這種治理機(jī)制的巨大局限性。概言之，這項(xiàng)研究還有相當(dāng)大的深入空間，如何解釋中國(guó)國(guó)家治理體系的組織自主性的特殊原因，將是完善“內(nèi)在緊張—自我調(diào)適”解釋框架的下一步工作。
參考文獻(xiàn)和注釋:略
作者簡(jiǎn)介：劉義強(qiáng)，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院（政治科學(xué)高等研究院）教授，博士生導(dǎo)師；李壯，華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)與探索》2017年第8期
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