摘要：學(xué)界對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變制約因素的研究已有一定成果,但這些研究主要是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力型體制或財政約束等某一個方面進(jìn)行分析,缺乏整體性。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變制約因素的分析應(yīng)從整體性視域出發(fā),從宏觀、中觀與微觀三個層面進(jìn)行論析,唯有如此,才能全面準(zhǔn)確把握其制約因素,有針對性地提出解決問題的對策。在宏觀層面,新中國成立后我國采取的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略以及隨之形成的城市偏向政策是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的根本因素;在中觀層面,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制和財政管理體制是制約其職能轉(zhuǎn)變的直接因素;在微觀層面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性則進(jìn)一步阻礙了其職能轉(zhuǎn)變。由此,推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變必須從宏觀、中觀與微觀三個層面同時采取政策措施。
一、引言
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖處于我國政府層級的最底端,但是直接面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民,是鄉(xiāng)村社會治理的重要主體,是國家各項(xiàng)農(nóng)村政策的具體執(zhí)行者和農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給者,因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府地位非常重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變既是建設(shè)服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)我國政府整體職能轉(zhuǎn)變的重要組成部分,又是增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給從而使農(nóng)民享受更多公共服務(wù)的關(guān)鍵所在。因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變無論對于政府建設(shè)本身,還是對于“三農(nóng)”問題的解決都具有重要意義。
關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素,榮敬本(2009)認(rèn)為,“壓力型體制”是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的根本因素。丁煌等(2006)認(rèn)為,中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于鄉(xiāng)村制度環(huán)境中,其行為選擇是在一定制度環(huán)境的約束下作出的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村制度環(huán)境的互動關(guān)系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村制度環(huán)境的影響較小,而受鄉(xiāng)村制度環(huán)境的影響卻很深。這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇具有深刻的制度環(huán)境方面的根源。趙樹凱(2011)認(rèn)為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以出現(xiàn)問題,其根源還在于政府體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)和基層社會網(wǎng)絡(luò)中的定位,其組織架構(gòu)、管理制度、職能配置以及運(yùn)作機(jī)制,都離不開政府體制的約束。格雷姆·史密斯(2013)分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”的形成,認(rèn)為“空殼化”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難在農(nóng)村社區(qū)中發(fā)揮積極作用。孫銘(2012)從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特別是欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因,認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算內(nèi)收入大幅度縮減、預(yù)算外收入幾乎枯竭、自籌資金難上加難,這三個缺口已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的桎梏。薛金禮(2015)通過華北石鎮(zhèn)的調(diào)研,發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一種“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”,其主要職能是直接從事微觀經(jīng)濟(jì)活動,不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。吳彩虹等(2011)則分析了基層行政倫理失范的表現(xiàn),認(rèn)為其原因在于基層行政人員的人格缺陷、行為監(jiān)督的缺失和行政法律環(huán)境構(gòu)建的滯緩。
總之,學(xué)者從不同角度分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素,但是這些分析都是從某個角度進(jìn)行的分析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素是多方面的,既有國家發(fā)展戰(zhàn)略選擇的影響,又有政府行政管理體制和財政管理體制的制約,還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的不足。因而,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素應(yīng)從整體性視角出發(fā),從宏觀、中觀、微觀三個層面的綜合框架進(jìn)行分析。只有如此,才能準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素,而只有準(zhǔn)確把握制約因素,才能正確提出解決問題的對策。
二、重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略與城市偏向政策:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀制約因素
無論是從城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵來講,還是從外延來講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)都屬于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的領(lǐng)域。因而,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素首先應(yīng)置于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀背景下、放在城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)關(guān)系的宏觀框架下進(jìn)行分析。只有如此,才能更為深刻地理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素。
新中國成立之初,我國確立了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的目的主要是趕超西方工業(yè)列強(qiáng),在我國建立獨(dú)立完整的工業(yè)體系。1955年3月21日,陳云在向中國共產(chǎn)黨全國代表會議作的《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個五年計劃的報告》中,明確提出,必須優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。這是因?yàn)?在當(dāng)時中國領(lǐng)導(dǎo)人看來,這一戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)趕超目標(biāo)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最佳路徑選擇,是符合我國國家利益的。同時,這一戰(zhàn)略選擇考慮到了要注意重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的平衡發(fā)展,在《論十大關(guān)系》中,毛澤東也指出,重工業(yè)和輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)的關(guān)系,必需處理好。但是,遺憾的是,保持重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)平衡發(fā)展的思想沒有得到切實(shí)貫徹執(zhí)行。“一五”計劃的實(shí)施還是出現(xiàn)了重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的脫節(jié),如“一五”期間國家對各部門投資總額為550.0億元,其中工業(yè)為250.3億元,占了一半左右,農(nóng)林、水利、氣象合計為41.9億元,其中水利又為25.5億元,農(nóng)林、氣象合計才為16.4億元(見表1)。
在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下,我國必須首先保證城市和工業(yè)的利益。而要保證城市和工業(yè)的利益,相應(yīng)就要犧牲農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的利益。因而,在這一發(fā)展戰(zhàn)略下,相應(yīng)形成了我國的城市偏向政策。
所謂城市偏向政策就是指國家在制定政策的過程中,利益分配偏向于城市,而忽視農(nóng)村。城市偏向政策主要體現(xiàn)在國家財政資源分配方面,即國家為城市提供了明顯多于農(nóng)村的財政資源,從而為城市提供了明顯多于農(nóng)村的公共產(chǎn)品,使城市居民享受到了更多的公共服務(wù)。如1952年6月政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的指示》,在國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和學(xué)校等部門的公職人員中實(shí)行了公費(fèi)醫(yī)療制度。再如,“一五”計劃規(guī)定,至“一五”計劃完成,城市每千人口有病床由1952年的1.92張?jiān)黾拥?957年的2.98張,增幅為55%;而農(nóng)村每千人口有病床則由1952年的0.11張?jiān)黾拥?957年的0.14張,增幅為27%(崔義田,1956)。在基本建設(shè)投資中,國家還專門安排資金用于城市公用事業(yè)建設(shè)。如在1952年,國家對城市公用事業(yè)的投資為1.7億元,在第一個五年計劃期間,國家對城市公用事業(yè)的投資達(dá)到了14.4億元(國家統(tǒng)計局,1959)。城市偏向政策自建國之初形成之后,持續(xù)至今,難以改變。如2000—2003年村鎮(zhèn)人均公用設(shè)施投資分別為36元、42元、68元和67元,同期城市人均公用設(shè)施投資分別為487元、658元、887元和1320元,公用設(shè)施投資的城鄉(xiāng)差距從13.5∶1擴(kuò)大到19.7∶1(張文成,2005)。2008—2012年城市與農(nóng)村相比,每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)的均值為2.32,最高值達(dá)到4.32(陳萍等,2014)。2013年,按市縣統(tǒng)計的每千人擁有的執(zhí)業(yè)醫(yī)生數(shù)為3.39人,注冊護(hù)士數(shù)4人,醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)為7.36張;而農(nóng)村每千人擁有的執(zhí)業(yè)醫(yī)生數(shù)為1.48人,注冊護(hù)士數(shù)1.22人,醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)為3.35張,城鄉(xiāng)之間的差距由此可見(李燕凌等,2015)。
在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和城市偏向政策下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為了國家從農(nóng)村汲取資源的工具。國家汲取農(nóng)村資源的方式主要是通過壓低農(nóng)產(chǎn)品價格、提高工業(yè)品價格形成價格剪刀差等方式實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村無償支持城市的資金,據(jù)不完全統(tǒng)計,1953年至1981年間,農(nóng)業(yè)通過價格轉(zhuǎn)移、交納稅金等向國家提供的剩余產(chǎn)品約7000多億元,加上農(nóng)業(yè)集體組織內(nèi)部積累,共計8000多億元,相當(dāng)于中國同期積累資金總額15000多億元的50%以上(劉國光,1984)。集體化時期,農(nóng)民負(fù)擔(dān)是隱性的,因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的汲取功能并不明顯。1978年農(nóng)村改革后,隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施,收取農(nóng)村稅費(fèi)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的汲取功能凸顯。因此,有學(xué)者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在1978年之后的主要工作總結(jié)為兩個方面,即“要錢”和“要命”,“要錢”即收取稅費(fèi)提留、集資攤派,“要命”即計劃生育工作。
2006年1月1日起,我國全面取消農(nóng)業(yè)稅。同時,國家提出了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的戰(zhàn)略方針。農(nóng)業(yè)稅的取消為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供了良好的制度環(huán)境與契機(jī)。但是,農(nóng)業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有實(shí)現(xiàn)從汲取型向服務(wù)型的自然轉(zhuǎn)變。從現(xiàn)實(shí)情況來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然不再是國家從農(nóng)村汲取資源的工具,但也沒有真正擔(dān)負(fù)起為農(nóng)村農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的責(zé)任。原因之一就在于我國重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略與城市偏向政策的路徑依賴性。路徑依賴也就是初始的制度選擇會影響以后的制度變遷,其形成,一方面,在于制度本身的慣性,一種制度形成會后有自身的歷史延續(xù)性;另一方面,在于初始制度選擇導(dǎo)致的利益格局會形成維持路徑依賴的重要力量。在城市偏向政策下,城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大,城鄉(xiāng)利益不斷分化,城市群體作為這一政策的利益既得者,成為維系這一政策的重要力量。因而,雖然國家提出了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的戰(zhàn)略思想,但是重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展模式依然持續(xù)。
從歷史的角度分析,雖然我國的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展和城市偏向政策保證了城市和工業(yè)利益,犧牲了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)利益。但是這一發(fā)展戰(zhàn)略的選擇有其客觀性和歷史必然性。在當(dāng)時的歷史條件下,我國必須首先發(fā)展工業(yè)特別是重工業(yè)、建設(shè)基本的工業(yè)體系,這是國家的利益所在。因而,從這一點(diǎn)而言,我們不能完全否定這一發(fā)展戰(zhàn)略和政策。問題的關(guān)鍵在于,當(dāng)我們應(yīng)該實(shí)施并且也具備工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村條件的時候,并沒有及時完成發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型和政策的調(diào)整。
三、行政管理體制與財政管理體制:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的中觀制約因素
行政管理體制是指政府為了保證行政管理順利實(shí)施而建立的各項(xiàng)規(guī)章制度和機(jī)制的總和,其主要內(nèi)容是國家各級行政機(jī)構(gòu)如何設(shè)置以及由此產(chǎn)生的行政職權(quán)劃分問題,核心是各級政府間的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。從中央到地方,我國有五級政府,在這五級政府中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于縱向政府層級的最底端,因而,在政府權(quán)力分配中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要聽命于上級,相對擁有的行政權(quán)力最小。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)在我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中有明確規(guī)定,即“(一)執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令,發(fā)布決定和命令;(二)執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作;(三)保護(hù)社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn),保護(hù)公民私人所有的合法財產(chǎn),維護(hù)社會秩序,保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利;(四)保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益;(五)保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣;(六)保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利;(七)辦理上級人民政府交辦的其他事項(xiàng)。”這是我國法律文本對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任的正式規(guī)定。但在實(shí)際工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不依此法律文本行事,而是依據(jù)上級政府特別是縣級政府的工作指令行事。因而,縣級政府的行政指令就成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動的指揮棒。所以,在這七項(xiàng)職權(quán)中,最后一項(xiàng)“辦理上級人民政府交辦的其他事項(xiàng)”往往成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際承擔(dān)的最重要職權(quán)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對的上級政府就是縣級政府。縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行管理的重要途徑就是設(shè)定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一系列工作考核指標(biāo)。傳統(tǒng)的考核指標(biāo)最為看重的就是地方政府GDP狀況,因而,招商引資等微觀經(jīng)濟(jì)行為成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公司化。科學(xué)發(fā)展觀提出后,縣級政府一定程度上注重了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核的全面性。2013年中央組織部下發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作的通知》明確指出:“不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標(biāo),不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名。地方各級黨委政府不能簡單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名評定下一級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績和考核等次。”“選人用人不能簡單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率論英雄。”在這一《通知》的明確要求下,各地不再以GDP論英雄,但是地方財政收入等經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r還是縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核的最重要指標(biāo)。
以山東省W縣為例,2015年W縣下發(fā)了該縣鎮(zhèn)街科學(xué)發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系,包括全面從嚴(yán)治黨、全面深化改革、全面依法治縣、全面建成小康社會四個大的方面,總分為1000分,其中全面建成小康社會又分為6個二級指標(biāo)。具體指標(biāo)和分值分配如表2所示。
這是一個具有代表性的縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核指標(biāo)體系,雖然各個縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體考核指標(biāo)設(shè)計不完全相同,但是大同小異。這種考核指標(biāo)體系一般為千分制或百分制考核,并且各項(xiàng)工作的重要程度與在考核指標(biāo)體系中分值多少成正比,因而各項(xiàng)工作的重要性一目了然。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,其應(yīng)該把主要工作精力用于哪些方面自然也是十分清楚。在W縣總分1000分的考核體系中,經(jīng)濟(jì)建設(shè)占了300分,占整個分值的30%,因而,如何推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍是最主要的工作。而決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入、工業(yè)增長率以及人均地區(qū)生產(chǎn)總值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的關(guān)鍵因素就是招商引資。因?yàn)?對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說,招商引資無疑是短時期內(nèi)拉動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的最有效途徑。因而,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府微觀干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動、把主要精力用于招商引資也就不足為奇了。而為了招商引資,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)會在土地、稅收等方面對企業(yè)實(shí)行“全方位優(yōu)惠”,在企業(yè)征地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、員工招聘等各個環(huán)節(jié)給予“保姆式服務(wù)”,為招商引資創(chuàng)造所謂的良好環(huán)境。
據(jù)此可以得出,在上級政府的考核機(jī)制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的偏離影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)說,在科層制管理下,縣級政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核、設(shè)定考核指標(biāo)對于落實(shí)縣級政府的工作意圖、完成縣級政府的工作任務(wù)具有重要作用。但是,在這樣的考核機(jī)制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權(quán)越來越少,其行為基本都在縣級政府的控制之下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本成為了縣級政府的延伸。因而,現(xiàn)行的行政管理體制特別是縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核體系成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要制約因素。
再看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制建設(shè)解決的主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的財力保障問題(任寶玉,2014),“財”是“政”的基礎(chǔ),沒有財權(quán)作基礎(chǔ),政府就難以行使行政權(quán)力。1978年農(nóng)村改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由人民公社時期的“統(tǒng)收統(tǒng)支”逐步改變成了“分灶吃飯”的財政包干體制。這一財政管理體制的目標(biāo)本為調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政積極性,這一目標(biāo)雖在一定程度上實(shí)現(xiàn),但同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財政缺口也不斷增大。因而,制度外財政成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要收入來源。并且,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況隨著分稅制改革的實(shí)施進(jìn)一步惡化。1994年的分稅制改革的目的就是要提高中央政府財政收入在全國財政收入中的比重。分稅制改革的實(shí)施確實(shí)達(dá)到了這一目標(biāo),即中央財政收入所占比重大大提高。中央財政收入比重從分稅制改革前的30%左右,提高到50%左右,特別是2000年至2010年,中央財政收入比重一直沒有低于50%。但是中央財政支出比重卻沒有提高,反而呈不斷下降趨勢。2011年至2013年中央財政收入比重雖略低于50%,但其財政支出比重減少卻更為明顯,下降到15%左右。與之對應(yīng)的是,地方財政支出所占比重上升到85%左右(如表3所示)。
以上數(shù)據(jù)反映的財政收入與支出中的中央與地方比重,沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的數(shù)據(jù),但是作為政府層級最底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,其在國家總財政收入這塊蛋糕中所分得的比例可以想象。因?yàn)閺母旧险f,1994年分稅制改革是權(quán)力主導(dǎo)型的改革。在我國縱向政府權(quán)力配置中,上級政府對下級政府擁有絕對的支配權(quán)力,下級政府服從于上級政府。因而,在各級政府對財政收支分配的利益博弈中,處于最底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎沒有與上級政府談判的對等地位。因而其獲得的財政利益最小。
再以財政支出對農(nóng)林水事務(wù)的支出為例,2010年以來,中央對農(nóng)林水事務(wù)的支出金額雖然絕對值不斷提高,但其所占比重卻呈下降趨勢。而相應(yīng),地方支出比重不斷上升。從表4可以看出,2010—2014年,雖然農(nóng)林水事務(wù)支出所占比重占國家財政支出比重基本保持穩(wěn)定,但是中央對農(nóng)林水事務(wù)支出的比重卻從4.77%下降到3.81%,下降了近一個百分點(diǎn)。這說明在農(nóng)林水事務(wù)中,中央政府的支出責(zé)任不斷下降,越來越多的支出責(zé)任落到了地方政府身上。
對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入產(chǎn)生較大影響的另外一個方面就是農(nóng)業(yè)稅的取消。在農(nóng)業(yè)稅取消前,農(nóng)業(yè)稅雖占國家財政收入的比重有限,但卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的主要來源。這是因?yàn)?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了征收農(nóng)業(yè)稅,同時還征收三提五統(tǒng)、集資攤派,并且三提五統(tǒng)、集資攤派往往重于農(nóng)業(yè)稅,即所謂“頭稅輕、二稅重、三稅是個無底洞。”“頭稅”即農(nóng)業(yè)稅本身,“二稅”即三提五統(tǒng),“三稅”即向農(nóng)民收取的集資攤派。農(nóng)業(yè)稅的取消,不僅取消了農(nóng)業(yè)稅本身,而且取消了三提五統(tǒng)、集資攤派,因而,農(nóng)業(yè)稅的取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入銳減。農(nóng)業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入主要依靠上級轉(zhuǎn)移政府和市縣統(tǒng)籌,但轉(zhuǎn)移支付等資金難以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要。有限的財政收入使很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把目光盯在國家給予農(nóng)村的各項(xiàng)專項(xiàng)補(bǔ)助上面,如農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)資金。在鄉(xiāng)鎮(zhèn),這些專項(xiàng)資金被挪用成為常態(tài),專項(xiàng)資金并未用于專項(xiàng)建設(shè),而是用于維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn),雖然專項(xiàng)資金沒有挪用,但是重建設(shè)輕管理。如有記者在產(chǎn)糧大省河南調(diào)查發(fā)現(xiàn),投資數(shù)千萬元的小型農(nóng)田水利項(xiàng)目建成幾年了,卻因?yàn)樽詈筮@一公里沒有著落,至今仍然是擺設(shè) 。這種現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)并非個案。因而,國家雖然每年用于農(nóng)田水利建設(shè)大量財政資金,但是很多農(nóng)村地區(qū)仍然旱澇嚴(yán)重、靠天吃飯,財政資金到了基層形成巨大的財政“漏斗”。在農(nóng)業(yè)稅取消的同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政又開始推行“鄉(xiāng)財縣管”,即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政主體地位不變的前提下,其財政收支由縣級財政部門進(jìn)行管理和監(jiān)督。其目的在于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為,加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理。鄉(xiāng)財縣管雖在一定程度上規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為,但也大大減小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自主權(quán),制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮。總之,在現(xiàn)有的財政管理體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力有限,財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重失衡,無力為農(nóng)民提供公共服務(wù)。
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的微觀制約因素
公共選擇理論認(rèn)為,在經(jīng)濟(jì)市場中人的本性是經(jīng)濟(jì)人,那么在政治領(lǐng)域中這一人性假設(shè)同樣起作用,即一個人不會因?yàn)樗麖慕?jīng)濟(jì)市場轉(zhuǎn)入政治市場就只追求公共利益而不追求自身利益。因而,由經(jīng)濟(jì)人組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會出于理性追求自身利益最大化,這就體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了具有維護(hù)公共利益、為社會公眾提供公共服務(wù)的屬性以外,還具有追求自身利益的屬性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu),其必然要代表社會公共利益,為社會公眾提供公共服務(wù),這體現(xiàn)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共性,是政府執(zhí)政合法性的來源。但與此同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自利性的支配下,也會通過一切盡可能的方法謀求自身利益的最大化。應(yīng)當(dāng)說,自利性是任何一級政府都會具有的屬性,并非僅僅存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上,但是在一定的約束條件下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對自身利益的追求會超過對公共利益的追求,從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的異化。因此,自利性進(jìn)一步阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。而這種自利性實(shí)際上也是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制和財政管理體制所產(chǎn)生的壓力傳導(dǎo)的結(jié)果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性主要表現(xiàn)在兩個方面,即追求政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的最大化。
政治利益的最大化。在我國當(dāng)前的政治體制下,決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部升遷任用的是上級政府而非農(nóng)民群眾等“選民”,特別是縣級政府的考核評價直接決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的好壞和干部的升遷任用,因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一切行為的出發(fā)點(diǎn)就是上級政府的行政指令,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為的邏輯就是如何做出能夠讓上級領(lǐng)導(dǎo)看得見、摸得著的“政績”。而這些政績主要體現(xiàn)在如小城鎮(zhèn)建設(shè)、招商引資項(xiàng)目等方面。這些工作往往會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的“亮點(diǎn)”,成為縣級黨委政府以至市級、省級黨委政府等觀摩學(xué)習(xí)的對象。如果能達(dá)到這個工作效應(yīng),那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作成績自然凸顯。并且,這些工作還會在上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核中直接加分。如山東省W縣《2015年度科學(xué)發(fā)展綜合考核辦法》就規(guī)定在鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)班子考核中,以下可以直接加分:“市委、市政府重大榮譽(yù)或通過文件、現(xiàn)場會議推廣經(jīng)驗(yàn),每項(xiàng)加1分;省委、省政府重大榮譽(yù)或通過文件、現(xiàn)場會議推廣經(jīng)驗(yàn),每項(xiàng)加2分(省直部門文件、現(xiàn)場會議,減半計分);中央、國務(wù)院重大榮譽(yù)或通過文件、現(xiàn)場會議推廣經(jīng)驗(yàn),每項(xiàng)加4分(國家部委文件、現(xiàn)場會議,減半計分)。同一項(xiàng)目獲多級榮譽(yù)的按最高分計算。立項(xiàng)并完成市級重點(diǎn)項(xiàng)目,每項(xiàng)加1分;立項(xiàng)并完成省級重點(diǎn)項(xiàng)目,每項(xiàng)加2分。”實(shí)際上,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,直接加分項(xiàng)目在考核指標(biāo)體系中所占分值并不高,但是此類加分項(xiàng)目的最重要意義在于這些工作進(jìn)入到了上級黨委政府的視野當(dāng)中,其為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員帶來的政治利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過分值本身。
經(jīng)濟(jì)利益的最大化。分稅制改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)大大減少,但其事權(quán)未減少。除了事權(quán)的增多,在絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn),其工作人員除了公務(wù)員和事業(yè)編制之外,還有大量的合同制和臨時聘用人員,這些人員對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常開展工作是必不可少的,當(dāng)然也有部分人員屬于富余人員,這些人員的工資完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)。多重因素導(dǎo)致很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為“吃飯財政”甚至“討飯財政”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債成為普遍現(xiàn)象。根據(jù)相關(guān)資料,目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)債總額在2300億元以上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債560多萬元,并且每年以200多億元的速度遞增(徐元善,2013)。在這種情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然要關(guān)注自身財政收入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要舉辦公益事業(yè),而且要滿足工作人員的生活需要,保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然將自身經(jīng)濟(jì)利益放在重要位置。與為農(nóng)民提供公共服務(wù)相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更關(guān)心的是如何改善自身財政狀況。并且,農(nóng)業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)民身上已經(jīng)不能再獲取任何農(nóng)業(yè)剩余價值,因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于為農(nóng)民提供養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)更多的是被動順應(yīng)國家政策,而非發(fā)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)在的積極主動性。而對于調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、推廣經(jīng)濟(jì)作物等工作更多的是為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績,并且,類似工作一般脫離農(nóng)民實(shí)際需求,強(qiáng)制推廣的結(jié)果往往是以失敗而告終。總而言之,取消農(nóng)業(yè)稅后,國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了根本改變,由于無利可圖,因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般不會主動介入到農(nóng)村事務(wù)中,而是將其主要精力用于招商引資等重點(diǎn)工作方面,特別是引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目。因?yàn)橄啾扔谵r(nóng)業(yè),工業(yè)能夠帶來更多的GDP增長和財政收入,不僅增加經(jīng)濟(jì)利益,而且增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政治晉升的機(jī)會。但是,一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的農(nóng)村地區(qū),沒有資源優(yōu)勢,水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較落后,因而,能夠被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引到的企業(yè)一般都是耗能較高、污染較重而從城市轉(zhuǎn)移出來的企業(yè)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理工業(yè)污染方面,遠(yuǎn)不及城市政府,這也是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染越來越嚴(yán)重的重要原因。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至將縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核辦法和指標(biāo)體系向農(nóng)村延伸。如山東省J縣S鎮(zhèn),鎮(zhèn)黨委、政府制定了《二〇一五年度社區(qū)及農(nóng)村工作目標(biāo)責(zé)任制考核辦法》,規(guī)定村級工作考核按1000分制進(jìn)行考核,其中重點(diǎn)工作包括:黨建、宣傳及精神文明建設(shè)工作180分、政法及維穩(wěn)信訪工作180分、人口與計劃生育工作200分、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)工作440分。并且規(guī)定,“實(shí)行招商引資、工商稅收工作“一票優(yōu)先”制度。年度內(nèi)凡招引實(shí)際投資在一千萬元以上項(xiàng)目(經(jīng)縣招商部門考核認(rèn)定)的招引村或落地村優(yōu)先列入先進(jìn)受表彰行列;年度內(nèi)煙葉稅及其他村屬自主工商業(yè)項(xiàng)目稅收合計達(dá)到50萬元的村優(yōu)先列入先進(jìn)受表彰行列。”除非具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢,很難想象作為一個農(nóng)村能引進(jìn)什么樣的招商引資項(xiàng)目。這種考核的結(jié)果要么是各村莊玩招商引資的數(shù)字游戲,要么是各村莊直接對考核工作置之不理,這兩種情況導(dǎo)致的最終結(jié)果都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政權(quán)威資源的流失。
正是在自利性的支配下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作一般不是以服務(wù)農(nóng)民的公共利益最大化為目標(biāo),而是以達(dá)到自身政治和經(jīng)濟(jì)利益的最大化為目標(biāo)。目標(biāo)的偏離必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的偏離。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行中央的各項(xiàng)政策時,會進(jìn)行理性選擇,即進(jìn)行成本———收益的分析,如果對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身沒有利益或者付出成本較高的政策就不會去貫徹執(zhí)行,而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠帶來較大利益的政策就會積極推動,如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極推動小城鎮(zhèn)建設(shè)、推動農(nóng)民“上樓”,重要原因之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身政績觀和土地利益的驅(qū)動。另一方面,在公共政策執(zhí)行的過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員會通過權(quán)力進(jìn)行尋租,以權(quán)謀私,結(jié)果是政府官員的私人利益得到滿足,而農(nóng)民的公共利益受到損害。權(quán)力尋租在導(dǎo)致政府官員腐敗的同時,最重要的是會導(dǎo)致資源配置的低效率甚至無效率,影響經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。此外,在自身利益的影響下,部分政府工作人員工作缺乏積極性、主動性,以“不出事”為邏輯,甚至有的漠視群眾利益訴求,長官意志明顯,行政不作為、行政亂作為,公共精神嚴(yán)重缺失,一定程度上損害政府形象,降低了農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治認(rèn)同程度。
五、研究結(jié)論與政策建議
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境是由國家重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略以及由此導(dǎo)致的城市偏向政策、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制和財政管理體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性三個方面共同導(dǎo)致的,是共同作用力的結(jié)果。從這三者的關(guān)系來講,重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略與城市偏向政策是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的根本制約因素,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制和財政管理體制是直接制約因素,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性則進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境。
因而,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變制約因素單從某一個方面分析都會出現(xiàn)偏頗,必須從整體性視角進(jìn)行分析。基于此,本文的政策建議是,為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變,首先,應(yīng)從宏觀上真正改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的影響、改變城市偏向政策,把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展落到實(shí)處。其次,改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制和財政管理體制,科學(xué)設(shè)置上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核指標(biāo)體系,“改變當(dāng)前對于基層官員的考核制度和政績觀,擴(kuò)大基層改革試驗(yàn)的制度空間并采取多樣化的激勵機(jī)制,增強(qiáng)基層官員對于政府改革的激勵和動力(董江愛等,2014)。”同時,讓農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作績效評價和官員任用有更多的話語權(quán);改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政管理體制,按照事權(quán)與財權(quán)均衡的原則,加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政轉(zhuǎn)移支付特別是一般性轉(zhuǎn)移支付力度。再次,消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性,加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的服務(wù)意識,樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以公共利益為目標(biāo)的價值取向,重點(diǎn)應(yīng)培育其公共精神,因?yàn)楣残姓木褚馕吨鴮τ诠卜?wù)的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾(弗雷德里克森,2003)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題2016年08期
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