摘要：農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已成為目前農(nóng)業(yè)政策討論的重點(diǎn)問(wèn)題之一。本文旨在分析農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題及其產(chǎn)生原因，并探討未來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向。本文指出，近期農(nóng)業(yè)供給側(cè)存在問(wèn)題的主要原因是政府對(duì)市場(chǎng)過(guò)度干預(yù)、對(duì)市場(chǎng)失靈解決力度不大和農(nóng)業(yè)公共物品供給不足，高值高效、綠色安全、特色、多功能農(nóng)業(yè)是未來(lái)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向；農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵是市場(chǎng)改革和政府職能的轉(zhuǎn)變。政府的主要職能是：完善市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制，解決食品安全、食物安全、資源安全等領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈問(wèn)題；改革要促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提升和農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)供給側(cè) 改革 市場(chǎng)作用 政府職能
一、引言
過(guò)去40年，在中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了顯著的變化。1978年以來(lái)，農(nóng)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)率達(dá)4.6%，糧食占農(nóng)作物播種面積的比例從1978年的80.3%下降到2016年的67.8%，經(jīng)濟(jì)作物面積與產(chǎn)值持續(xù)增長(zhǎng)；與此同時(shí)，畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)更快，其產(chǎn)值在農(nóng)林牧漁產(chǎn)值中的比例從1978年的16.7%上升到2016年的38.6%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，加上各種農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出口調(diào)劑，極大地改善了居民的食物消費(fèi)水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)。
雖然過(guò)去40年中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但目前也面臨著諸多挑戰(zhàn)，特別是農(nóng)業(yè)供給側(cè)存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。這一問(wèn)題的官方表述為“我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中有總量平衡問(wèn)題，但結(jié)構(gòu)性問(wèn)題更為突出”，中央提出要“著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足、品種和質(zhì)量契合消費(fèi)者需要，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給”。從此，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為政府農(nóng)業(yè)工作中的重點(diǎn)，也成為學(xué)術(shù)界在農(nóng)業(yè)發(fā)展改革領(lǐng)域關(guān)注的主要問(wèn)題之一。
圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問(wèn)題，近兩年學(xué)術(shù)界已有不少的討論并做了有益的探索。討論主體從主要農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)“三量齊增”、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性供需失衡、農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力下降、資源環(huán)境惡化（宋洪遠(yuǎn)，2016；涂圣偉，2016；張海鵬，2016；劉丹妮等，2017）等農(nóng)業(yè)供給側(cè)存在的突出問(wèn)題，到對(duì)中央政策的解讀以及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)涵、重要性與政策建議（宋洪遠(yuǎn)，2016；孔祥智，2016）。但隨著討論進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的內(nèi)容與政策問(wèn)題被無(wú)限擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革似乎成為一個(gè)無(wú)形的“筐”，什么問(wèn)題都往里裝。雖然一些文章也指出了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的部分原因（如糧食收儲(chǔ)政策問(wèn)題和以高產(chǎn)為主要目標(biāo)的科技創(chuàng)新等）（陳錫文，2016；黃祖輝等，2016；孔祥智，2016；宋洪遠(yuǎn)，2016），但正如黃祖輝等（2016）所指出的，目前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本性原因分析不足。
本文認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問(wèn)題上，有一系列重要問(wèn)題需要深入思考和研究。例如，為什么會(huì)出現(xiàn)有些農(nóng)產(chǎn)品（如大豆等）生產(chǎn)數(shù)量不足而另一些農(nóng)產(chǎn)品（如玉米和稻谷等）生產(chǎn)過(guò)剩？為什么許多農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量難以滿足中高收入消費(fèi)者的需求？為什么市場(chǎng)不能提供更安全的食品？為什么多數(shù)消費(fèi)者不信任“無(wú)公害”和“綠色”農(nóng)產(chǎn)品？為什么不少地方高值、特色、多功能農(nóng)業(yè)的發(fā)展會(huì)那么艱難？為什么農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展講了幾個(gè)時(shí)代后到現(xiàn)在才成為國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略之一？總之，許多農(nóng)業(yè)供給側(cè)存在的問(wèn)題，如果不分析其產(chǎn)生的深層次原因，是難以從根本上解決的。
本文試圖針對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)存在的以上主要問(wèn)題，通過(guò)分析這些問(wèn)題的形成過(guò)程和產(chǎn)生的主要原因，結(jié)合對(duì)未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的判斷，提出中國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向。本文結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分首先討論21世紀(jì)初以來(lái)農(nóng)業(yè)政策的演變與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，然后以玉米和棉花為案例，分析過(guò)去的政策干預(yù)是如何導(dǎo)致以及近兩年來(lái)的市場(chǎng)改革又是如何解決主要農(nóng)產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，以此來(lái)論述政策干預(yù)的利與弊、市場(chǎng)改革的作用與力量；第三部分以食品質(zhì)量與食品安全、食物安全與資源安全為例，分析政府在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域的職能及其難以替代的重要作用；第四部分通過(guò)分析未來(lái)農(nóng)產(chǎn)品需求和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)，探討未來(lái)農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整方向；基于以上分析，第五部分提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵問(wèn)題和相關(guān)政策建議。
二、政策干預(yù)與市場(chǎng)力量
（一）政策演變背景
中國(guó)農(nóng)業(yè)自21世紀(jì)初以來(lái)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，在面臨的諸多挑戰(zhàn)中，如下挑戰(zhàn)尤為突出：首先，過(guò)去幾十年農(nóng)業(yè)的持續(xù)快速增長(zhǎng)是以犧牲環(huán)境和資源為代價(jià)的，到了21世紀(jì)初，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題再也難以回避了（Zhang et al.，2013；Lu et al.，2015）。其次，中國(guó)于2004年開(kāi)始從食物凈出口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口國(guó)，食物進(jìn)口總量持續(xù)增長(zhǎng)，糧食安全再次成為政府最為關(guān)注的問(wèn)題之一。第三，城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡，城鄉(xiāng)居民收入比在2003年首次突破3.0并在之后幾年逐年上升。如何確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、保障國(guó)家糧食安全和縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，成為21世紀(jì)初以來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的三大挑戰(zhàn)。
為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，中央于2004年開(kāi)始出臺(tái)了一系列強(qiáng)有力的政策措施。最能體現(xiàn)政策轉(zhuǎn)變的是政府對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的政治承諾與決心，例如，2004年以來(lái)的中央“一號(hào)文件”無(wú)不例外地聚焦農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民領(lǐng)域的發(fā)展與改革，一系列重大惠民政策和農(nóng)村改革措施相繼出臺(tái)。在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面，近年來(lái)提出“藏糧于地”、實(shí)行基本農(nóng)田永久保護(hù)、改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式等發(fā)展戰(zhàn)略與政策，這些無(wú)疑將會(huì)對(duì)未來(lái)農(nóng)業(yè)綠色和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的積極影響。
在保障糧食安全和提高農(nóng)民收入方面，諸多重大政策從2004年開(kāi)始相繼出臺(tái)，多管齊下。首先，全國(guó)于2004年后取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，并于同年啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，2012年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量達(dá)到當(dāng)年政府農(nóng)業(yè)研發(fā)投入的8倍多。除農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼外，因?yàn)槠渌醒a(bǔ)貼是同農(nóng)戶生產(chǎn)脫鉤的，所以對(duì)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)沒(méi)有產(chǎn)生影響，同時(shí)對(duì)農(nóng)民增收影響有限（黃季焜等，2011）。由于財(cái)政負(fù)擔(dān)巨大和投入效果不佳，補(bǔ)貼總量于2012年之后開(kāi)始停滯并呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，其中，“三項(xiàng)直補(bǔ)”于2016年起合并為綜合支持補(bǔ)貼。根據(jù)本文作者調(diào)研，雖然農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼沒(méi)有直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但補(bǔ)貼抬高了農(nóng)地租金并在一定程度上影響了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的意愿。
也是從2004年開(kāi)始，為了保護(hù)農(nóng)民利益，國(guó)家出臺(tái)了直接干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的政策。在2004年啟動(dòng)稻谷最低收購(gòu)價(jià)政策之后，政府于2006年又啟動(dòng)了小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，并于2008年啟動(dòng)了玉米、大豆和油菜籽的臨時(shí)收儲(chǔ)政策（見(jiàn)表1）。這些政策無(wú)疑對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收起到了積極的作用，但2004～2009年間城鄉(xiāng)居民收入比還是不降反升，到2009年更是突破了3.3。在這種情況下，政府一方面在2010～2013年間繼續(xù)加大已有的市場(chǎng)干預(yù)政策力度（如提高最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)以及收購(gòu)數(shù)量），另一方面又于2011年啟動(dòng)了棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策（見(jiàn)表1）。在加大農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)干預(yù)力度、農(nóng)村居民非農(nóng)收入增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)減緩的共同作用下，城鄉(xiāng)居民收入比終于從2010年開(kāi)始出現(xiàn)了下降勢(shì)頭。
（二）市場(chǎng)干預(yù)和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題
以上對(duì)糧棉油糖市場(chǎng)的干預(yù)政策帶來(lái)了諸多問(wèn)題，特別是農(nóng)業(yè)供給側(cè)的數(shù)量和質(zhì)量的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。一些農(nóng)產(chǎn)品供需缺口明顯擴(kuò)大，而另外一些農(nóng)產(chǎn)品則出現(xiàn)庫(kù)存劇增與去庫(kù)存的壓力；許多農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力出現(xiàn)了明顯的下降趨勢(shì)。同時(shí)，因?yàn)閲?guó)家收購(gòu)，產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)難以優(yōu)價(jià)，農(nóng)民采用優(yōu)質(zhì)品種的積極性不高，政府“托市”期間糧食在產(chǎn)量增長(zhǎng)的同時(shí)品質(zhì)也開(kāi)始下降。下面本文以玉米和棉花為例，進(jìn)一步分析政府市場(chǎng)干預(yù)與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題之間的關(guān)系。
實(shí)際上，過(guò)去中國(guó)玉米在國(guó)際市場(chǎng)上還具有一些競(jìng)爭(zhēng)力，中國(guó)從玉米凈出口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口國(guó)是在2010年之后。2008年啟動(dòng)臨時(shí)收儲(chǔ)政策前，國(guó)內(nèi)玉米批發(fā)價(jià)顯著低于進(jìn)口到岸價(jià)；2008年后，玉米批發(fā)價(jià)雖然隨著臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)上升也同步上升，但在2013年前總體上都低于玉米進(jìn)口到岸價(jià)。
玉米國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格倒掛，庫(kù)存、生產(chǎn)和進(jìn)口同時(shí)增長(zhǎng)等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性突出問(wèn)題主要是在2013年之后發(fā)生的，特別是2014～2015年的“價(jià)格倒掛”。這些短期內(nèi)發(fā)生的供給側(cè)問(wèn)題，不能主要?dú)w因于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本的上升。例如，根據(jù)《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2017》數(shù)據(jù)，2013年、2014年和2015年，畝均玉米生產(chǎn)總成本分別為1012元、1064元和1084元，每公斤玉米生產(chǎn)成本分別為2.07元、2.13元和2.22元，扣除物價(jià)上漲因素后畝均生產(chǎn)成本基本沒(méi)有變化；如果考慮人民幣貶值因素，以美元計(jì)算的國(guó)內(nèi)玉米生產(chǎn)成本更沒(méi)有發(fā)生顯著變化。那么，這時(shí)期導(dǎo)致玉米供給側(cè)出現(xiàn)問(wèn)題的根本原因在哪里？
玉米在2013年后出現(xiàn)突出問(wèn)題是國(guó)內(nèi)實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策和國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格下降共同作用的結(jié)果。外因是無(wú)法改變的，而內(nèi)因是可以避免的。從外因來(lái)看，2012年底以來(lái)，國(guó)際市場(chǎng)玉米需求疲軟導(dǎo)致玉米價(jià)格呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)。但在國(guó)內(nèi)，玉米收購(gòu)價(jià)則從玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)施初期（2008～2009年）的1500元/噸提高到2013年的2240元/噸（見(jiàn)表1），增長(zhǎng)了49%；收購(gòu)價(jià)格的大幅提高刺激了農(nóng)民玉米生產(chǎn)的積極性，玉米開(kāi)始替代其他農(nóng)作物的生產(chǎn)，玉米產(chǎn)量從2009年的18397.3萬(wàn)噸增加到2013年的21848.9萬(wàn)噸，增長(zhǎng)了33%。實(shí)際上，從2012年開(kāi)始，國(guó)內(nèi)玉米生產(chǎn)已經(jīng)出現(xiàn)明顯的供過(guò)于求局面，之后國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格本應(yīng)與國(guó)際價(jià)格同步下降，但為了穩(wěn)定玉米國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格，根據(jù)筆者的分析，國(guó)家從2013年開(kāi)始又顯著加大了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)量，從2013/2014年度的6920萬(wàn)噸增加到2014/2015年度的8300多萬(wàn)噸和2015/2016年度的1.25億噸，而這三年玉米出庫(kù)拍賣(mài)總量只有5200多萬(wàn)噸，從2013年底到2016年底，估計(jì)三年內(nèi)因臨時(shí)收儲(chǔ)政策凈增加的庫(kù)存達(dá)2.3億噸左右，這一數(shù)量超過(guò)了2015年玉米破歷史記錄的產(chǎn)量即2.246億噸。
玉米市場(chǎng)干預(yù)政策也對(duì)玉米下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了巨大的沖擊。首先，因?yàn)橛衩字饕怯米黠暳系模鋬r(jià)格上升必然會(huì)對(duì)畜牧業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生負(fù)面影響。例如，生豬年底存欄頭數(shù)在2014～2016年間年均下降了2.8%，豬肉產(chǎn)量在2015年和2016年也分別下降了3.3%和3.4%。其次，高價(jià)玉米也沖擊了了玉米加工業(yè)。玉米深加工業(yè)曾經(jīng)歷了快速增長(zhǎng)時(shí)期，雖然2007年之后為防止其過(guò)快發(fā)展還實(shí)施了多年的限制發(fā)展政策，但根據(jù)本文估計(jì)，用作深加工的玉米還是從2007年的3200萬(wàn)噸增加到2010年的5200多萬(wàn)噸；最后真正抑制了其發(fā)展的還是前幾年高企的玉米價(jià)格。第三，受國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格上漲影響，畜牧業(yè)比較優(yōu)勢(shì)顯著下降，從而也出現(xiàn)了近年來(lái)畜產(chǎn)品出口下降而進(jìn)口上升的局面。
對(duì)玉米市場(chǎng)的干預(yù)還對(duì)許多玉米替代農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)生了顯著的負(fù)面影響。玉米國(guó)內(nèi)外價(jià)差的擴(kuò)大使玉米進(jìn)口壓力增大，但為了減緩國(guó)內(nèi)玉米庫(kù)存壓力，國(guó)家限制玉米進(jìn)口而導(dǎo)致了玉米替代品（如大麥、高粱、玉米干酒糟高蛋白飼料、木薯等）進(jìn)口的劇增，影響了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)雜糧地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)。
2011～2013年在棉花主產(chǎn)區(qū)新疆執(zhí)行的棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策，是另外一個(gè)典型例子。在實(shí)施棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策之前，國(guó)內(nèi)外棉花價(jià)格的變動(dòng)基本同步，即使在2010～2011年全球棉花生產(chǎn)受氣候影響價(jià)格出現(xiàn)巨大波動(dòng)的時(shí)期，國(guó)內(nèi)外價(jià)格的變動(dòng)趨勢(shì)也是一致的。本來(lái)2011～2012年間國(guó)際市場(chǎng)棉花價(jià)格回落是價(jià)格回歸正常年景的過(guò)程，即使價(jià)格回落幅度大，但2012～2013年的價(jià)格還是略高于2010年前的價(jià)格；然而，此時(shí)國(guó)家出臺(tái)了棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策，2011年和2012年的棉花收購(gòu)價(jià)格分別高達(dá)19800元/噸和20400元/噸，并于2013年繼續(xù)保持2012年的水平（見(jiàn)1），這大大高于2005～2010年間棉花生產(chǎn)正常年份的平均價(jià)格。當(dāng)國(guó)際棉花價(jià)格在2012～2014年間回歸到正常年份水平的時(shí)候，國(guó)內(nèi)實(shí)施了高價(jià)收購(gòu)棉花的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)棉花價(jià)格嚴(yán)重偏離國(guó)際價(jià)格，從2012年6月至2014年初國(guó)內(nèi)外價(jià)差高達(dá)50%。
2011～2013年執(zhí)行的棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策，雖然保護(hù)了新疆棉農(nóng)的利益，但也出現(xiàn)了如同玉米一樣的“三量齊增”現(xiàn)象。在這項(xiàng)政策執(zhí)行期間，維持高位運(yùn)作的棉花收儲(chǔ)價(jià)格促進(jìn)了新疆棉花生產(chǎn)，但也影響了當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)，資源向本已逐漸失去比較優(yōu)勢(shì)的棉花生產(chǎn)轉(zhuǎn)移。另外，巨大的國(guó)內(nèi)外價(jià)差加大了棉花進(jìn)口的壓力；同時(shí)高價(jià)收購(gòu)的棉花難以銷售，棉花庫(kù)存壓力和國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)加大。
棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策對(duì)棉花下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了更大的負(fù)面影響，特別是國(guó)內(nèi)紡織服裝行業(yè)。高價(jià)棉花提高了紡織和服裝產(chǎn)品生產(chǎn)的原料成本，使這些行業(yè)的產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力顯著下降，不少產(chǎn)品的出口增速甚至出口總量開(kāi)始下降，并進(jìn)而影響到勞動(dòng)密集型的紡織服裝行業(yè)的就業(yè)，影響到相關(guān)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和收入。
（三）市場(chǎng)改革與市場(chǎng)力量
隨著近年來(lái)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的持續(xù)低迷和下降，中國(guó)不斷強(qiáng)化的主要農(nóng)產(chǎn)品最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策到2013年之后已經(jīng)難以持續(xù)，改革勢(shì)在必行。2014年以來(lái)終于啟動(dòng)了市場(chǎng)改革或采取了減少市場(chǎng)干預(yù)的各項(xiàng)重大措施，對(duì)緩解和解決糧棉油糖等農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題起到了重要作用。
首先，從2014年開(kāi)始，不再提高最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格。稻谷最低收購(gòu)價(jià)在2014～2015年保持基本不變后，從2016年開(kāi)始下調(diào)；小麥最低收購(gòu)價(jià)在2015～2017年間維持2014年的水平（見(jiàn)表1）。與此同時(shí)，政府在2015后顯著降低了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格（見(jiàn)表1）。
其次，從2014年開(kāi)始，分步驟地取消棉花、大豆、油菜籽和食糖的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。2014年，新疆棉花和東北與內(nèi)蒙古大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策被對(duì)市場(chǎng)干預(yù)程度較低的目標(biāo)價(jià)格政策所替代，在市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)按價(jià)差補(bǔ)貼生產(chǎn)者。2015年，徹底取消了油菜籽和食糖的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，價(jià)格形成回歸實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策前的市場(chǎng)機(jī)制。
第三，2016年，取消玉米臨時(shí)收儲(chǔ)，實(shí)施“價(jià)補(bǔ)分離”政策。政府不再按保護(hù)價(jià)收購(gòu)玉米，讓價(jià)格隨行就市；同時(shí)，政府給予生產(chǎn)者一定的補(bǔ)貼。后面本文會(huì)進(jìn)一步討論這一政策的影響。
第四，2017年，取消在東北與內(nèi)蒙古實(shí)施的大豆目標(biāo)價(jià)格政策。大豆目標(biāo)價(jià)格政策在東北與內(nèi)蒙古僅實(shí)施了3年。希望能同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制的“一箭雙雕”的大豆目標(biāo)價(jià)格政策弊多利少，最后還是退出了政策舞臺(tái)。
那么，2014年以來(lái)先后采取的各項(xiàng)市場(chǎng)改革措施效果如何？下面本文同樣以玉米和棉花為例，分析市場(chǎng)改革的影響或效果。
玉米市場(chǎng)改革使玉米供需開(kāi)始逐漸恢復(fù)平衡。首先，玉米市場(chǎng)改革轉(zhuǎn)變了玉米生產(chǎn)過(guò)剩不斷擴(kuò)大的局面。例如，當(dāng)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格首次出現(xiàn)下降，即從2014年的2240元/噸下降到2015年的2000元/噸時(shí)（見(jiàn)表1），2016年玉米產(chǎn)量就比上年下降了2.3%；2016年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格繼續(xù)下降到1674元/噸，估計(jì)2017年玉米產(chǎn)量還將下降近4%。其次，玉米價(jià)格下降促進(jìn)了玉米下游產(chǎn)業(yè)對(duì)玉米需求的增長(zhǎng)，市場(chǎng)供需嚴(yán)重不平衡的格局得到了顯著改善。第三，玉米市場(chǎng)改革不但為玉米去庫(kù)存減少了壓力，玉米價(jià)格下降也避免了過(guò)去庫(kù)存玉米拍賣(mài)常常流拍的局面。
玉米市場(chǎng)的力量是巨大的，玉米市場(chǎng)改革的效果是極其顯著的。首先，玉米回歸市場(chǎng)價(jià)格，價(jià)格下降促進(jìn)了畜牧業(yè)生產(chǎn)，改變了近年來(lái)畜產(chǎn)品進(jìn)口顯著上升的趨勢(shì)。其次，有跡象表明，2016年以來(lái)玉米加工業(yè)又出現(xiàn)了發(fā)展的勢(shì)頭。第三，玉米價(jià)格下降也結(jié)束了過(guò)去幾年高粱、大麥、玉米干酒糟高蛋白飼料和木薯等許多玉米替代產(chǎn)品進(jìn)口急劇上升的局面，2016年，這些農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口已開(kāi)始迅速下降。第四，玉米實(shí)施“價(jià)補(bǔ)分離”政策后，玉米批發(fā)價(jià)格也迅速回落，從2016年10月開(kāi)始，國(guó)內(nèi)玉米批發(fā)價(jià)格已等于進(jìn)口到岸價(jià)，國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)格倒掛現(xiàn)象從此消失。國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格同國(guó)際價(jià)格趨同具有極其深遠(yuǎn)的意義。這意味著中國(guó)玉米可能不像多數(shù)學(xué)者所認(rèn)為的“沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力”，也意味著過(guò)去幾年玉米及相關(guān)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的種種問(wèn)題不是來(lái)自玉米生產(chǎn)本身，而主要是來(lái)自國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。
棉花市場(chǎng)的力量也是巨大的，改革的效果也是顯著的。2014年在新疆開(kāi)始用棉花目標(biāo)價(jià)格政策取代棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策，這一政策迅速改變了棉花價(jià)格的走勢(shì)。2005～2010年間，新疆棉花價(jià)格比同等質(zhì)量進(jìn)口棉花的到岸價(jià)格高20%左右，進(jìn)口棉花完稅（5%關(guān)稅+13%增值稅）后同新疆棉花幾乎沒(méi)有價(jià)差。在2011～2014年執(zhí)行棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策期間，棉花國(guó)內(nèi)價(jià)格比進(jìn)口價(jià)格高40%～50%。在2014年實(shí)行目標(biāo)價(jià)格政策的一年內(nèi)，國(guó)內(nèi)外價(jià)差又迅速回歸到20%左右。不過(guò)，值得一提的是，棉花目標(biāo)價(jià)格政策雖然促進(jìn)了棉花價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制、穩(wěn)定了新疆棉花生產(chǎn)和增加了棉農(nóng)收入，也避免了棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策對(duì)下游棉花加工企業(yè)和紡織業(yè)的負(fù)面影響，但實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策的實(shí)際執(zhí)行成本、對(duì)水土資源錯(cuò)配的影響和巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等也不可忽視。
上面只是以玉米和棉花為案例分析了政府干預(yù)帶來(lái)的農(nóng)業(yè)供給側(cè)問(wèn)題和市場(chǎng)改革的成效，實(shí)際上糧棉油糖等主要農(nóng)產(chǎn)品在政策干預(yù)期間都出現(xiàn)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。表2第3列是本文對(duì)不同農(nóng)產(chǎn)品受政策干預(yù)而產(chǎn)生的供給側(cè)問(wèn)題的大小（圓圈大小）做出的判斷，雖然大豆、油料作物和糖料作物受政策干預(yù)的程度較低，但在某些時(shí)期它們所受到的類似于玉米和棉花的影響也相當(dāng)嚴(yán)重。
三、市場(chǎng)失靈與政府職能
本文認(rèn)為，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的主要職能是完善市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制，在市場(chǎng)失靈的情況下發(fā)揮積極作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)干預(yù)與市場(chǎng)改革的后果和成效已在上一部分做了分析，本部分對(duì)食品質(zhì)量與食品安全、食物安全與資源安全領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈和政府作用做專門(mén)討論。
（一）食品質(zhì)量與食品安全
農(nóng)業(yè)供給側(cè)不僅存在農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量過(guò)剩和短缺問(wèn)題，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題也同樣重要。提高農(nóng)產(chǎn)品或食品的質(zhì)量，通過(guò)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)發(fā)展高值農(nóng)業(yè)，將促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和農(nóng)民增收。雖然這些討論也經(jīng)常出現(xiàn)在學(xué)術(shù)文章和政策文件中，實(shí)踐中也取得了一些成效，但中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的進(jìn)程還相對(duì)緩慢，因?yàn)椴簧俎r(nóng)產(chǎn)品還缺乏實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的良好市場(chǎng)環(huán)境。
農(nóng)業(yè)供給側(cè)中的食品安全問(wèn)題更是近年來(lái)日益受到關(guān)注的問(wèn)題。一方面，隨著居民收入增長(zhǎng)，消費(fèi)者對(duì)安全食品的需求與日俱增；另一方面，近年來(lái)重大食品安全事件時(shí)有發(fā)生，從2006年報(bào)道的含蘇丹紅的“紅心咸鴨蛋”和2017年的品牌水餃含金黃色葡萄球菌，到2008年發(fā)生的震驚國(guó)內(nèi)外的三聚氰胺奶粉危機(jī)和之后報(bào)道的多起“瘦肉精”等事件，以及時(shí)常發(fā)生的蔬菜水果農(nóng)藥殘留超標(biāo)等現(xiàn)象，雖然這些典型事件和現(xiàn)象不能說(shuō)明中國(guó)的食品不安全問(wèn)題是日益嚴(yán)重的，但中國(guó)所面臨的食品安全挑戰(zhàn)應(yīng)該是相當(dāng)嚴(yán)峻的。
在討論食品質(zhì)量和安全問(wèn)題時(shí)，學(xué)者們多是分析所存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)的政策建議，但對(duì)存在這些問(wèn)題的根本原因做出深入分析的不多。綜合已有的研究（如杜巍等，2011；李佳等，2010；彭亞拉等，2012），現(xiàn)有的觀點(diǎn)可歸納如下：①千家萬(wàn)戶的小農(nóng)戶和大量存在的食品加工企業(yè)，加上多環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品或食品供應(yīng)鏈，使食品安全狀況難以追溯；②目前中國(guó)食品法規(guī)建設(shè)不夠健全、食品標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善，而且執(zhí)法和把關(guān)不嚴(yán)，從而給許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和加工企業(yè)以次充好、以劣充良的機(jī)會(huì)；③農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和食品企業(yè)的品牌建設(shè)意識(shí)不強(qiáng)，即使發(fā)展了品牌，但套牌現(xiàn)象也會(huì)使其難以發(fā)揮品牌作用；④市場(chǎng)監(jiān)管體系尚不健全，缺乏快速檢測(cè)設(shè)備，容易出現(xiàn)食品生產(chǎn)和營(yíng)銷中的敗德行為，影響消費(fèi)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)意愿和信任；⑤懲罰力度不足，生產(chǎn)者的食品安全違法成本（被發(fā)現(xiàn)的概率乘以處罰金額）遠(yuǎn)小于其違法所得，且消費(fèi)者的維權(quán)成本往往高于其維權(quán)所得，食品安全問(wèn)題無(wú)從解決；⑥執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，并缺乏有效的激勵(lì)和制約機(jī)制，很容易出現(xiàn)權(quán)力尋租和設(shè)租，以謀求自身利益。除此之外，還有許多其他類似的論述。
然而，本文認(rèn)為，食品質(zhì)量難以提高和食品安全問(wèn)題頻繁發(fā)生的最根本原因是政府沒(méi)有很好地解決食品市場(chǎng)失靈問(wèn)題，沒(méi)有充分發(fā)揮政府在市場(chǎng)失靈時(shí)的作用。生鮮農(nóng)產(chǎn)品最易出現(xiàn)食品質(zhì)量和食品安全問(wèn)題，這是因?yàn)檫@些產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、流通等領(lǐng)域存在信息不對(duì)稱比較嚴(yán)重的，容易導(dǎo)致市場(chǎng)失靈（見(jiàn)表2第4列），使優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)以及綠色、無(wú)公害、有機(jī)等食品要么難以發(fā)展，要么短期內(nèi)泛濫發(fā)展（如以假充真）而失去消費(fèi)者信任。如果政府能夠真正把解決食品市場(chǎng)失靈問(wèn)題作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)工作來(lái)抓，在加大投入和法規(guī)建設(shè)雙管齊下的情況下，問(wèn)題應(yīng)該可以得到解決。例如，如果每年有數(shù)百億元的投入（僅相當(dāng)于國(guó)家一個(gè)重大工程項(xiàng)目的投入），相信將不會(huì)出現(xiàn)上面提到的食品追溯困難、基礎(chǔ)檢測(cè)設(shè)備缺乏、執(zhí)法人員嚴(yán)重不足等問(wèn)題；同時(shí)，如果在法規(guī)建設(shè)和執(zhí)行力上有足夠的重視，可能也就不會(huì)存在上面提到的法規(guī)不健全、食品標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、品牌建設(shè)意識(shí)不強(qiáng)、市場(chǎng)監(jiān)管不力、懲罰力度不足、利用權(quán)力尋租等問(wèn)題。
（二）食物安全與資源安全
根據(jù)預(yù)測(cè)，未來(lái)15年中國(guó)土地密集型農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口將呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)（黃季焜，2013；Huang and Yang，2017）。在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源、政策、技術(shù)進(jìn)步和需求變化的條件下，糧棉油糖等農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口還將逐年增加，特別是作為飼料的大豆和玉米，國(guó)內(nèi)需求將隨畜牧業(yè)的發(fā)展而增長(zhǎng)。在不采用玉米關(guān)稅配額政策的情況下，到2030年，玉米進(jìn)口將接近4000萬(wàn)噸，玉米自給率也將由現(xiàn)在的供過(guò)于求下降到2030年的87%左右。大豆、食糖和油料的供需缺口也將進(jìn)一步擴(kuò)大。但在谷物中，未來(lái)15年大米和小麥將隨著人均消費(fèi)量的下降，基本能保持接近100%的自給率。
同時(shí)，中國(guó)在蔬菜、水果和養(yǎng)殖業(yè)等領(lǐng)域能保持一定的比較優(yōu)勢(shì)。筆者預(yù)測(cè)，蔬菜和水果產(chǎn)量將穩(wěn)定增長(zhǎng)且能保持一定的出口量；許多畜產(chǎn)品的生產(chǎn)和供需缺口將很大程度上取決于飼料糧貿(mào)易政策和草牧業(yè)發(fā)展政策。預(yù)測(cè)表明，中國(guó)未來(lái)的食物安全主要是畜產(chǎn)品的供給安全（黃季焜，2013）；如果放開(kāi)飼料糧市場(chǎng)，通過(guò)進(jìn)口飼料發(fā)展國(guó)內(nèi)畜牧業(yè)，豬肉和禽肉供需基本能保持平衡；否則畜產(chǎn)品進(jìn)口將顯著增長(zhǎng)。另外，如果加快發(fā)展草牧業(yè)，牛羊肉和奶制品的自給率也會(huì)顯著提高。
從整體食物的供需平衡看，中國(guó)食物自給率可能將從現(xiàn)在的95%下降到2030年的90%或91%。本文認(rèn)為，中國(guó)利用僅占全球5%的淡水資源和8%的可耕地，到2030年還能夠?yàn)檎际澜缃?0%的人口提供90%的食物，這已是非常了不起的成就。未來(lái)15年食物自給率下降4～5個(gè)百分點(diǎn)，這樣的結(jié)果不但不會(huì)對(duì)中國(guó)的食物安全造成威脅，而且將對(duì)保障中國(guó)的水土資源安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到極其重要的作用。
水土資源短缺是制約未來(lái)中國(guó)食物安全保障最重要因素，水土資源安全更是未來(lái)農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。保障水土資源安全和可持續(xù)利用，需要充分利用“兩種資源”和“兩個(gè)市場(chǎng)”來(lái)協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)的食物安全和資源安全，以促進(jìn)資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。在這方面，如何發(fā)揮市場(chǎng)的作用、如何協(xié)調(diào)政府各部門(mén)間的利益關(guān)系、如何彌補(bǔ)部門(mén)間的政府協(xié)調(diào)失靈等問(wèn)題都極為重要，尤其是協(xié)調(diào)保障中國(guó)的食物安全、水資源安全和土地資源安全。
筆者的研究表明，適度的食物進(jìn)口既能保障中國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展及長(zhǎng)期的食物安全，又能促進(jìn)國(guó)家水資源安全和土地資源的可持續(xù)利用。過(guò)去以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路已不可延續(xù)，農(nóng)業(yè)發(fā)展必須“有所為有所不為”。筆者預(yù)測(cè)的90%左右的食物自給率能極大地節(jié)約國(guó)內(nèi)水土資源并顯著緩解水土資源危機(jī)。到2030年，10%的食物凈進(jìn)口，其隱含的虛擬水凈進(jìn)口將達(dá)到2800億～2900億立方米，相當(dāng)于2015年中國(guó)灌溉用水總量的35%～40%；同時(shí)，其隱含的虛擬土地凈進(jìn)口將達(dá)6620萬(wàn)公頃左右，相當(dāng)于2015年全國(guó)耕地面積的49%（Ali et al.，2017）。另外，由于中國(guó)是水土資源高強(qiáng)度利用的國(guó)家，而多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)是水土資源低強(qiáng)度利用的國(guó)家，2030年，中國(guó)10%的食物凈進(jìn)口將為全球節(jié)約1440億立方米的淡水資源和1680萬(wàn)公頃的農(nóng)作物面積。中國(guó)未來(lái)食物的適度進(jìn)口不但能夠保障中國(guó)的水土資源安全，還將為全球農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。
四、未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)
（一）全球食物需求趨勢(shì)及對(duì)中國(guó)的啟示
發(fā)展中國(guó)家人口增長(zhǎng)將是全球食物需求增長(zhǎng)的重要決定因素。根據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，2015～2050年，全球人口將從73.83億增加到97.72億，凈增加的人口數(shù)量將達(dá)23.89億，增長(zhǎng)32%。增加的人口中將有98%來(lái)自發(fā)展中國(guó)家。因此，未來(lái)全球食物需求的增長(zhǎng)將主要來(lái)自發(fā)展中國(guó)家。
發(fā)展中國(guó)家人民收入增長(zhǎng)和城市化將顯著提高其人均食物消費(fèi)。同中國(guó)一樣，隨著收入增長(zhǎng)和城市化，所有發(fā)展中國(guó)家的居民對(duì)高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品（如畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜和水果等）的需求都將顯著增長(zhǎng)，特別是對(duì)畜產(chǎn)品的消費(fèi)需求。
未來(lái)全球食物需求及其結(jié)構(gòu)變化表明，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整要充分考慮發(fā)展中國(guó)家的食物需求變動(dòng)趨勢(shì)。中國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展中要更加關(guān)注肉類等高值農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)。在未來(lái)全球和國(guó)內(nèi)食物需求變動(dòng)的大背景下，中國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中需要通過(guò)進(jìn)口大豆和玉米等飼料，發(fā)展國(guó)內(nèi)畜牧業(yè)；同時(shí)加大投入，提高養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)力和畜產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
（二）未來(lái)中國(guó)食物需求變化趨勢(shì)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向
本文預(yù)測(cè)，隨著收入增長(zhǎng)和城市化，城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步發(fā)生顯著變化。從食物消費(fèi)來(lái)看，消費(fèi)者對(duì)高價(jià)值食品（如畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜、水果等）的需求將顯著增加，對(duì)食品質(zhì)量和食品安全的要求也將顯著提高；從國(guó)家與社會(huì)需求來(lái)看，農(nóng)業(yè)的多功能（生態(tài)、景觀、旅游、文化等）需求也將逐漸增長(zhǎng)。農(nóng)業(yè)多功能產(chǎn)品與服務(wù)是國(guó)際間難以貿(mào)易的，可避免國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，是中國(guó)農(nóng)業(yè)增值并得以永續(xù)發(fā)展的新產(chǎn)品；而糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品需求增長(zhǎng)以及它們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位將逐漸下降。
城鄉(xiāng)居民食物需求的變化和社會(huì)對(duì)多功能農(nóng)業(yè)需求的增長(zhǎng)，對(duì)未來(lái)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有重要的政策含義。如果未來(lái)農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)點(diǎn)是本文所預(yù)測(cè)的畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜、水果和多功能農(nóng)業(yè)，那么，就需要重新審視目前以糧棉油糖為主的國(guó)家農(nóng)業(yè)政策支持體系。一方面，這些農(nóng)產(chǎn)品和多功能農(nóng)業(yè)都存在較多的市場(chǎng)失靈問(wèn)題（見(jiàn)表2第4列），如果這時(shí)政府也失靈，不能解決這些產(chǎn)品與服務(wù)的市場(chǎng)失靈，缺乏良好的市場(chǎng)環(huán)境，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將面臨巨大挑戰(zhàn)；另一方面，糧棉油糖以外的農(nóng)產(chǎn)品（特別是綠色食品）生產(chǎn)、草牧業(yè)和多功能農(nóng)業(yè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新也都急待政府和社會(huì)投入，以提升其生產(chǎn)力和發(fā)展?jié)摿Α？傊谝陨细鞣矫妫疅o(wú)疑將起到市場(chǎng)不可替代的作用。
五、結(jié)論與政策建議
21世紀(jì)初以來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)出現(xiàn)的諸多結(jié)構(gòu)性問(wèn)題值得深思。目前許多研究要么討論供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題及其重要性，要么討論未來(lái)如何改革。如果不能針對(duì)產(chǎn)生這些問(wèn)題之根源進(jìn)行改革，只能是治標(biāo)不治本。在食物進(jìn)口增長(zhǎng)和城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的背景下，實(shí)施加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等政策，看上去順理成章，但帶來(lái)的問(wèn)題更多；在經(jīng)歷了代價(jià)高昂的政策后，近年來(lái)的市場(chǎng)改革終于為解決糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題提供了市場(chǎng)保障。然而，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還任重道遠(yuǎn)，不少農(nóng)產(chǎn)品（如大豆和畜產(chǎn)品等）和產(chǎn)業(yè)（如草牧業(yè)）由于長(zhǎng)期缺少科技投入，相對(duì)于這些產(chǎn)品出口國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力還在不斷下降；因?yàn)槭袌?chǎng)失靈和投入不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場(chǎng)還難以提供更加安全的、更多高價(jià)值的、讓消費(fèi)者信任的食品，市場(chǎng)環(huán)境的建設(shè)和監(jiān)管體系的完善還任重道遠(yuǎn)。保障食物安全和水土資源安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，需要政府發(fā)揮更大的作用，也需要政府各部門(mén)的協(xié)調(diào)與合作，還需要在全球背景下制定國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。
本文分析表明，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因是政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)（或沒(méi)有充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的功能）、對(duì)市場(chǎng)失靈問(wèn)題關(guān)注不夠、對(duì)農(nóng)業(yè)公共物品與服務(wù)供給不足。改革需要市場(chǎng)與政府各自發(fā)揮其無(wú)法替代的作用；政府的主要職能是完善市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制和解決食品安全、食物安全、資源安全、市場(chǎng)環(huán)境等領(lǐng)域存在的市場(chǎng)失靈和公共產(chǎn)品與服務(wù)供給不足等問(wèn)題；農(nóng)業(yè)要可持續(xù)發(fā)展，還需要“有所為有所不為”，未來(lái)要更加關(guān)注高值、綠色、特色、多功能等農(nóng)產(chǎn)品或農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展（見(jiàn)表2最后一列）。為此，本文提出如下政策建議：
首先，深化農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)改革，加大農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的軟件和硬件建設(shè)。通過(guò)市場(chǎng)改革促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源配置優(yōu)化，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給；同時(shí)通過(guò)市場(chǎng)的軟件和硬件建設(shè)，改善市場(chǎng)環(huán)境，完善生產(chǎn)和市場(chǎng)監(jiān)管體系，解決食品安全的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。
其次，調(diào)整與轉(zhuǎn)變目前的財(cái)政支農(nóng)政策。在產(chǎn)品上，要逐漸從以糧棉油糖為主的財(cái)政支持體系向糧食、養(yǎng)殖業(yè)和其他高值農(nóng)業(yè)同時(shí)并進(jìn)的財(cái)政支持體系轉(zhuǎn)變，特別要加大對(duì)優(yōu)勢(shì)、特色、綠色、多功能農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及科技的投入，提升這些產(chǎn)業(yè)的綜合生產(chǎn)力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)民收入。在職能上，要明確區(qū)分政府和市場(chǎng)的作用，把有限的財(cái)政資金用在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和解決食品安全、食物安全、資源安全等領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈問(wèn)題上。同時(shí)通過(guò)財(cái)政“再分配”，關(guān)注小農(nóng)戶和低收入農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平發(fā)展。
第三，充分利用“兩個(gè)市場(chǎng)”“兩種資源”。提高食物供給（包括國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和國(guó)外進(jìn)口）能力，通過(guò)食物的適度進(jìn)口，減緩國(guó)內(nèi)水土資源安全迫脅的壓力；在中央層面，協(xié)調(diào)國(guó)家食物安全和水土資源安全，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展。
第四，農(nóng)業(yè)發(fā)展要“有所為有所不為”（見(jiàn)表2最后兩列）。在確保國(guó)內(nèi)口糧安全的基礎(chǔ)上，放開(kāi)玉米等飼料市場(chǎng)，確保養(yǎng)殖業(yè)的持續(xù)發(fā)展；支持有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)產(chǎn)品（如蔬菜、水果和畜產(chǎn)品等）的生產(chǎn)，促進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展，支持在國(guó)際市場(chǎng)上難以貿(mào)易的多功能農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)業(yè)成為一個(gè)具有優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。
第五，要通過(guò)創(chuàng)新與改革提高主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力。補(bǔ)貼和保護(hù)不但提高不了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，還會(huì)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降和有限的財(cái)政資金錯(cuò)配。制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)改革和公共投資不但是過(guò)去還將是未來(lái)提升中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力的原動(dòng)力。
作者單位：北京大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)學(xué)院；北京大學(xué)中國(guó)農(nóng)業(yè)政策研究中心
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中國(guó)農(nóng)村觀察 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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