摘要：農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已成為目前農(nóng)業(yè)政策討論的重點問題之一。本文旨在分析農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題及其產(chǎn)生原因，并探討未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向。本文指出，近期農(nóng)業(yè)供給側(cè)存在問題的主要原因是政府對市場過度干預(yù)、對市場失靈解決力度不大和農(nóng)業(yè)公共物品供給不足，高值高效、綠色安全、特色、多功能農(nóng)業(yè)是未來農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向；農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵是市場改革和政府職能的轉(zhuǎn)變。政府的主要職能是：完善市場價格形成機制，解決食品安全、食物安全、資源安全等領(lǐng)域的市場失靈問題；改革要促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提升和農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的發(fā)揮。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)供給側(cè) 改革 市場作用 政府職能
一、引言
過去40年，在中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)增長的同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和居民食物消費結(jié)構(gòu)也發(fā)生了顯著的變化。1978年以來，農(nóng)業(yè)增加值年均增長率達4.6%，糧食占農(nóng)作物播種面積的比例從1978年的80.3%下降到2016年的67.8%，經(jīng)濟作物面積與產(chǎn)值持續(xù)增長；與此同時，畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)增長更快，其產(chǎn)值在農(nóng)林牧漁產(chǎn)值中的比例從1978年的16.7%上升到2016年的38.6%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整，加上各種農(nóng)產(chǎn)品的進出口調(diào)劑，極大地改善了居民的食物消費水平和消費結(jié)構(gòu)。
雖然過去40年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但目前也面臨著諸多挑戰(zhàn)，特別是農(nóng)業(yè)供給側(cè)存在的結(jié)構(gòu)性問題。這一問題的官方表述為“我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟運行中有總量平衡問題，但結(jié)構(gòu)性問題更為突出”，中央提出要“著力加強農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足、品種和質(zhì)量契合消費者需要，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給”。從此，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為政府農(nóng)業(yè)工作中的重點，也成為學(xué)術(shù)界在農(nóng)業(yè)發(fā)展改革領(lǐng)域關(guān)注的主要問題之一。
圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問題，近兩年學(xué)術(shù)界已有不少的討論并做了有益的探索。討論主體從主要農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)“三量齊增”、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性供需失衡、農(nóng)產(chǎn)品競爭力下降、資源環(huán)境惡化（宋洪遠，2016；涂圣偉，2016；張海鵬，2016；劉丹妮等，2017）等農(nóng)業(yè)供給側(cè)存在的突出問題，到對中央政策的解讀以及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)涵、重要性與政策建議（宋洪遠，2016；孔祥智，2016）。但隨著討論進一步推進，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的內(nèi)容與政策問題被無限擴大，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革似乎成為一個無形的“筐”，什么問題都往里裝。雖然一些文章也指出了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題的部分原因（如糧食收儲政策問題和以高產(chǎn)為主要目標(biāo)的科技創(chuàng)新等）（陳錫文，2016；黃祖輝等，2016；孔祥智，2016；宋洪遠，2016），但正如黃祖輝等（2016）所指出的，目前學(xué)術(shù)界對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本性原因分析不足。
本文認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問題上，有一系列重要問題需要深入思考和研究。例如，為什么會出現(xiàn)有些農(nóng)產(chǎn)品（如大豆等）生產(chǎn)數(shù)量不足而另一些農(nóng)產(chǎn)品（如玉米和稻谷等）生產(chǎn)過剩？為什么許多農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量難以滿足中高收入消費者的需求？為什么市場不能提供更安全的食品？為什么多數(shù)消費者不信任“無公害”和“綠色”農(nóng)產(chǎn)品？為什么不少地方高值、特色、多功能農(nóng)業(yè)的發(fā)展會那么艱難？為什么農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展講了幾個時代后到現(xiàn)在才成為國家的發(fā)展戰(zhàn)略之一？總之，許多農(nóng)業(yè)供給側(cè)存在的問題，如果不分析其產(chǎn)生的深層次原因，是難以從根本上解決的。
本文試圖針對農(nóng)業(yè)供給側(cè)存在的以上主要問題，通過分析這些問題的形成過程和產(chǎn)生的主要原因，結(jié)合對未來農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的判斷，提出中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向。本文結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分首先討論21世紀(jì)初以來農(nóng)業(yè)政策的演變與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題，然后以玉米和棉花為案例，分析過去的政策干預(yù)是如何導(dǎo)致以及近兩年來的市場改革又是如何解決主要農(nóng)產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性問題，以此來論述政策干預(yù)的利與弊、市場改革的作用與力量；第三部分以食品質(zhì)量與食品安全、食物安全與資源安全為例，分析政府在市場失靈領(lǐng)域的職能及其難以替代的重要作用；第四部分通過分析未來農(nóng)產(chǎn)品需求和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化趨勢，探討未來農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整方向；基于以上分析，第五部分提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵問題和相關(guān)政策建議。
二、政策干預(yù)與市場力量
（一）政策演變背景
中國農(nóng)業(yè)自21世紀(jì)初以來進入了新的發(fā)展階段，在面臨的諸多挑戰(zhàn)中，如下挑戰(zhàn)尤為突出：首先，過去幾十年農(nóng)業(yè)的持續(xù)快速增長是以犧牲環(huán)境和資源為代價的，到了21世紀(jì)初，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題再也難以回避了（Zhang et al.，2013；Lu et al.，2015）。其次，中國于2004年開始從食物凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M口國，食物進口總量持續(xù)增長，糧食安全再次成為政府最為關(guān)注的問題之一。第三，城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡，城鄉(xiāng)居民收入比在2003年首次突破3.0并在之后幾年逐年上升。如何確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、保障國家糧食安全和縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，成為21世紀(jì)初以來中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的三大挑戰(zhàn)。
為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，中央于2004年開始出臺了一系列強有力的政策措施。最能體現(xiàn)政策轉(zhuǎn)變的是政府對解決“三農(nóng)”問題的政治承諾與決心，例如，2004年以來的中央“一號文件”無不例外地聚焦農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民領(lǐng)域的發(fā)展與改革，一系列重大惠民政策和農(nóng)村改革措施相繼出臺。在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面，近年來提出“藏糧于地”、實行基本農(nóng)田永久保護、改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式等發(fā)展戰(zhàn)略與政策，這些無疑將會對未來農(nóng)業(yè)綠色和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生深遠的積極影響。
在保障糧食安全和提高農(nóng)民收入方面，諸多重大政策從2004年開始相繼出臺，多管齊下。首先，全國于2004年后取消了農(nóng)業(yè)稅費，并于同年啟動了農(nóng)業(yè)補貼政策，2012年農(nóng)業(yè)補貼總量達到當(dāng)年政府農(nóng)業(yè)研發(fā)投入的8倍多。除農(nóng)機具購置補貼外，因為其他所有補貼是同農(nóng)戶生產(chǎn)脫鉤的，所以對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)沒有產(chǎn)生影響，同時對農(nóng)民增收影響有限（黃季焜等，2011）。由于財政負擔(dān)巨大和投入效果不佳，補貼總量于2012年之后開始停滯并呈現(xiàn)下降趨勢，其中，“三項直補”于2016年起合并為綜合支持補貼。根據(jù)本文作者調(diào)研，雖然農(nóng)業(yè)補貼沒有直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但補貼抬高了農(nóng)地租金并在一定程度上影響了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的意愿。
也是從2004年開始，為了保護農(nóng)民利益，國家出臺了直接干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品市場的政策。在2004年啟動稻谷最低收購價政策之后，政府于2006年又啟動了小麥最低收購價政策，并于2008年啟動了玉米、大豆和油菜籽的臨時收儲政策（見表1）。這些政策無疑對促進農(nóng)民增收起到了積極的作用，但2004～2009年間城鄉(xiāng)居民收入比還是不降反升，到2009年更是突破了3.3。在這種情況下，政府一方面在2010～2013年間繼續(xù)加大已有的市場干預(yù)政策力度（如提高最低收購價和臨時收儲價以及收購數(shù)量），另一方面又于2011年啟動了棉花臨時收儲政策（見表1）。在加大農(nóng)產(chǎn)品市場干預(yù)力度、農(nóng)村居民非農(nóng)收入增長和城鎮(zhèn)居民收入增長減緩的共同作用下，城鄉(xiāng)居民收入比終于從2010年開始出現(xiàn)了下降勢頭。
（二）市場干預(yù)和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題
以上對糧棉油糖市場的干預(yù)政策帶來了諸多問題，特別是農(nóng)業(yè)供給側(cè)的數(shù)量和質(zhì)量的結(jié)構(gòu)性問題。一些農(nóng)產(chǎn)品供需缺口明顯擴大，而另外一些農(nóng)產(chǎn)品則出現(xiàn)庫存劇增與去庫存的壓力；許多農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢和國際競爭力出現(xiàn)了明顯的下降趨勢。同時，因為國家收購，產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)難以優(yōu)價，農(nóng)民采用優(yōu)質(zhì)品種的積極性不高，政府“托市”期間糧食在產(chǎn)量增長的同時品質(zhì)也開始下降。下面本文以玉米和棉花為例，進一步分析政府市場干預(yù)與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題之間的關(guān)系。
實際上，過去中國玉米在國際市場上還具有一些競爭力，中國從玉米凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M口國是在2010年之后。2008年啟動臨時收儲政策前，國內(nèi)玉米批發(fā)價顯著低于進口到岸價；2008年后，玉米批發(fā)價雖然隨著臨時收儲價上升也同步上升，但在2013年前總體上都低于玉米進口到岸價。
玉米國內(nèi)外市場價格倒掛，庫存、生產(chǎn)和進口同時增長等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性突出問題主要是在2013年之后發(fā)生的，特別是2014～2015年的“價格倒掛”。這些短期內(nèi)發(fā)生的供給側(cè)問題，不能主要歸因于國內(nèi)生產(chǎn)成本的上升。例如，根據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2017》數(shù)據(jù)，2013年、2014年和2015年，畝均玉米生產(chǎn)總成本分別為1012元、1064元和1084元，每公斤玉米生產(chǎn)成本分別為2.07元、2.13元和2.22元，扣除物價上漲因素后畝均生產(chǎn)成本基本沒有變化；如果考慮人民幣貶值因素，以美元計算的國內(nèi)玉米生產(chǎn)成本更沒有發(fā)生顯著變化。那么，這時期導(dǎo)致玉米供給側(cè)出現(xiàn)問題的根本原因在哪里？
玉米在2013年后出現(xiàn)突出問題是國內(nèi)實行臨時收儲政策和國際市場價格下降共同作用的結(jié)果。外因是無法改變的，而內(nèi)因是可以避免的。從外因來看，2012年底以來，國際市場玉米需求疲軟導(dǎo)致玉米價格呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。但在國內(nèi)，玉米收購價則從玉米臨時收儲政策實施初期（2008～2009年）的1500元/噸提高到2013年的2240元/噸（見表1），增長了49%；收購價格的大幅提高刺激了農(nóng)民玉米生產(chǎn)的積極性，玉米開始替代其他農(nóng)作物的生產(chǎn)，玉米產(chǎn)量從2009年的18397.3萬噸增加到2013年的21848.9萬噸，增長了33%。實際上，從2012年開始，國內(nèi)玉米生產(chǎn)已經(jīng)出現(xiàn)明顯的供過于求局面，之后國內(nèi)玉米價格本應(yīng)與國際價格同步下降，但為了穩(wěn)定玉米國內(nèi)市場價格，根據(jù)筆者的分析，國家從2013年開始又顯著加大了玉米臨時收儲量，從2013/2014年度的6920萬噸增加到2014/2015年度的8300多萬噸和2015/2016年度的1.25億噸，而這三年玉米出庫拍賣總量只有5200多萬噸，從2013年底到2016年底，估計三年內(nèi)因臨時收儲政策凈增加的庫存達2.3億噸左右，這一數(shù)量超過了2015年玉米破歷史記錄的產(chǎn)量即2.246億噸。
玉米市場干預(yù)政策也對玉米下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了巨大的沖擊。首先，因為玉米主要是用作飼料的，其價格上升必然會對畜牧業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生負面影響。例如，生豬年底存欄頭數(shù)在2014～2016年間年均下降了2.8%，豬肉產(chǎn)量在2015年和2016年也分別下降了3.3%和3.4%。其次，高價玉米也沖擊了了玉米加工業(yè)。玉米深加工業(yè)曾經(jīng)歷了快速增長時期，雖然2007年之后為防止其過快發(fā)展還實施了多年的限制發(fā)展政策，但根據(jù)本文估計，用作深加工的玉米還是從2007年的3200萬噸增加到2010年的5200多萬噸；最后真正抑制了其發(fā)展的還是前幾年高企的玉米價格。第三，受國內(nèi)玉米價格上漲影響，畜牧業(yè)比較優(yōu)勢顯著下降，從而也出現(xiàn)了近年來畜產(chǎn)品出口下降而進口上升的局面。
對玉米市場的干預(yù)還對許多玉米替代農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)生了顯著的負面影響。玉米國內(nèi)外價差的擴大使玉米進口壓力增大，但為了減緩國內(nèi)玉米庫存壓力，國家限制玉米進口而導(dǎo)致了玉米替代品（如大麥、高粱、玉米干酒糟高蛋白飼料、木薯等）進口的劇增，影響了國內(nèi)生產(chǎn)雜糧地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)。
2011～2013年在棉花主產(chǎn)區(qū)新疆執(zhí)行的棉花臨時收儲政策，是另外一個典型例子。在實施棉花臨時收儲政策之前，國內(nèi)外棉花價格的變動基本同步，即使在2010～2011年全球棉花生產(chǎn)受氣候影響價格出現(xiàn)巨大波動的時期，國內(nèi)外價格的變動趨勢也是一致的。本來2011～2012年間國際市場棉花價格回落是價格回歸正常年景的過程，即使價格回落幅度大，但2012～2013年的價格還是略高于2010年前的價格；然而，此時國家出臺了棉花臨時收儲政策，2011年和2012年的棉花收購價格分別高達19800元/噸和20400元/噸，并于2013年繼續(xù)保持2012年的水平（見1），這大大高于2005～2010年間棉花生產(chǎn)正常年份的平均價格。當(dāng)國際棉花價格在2012～2014年間回歸到正常年份水平的時候，國內(nèi)實施了高價收購棉花的臨時收儲政策，導(dǎo)致國內(nèi)棉花價格嚴(yán)重偏離國際價格，從2012年6月至2014年初國內(nèi)外價差高達50%。
2011～2013年執(zhí)行的棉花臨時收儲政策，雖然保護了新疆棉農(nóng)的利益，但也出現(xiàn)了如同玉米一樣的“三量齊增”現(xiàn)象。在這項政策執(zhí)行期間，維持高位運作的棉花收儲價格促進了新疆棉花生產(chǎn)，但也影響了當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)，資源向本已逐漸失去比較優(yōu)勢的棉花生產(chǎn)轉(zhuǎn)移。另外，巨大的國內(nèi)外價差加大了棉花進口的壓力；同時高價收購的棉花難以銷售，棉花庫存壓力和國家財政負擔(dān)加大。
棉花臨時收儲政策對棉花下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了更大的負面影響，特別是國內(nèi)紡織服裝行業(yè)。高價棉花提高了紡織和服裝產(chǎn)品生產(chǎn)的原料成本，使這些行業(yè)的產(chǎn)品在國際市場上的競爭力顯著下降，不少產(chǎn)品的出口增速甚至出口總量開始下降，并進而影響到勞動密集型的紡織服裝行業(yè)的就業(yè)，影響到相關(guān)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和收入。
（三）市場改革與市場力量
隨著近年來國際農(nóng)產(chǎn)品價格的持續(xù)低迷和下降，中國不斷強化的主要農(nóng)產(chǎn)品最低收購價和臨時收儲政策到2013年之后已經(jīng)難以持續(xù)，改革勢在必行。2014年以來終于啟動了市場改革或采取了減少市場干預(yù)的各項重大措施，對緩解和解決糧棉油糖等農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題起到了重要作用。
首先，從2014年開始，不再提高最低收購價和臨時收儲價格。稻谷最低收購價在2014～2015年保持基本不變后，從2016年開始下調(diào)；小麥最低收購價在2015～2017年間維持2014年的水平（見表1）。與此同時，政府在2015后顯著降低了玉米臨時收儲價格（見表1）。
其次，從2014年開始，分步驟地取消棉花、大豆、油菜籽和食糖的臨時收儲政策。2014年，新疆棉花和東北與內(nèi)蒙古大豆臨時收儲政策被對市場干預(yù)程度較低的目標(biāo)價格政策所替代，在市場價格低于目標(biāo)價格時按價差補貼生產(chǎn)者。2015年，徹底取消了油菜籽和食糖的臨時收儲政策，價格形成回歸實施臨時收儲政策前的市場機制。
第三，2016年，取消玉米臨時收儲，實施“價補分離”政策。政府不再按保護價收購玉米，讓價格隨行就市；同時，政府給予生產(chǎn)者一定的補貼。后面本文會進一步討論這一政策的影響。
第四，2017年，取消在東北與內(nèi)蒙古實施的大豆目標(biāo)價格政策。大豆目標(biāo)價格政策在東北與內(nèi)蒙古僅實施了3年。希望能同時實現(xiàn)農(nóng)民增收和市場價格形成機制的“一箭雙雕”的大豆目標(biāo)價格政策弊多利少，最后還是退出了政策舞臺。
那么，2014年以來先后采取的各項市場改革措施效果如何？下面本文同樣以玉米和棉花為例，分析市場改革的影響或效果。
玉米市場改革使玉米供需開始逐漸恢復(fù)平衡。首先，玉米市場改革轉(zhuǎn)變了玉米生產(chǎn)過剩不斷擴大的局面。例如，當(dāng)玉米臨時收儲價格首次出現(xiàn)下降，即從2014年的2240元/噸下降到2015年的2000元/噸時（見表1），2016年玉米產(chǎn)量就比上年下降了2.3%；2016年玉米臨時收儲價格繼續(xù)下降到1674元/噸，估計2017年玉米產(chǎn)量還將下降近4%。其次，玉米價格下降促進了玉米下游產(chǎn)業(yè)對玉米需求的增長，市場供需嚴(yán)重不平衡的格局得到了顯著改善。第三，玉米市場改革不但為玉米去庫存減少了壓力，玉米價格下降也避免了過去庫存玉米拍賣常常流拍的局面。
玉米市場的力量是巨大的，玉米市場改革的效果是極其顯著的。首先，玉米回歸市場價格，價格下降促進了畜牧業(yè)生產(chǎn)，改變了近年來畜產(chǎn)品進口顯著上升的趨勢。其次，有跡象表明，2016年以來玉米加工業(yè)又出現(xiàn)了發(fā)展的勢頭。第三，玉米價格下降也結(jié)束了過去幾年高粱、大麥、玉米干酒糟高蛋白飼料和木薯等許多玉米替代產(chǎn)品進口急劇上升的局面，2016年，這些農(nóng)產(chǎn)品進口已開始迅速下降。第四，玉米實施“價補分離”政策后，玉米批發(fā)價格也迅速回落，從2016年10月開始，國內(nèi)玉米批發(fā)價格已等于進口到岸價，國內(nèi)外玉米價格倒掛現(xiàn)象從此消失。國內(nèi)玉米價格同國際價格趨同具有極其深遠的意義。這意味著中國玉米可能不像多數(shù)學(xué)者所認(rèn)為的“沒有市場競爭力”，也意味著過去幾年玉米及相關(guān)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的種種問題不是來自玉米生產(chǎn)本身，而主要是來自國家對市場的干預(yù)。
棉花市場的力量也是巨大的，改革的效果也是顯著的。2014年在新疆開始用棉花目標(biāo)價格政策取代棉花臨時收儲政策，這一政策迅速改變了棉花價格的走勢。2005～2010年間，新疆棉花價格比同等質(zhì)量進口棉花的到岸價格高20%左右，進口棉花完稅（5%關(guān)稅+13%增值稅）后同新疆棉花幾乎沒有價差。在2011～2014年執(zhí)行棉花臨時收儲政策期間，棉花國內(nèi)價格比進口價格高40%～50%。在2014年實行目標(biāo)價格政策的一年內(nèi)，國內(nèi)外價差又迅速回歸到20%左右。不過，值得一提的是，棉花目標(biāo)價格政策雖然促進了棉花價格的市場形成機制、穩(wěn)定了新疆棉花生產(chǎn)和增加了棉農(nóng)收入，也避免了棉花臨時收儲政策對下游棉花加工企業(yè)和紡織業(yè)的負面影響，但實施目標(biāo)價格政策的實際執(zhí)行成本、對水土資源錯配的影響和巨大的財政風(fēng)險等也不可忽視。
上面只是以玉米和棉花為案例分析了政府干預(yù)帶來的農(nóng)業(yè)供給側(cè)問題和市場改革的成效，實際上糧棉油糖等主要農(nóng)產(chǎn)品在政策干預(yù)期間都出現(xiàn)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題。表2第3列是本文對不同農(nóng)產(chǎn)品受政策干預(yù)而產(chǎn)生的供給側(cè)問題的大小（圓圈大小）做出的判斷，雖然大豆、油料作物和糖料作物受政策干預(yù)的程度較低，但在某些時期它們所受到的類似于玉米和棉花的影響也相當(dāng)嚴(yán)重。
三、市場失靈與政府職能
本文認(rèn)為，政府在市場經(jīng)濟中的主要職能是完善市場價格形成機制，在市場失靈的情況下發(fā)揮積極作用，彌補市場失靈。主要農(nóng)產(chǎn)品市場干預(yù)與市場改革的后果和成效已在上一部分做了分析，本部分對食品質(zhì)量與食品安全、食物安全與資源安全領(lǐng)域的市場失靈和政府作用做專門討論。
（一）食品質(zhì)量與食品安全
農(nóng)業(yè)供給側(cè)不僅存在農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量過剩和短缺問題，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題也同樣重要。提高農(nóng)產(chǎn)品或食品的質(zhì)量，通過優(yōu)質(zhì)優(yōu)價發(fā)展高值農(nóng)業(yè)，將促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和農(nóng)民增收。雖然這些討論也經(jīng)常出現(xiàn)在學(xué)術(shù)文章和政策文件中，實踐中也取得了一些成效，但中國農(nóng)產(chǎn)品實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的進程還相對緩慢，因為不少農(nóng)產(chǎn)品還缺乏實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的良好市場環(huán)境。
農(nóng)業(yè)供給側(cè)中的食品安全問題更是近年來日益受到關(guān)注的問題。一方面，隨著居民收入增長，消費者對安全食品的需求與日俱增；另一方面，近年來重大食品安全事件時有發(fā)生，從2006年報道的含蘇丹紅的“紅心咸鴨蛋”和2017年的品牌水餃含金黃色葡萄球菌，到2008年發(fā)生的震驚國內(nèi)外的三聚氰胺奶粉危機和之后報道的多起“瘦肉精”等事件，以及時常發(fā)生的蔬菜水果農(nóng)藥殘留超標(biāo)等現(xiàn)象，雖然這些典型事件和現(xiàn)象不能說明中國的食品不安全問題是日益嚴(yán)重的，但中國所面臨的食品安全挑戰(zhàn)應(yīng)該是相當(dāng)嚴(yán)峻的。
在討論食品質(zhì)量和安全問題時，學(xué)者們多是分析所存在的問題并提出相應(yīng)的政策建議，但對存在這些問題的根本原因做出深入分析的不多。綜合已有的研究（如杜巍等，2011；李佳等，2010；彭亞拉等，2012），現(xiàn)有的觀點可歸納如下：①千家萬戶的小農(nóng)戶和大量存在的食品加工企業(yè)，加上多環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品或食品供應(yīng)鏈，使食品安全狀況難以追溯；②目前中國食品法規(guī)建設(shè)不夠健全、食品標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善，而且執(zhí)法和把關(guān)不嚴(yán)，從而給許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和加工企業(yè)以次充好、以劣充良的機會；③農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和食品企業(yè)的品牌建設(shè)意識不強，即使發(fā)展了品牌，但套牌現(xiàn)象也會使其難以發(fā)揮品牌作用；④市場監(jiān)管體系尚不健全，缺乏快速檢測設(shè)備，容易出現(xiàn)食品生產(chǎn)和營銷中的敗德行為，影響消費者對農(nóng)產(chǎn)品的購買意愿和信任；⑤懲罰力度不足，生產(chǎn)者的食品安全違法成本（被發(fā)現(xiàn)的概率乘以處罰金額）遠小于其違法所得，且消費者的維權(quán)成本往往高于其維權(quán)所得，食品安全問題無從解決；⑥執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，并缺乏有效的激勵和制約機制，很容易出現(xiàn)權(quán)力尋租和設(shè)租，以謀求自身利益。除此之外，還有許多其他類似的論述。
然而，本文認(rèn)為，食品質(zhì)量難以提高和食品安全問題頻繁發(fā)生的最根本原因是政府沒有很好地解決食品市場失靈問題，沒有充分發(fā)揮政府在市場失靈時的作用。生鮮農(nóng)產(chǎn)品最易出現(xiàn)食品質(zhì)量和食品安全問題，這是因為這些產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、流通等領(lǐng)域存在信息不對稱比較嚴(yán)重的，容易導(dǎo)致市場失靈（見表2第4列），使優(yōu)質(zhì)優(yōu)價以及綠色、無公害、有機等食品要么難以發(fā)展，要么短期內(nèi)泛濫發(fā)展（如以假充真）而失去消費者信任。如果政府能夠真正把解決食品市場失靈問題作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點工作來抓，在加大投入和法規(guī)建設(shè)雙管齊下的情況下，問題應(yīng)該可以得到解決。例如，如果每年有數(shù)百億元的投入（僅相當(dāng)于國家一個重大工程項目的投入），相信將不會出現(xiàn)上面提到的食品追溯困難、基礎(chǔ)檢測設(shè)備缺乏、執(zhí)法人員嚴(yán)重不足等問題；同時，如果在法規(guī)建設(shè)和執(zhí)行力上有足夠的重視，可能也就不會存在上面提到的法規(guī)不健全、食品標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、品牌建設(shè)意識不強、市場監(jiān)管不力、懲罰力度不足、利用權(quán)力尋租等問題。
（二）食物安全與資源安全
根據(jù)預(yù)測，未來15年中國土地密集型農(nóng)產(chǎn)品的進口將呈現(xiàn)上升的趨勢（黃季焜，2013；Huang and Yang，2017）。在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源、政策、技術(shù)進步和需求變化的條件下，糧棉油糖等農(nóng)產(chǎn)品的進口還將逐年增加，特別是作為飼料的大豆和玉米，國內(nèi)需求將隨畜牧業(yè)的發(fā)展而增長。在不采用玉米關(guān)稅配額政策的情況下，到2030年，玉米進口將接近4000萬噸，玉米自給率也將由現(xiàn)在的供過于求下降到2030年的87%左右。大豆、食糖和油料的供需缺口也將進一步擴大。但在谷物中，未來15年大米和小麥將隨著人均消費量的下降，基本能保持接近100%的自給率。
同時，中國在蔬菜、水果和養(yǎng)殖業(yè)等領(lǐng)域能保持一定的比較優(yōu)勢。筆者預(yù)測，蔬菜和水果產(chǎn)量將穩(wěn)定增長且能保持一定的出口量；許多畜產(chǎn)品的生產(chǎn)和供需缺口將很大程度上取決于飼料糧貿(mào)易政策和草牧業(yè)發(fā)展政策。預(yù)測表明，中國未來的食物安全主要是畜產(chǎn)品的供給安全（黃季焜，2013）；如果放開飼料糧市場，通過進口飼料發(fā)展國內(nèi)畜牧業(yè)，豬肉和禽肉供需基本能保持平衡；否則畜產(chǎn)品進口將顯著增長。另外，如果加快發(fā)展草牧業(yè)，牛羊肉和奶制品的自給率也會顯著提高。
從整體食物的供需平衡看，中國食物自給率可能將從現(xiàn)在的95%下降到2030年的90%或91%。本文認(rèn)為，中國利用僅占全球5%的淡水資源和8%的可耕地，到2030年還能夠為占世界近20%的人口提供90%的食物，這已是非常了不起的成就。未來15年食物自給率下降4～5個百分點，這樣的結(jié)果不但不會對中國的食物安全造成威脅，而且將對保障中國的水土資源安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到極其重要的作用。
水土資源短缺是制約未來中國食物安全保障最重要因素，水土資源安全更是未來農(nóng)業(yè)乃至整個國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。保障水土資源安全和可持續(xù)利用，需要充分利用“兩種資源”和“兩個市場”來協(xié)調(diào)國內(nèi)的食物安全和資源安全，以促進資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。在這方面，如何發(fā)揮市場的作用、如何協(xié)調(diào)政府各部門間的利益關(guān)系、如何彌補部門間的政府協(xié)調(diào)失靈等問題都極為重要，尤其是協(xié)調(diào)保障中國的食物安全、水資源安全和土地資源安全。
筆者的研究表明，適度的食物進口既能保障中國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展及長期的食物安全，又能促進國家水資源安全和土地資源的可持續(xù)利用。過去以犧牲資源環(huán)境為代價的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路已不可延續(xù)，農(nóng)業(yè)發(fā)展必須“有所為有所不為”。筆者預(yù)測的90%左右的食物自給率能極大地節(jié)約國內(nèi)水土資源并顯著緩解水土資源危機。到2030年，10%的食物凈進口，其隱含的虛擬水凈進口將達到2800億～2900億立方米，相當(dāng)于2015年中國灌溉用水總量的35%～40%；同時，其隱含的虛擬土地凈進口將達6620萬公頃左右，相當(dāng)于2015年全國耕地面積的49%（Ali et al.，2017）。另外，由于中國是水土資源高強度利用的國家，而多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品出口國是水土資源低強度利用的國家，2030年，中國10%的食物凈進口將為全球節(jié)約1440億立方米的淡水資源和1680萬公頃的農(nóng)作物面積。中國未來食物的適度進口不但能夠保障中國的水土資源安全，還將為全球農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展做出重要貢獻。
四、未來農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢
（一）全球食物需求趨勢及對中國的啟示
發(fā)展中國家人口增長將是全球食物需求增長的重要決定因素。根據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，2015～2050年，全球人口將從73.83億增加到97.72億，凈增加的人口數(shù)量將達23.89億，增長32%。增加的人口中將有98%來自發(fā)展中國家。因此，未來全球食物需求的增長將主要來自發(fā)展中國家。
發(fā)展中國家人民收入增長和城市化將顯著提高其人均食物消費。同中國一樣，隨著收入增長和城市化，所有發(fā)展中國家的居民對高價值農(nóng)產(chǎn)品（如畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜和水果等）的需求都將顯著增長，特別是對畜產(chǎn)品的消費需求。
未來全球食物需求及其結(jié)構(gòu)變化表明，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整要充分考慮發(fā)展中國家的食物需求變動趨勢。中國未來農(nóng)業(yè)發(fā)展中要更加關(guān)注肉類等高值農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)。在未來全球和國內(nèi)食物需求變動的大背景下，中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中需要通過進口大豆和玉米等飼料，發(fā)展國內(nèi)畜牧業(yè)；同時加大投入，提高養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)力和畜產(chǎn)品的市場競爭力。
（二）未來中國食物需求變化趨勢及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向
本文預(yù)測，隨著收入增長和城市化，城鄉(xiāng)居民食物消費結(jié)構(gòu)將進一步發(fā)生顯著變化。從食物消費來看，消費者對高價值食品（如畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜、水果等）的需求將顯著增加，對食品質(zhì)量和食品安全的要求也將顯著提高；從國家與社會需求來看，農(nóng)業(yè)的多功能（生態(tài)、景觀、旅游、文化等）需求也將逐漸增長。農(nóng)業(yè)多功能產(chǎn)品與服務(wù)是國際間難以貿(mào)易的，可避免國際市場競爭，是中國農(nóng)業(yè)增值并得以永續(xù)發(fā)展的新產(chǎn)品；而糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品需求增長以及它們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位將逐漸下降。
城鄉(xiāng)居民食物需求的變化和社會對多功能農(nóng)業(yè)需求的增長，對未來農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有重要的政策含義。如果未來農(nóng)業(yè)的增長點是本文所預(yù)測的畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜、水果和多功能農(nóng)業(yè)，那么，就需要重新審視目前以糧棉油糖為主的國家農(nóng)業(yè)政策支持體系。一方面，這些農(nóng)產(chǎn)品和多功能農(nóng)業(yè)都存在較多的市場失靈問題（見表2第4列），如果這時政府也失靈，不能解決這些產(chǎn)品與服務(wù)的市場失靈，缺乏良好的市場環(huán)境，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將面臨巨大挑戰(zhàn)；另一方面，糧棉油糖以外的農(nóng)產(chǎn)品（特別是綠色食品）生產(chǎn)、草牧業(yè)和多功能農(nóng)業(yè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新也都急待政府和社會投入，以提升其生產(chǎn)力和發(fā)展?jié)摿Α？傊谝陨细鞣矫妫疅o疑將起到市場不可替代的作用。
五、結(jié)論與政策建議
21世紀(jì)初以來，中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)出現(xiàn)的諸多結(jié)構(gòu)性問題值得深思。目前許多研究要么討論供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題及其重要性，要么討論未來如何改革。如果不能針對產(chǎn)生這些問題之根源進行改革，只能是治標(biāo)不治本。在食物進口增長和城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的背景下，實施加大農(nóng)業(yè)補貼和提高農(nóng)產(chǎn)品價格等政策，看上去順理成章，但帶來的問題更多；在經(jīng)歷了代價高昂的政策后，近年來的市場改革終于為解決糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題提供了市場保障。然而，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還任重道遠，不少農(nóng)產(chǎn)品（如大豆和畜產(chǎn)品等）和產(chǎn)業(yè)（如草牧業(yè)）由于長期缺少科技投入，相對于這些產(chǎn)品出口國家的競爭力還在不斷下降；因為市場失靈和投入不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場還難以提供更加安全的、更多高價值的、讓消費者信任的食品，市場環(huán)境的建設(shè)和監(jiān)管體系的完善還任重道遠。保障食物安全和水土資源安全，促進農(nóng)業(yè)和整體經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，需要政府發(fā)揮更大的作用，也需要政府各部門的協(xié)調(diào)與合作，還需要在全球背景下制定國家農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。
本文分析表明，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題產(chǎn)生的根本原因是政府對市場的過度干預(yù)（或沒有充分發(fā)揮市場配置資源的功能）、對市場失靈問題關(guān)注不夠、對農(nóng)業(yè)公共物品與服務(wù)供給不足。改革需要市場與政府各自發(fā)揮其無法替代的作用；政府的主要職能是完善市場價格形成機制和解決食品安全、食物安全、資源安全、市場環(huán)境等領(lǐng)域存在的市場失靈和公共產(chǎn)品與服務(wù)供給不足等問題；農(nóng)業(yè)要可持續(xù)發(fā)展，還需要“有所為有所不為”，未來要更加關(guān)注高值、綠色、特色、多功能等農(nóng)產(chǎn)品或農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展（見表2最后一列）。為此，本文提出如下政策建議：
首先，深化農(nóng)產(chǎn)品市場改革，加大農(nóng)產(chǎn)品市場的軟件和硬件建設(shè)。通過市場改革促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源配置優(yōu)化，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給；同時通過市場的軟件和硬件建設(shè)，改善市場環(huán)境，完善生產(chǎn)和市場監(jiān)管體系，解決食品安全的市場失靈問題。
其次，調(diào)整與轉(zhuǎn)變目前的財政支農(nóng)政策。在產(chǎn)品上，要逐漸從以糧棉油糖為主的財政支持體系向糧食、養(yǎng)殖業(yè)和其他高值農(nóng)業(yè)同時并進的財政支持體系轉(zhuǎn)變，特別要加大對優(yōu)勢、特色、綠色、多功能農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及科技的投入，提升這些產(chǎn)業(yè)的綜合生產(chǎn)力、市場競爭力和農(nóng)民收入。在職能上，要明確區(qū)分政府和市場的作用，把有限的財政資金用在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和解決食品安全、食物安全、資源安全等領(lǐng)域的市場失靈問題上。同時通過財政“再分配”，關(guān)注小農(nóng)戶和低收入農(nóng)戶，實現(xiàn)社會公平發(fā)展。
第三，充分利用“兩個市場”“兩種資源”。提高食物供給（包括國內(nèi)生產(chǎn)和國外進口）能力，通過食物的適度進口，減緩國內(nèi)水土資源安全迫脅的壓力；在中央層面，協(xié)調(diào)國家食物安全和水土資源安全，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展。
第四，農(nóng)業(yè)發(fā)展要“有所為有所不為”（見表2最后兩列）。在確保國內(nèi)口糧安全的基礎(chǔ)上，放開玉米等飼料市場，確保養(yǎng)殖業(yè)的持續(xù)發(fā)展；支持有國際競爭力的農(nóng)產(chǎn)品（如蔬菜、水果和畜產(chǎn)品等）的生產(chǎn)，促進草牧業(yè)發(fā)展，支持在國際市場上難以貿(mào)易的多功能農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)業(yè)成為一個具有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。
第五，要通過創(chuàng)新與改革提高主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)力和競爭力。補貼和保護不但提高不了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，還會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力下降和有限的財政資金錯配。制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、市場改革和公共投資不但是過去還將是未來提升中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和競爭力的原動力。
作者單位：北京大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)學(xué)院；北京大學(xué)中國農(nóng)業(yè)政策研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村經(jīng)濟中國農(nóng)村觀察 微信公眾號（原創(chuàng)）
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