城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入的持續(xù)差距是一個事實。自2007年設(shè)立為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗區(qū)以來，成都市城鄉(xiāng)財產(chǎn)性收入差距日益縮小，農(nóng)民財產(chǎn)性收入快速增加。成都經(jīng)驗是，在初期采用確權(quán)及政府主導(dǎo)土地整治的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；在2010年后建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，以及由農(nóng)民和企業(yè)為主體投資土地整治的城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略。從城鄉(xiāng)割裂到城鄉(xiāng)融合的過程，是體制成本不斷下降的過程，也是不斷賦予農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的過程。市場融合的深度取決于體制成本下降的程度。
一、成都現(xiàn)象
城鄉(xiāng)之間持續(xù)的財產(chǎn)性收入差距是一個事實。2015年，全國城鎮(zhèn)居民人均財產(chǎn)凈收入為3042元，農(nóng)村居民人均財產(chǎn)凈收入只有252元。也就是說，城鎮(zhèn)居民經(jīng)由出租、出讓房屋等資產(chǎn)所獲得的收入，是農(nóng)村居民的12倍！巨大的收入差距，致使農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，村莊日益呈現(xiàn)凋敝的景象。城鄉(xiāng)差距的根源是城鄉(xiāng)土地市場的分割，農(nóng)民的土地和房屋無法為其創(chuàng)造合法的財產(chǎn)性收入。
為縮小城鄉(xiāng)差距，從2003年起，中國制定了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，期望用城市創(chuàng)造的巨大收入帶動農(nóng)村的發(fā)展。也是在那一年，成都開始了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，并于2007年正式被批準(zhǔn)為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)。成都的城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比，從2003年的2.64，降為2015年的1.89。不但保持了持續(xù)下降的趨勢，而且在同為超過千萬人口的大城市中，從2003年的高于北京上海，降到2015年遠(yuǎn)低于這兩個城市的水平，僅比天津略高（見表1）。
表1：城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比
注釋：比率的計算，為城鎮(zhèn)居民人均可支配收入除以農(nóng)村居民人均可支配收入。
成都城鄉(xiāng)差距的縮小，反映了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的提高。2015年，成都城鎮(zhèn)居民人均財產(chǎn)凈收入是3655元，與天津相近，高于同屬西部的重慶，但遠(yuǎn)小于北京（8492元）和上海（7915元）。與此相比，成都農(nóng)村居民人均財產(chǎn)凈收入?yún)s高達(dá)1692元，遠(yuǎn)高于其他城市，比位列第二的北京（1204元）要高出40%，約是全國平均水平（252元）的7倍。成都所做的事情，是在維持城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)性收入的同時，大幅提高農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入。也因此，當(dāng)全國城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)凈收入比是12倍之時，成都卻縮小到了2.16倍，且遠(yuǎn)低于其他大城市（北京為7，天津為4，上海為10，重慶為8，見表2）。
表2：分地區(qū)居民人均財產(chǎn)凈收入（2015年）
成都農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入的大幅提升，得益于成都開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略。其關(guān)鍵是打破分割城鄉(xiāng)的體制，發(fā)展城鄉(xiāng)一體的土地產(chǎn)權(quán)市場，將城市增值收益中的收入流量分一部分給農(nóng)村，讓農(nóng)村共享城市發(fā)展的收益。
截至2015年，成都共交易集體建設(shè)用地102宗，2221.42畝，8.09億元，每畝土地平均為農(nóng)民創(chuàng)造了36.42萬元的收入。經(jīng)由農(nóng)村土地復(fù)墾，共成交建設(shè)用地指標(biāo)600多宗、3.58萬畝，成交金額100多億。土地權(quán)利市場的發(fā)育，使農(nóng)民的土地資產(chǎn)由自用的實物變成了可以交易的權(quán)利，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入大幅提高。
中國的土地制度割裂了城鄉(xiāng)土地市場。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)市場，就需要打破一系列分割城鄉(xiāng)的土地制度，大幅降低阻礙農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的體制成本。成都是怎樣降低體制成本，從而建立了城鄉(xiāng)一體的土地產(chǎn)權(quán)市場？成都經(jīng)驗是否可以在更大范圍得到應(yīng)用和實踐？這是本文需要回答的問題。
二、從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合：一個體制成本的解釋
1. 體制成本假說
體制成本是一種交易成本。科斯（1960）認(rèn)為，在交易成本為零時，采取何種產(chǎn)權(quán)安排不重要。但是，當(dāng)交易成本較高時，不同的產(chǎn)權(quán)安排會影響交易的效率，從而影響專業(yè)化分工的程度。張五常進(jìn)一步把交易成本擴(kuò)大為“制度成本”，包括“信息、談判、起草和實施合約，界定和行使產(chǎn)權(quán)，監(jiān)督管理的成本以及改變制度的成本”（Cheung, 1998）。只要在大于一人的經(jīng)濟(jì)體中，就會有制度，如果制度成本過高，甚至?xí)?dǎo)致市場交易不存在（Cheung，1998）。
在現(xiàn)實世界中，傳統(tǒng)、流行觀念與社會強制力往往構(gòu)建了成體系的制度，也即體制。周其仁（2017）強調(diào)“特別要關(guān)注那些由社會強制實施的組織與制度怎樣影響個人的選擇，并以此影響經(jīng)濟(jì)運行”。周其仁將“體制成本”界定為“舉凡體制確立、運行和改變所耗費的資源，就是體制成本”。與“交易成本”和“制度成本”的概念不同，“‘體制成本’更強調(diào)成體系的制度而非單一的、個別的制度安排，特別是把重點放到約束著自發(fā)自愿行為的社會強制力本身的約束條件”。 在回顧中國改革開放的歷程后，周其仁的結(jié)論是，“理解中國經(jīng)驗的基本線索，不是別的，正是以一系列制度的變革大幅度的降低了經(jīng)濟(jì)體系運行的成本”。
本文提出，市場整合的深度取決于體制成本下降的程度。專業(yè)化分工與交換為人類社會創(chuàng)了財富。分工的深度取決于市場的厚度，后者取決于交易費用的高低。阻礙交易的因素越多，交易費用越高，交易數(shù)量就越少，市場就越不發(fā)達(dá)。市場越單薄，人們就越難從專注于一項工作中獲得較大的市場回報，就不得不從事不同的事業(yè)。因此，交易費用的些許下降都會極大地提高市場的厚度和分工的程度，從而提升人類社會整體的財富水平。
在不同的體制下，交易費用的高低不同，市場整合的深度就會有所不同。由社會強制實施的成體系的組織與制度構(gòu)成了體制。體制中的組織與制度安排降低了整個制度體系的管理與運行成本，但是會增加市場整體的交易費用。在某些情況下，體制成本可能會高到市場交易不存在。
既有和潛在的市場參與者有激勵改變構(gòu)成體制的組織和制度以降低體制成本。體制成本的下降會增加市場交易的范圍，從而提高從專業(yè)化分工與市場交易中獲得的收益。然而，傳統(tǒng)、流行觀念，以及既有體制下由社會強制實施的組織和制度會阻礙體制的改變。
體制，也即成體系而相互關(guān)聯(lián)的制度安排，而非單個的和不相關(guān)的制度，影響著經(jīng)濟(jì)的運行。因此，改變一個組織和制度安排時，其他相關(guān)的組織和制度就會冒出來阻礙改變體制的努力。要改變體制，就必須有一系列的改革，從而改變相連接的組織和制度安排。市場整合的深度取決于一系列降低體制成本的努力以及改變體系的程度。
2. 中國的土地制度體系以及體制成本的升高
中國現(xiàn)行的土地制度體系在1980年代后期開始構(gòu)建，成型于1998年實施的《土地管理法》。改革之初，我國實際運行的是城鄉(xiāng)兩套獨立的土地制度體系。農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)村土地，建設(shè)部門管理城市土地，常因權(quán)責(zé)交叉問題難以協(xié)調(diào)。城市土地以劃撥為主，無償使用，農(nóng)村土地則因發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而無人管理。基于耕地快速減少及糧食安全的擔(dān)憂，1986年我國成立國家土地管理局，試圖把城市和農(nóng)村的土地統(tǒng)一管起來。但是，國家土地管理局在構(gòu)建之初，經(jīng)常受到質(zhì)疑。國家土地管理局于是提議構(gòu)建耕地保護(hù)的國家政策，保護(hù)耕地逐漸成了國土部門合法性和權(quán)力的來源（王先進(jìn)，2008）。
1998年修訂的《土地管理法》標(biāo)志著土地制度體系的建立。這套制度體系的主要內(nèi)容包括：（1）實行土地公有制，但國家可以征收集體所有的土地；（2）城市國有土地的有償使用制度；（3）嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用的指標(biāo)制度體系；（4）對包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓權(quán)的限制；（5）建立了垂直的土地管理組織，包括各地的土地管理局和土地監(jiān)察制度。
土地制度體系的建立，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)土地管理體系，降低了土地管理的體制成本，提高國土部門在體制內(nèi)的重要性。但是以保護(hù)耕地為名對農(nóng)村建設(shè)用地的限制，卻提高了農(nóng)村土地的交易費用，割裂了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場。城鄉(xiāng)之間的土地交易市場被關(guān)閉了。土地制度變?yōu)榱艘惶紫虺鞘虚_放、向農(nóng)村封閉的權(quán)利制度體系。農(nóng)村最重要的土地資源，無法與城市資金相結(jié)合，農(nóng)民也就無法借助土地與房屋市場來提高財產(chǎn)性收入。
3. 降低體制成本的成都策略
本文對成都農(nóng)民財產(chǎn)性收入提升的解釋，是成都不斷破除土地制度對土地權(quán)利市場的障礙，持續(xù)地降低體制成本。
為打通被體制割裂的城鄉(xiāng)要素市場，成都先后經(jīng)歷了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合兩個階段。2007年至2010年是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，成都市開展農(nóng)村土地確權(quán)、實施土地整治和增減掛鉤、實驗集體建設(shè)用地入市，試圖以政府的力量打破城鄉(xiāng)分割。在既有體制下，政府推進(jìn)的土地確權(quán)和土地整治項目，大幅降低了分割土地產(chǎn)權(quán)市場的體制成本，城鄉(xiāng)差距得以縮小。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略降低了體制成本，但是既有體制的阻力又以其他方式涌現(xiàn)出來。政府在土地整治項目中獲得了大部分指標(biāo)轉(zhuǎn)讓的收益。土地指標(biāo)不允許跨縣交易。指標(biāo)價格，也即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的價值，并沒有充分顯現(xiàn)。要提高農(nóng)村財產(chǎn)性收入以及鼓勵更多投資進(jìn)入農(nóng)村，成都政府必須進(jìn)一步降低上述體制成本。
2010年至今是城鄉(xiāng)融合階段。成都政府逐漸退出土地整治，轉(zhuǎn)向由農(nóng)戶和企業(yè)為主體參與土地整治，建立成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所（農(nóng)交所），構(gòu)建市場化的建設(shè)用地使用權(quán)交易體系（指標(biāo)交易體系）。土地指標(biāo)在農(nóng)交所中交易，部分企業(yè)購買指標(biāo)并用于鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)發(fā)展。伴隨成都進(jìn)一步降低體制成本和發(fā)展土地市場，農(nóng)民收入進(jìn)一步提升。
在實施城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略時，另一組體制成本呈現(xiàn)了出來。土地指標(biāo)不但無法跨縣交易，且價格由政府固定。使用土地指標(biāo)發(fā)展農(nóng)村需要重重的政府審批。城鄉(xiāng)融合的深度取決于體制成本進(jìn)一步下降的程度。
成都從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合的發(fā)展歷程，是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不斷完善的過程，也是割裂城鄉(xiāng)土地市場的體制成本不斷下降的過程。因為既有的土地制度構(gòu)建了一系列互嵌的組織與制度體系，既有制度對市場發(fā)展的阻礙，不是以單一的、個別的形式呈現(xiàn)，而是以成體系的方式相繼涌現(xiàn)。因此，改革不僅要突破某一項制度，降低單個制度的成本，而且要在不斷改革中持續(xù)地降低成體系的體制成本。
三、成都實驗：階段、制度創(chuàng)新與績效
（一）改革的背景：城鄉(xiāng)分割的土地市場
成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，是在城市化大幅拉大城鄉(xiāng)土地收益的背景下展開的。成都通過招拍掛國有土地所獲得的收入，從2005年的129.8億，上漲到2014年的552.7億元。出讓國有土地所得每畝均價，從2005年的83.2萬元，躍升至2007年的216萬元，此后雖受經(jīng)濟(jì)危機影響，在2008年跌回79.1萬元，但隨后逐年上漲，到2014年達(dá)到174萬元。從每畝土地的出讓單價來看，在2007年，成都更是曾創(chuàng)下單宗土地每畝8800萬的紀(jì)錄。土地出讓收入的增加，為城市建設(shè)提供了資金，同時也意味著農(nóng)村集體土地的價值被更大的低估了。城鄉(xiāng)土地級差收益的擴(kuò)大，動員包括政府、企業(yè)和村民多方來爭取農(nóng)村集體土地價值的釋放。
表3：成都國有建設(shè)用地招拍掛（2005-2014）
土地收益的提升讓政府有能力加大反哺農(nóng)村的力度。僅2014年，成都市財政對“三農(nóng)”的投入達(dá)到408億元。成都增加對農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施投入，剝離附著在戶籍上的教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等多方面的不平等。例如，成都為每個村配備了40萬元的村公基金，用于保安、清潔、社區(qū)文化等多種活動。截至 2014 年底，成都城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá) 323.79 萬人，比 2007 年增加 314.66 萬人，參保率達(dá) 97%，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)。
然而，城市向農(nóng)村的補貼替代不了農(nóng)村自身的改革。只要城鄉(xiāng)土地市場是分割的，農(nóng)村的資源無法利用城市市場創(chuàng)造出收益，農(nóng)民貧窮的問題就得不到解決。農(nóng)村居住分散、人口密度低，難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，這就為農(nóng)村公共品的后續(xù)維護(hù)提出了挑戰(zhàn)。如果農(nóng)村不能發(fā)展出造血能力，僅僅依靠政府的投入，不但農(nóng)民的收入難以有持續(xù)性地增長，已形成的農(nóng)村資產(chǎn)也面臨貶值的風(fēng)險。這就要求找到一個長效機制，將農(nóng)村資源與城市資金相結(jié)合，將城市化帶來的巨大市場收益，切出一部分投向農(nóng)村，為農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)的資產(chǎn)和收入。成都改革的出發(fā)點，是突破既有土地制度，打通城鄉(xiāng)分割的土地市場，增加農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，從而分享城市化帶來的土地增值收益。
（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：政府推動的還權(quán)賦能實驗
1. 確權(quán)是交易的基礎(chǔ)
成都要打通分割的城鄉(xiāng)土地市場，必須明晰農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)的清楚界定是市場交易的先決條件（科斯，1959）。在真實世界中，產(chǎn)權(quán)在交易中不斷得以重新界定。轉(zhuǎn)讓權(quán)的發(fā)展會促進(jìn)使用權(quán)和收益權(quán)更清楚的界定。在集體所有的土地制度體系里，合法的土地市場缺失，致使我國農(nóng)村土地權(quán)屬不清。首先，農(nóng)村缺乏與城鎮(zhèn)等同的、具有法律權(quán)威的財產(chǎn)權(quán)利登記和轉(zhuǎn)讓體系。一旦集體土地進(jìn)入市場，將面臨巨大的土地變更登記需求。其次，政府部門之間的權(quán)力交叉不清致使產(chǎn)權(quán)邊界不清。林業(yè)部門負(fù)責(zé)林地的管理、農(nóng)委負(fù)責(zé)承包地、國土部門則負(fù)責(zé)建設(shè)用地，同一塊土地常有交叉重疊的管理權(quán)限。這導(dǎo)致各部門的土地數(shù)據(jù)有相當(dāng)大的差距，以2008年的數(shù)據(jù)為例，成都市農(nóng)委的臺賬與國土部門的臺賬相差100多萬畝，近農(nóng)業(yè)部門的20%。土地產(chǎn)權(quán)不清，社會輿論會擔(dān)心，一旦農(nóng)地入市，會帶來政府及社會資本對農(nóng)民權(quán)利的攫取！
2008年，成都將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作為成都市委、市政府一號文件，提出“建立健全歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”，開展農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記。當(dāng)年3月，成都在都江堰柳街鎮(zhèn)鶴鳴村啟動確權(quán)試點。在試點中發(fā)現(xiàn)，實測結(jié)果與臺賬面積出入甚大。這是因為，在2003年取消農(nóng)業(yè)稅之前，臺賬面積是計稅面積，農(nóng)民希望少交稅，導(dǎo)致臺賬面積比實測面積平均小30%。更大的問題是，農(nóng)村土地普遍缺乏權(quán)利記載，權(quán)屬的變化無跡可尋。為解決這一問題，鶴鳴村設(shè)立“村莊議事會”制度，由村莊老人口述權(quán)利變更的歷史，居間協(xié)調(diào)，降低確權(quán)成本。截至2014年底，成都已基本完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證，累計頒發(fā)各類產(chǎn)權(quán)證和股權(quán)證共計883.54萬本。確權(quán)為降低體制成本，在更大范圍內(nèi)開展大規(guī)模的土地權(quán)利交易奠定了基礎(chǔ)。
2. 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市
土地制度對農(nóng)村的首要制約，是不允許農(nóng)村建設(shè)用地入市交易。成都要實現(xiàn)提高農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)收入，首先就要允許集體建設(shè)用地入市。
自2008年起，成都市就在錦江區(qū)等地試點集體建設(shè)用地入市。錦江區(qū)中有17.28平方公里在成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)范圍內(nèi)，按照規(guī)劃不能被征為國有土地。其中有11個村的7021戶農(nóng)戶。為解決農(nóng)村發(fā)展問題，錦江區(qū)集中對300余家企業(yè)實施拆除，將4500余戶農(nóng)戶置換到大型居住區(qū)，節(jié)余出的2501畝集體建設(shè)用地入市交易。2008年10月，錦江區(qū)國土局分別以80萬元／畝的價格，出讓了16.79畝和6.42畝的兩宗集體建設(shè)用地，時間為40年，分別建設(shè)一個4S店和加油站。
2015年，成都市郫都區(qū)被納入國家農(nóng)村土地改革33個試點縣，承擔(dān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。2015年9月7日，郫都區(qū)戰(zhàn)旗村一塊13.447畝的集體建設(shè)用地成功入市。原有的村辦復(fù)合肥廠、預(yù)制廠和村委會老辦公樓用地入市拍賣，以705.9675萬元的總價成交。截至2017年底，郫都區(qū)已完成33宗399畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，獲得成交價款2.53億元，農(nóng)民集體及個人共獲得1.7億元土地收入。
最近的一宗集體建設(shè)用地入市發(fā)生在天府新區(qū)，兩宗共約7畝的集體建設(shè)用地最終以187萬/畝的價格成交。截至2015年，成都共交易集體建設(shè)用地102宗，2221.42畝，8.09億元，每畝土地平均為農(nóng)民創(chuàng)造了36.42萬元的收入。
3. 賦予農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)：地震帶來的制度實驗
大約90%的成都農(nóng)村集體建設(shè)用地是宅基地。根據(jù)2006年的一項土地調(diào)查，成都大約有139萬畝農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中125萬畝即90%的農(nóng)村宅基地（姚樹榮，2017）。成都村民最重要的財產(chǎn)性收入是宅基地。然而，中國的土地制度規(guī)定，城市居民可以自由出售房屋，但農(nóng)村居民卻不能轉(zhuǎn)讓其房屋和土地。要提高農(nóng)民收入，就需要賦予農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)。2008年“5.12”汶川大地震為宅基地入市提供了實驗。
地震后，成都亟需資金為27萬受災(zāi)農(nóng)戶蓋房。重建至少需要幾百億資金，這么多錢從哪里來？成都市提出用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方法開展災(zāi)后重建。其中包括“社會資金開發(fā)重建”，也就是允許村莊以外的人或機構(gòu)，按不低于建筑面積人均35平方米的標(biāo)準(zhǔn)為受災(zāi)農(nóng)民建好住房后，可以將其余的集體建設(shè)用地直接用于投資者按照規(guī)劃進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。農(nóng)村宅基地的初級產(chǎn)權(quán)市場得以實驗。
都江堰大觀鎮(zhèn)茶坪村是最早開展聯(lián)建的村莊。這里地處青城后山、山清水秀、氣候宜人。雖然遠(yuǎn)離城市，但因地理位置優(yōu)越，吸引了不少成都居民來此處投資鄉(xiāng)村酒店。但是，受制度約束，這些鄉(xiāng)村酒店只能建立在國有土地上，農(nóng)民看著眼前的大好資源卻難以利用。地震后，茶坪村急需建房資金。2008年6月，茶坪村四組組長王全，與在彭州做鋼材生意的張老板達(dá)成聯(lián)建意向。王全將其原有的287平方米宅基地一分為二，其中132平方米，由張老板出資幫王全建一套新房；其余的100平方米先退還村集體，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地，再以40年的使用期轉(zhuǎn)讓給張老板建設(shè)“鄉(xiāng)村酒店”，余下的50平方米復(fù)墾后歸王全承包經(jīng)營。王全的住宅總造價24萬元，實際上是張老板100平方米建設(shè)用地的對價，折算每畝160萬元。
聯(lián)建的實踐表明，在區(qū)位好、旅游資源豐富的村莊，完全可以通過包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地入市，獲得發(fā)展鄉(xiāng)村的資金。
4.土地使用權(quán)的跨村轉(zhuǎn)讓：土地整治和增減掛鉤
成都近郊區(qū)農(nóng)村，或像青城山那樣環(huán)境好、旅游資源豐富的農(nóng)村，可以采用集體土地直接入市的方式分享城市化的收益。但是，很多偏遠(yuǎn)農(nóng)村發(fā)展所需要的資金，又從哪里籌集呢？成都的做法，是促使集體建設(shè)用地使用權(quán)跨出村莊的界限，在更大范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓。
在我國用途管制政策下，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，需要自上而下層層審批的計劃指標(biāo)。為保證城市發(fā)展，土地制度又允許，把一塊耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，需要先在農(nóng)村地區(qū)復(fù)墾出同等面積和質(zhì)量的耕地，同時要獲得等量的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)。由此出現(xiàn)了耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤兩種制度安排。
占補平衡的指標(biāo)來源，主要是通過對田、水、路、林、溝、渠、村進(jìn)行土地整理產(chǎn)生的新增耕地。以新津縣普興鎮(zhèn)袁山社區(qū)為例，2005-2007年整治總面積10044.6畝，新增耕地1770.3畝。共投入資金3894萬，以新增耕地面積（即占補平衡指標(biāo)）算，每畝投入2.2萬。袁山社區(qū)新建農(nóng)村道路13公里，排灌溝渠37.5公里，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田6272畝，農(nóng)村新社區(qū)3個，共327戶881人搬入新樓房。此外，通過土地整理形成了以獺兔養(yǎng)殖、沼氣發(fā)電等為核心的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，和以青花椒為主的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)民人均純收入由2005年的2160元上升到2008年的6150元。
增減掛鉤項目，則是把城市近郊打算建設(shè)城鎮(zhèn)的地塊（拆舊區(qū)），與偏遠(yuǎn)農(nóng)村打算復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地的同等面積的地塊（建新區(qū)），共同組建一個建新拆舊項目區(qū)。在項目區(qū)內(nèi)，通過建新房、拆舊房，以及土地整理復(fù)墾，實現(xiàn)不同區(qū)位間建設(shè)用地使用權(quán)的置換。拆舊區(qū)的指標(biāo)來源，在成都主要是農(nóng)村宅基地。成都農(nóng)村人均宅基地面積約138㎡，且從中心城區(qū)向外逐步擴(kuò)大。常見的景象是，農(nóng)居林盤院壩面積大，但農(nóng)民的住房卻破舊狹小。如果能把部分宅基地?fù)Q成收入，會極大地改善農(nóng)民的生活居住條件。
成都市郫縣唐元鎮(zhèn)長林村是最早從事增減掛鉤的建設(shè)用地復(fù)墾“拆舊區(qū)”。長林村人均建設(shè)用地由255平米減少到79.4平米，建成三個新村，占地112.26畝，凈增耕地263畝，作為指標(biāo)被置換到接近郫縣市區(qū)的犀浦鎮(zhèn)和友愛鎮(zhèn)“建新區(qū)”。建新區(qū)在征地后以每畝420萬元拍賣，獲得11億的收入，拆舊區(qū)總計花費5500萬，補償城鎮(zhèn)建新區(qū)農(nóng)民8000多萬。拆舊區(qū)農(nóng)民在項目中獲得收益每畝20萬元，建新區(qū)農(nóng)民獲得每畝40萬元。
在用途管制下，實施土地整治與增減掛鉤，實質(zhì)是將偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的建設(shè)用地使用權(quán)以一個隱形的價格，置換到城市郊區(qū)，從而使偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村得以分享城市化的收益。截至2015年底，成都市已批復(fù)566個城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，規(guī)劃整理面積32.03萬畝，累計投入項目資金480億元，實施完成300余個掛鉤項目，復(fù)墾面積15.20萬畝，改善了64.7萬戶近200萬農(nóng)民生活居住條件。最終，實現(xiàn)了8萬多畝節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的掛鉤使用，相當(dāng)于2014年成都市轄區(qū)建成區(qū)面積的8.8%。增減掛鉤打通了建設(shè)用地使用權(quán)的跨村轉(zhuǎn)讓，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的有力抓手。
5. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的績效與問題
成都自2007至2010年開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，打通了城鄉(xiāng)分割的土地市場，突破了土地制度對土地產(chǎn)權(quán)的限制，極大地降低了體制成本。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌啟動并大范圍實驗了農(nóng)村土地確權(quán)、集體土地入市、土地整理和增減掛鉤等策略，為更深入的城鄉(xiāng)融合奠定了基礎(chǔ)。尤其是，成都90%的集體建設(shè)用地是宅基地，土地整治為偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)分享城市增長收益提供了途徑。然而，在推進(jìn)與實施土地整治項目中，成都又面臨著既有行政體制所帶來的體制成本。這些體制障礙包括：
其一，增減掛鉤是政府定價，不能很好地反映指標(biāo)的稀缺程度和供求狀況，也受到了對定價合理性的質(zhì)疑。因缺乏其他競爭者，政府作為實施項目的主體，壟斷了指標(biāo)的流通，獲得掛鉤項目中大部分收益。其二，偏遠(yuǎn)農(nóng)村作為指標(biāo)提供方，在土地復(fù)墾后，將指標(biāo)全部出讓，僅得到出讓指標(biāo)的收益，如果本村有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的潛力，整理出的指標(biāo)也無法用于就地發(fā)展。其三，掛鉤項目中，指標(biāo)只被允許在縣域內(nèi)“一一對應(yīng)”的拆舊區(qū)與建新區(qū)轉(zhuǎn)讓，無法適應(yīng)農(nóng)民、政府、企業(yè)需求的變化。其四，指標(biāo)只能在項目區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)讓，不能跨縣，無法配置到更有價值的區(qū)域。要進(jìn)一步提升農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的價值，擴(kuò)大市場范圍，就要進(jìn)一步降低這些體制成本，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過渡到城鄉(xiāng)融合。
（三）從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合
1. 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍的擴(kuò)大：增減掛鉤指標(biāo)的跨縣交易
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌打通了割裂的土地市場，但是由于指標(biāo)不能跨縣轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的交易范圍被極大地限制了。要讓農(nóng)民獲得更高的財產(chǎn)性收入，就要促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在更大范圍內(nèi)的暢通流轉(zhuǎn)。2008年“5.12”汶川大地震期，為突破制度提供了機遇。
災(zāi)后重建急需為27萬農(nóng)戶提供房屋重建資金。短期內(nèi)，要靠政府籌集調(diào)動幾百億資金為農(nóng)民建房，幾乎是件不可能完成的任務(wù)。要籌集資金，還必須向社會開源。成都市提出用增減掛鉤的方法開展災(zāi)后重建。對于受損嚴(yán)重，又無經(jīng)濟(jì)實力原址重建的農(nóng)戶，在規(guī)劃的集中居住點，由農(nóng)戶自行建房或由政府等其他主體集中建房。原有的農(nóng)房在復(fù)墾后，節(jié)約的集體建設(shè)用地指標(biāo)通過增減掛鉤轉(zhuǎn)讓，獲得建房資金。
都江堰天馬鎮(zhèn)有9000多受災(zāi)農(nóng)戶，利用增減掛鉤項目，將騰出的2000畝建設(shè)用地指標(biāo)，以每畝15萬元的價格換取了3億元的統(tǒng)規(guī)自建資金。向峨鄉(xiāng)237戶受災(zāi)農(nóng)戶，在半年時間內(nèi)，通過統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建入住新居。拆舊騰出的3000畝指標(biāo)，以每畝20萬元的價格，掛到靠近中心城區(qū)的雙流縣，為災(zāi)后重建融資6億元。“5?12”汶川地震和“4?20”蘆山地震，災(zāi)后重建立項異地掛鉤項目126個，籌集并撥付災(zāi)區(qū)建設(shè)資金124.21億元。災(zāi)后重建中，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)得以跨縣轉(zhuǎn)讓，流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大，產(chǎn)權(quán)價值得以更大的提升。
2. 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)開發(fā)主體的轉(zhuǎn)變：由政府主導(dǎo)變?yōu)樯鐣Y金主導(dǎo)
災(zāi)后重建中引入了社會資金。掛鉤項目的最終資金來源，是賣到建新區(qū)的指標(biāo)收益，但是拆舊區(qū)的復(fù)墾和農(nóng)戶新居的建設(shè)，需要先投入一部分資金。僅靠政府的資金投入，在短期內(nèi)是不夠的。于是，成都提出，災(zāi)后重建要“積極吸引社會資金。……支持群眾或集體經(jīng)濟(jì)組織自籌資金實施重建。積極引導(dǎo)社會資金直接投資重建項目。吸引社會資金與農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作，聯(lián)合重建。”節(jié)約的集體建設(shè)用地可以直接流轉(zhuǎn)，可按照規(guī)劃用于發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、商業(yè)和工業(yè)，也可以為投資者辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)證。
市場化的災(zāi)后重建政策鼓勵了更多農(nóng)民自發(fā)參與村莊重建。都江堰天馬鎮(zhèn)金陵村在地震中受災(zāi)嚴(yán)重。2010年，金陵村二組組長陽通炳了解到，可以通過參加掛鉤項目和村莊整理獲得每畝地15萬元的指標(biāo)價款。陽通炳墊付資金，組織村民參與土地整理，建設(shè)了村民新居“金陵花園”，復(fù)墾節(jié)余出110畝建設(shè)用地。其中76畝以每畝15萬元的價格以掛鉤項目的形式轉(zhuǎn)讓到溫江；34畝以實物土地的方式，放到成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌出讓，以每畝44.2萬元的價格，出讓40年使用權(quán)給一家做養(yǎng)老項目的公司，扣除稅費后獲得1300余萬元。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)后獲得的資金不僅完成了復(fù)墾、農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，而且還有剩余。該案例說明，只要土地產(chǎn)權(quán)市場打通，農(nóng)民作為主體，自行組織土地整治是可行的。土地整治、指標(biāo)交易，以及集體建設(shè)用地入市的政策組合可以大幅提高城市遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民的收入。
3、產(chǎn)權(quán)市場的平臺化：成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的成立
災(zāi)后重建為農(nóng)民自主實施土地整治及社會資金的進(jìn)入提供了實驗。農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)的價值隨交易范圍的擴(kuò)大而提升。但是增減掛鉤項目中，拆舊區(qū)與建新區(qū)一一對應(yīng)，無法實現(xiàn)最高價值；需要政府作為中介，指標(biāo)價格不透明。當(dāng)財產(chǎn)權(quán)的交易規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大時，就亟需一個公開、合法、規(guī)范的交易平臺，發(fā)現(xiàn)價格，降低交易成本，增加農(nóng)民的信任，從而實現(xiàn)更大交易范圍的潛在收益。
2008年10月,成都市成立成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。2010年12月17日，成都舉行首輪建設(shè)用地指標(biāo)競買會，公開交易2000畝建設(shè)用地指標(biāo)。截至2017年，成都已通過農(nóng)交所成交建設(shè)用地指標(biāo)600多宗、3.58萬畝，成交金額100多億。農(nóng)交所對于組織交易、發(fā)現(xiàn)價格、公開透明交易、集中監(jiān)管、協(xié)調(diào)金融機構(gòu)、以及保護(hù)村干部和政府公信力起到了極大的作用。
4、新型土地產(chǎn)權(quán)交易體系的建立
增減掛鉤為災(zāi)后重建籌集了88億元資金。但是，政府以15萬-20萬元/畝的指標(biāo)收購價在區(qū)縣間調(diào)配，不能很好地反映指標(biāo)的稀缺程度和供求關(guān)系。政府主導(dǎo)土地整治，也受到了輿論對農(nóng)民被動參與項目的質(zhì)疑。為調(diào)動農(nóng)民、集體與社會投資者參與土地整治的積極性，更公平的分配指標(biāo)收益，在2010年，成都市建立了一整套城鄉(xiāng)融合的土地產(chǎn)權(quán)交易體制。核心是建設(shè)用地指標(biāo)的市場化：
首先，農(nóng)民集體和農(nóng)戶作為土地整治項目的實施主體和指標(biāo)的供給主體。農(nóng)民集體和農(nóng)戶可以尋找投資者，決定與誰合作，怎樣合作。包括個人和企業(yè)在內(nèi)的社會各類投資者，均可參與實施整治項目。其次，需求方可以通過實施整治項目和市場交易兩種方式取得指標(biāo)。如果個人或組織沒有能力實施整治項目但又希望獲得指標(biāo)，可以到農(nóng)交所競買指標(biāo)。第三，采取市場化方式生產(chǎn)和交易指標(biāo)，農(nóng)交所成為協(xié)調(diào)交易的中心。第四，農(nóng)民集體和農(nóng)戶自行實施土地整治項目，收益歸集體和農(nóng)戶所有，由參與集中居住的農(nóng)戶分?jǐn)偅徽雾椖亢徒ㄔO(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)的費用，由農(nóng)民集體和農(nóng)戶與投資者約定；對放棄宅基地，同時不在農(nóng)民集中居住區(qū)建房的農(nóng)戶，經(jīng)農(nóng)民集體同意，在扣除復(fù)墾費用后，按照建設(shè)用地指標(biāo)出讓價格和實際復(fù)墾的宅基地面積分配。收益分配實施整治項目產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，由供給方按成交價款的10%繳納基礎(chǔ)設(shè)施配套費，用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第五，指標(biāo)交易采用“持證準(zhǔn)用”的模式。建設(shè)用地指標(biāo)作為國有經(jīng)營性建設(shè)用地首次出讓（新增城鎮(zhèn)經(jīng)營性用地）的“準(zhǔn)用”條件。指標(biāo)交易后不能再次轉(zhuǎn)讓，但可以分割、合并使用。交易價格被固定在以農(nóng)村土地整治項目實施成本為基礎(chǔ)統(tǒng)籌測算的30萬/畝。
指標(biāo)交易的市場體系極大地提高了農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的價值，城鄉(xiāng)融合的新模式得以出現(xiàn)。以青白江區(qū)福洪鎮(zhèn)為例，先后經(jīng)歷了政府主導(dǎo)和社會資金主導(dǎo)不同的發(fā)展模式。在2010年，成都小城鎮(zhèn)投資有限公司實施掛鉤項目，將福洪鎮(zhèn)復(fù)墾的722.5畝指標(biāo)轉(zhuǎn)讓到彌牟鎮(zhèn)。農(nóng)村居民平均每畝地獲得14萬收益，相當(dāng)于土地整理成本30萬每畝的47%。對農(nóng)村居民的補償相當(dāng)于青白江區(qū)國有建設(shè)用地出讓價格78萬元每畝的18%（周飛舟、王紹琛，2015）。
和盛公司于2011年起在福洪杏花村、幸福村、民主村、字庫村開始土地整理。與政府主導(dǎo)的項目不同，和盛公司將部分土地整理的指標(biāo)留在福洪用于招商引資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)。和盛墊付城鎮(zhèn)建設(shè)資金，復(fù)墾2700畝宅基地。其中約400畝用于在老場鎮(zhèn)附近建設(shè)新場鎮(zhèn)，配套修建48843㎡的商鋪，復(fù)墾宅基地的農(nóng)民集中居住于此。項目共產(chǎn)生2000畝指標(biāo)，其中約500畝通過成都農(nóng)交所交易，另外200畝用于在場鎮(zhèn)附近建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，320畝用于福洪鎮(zhèn)發(fā)展“明湖現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園”、“福洪杏種苗基地”等生態(tài)旅游項目。農(nóng)民集中居住，創(chuàng)造了更多的就業(yè)機會。勞動力的聚集和交通的便利，吸引了東方工藝美術(shù)、多多食品等27家勞動密集型企業(yè)。福洪鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入從2011年的10199多元增長到2015年的18534元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入則從21258元上漲到33498元。
5. 城鄉(xiāng)融合的績效和問題
指標(biāo)交易體系調(diào)動了社會資金參與土地整治的積極性。2011年5月至2017年4月，共有54家投資者參與農(nóng)村土地整治，成交887宗、4.9萬畝、147.6億元；在掛84宗、1.5萬畝、涉及金額45萬元（姚樹榮，2017）。
然而，成都指標(biāo)交易尚未充分地實現(xiàn)市場化：一是指標(biāo)無法跨縣交易，價格沒有充分顯現(xiàn)。二是指標(biāo)價格為政府定價，不反映稀缺程度和市場供求。從2011年至今，指標(biāo)交易價格固定在30萬/畝，而不少地區(qū)的項目實施成本已超過30萬。三是指標(biāo)落地使用時間長、效率低。土地綜合整治項目經(jīng)驗收合格的建設(shè)用地指標(biāo)要落地使用，需要經(jīng)過一系列流程，最快17個月才能取得土地使用權(quán)證。四是村鎮(zhèn)規(guī)劃不適應(yīng)農(nóng)村小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。村鎮(zhèn)規(guī)劃將產(chǎn)業(yè)用地細(xì)分為商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地和生產(chǎn)倉儲用地兩大類，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)招商限定較多，不利于農(nóng)村發(fā)展。五是缺乏集體建設(shè)用地上產(chǎn)權(quán)分割登記細(xì)則及流程。六是在農(nóng)村土地價值較低的區(qū)域按照城市較高的土地價值收取稅費。七是拆舊區(qū)的集中范圍太小。目前推動人口向本鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，但不能跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)，限制了農(nóng)村人口的流動聚集以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
這些體制問題，一方面導(dǎo)致指標(biāo)的市場價格沒有充分顯現(xiàn)，另一方面提高了農(nóng)民和社會資金從事土地整治的成本，阻礙了城鄉(xiāng)要素的對流。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，就要進(jìn)一步打破上述體制障礙，大幅降低體制成本。
四、成都經(jīng)驗對全國的借鑒意義
成都經(jīng)驗是否適用于全國其他地區(qū)？以下我們列出一個地區(qū)應(yīng)用成都戰(zhàn)略的條件：
1. 在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)土地確權(quán)
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清是普遍的現(xiàn)象。產(chǎn)權(quán)界定有深淺程度上的區(qū)別。產(chǎn)權(quán)界定的收益比成本越大，產(chǎn)權(quán)界定的就越細(xì)致清楚。因此，在土地價值較高的地區(qū)，對土地確權(quán)的需求就越大。在東南沿海地區(qū)，尤其是是廣東和浙江，農(nóng)村土地有龐大的實質(zhì)產(chǎn)權(quán)市場，但缺乏明確的產(chǎn)權(quán)界定和法律保護(hù)。對土地產(chǎn)權(quán)的爭議在這些地區(qū)也比較大，確權(quán)的收益高于成本，需求也比較大。但是，在中西部地區(qū)，確權(quán)的收益要小許多。
2010年，中央政府發(fā)布1號文件，明確要加快包括集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，且工作經(jīng)費足額納入財政預(yù)算。截至2017年，已完成10.5億畝農(nóng)村承包地使用權(quán)確權(quán)頒證工作，占全部承包地面積的80%。成都在確權(quán)方面的經(jīng)驗，已經(jīng)被吸收進(jìn)國家政策。在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)普遍的確權(quán)，為農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓提供了保障。
2. 完善包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)
在東南沿海制造業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，對農(nóng)村的工業(yè)用地有巨大的需求。在大城市的農(nóng)村地區(qū)，對使用集體土地建造公寓有巨大的需求。在部分有豐富旅游資源的鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村旅游對土地有極大的需求。在上述地區(qū)，農(nóng)村土地價值高，存在著事實上的宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地市場，但是合法的集體土地市場缺失，農(nóng)民的土地資源難以變成創(chuàng)造收入的財產(chǎn)。
2013年，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會決定“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。
從2015年起，在33個市縣開展土地改革試點，為修改《土地管理法》及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供經(jīng)驗。截止2017年6月，共有540塊、總面積9381.44畝集體建設(shè)用地入市，獲得81億元收益。成都在集體建設(shè)用地入市、宅基地聯(lián)建等方面的改革經(jīng)驗，預(yù)期會被逐漸吸收到改革試點工作中。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，包括大城市周邊鄉(xiāng)村、旅游資源豐富的鄉(xiāng)村、工業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，成都集體土地入市、聯(lián)建入市經(jīng)驗有較大的應(yīng)用空間。
3. 土地整治與指標(biāo)交易
土地整治與指標(biāo)交易可以增加貧困鄉(xiāng)村的居民收入。在遠(yuǎn)離城市、缺少旅游資源的地區(qū)，對建設(shè)用地的需求較少，農(nóng)村居民缺乏致富機會。土地整治和指標(biāo)交易將土地產(chǎn)權(quán)從偏遠(yuǎn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移至富裕的城市地區(qū)，提升了農(nóng)村居民的收入。土地整治項目，通過將農(nóng)民集中居住，創(chuàng)造出了更多的工作機會。
成都、重慶、鄭州與義烏等地已建立官方的指標(biāo)交易平臺。2008年12月，重慶成立重慶農(nóng)村土地交易所并出售了第一批土地指標(biāo)。截至2015年12月，重慶已轉(zhuǎn)讓17萬畝指標(biāo)，價值346億元，地票質(zhì)押8354畝，金額12.23億元；地票使用11.7萬畝。
土地指標(biāo)的交易范圍越大，指標(biāo)的價格越高。越是在貧困地區(qū)，越傾向于參加指標(biāo)交易；交易范圍越大，越是可能達(dá)成指標(biāo)交易。如果能建立全國范圍內(nèi)的指標(biāo)交易平臺，深度貧困的農(nóng)村地區(qū)可以將指標(biāo)賣到上海和深圳，將極大地減少貧困。政府可以從指標(biāo)交易的價款中提取部分費用來發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村和保護(hù)生態(tài)。成都土地指標(biāo)交易體系，有助于在全國范圍內(nèi)為削減貧困、發(fā)展鄉(xiāng)村、保護(hù)生態(tài)提供經(jīng)驗。
五、總結(jié)
在城鄉(xiāng)分割的背景下，成都經(jīng)由一系列改革，大幅降低體制成本，城鄉(xiāng)收入持續(xù)縮小，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入大幅提高。成都經(jīng)驗表明，在大城市乃至全國范圍內(nèi)，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合，對于發(fā)展農(nóng)村和提高農(nóng)民收入，是完全可行的。
成都經(jīng)驗的核心是通過不斷打破城鄉(xiāng)割裂的制度，持續(xù)降低體制成本，從而建立更為完整的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系和市場交易體系，提升農(nóng)村資產(chǎn)的收入。鄉(xiāng)村由此得到了啟動振興的資金和人才，也形成了自我循環(huán)發(fā)展的機制。成都經(jīng)驗表明，在大城市甚至全國范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)融合有助于提升農(nóng)民的收入。
城鄉(xiāng)融合的深度取決于體制成本下降的程度。成都首先要降低的體制成本，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清，以及城鄉(xiāng)分割的土地市場。成都通過開展土地確權(quán)、試點集體建設(shè)用地入市、開展城鄉(xiāng)聯(lián)建、實施土地整治和增減掛鉤，嘗試打破這些制度障礙，在政府的推動下，城鄉(xiāng)土地市場的框架初步搭建。伴隨體制成本的下降，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改變了部分農(nóng)村的面貌，提高了農(nóng)民收入，取得了一定效果。
然而，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，政府在土地整治中扮演了唯一的交易中介，又帶來了人們對保護(hù)農(nóng)民利益的擔(dān)憂。政府主導(dǎo)壟斷指標(biāo)交易的結(jié)果是，土地產(chǎn)權(quán)的指標(biāo)價格較低，政府也不得不動員少數(shù)不愿接受低價的居民離開。指標(biāo)市場的缺失，增加了指標(biāo)轉(zhuǎn)讓的交易成本。為解決上述問題，成都成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，建立指標(biāo)交易體系，推動農(nóng)民、集體以及社會資金自發(fā)從事土地整治，以期實現(xiàn)更高的指標(biāo)價格，動員更多的社會資金進(jìn)入農(nóng)村，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益并提高農(nóng)民收益。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步過渡到城鄉(xiāng)互動更為深入的城鄉(xiāng)融合。伴隨體制成本的降低，農(nóng)村面貌進(jìn)一步改變，農(nóng)民財產(chǎn)性收入持續(xù)提高，城鄉(xiāng)差距繼續(xù)縮小。
然而，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場仍面臨許多制度障礙。指標(biāo)不能跨縣交易，遵從政府定價，社會資金參與土地整治，要面對漫長的行政審批。體制障礙提高了社會資金去農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)的成本，降低了土地產(chǎn)權(quán)的收益。要深度實施城鄉(xiāng)融合，有待進(jìn)一步打破體制障礙，持續(xù)降低體制成本。
成都從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合的實驗表明，制度對農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的限制，并不是以單一的、個別的制度安排的形式出現(xiàn)，而是約束著農(nóng)民自發(fā)自愿行為的社會強制力的成體系的制度，也即體制。 因此，農(nóng)村改革的困難，不是破除一個或幾個制度，而是要在連續(xù)的一系列改革中，不斷破除分割城鄉(xiāng)和限制產(chǎn)權(quán)的體制機制，大幅降低城鄉(xiāng)融合的體制成本。城鄉(xiāng)市場融合的深度，取決于體制成本下降的程度。
作者簡介：路乾，中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；姚樹榮，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財新網(wǎng)
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