——基于桂南Q市“聯鎮包村”的個案考察
摘要：基層社會治理創新是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。基于"歸納-演繹-實證"的分析框架,對桂南Q市"聯鎮包村"研究發現:駐村干部不完全局限于完成"包發展、包黨建、包穩定"任務,也包括落實地方政府的各項制度安排;由高度組織化動員所形成資源吸納作用,使得"條塊"部門主動跟進,形成一種集中力量辦大事的態勢;"坐班式"駐村突破了傳統的"運動式"治理困境,尤其在績效考核、晉升激勵與委派單位協助下,精英治村的效果超越以往。但由于基層社會環境的異質性,各村莊的治理呈現出明顯的差異性。因此,地方政府應加強制度的頂層設計與政策的底層實踐,使聯鎮包村制度可持續化。本研究的創新在于以制度嵌入與精英下沉兩個維度詮釋地方政府如何依賴科層制路徑,體制內精英如何反科層化運作,推動聯鎮包村制度來提升基層治理能力。
1、問題的提出
農村稅費改革后, 在一定程度上減輕了農民的負擔, 緩和了基層政府與社會之間的沖突。但由于上級均衡性轉移支付資金的不足, 以及基層財政供給能力的弱化, 使得基層政府在農村公共服務供給上奉行“不作為”, 在一些社會治理的“硬指標”上“少作為”, 甚至“不在場”。而現行基層社會治理所呈現出村民自治、村社一體、組織封閉和城鄉分離的特點, 導致了管理真空、服務差別、民主局限的后果, 使得基層社會治理難度加大。
中央政府通過科層制體系將政令傳遞至基層, 但在實際中, 經由各層級人員的策略性變通和選擇性處置, 使得中央權威難以輻射到基層。而由基層自治所形成的地方權威, 在一定程度上抵御了中央權威嵌入基層的意圖。中央與地方各自形成的權威中心, 都相互默認并謹慎對待各自管制領域的邊界, 除非是基層無法處理的事務才上達至更高層級[1]。因此, 在基層社會治理上, 中央與地方呈現出明顯的差異性:以中央為權威中心的官僚領域, 對社會的整合是象征性的;以地方為權威中心的基層政權, 對社會的治理是實質性的。
國家通過“委托-代理”的方式授權地方權威治理基層社會, 地方權威替代了國家所不能完成的基層社會整合作用, 因而顯現出費孝通所言的“雙軌政治”[2], 即傳統社會治理是通過自上而下的中央集權[3]與自下而上的基層自治[4]的兩個平行軌道來完成的。不同的制度運作體系影響著基層社會治理的行動策略的選擇和有效性, 但傳統以“控制資源”擴充權力的方式, 難以解決基層權威的社會授權問題, 使得基層政權與其治理對象嚴重脫節。加上“逐利型”的基層組織非但不能起到連接國家體制與基層社會的作用, 反而擴大了兩者的區隔, 催生出更多的社會不穩定因素。為謀求經濟發展, 基層政權向社會所攝取資源遠大于公共服務的供給, 使得國家權力 (政策) 的滲透遭到了基層群眾的抵制, 政策執行“最后一公里”的問題凸顯。以理訴求、以法抗爭等群體事件更是充斥著基層社會, 使得鞏固基層政權、加強基層社會治理的國家意圖變得難以實現。
在此背景下, 黨的十八屆三中全會以“社會治理”取代了“社會管理”一詞, 并通過完善制度的頂層設計, 將基層社會治理納入國家治理體系和治理能力現代化的總目標。以何種方式踐行基層社會治理成為各級政府亟需探索的話題。因而, 作為一種治理模式的聯鎮包村制度, 正是地方政府回應黨中央提出的“堅持系統治理、綜合治理、源頭治理和依法治理, 改進社會治理方式”而做出的一項制度安排。
2、文獻回顧
在基層社會治理的農村場域中, 以“楓橋經驗”[5]為代表的“綜治模式”影響到全國各地, 逐漸演變為“縱向到底、橫向到邊”的“網格化治理、組團式服務”[6]模式。在推動基層社會治理的實踐上, 干部包村、部門幫扶等駐村制度成為學術界討論的話題, 具體如下:
首先, 從生成背景來看, 制度的變遷與社會的轉型改變了駐村制的承載范疇。駐村制由解放初期的農村“工作隊”演變而成, 是中共“走群眾路線”的制度化運作機制[7]。隨著計劃經濟體制的消解, 駐村制逐漸淡出人們的視野, 但新一屆中央政府對群眾路線的強調, 權力部門政績競賽的沖突, 使得駐村制得到復興[8]。80年代的駐村工作隊伍代表的是國家與政府的主導角色, 而如今他們已從“全能的主角”轉變為“有限的配角”, 影響力相對減弱[9]。可見, 駐村制雖然有助于實現國家權力與基層社會的對接, 但隨著制度的變遷, 駐村制已逐漸由“走群眾路線”的治理方式演變成為與科層化運作高度契合、各級政府進行制度安排的一種載體。
其次, 從運行邏輯來看, 自上而下的科層化運作方式, 推動駐村制嵌入基層社會治理。具有濃厚“國家色彩”的駐村制, 偏重于國家和政府主導、注重外部力量的嵌入, 以一定的“政府強度”實現較高的治理績效, 進而緩解基層社會治理壓力[10]。駐村干部的介入, 既加強基層組織建設, 也在一定程度上增強基層組織的號召力和凝聚力[11]。尤其是政府部門選派“第一書記”駐村, 為新農村建設注入了新的活力, 由此形成“國家支持、村委主導、村民參與”的村莊治理格局[12]。然而, 在村莊治理的主體缺失的情況下, 未能被納入科層制體系的基層組織, 需要借助“聯村制度”來完成村莊治理[13]。綜上, 駐村制是依賴科層制的運作方式而進行的, 地方政府通過制度化手段選派干部到基層駐村, 以期達到鞏固基層政權的目的。
最后, 從制度困境來看, 外部力量的嵌入遭遇基層社會的抵御, 使得該項制度難以突破科層制的層級束縛。駐村制能夠在源頭上化解基層社會矛盾, 但這種政績競賽可能會導致普通的物質性尋租升級為炫耀性尋租, 造成政府權力的惡性膨脹, 資源配置扭曲[14]。在“分利秩序”的基層社會, 駐村干部已逐漸由國家代理人角色演變為“精致的利己主義者”, 他們善于利用職務之便和體制漏洞來實現自身的利益最大化[15]。由于受到目標設置權責與原單位資源的條件限制, 以及鄉鎮干部與村干部之間“共謀”與“鄉-村”關系的閉合等結構性排斥, 駐村干部逐漸演變為“依附型行動者”, 使得國家政策難以落實[16]。可見, 基層社會的劇烈變遷和利益結構的持續分化, 導致基層社會治理陷入形勢復雜性、關系多元性和內容繁雜性等“現代性困境”[17], 使得駐村制難以擺脫科層制的路徑依賴。
總體來看, 作為一種治理工具, 駐村制類似于“攻堅戰”、“大會戰”式的社會動員被地方政府推崇, 很明顯, 這是政府對體制外社會資源以及治理客體的作用方向。對科層組織的內部來說, “蹲點”、“掛職”、“駐派”等形式的體制內創新也逐漸成為時髦的治理技術。既有駐村制的研究, 側重于從歷史發展脈絡考究其行動邏輯, 以及制度環境變遷對其應然的影響, 并未對其背后的運行邏輯進行探討, 或是尚未回應地方政府如此依賴這種治理工具的原因何在。有鑒于此, 本研究以桂南Q市聯鎮包村制度為樣本, 采取“歸納-演繹-實證”的分析路徑:首先, 以制度嵌入分析地方政府如何將制度嵌入到基層社會治理, 及其背后運行的邏輯;其次, 以精英下沉探討體制內干部如何自上而下的推進該制度;最后, 在闡述聯鎮包村的制度困境的基礎上, 提出思考性建議。
3、案例描述與理論基礎
3.1 案例描述
Q市位于廣西南部, 區域面積10842平方公里, 人口約380萬, 下轄兩縣兩區 (P縣、L縣、N區、B區) 。為加強基層社會治理, 將國家各項制度安排進行整合與貫徹, 2012年, Q市實行聯鎮包村制度, 即建立“一竿子插到底”的直接聯系群眾制度, 要求每名市廳級領導分別聯系1~2個鎮, 1個貧困村、1個示范村、5戶聯系戶, 并實行包發展、包黨建、包穩定的“三包”責任制。具體而言, 聯鎮包村是黨的群眾路線教育實踐活動工作的延伸, 將經濟發展、組織建設和基層穩定與聯系工作進行有效融合。要求駐村干部不僅做好經濟發展的服務員、組織建設的指導員和矛盾糾紛的調解員, 更要扎根基層, 著力解決群眾的實際問題。隨著該項制度的深入推進, Q市在脫貧攻堅、美麗鄉村建設和基層黨建等領域成效顯著, 并成為其他地區借鑒的經驗樣本。
3.2 理論基礎
治理是一種由共同目標支持的活動[18], 也是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作互動[19], 旨在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動, 以最大限度地增進公共利益[20]。社會治理是指在執政黨領導下, 由政府組織主導, 吸納社會組織等多方面治理主體參與, 對社會公共事務進行的治理活動[21]。然而, 在市場化沖擊下, 以德治和禮制為主的傳統鄉紳治理模式逐漸解體, 鄉土中國在城鎮化過程中逐漸走向離土中國, 依靠血緣和地緣構建的鄉村社會“差序格局”[22]逐漸被打破。快速發展的城鎮化加劇了農村的“空心化”, 以及基層社會治理的“無主體化”, 使得一些再好的惠農政策只能停留在制度文本, 難以落實。在基層社會治理過程中, 基層政府總會遵循科層體系中的權力結構, 以習慣的選擇性策略進行落實, 由此形成“碎片化”的組織偏好和資源配置[23], 使得國家權力難以滲透到基層社會, “最后一公里”問題突出。
為加強基層社會治理, 緩和基層社會矛盾, 駐村制度逐漸興起。從傳統駐村制與聯鎮包村制度的共性來看:首先, 在形式上具有反科層化傾向, 即地方政府試圖突破科層制的運行困境, 直接選派干部下沉進行社會治理, 由此規避政策執行偏差。其次, 在內容上都屬于嵌入式治理, 地方政府將各種制度安排 (中央與地方政策) 嵌入到駐村工作范疇。最后, 在身份上, 駐村干部在原單位的干部身份、編制性質、政治待遇、工資發放不變。從兩者的區別來看, 傳統駐村制是鄉鎮政府根據國家制度下派 (強制性) 普遍干部到基層, 以“走讀式”的形式輔助村支兩委開展征稅、維穩和監管等工作。由于權威和資源的雙重匱乏, 以及單一的考核方式, 駐村干部的治村效果不明顯, 因而在駐村結束后難以突破晉升的“天花板效應”。聯鎮包村制度主要從市縣兩級選派 (激勵性) 部門“一把手”擔任“第一書記”進行“坐班式”治村。在考核機制、晉升激勵與單位協助的共同作用下, 駐村干部能夠較好地完成任務, 因而在任期結束后得到相應的晉升, 如表1所示。
總體來看, 在聯鎮包村制度嵌入基層社會治理過程中, 顯現出極強的科層制路徑依賴, 但在體制內精英下沉過程中, 卻有意識地突破科層制的層級約束, 使得該項制度得以延續, 并成為地方政府推動其他社會政策的主要載體。由“條條”與“塊塊”部門銜接跟進而形成“集中力量辦大事”的資源吸納模式, 使得基層社會治理的各項工作得以順利推進。
4、聯鎮包村的制度嵌入:科層制路徑依賴下的基層社會治理
制度指的是由人制定的規制、法規和條例[24]。制度嵌入源于卡爾·波蘭尼提出的嵌入性概念, 即經濟行為嵌入在社會關系中并與其它非經濟因素融為一體, 社會關系被嵌入經濟體系中[25]。質言之, 制度嵌入是指制度環境對個體行為的影響, 制度的運轉是以嵌入在更大的制度、系統和文化背景之中為基礎的[26]。一項制度被選擇和運行, 說明在當下的社會環境中, 其效果得到地方政府的認可, 因而將聯鎮包村制度嵌入到基層社會治理, 是地方政府進行制度創新的一個過程, 如圖1所示。
表1 傳統駐村制與聯鎮包村制度的共性與區別
4.1 以科層制的路徑依賴推動聯鎮包村落實
制度主義認為, 政策是制度的輸出, 一項政策只有被政府機構采納、實施和執行才能成為公共政策[27]。國家試圖通過機構設置和人員委任, 將地方權威變為其在基層的政權分支, 使其成為服務國家目標 (加強基層社會治理) 的組織機構, 并進入國家管治的范疇。因而國家方針政策的執行和貫徹, 均要依靠科層體系下各級政府及其職能部門的推進, 聯鎮包村制度是地方政府回應國家加強基層社會治理的有效載體, 在制度嵌入過程中顯現出極強的科層制路徑依賴。
首先, 在高層干部的主導下, 黨政組織觸角不斷延伸。國家政策的落實, 不僅需要黨政“一把手”依靠個人權威進行高度組織化的動員, 更需要將他們的治村理念與公共利益進行關聯, 由此形成頂層與基層良性互動的“利益共同體”。換言之, 在基層社會治理過程中, “懸浮型”的基層政權難以回應基層社會的各種訴求, 亟需通過官僚系統內部高度組織化的模式進行推動, 進而實現高層領導的治村理念與基層社會需求有效銜接。由于村民自治制度的局限性, 基層黨組織力量渙散, 加速了基層政權與鄉村社會關系的“離間化”, 使得基層社會治理主體長期“缺位”。因而, 聯鎮包村的制度嵌入, 是在Q市黨政“一把手”的積極推動下, 將黨政組織系統的觸角進行延伸, 使主體“缺位”走向服務“在場”, 有效化解政策執行“最后一公里”的問題, 進而增強以黨為核心領導的基層社會治理功能。
其次, 在政治吸納的作用下, “條塊”部門主動跟進。從社會層面看, 國家試圖通過設置結構相當的各類機構, 并授權其行使職能, 以此強化基層權威, 從而加強對基層社會的控制。隨著社會的發展和管理水平的提高, 科層制逐漸取代了家長制, 成為絕大多數領域和國家普遍的管理組織結構[28]。出于管理的便利性, 我國在職能部門的設置上注重對口原則, 即各“條塊”部門既要執行本級政府的指令, 也要接受上級對口部門的業務指導。因而聯鎮包村制度能否落地, 很大程度取決于各“條塊”部門的協同配合程度。在此過程中, Q市四大班子領導依靠行政級別所形成的政治吸納作用, 促使其管轄的職能部門主動跟進, 由此形成“市廳級領導-縣處級干部-鄉科級職員”的垂直狀“條條”包村模式。雖然從“條條”系統內部選派干部進行包村, 能夠確保各層級政令暢通, 但各部門處于互不干涉的平行治村狀態。部門“碎片化”的治村方式, 使得各村莊發展呈現出明顯的差異性。從深層次看, 這種以“條塊”部門“集中力量辦大事”的治村模式, 是在高層領導的政治吸納作用的推動下, 使聯鎮包村從制度文本走向基層落實。
最后, 在兩委干部的配合下, 制度運行得到銜接。農村稅費改革后所形成的轉移支付財政體制, 弱化了基層政府的財政汲取能力, 以致基層社會治理陷入“懸浮”狀態[29]。雖然“政黨下鄉”和“政權下鄉”, 將“一盤散沙”的基層社會整合為高度組織化的政治社會[30]。但各利益相關主體訴求呈現多元化, 使得基層社會治理面臨巨大挑戰。雖然, 兩委干部游離在體制外, 但他們“上接縣鄉政府, 下聯本村村民”, 既是國家政權的代理人, 也是村務管理的執行人, 鄉村秩序的維持與聯鎮包村的各項工作離不開他們的銜接和跟進。然而, 隨著國家加大對農村發展的支持力度, 各種項目接踵而來, 村干部既要落實黨和國家的各項方針政策, 又要完成駐村干部所交辦的應急性任務, 因而他們常常處于兩難的境地:當國家政策與地方政令不一致時, 村干部難以抉擇, 只能因事而異, 不斷補救兩者之間出現的沖突。
圖1 聯鎮包村制度嵌入基層社會治理的路徑圖
4.2 以任務型治理的方式銜接聯鎮包村工作
長期以來, 各級職能部門在基層社會治理過程中權責不清、部門職能分割與交叉并存, 除一些涉農部門外, 其他部門對農村基層治理的支持嚴重缺位[31]。因此, 聯鎮包村制度通過將經濟發展、組織鞏固和社會穩定納入行政職能體系, 以制度規范各職能部門的責任和義務, 呈現出任務型治理的趨勢。
首先, 經濟發展優先排序。隨著我國經濟進入“新常態”, 各地區所面臨的經濟下行壓力超出以往, 使得地方政府再度回歸“以GDP增長論英雄”的發展理念, 對基層訴求難以回應。質言之, 單兵突進式的經濟發展方式對構建良好社會秩序的邊際效用在逐漸遞減, 由此導致的社會問題逐漸增多。聯鎮包村將“包發展”優先排序, 旨在通過發展經濟來增進政治支持網絡, 增強以己為中心的基層秩序控制, 因為該制度顯現出地方政府高度的自利性。但制度的嵌入, 在加快Q市經濟發展速度的同時, 也為聯鎮包村的可持續運行提供了財力保障。從深層次看, 聯鎮包村制度將經濟發展進行優先排序, 彰顯了基層社會治理仍從屬于經濟發展, 地方政府難以擺脫政治錦標賽體制的束縛。
其次, 鞏固基層組織建設。隨著農村提留統籌款收繳等工作的剝離, 基層組織的工作重心逐漸向公共服務供給和集體資源管理回歸。聯鎮包村的“包黨建”旨在科層體制框架下建立領導掛點、部門包村、干部駐村的聯系制度, 形成了一級抓一級、層層抓落實的工作格局。同時以基層黨建工作為切入點, 通過構建“書記抓、抓書記”責任主體鏈, 推動聯鎮包村的各項工作開展。從側面看, 聯鎮包村作為一種地方政府主導、注重外部資源嵌入基層治理的制度, 雖然能夠加強地方黨委與基層組織的良性互動。但由于駐村干部身份的特殊性, 為各項工作的具體操作都保留了靈活的彈性空間, 呈現出非制度化、非正式化、非科層化運作態勢[32]。
最后, 促進社會和諧穩定。隨著現代化進程的不斷推進, 階層分化過程中的社會異質性逐漸增加[33]。由基層社會矛盾而引發的群體性事件頻發, 使得基層政府的“維穩”壓力巨大。因而, 聯鎮包村強調“包穩定”, 意味著“維穩”仍為基層政府的常規性工作。Q市通過構建矛盾綜合協調機制, 將綜治工作站、調解室、警務室進行全覆蓋, 并以制度化手段督促各駐村干部下基層調處群眾矛盾糾紛, 將矛盾化解在基層, 切實維護基層社會穩定。可見, 駐村干部“包穩定”能夠維護基層社會穩定, 也是聯鎮包村制度持續化運行的關鍵。
4.3 以監督考核機制提升聯鎮包村主體責任
考核是一項“政治技術”, 通過考核明確目標責任制, 上級政府可以把政策執行的責任移交至下級政府及其工作人員, 以使自己擺脫政策執行的事務性工作, 而專事對考核結果的監督。盡管上級政府未能時刻親臨現場指導, 但他們可以使用考核這種“遠程”工具來加大對下級領導干部的監管力度[34]。一項好的政策不僅需要執行機構的貫徹落實, 更需要考核機制的督促, 使各主體履職到位。
首先, 以動態調整的方式規避運動式治理。在聯鎮包村過程中, 委派單位和駐村干部并非一成不變, 而是按照科層制運行邏輯進行動態調整, 即各部門的聯系點會隨著高層領導崗位的調整而變化, 進而有效地規避運動式治理的弊端。如2015年Q市市委書記將L縣S村作為聯鎮包村的聯系點, 經2016年調整后, 其所管轄的市直部門的聯系點跟隨變更。在此過程中, 高層領導能夠依托個人權威, 對所管轄的職能部門進行調遣, 使體制內資源不斷向村莊下移, 因而他們的治村效果遠大于基層駐村干部。
其次, 以過程管理的手段防止干部不作為。從考核的方式來看, 組織部門抽調各職能部門責任人組成考核小組, 以交叉考核的方式對各委派單位的聯系點進行督查。通過加大對落實領導責任、落實組織保障、實施精準幫扶等指標的權重, 督促各委派單位和駐村干部履職到位。同時, 考核小組采取不定期突擊檢查的方式, 對發現的問題及時研究解決, 防止各責任主體不落實, 幫扶單位不作為, 駐村干部不履職, 扶貧資金出現挪用浪費、中途截留、跑冒滴漏及貪腐現象, 真正使項目資金安全高效運行。
最后, 以雙重考核的措施增強主體責任意識。從考核客體來看, 傳統駐村只局限于駐村干部, 而聯鎮包村制度不僅細化到駐村干部, 更是對委派單位進行全面考核。根據《Q市幫扶單位和“聯鎮包村”單位工作績效考核評分細則》要求, 聯鎮包村的考核內容、標準和辦法分為7個方面, 細化到縣、鄉和村三級責任主體。組織部門以結果為導向, 在審閱相關佐證材料的基礎上, 下沉到基層聽取群眾的評價進行求證。這種雙重考核方式不僅避免駐村干部因運動式治理而做出的應付性“做作業”, 也在一定程度上提高委派單位的重視程度, 畢竟任務完成與否將會影響到單位的年終績效獎勵, 以及個人的政治前途。
總體來看, 農村稅費改革在一定程度上弱化了基層政權的資源汲取能力, 由此導致政權“懸浮化”、人員“邊緣化”、管理“不在場”等問題, 亟需黨政組織嵌入, 才能化解基層經濟發展滯后、組織渙散、社會不穩定的困境。聯鎮包村采取“一竿子插到底”聯系群眾的制度, 旨在依賴科層制運作體系, 將“包發展、包黨建、包穩定”嵌入基層社會治理, 既踐行了中央加強基層社會治理的治國理念, 又回應了地方治理制度供給不足的訴求。在高層領導的權威吸納資源的作用下, 體制內資源得到有效整合, 并直接輸送至村莊, 因而呈現出行政級別越高, 資源吸附能力越強, 治村效果越顯著的特征。反之, 行政級別越低, 資源獲取渠道越窄, 治村效果越不明顯。在部門配合與基層銜接下, 以及對委派單位和駐村干部的考核下, 該制度得以可持續運行。
然而, 將經濟發展進行優先排序, 實際上又回到了傳統發展路徑, 即依靠官僚制運作體系進行推動。雖然短期內地方經濟發展較為顯著, 但這種運作難以適應各地區資源稟賦條件的差異性, 更難調動基層自主發展的積極性, 因而在調研中發現:
(1) 高層領導的權威性, 加劇了兩委干部的邊緣化。在聯鎮包村過程中, 高層領導依托個人權威, 將體制內資源進行整合, 并輸送至村莊。或是通過高度組織動員模式將治村任務分解至各職能部門, 但在此過程中卻弱化了兩委干部的基層社會治理主體角色, 使得其“等靠要”思想突出。
(2) 職能部門的異質性, 使得聯鎮包村效果呈現差異性。具有實權或財權的領導干部推進工作相對容易, 而對于“吃財政飯”的單位和普通干部卻是舉步維艱。尤其是被下派到貧困村的駐村干部, 他們面臨著村莊的內生資源不足和外部資源供給缺乏的雙重困境, 其治村效果并不顯著。
(3) 駐村干部任期的有限性, 致使聯鎮包村陷入“人走政息”的困境。當高層領導職務變動時 (如干部調任, 或因故停止職務而無法繼續包村) , 其治村理念可能遭到新的駐村干部否決, 由此導致執行滯后, 或任務中斷等治理失靈的風險, 引發群眾對新任駐村干部的不滿, 進而影響到基層政府的信任度。
(4) 駐村干部可能會以“政治權力尋租”或“社會權力尋租”來實現自身利益最大化。在聯鎮包村過程中, 由于缺乏必要的權力制衡, 導致一些駐村干部獨攬大權, 以權謀私, 損害群眾的利益, 進而引發村莊治理危機。
可見, 秉持制度主義理念的國家只有強調領導干部的官德和官責, 重視基層社會的民聲和民意, 以圖解決基層社會治理失靈的困境。雖然聯鎮包村具有一定的局限性, 但在國家主導的社會治理背景下, 該制度正是黨的群眾路線工作的延伸, 也是結合中央提出要搞好黨群關系, 加強經濟建設、黨的組織建設和平安建設背景下一個應然的制度安排。
5、聯鎮包村的精英下沉:反科層化推動基層社會治理觸底實踐
中國村莊權力結構的人格化代表主要有:體制內精英、非體制精英與普通群眾[35]。在聯鎮包村過程中, 地方政府通過制度化手段派出的體制內精英主要有:第一書記和扶貧工作隊。在韋伯看來, 通過科層制來協調專門化的權限和行動, 強調非人格化的特殊品格以及服從于科層權威, 組織成員按照既定規則才能順利實現組織目標[36], 意味著體制內精英唯有照章辦事才能完成聯鎮包村的各項任務。但科層制運作體系的層級束縛并不利于體制內精英治村。尤其在一些“硬指標”考核的“一票否決”壓力下, 體制內精英不僅要依賴科層制的權威吸納體制內資源, 更需要打破科層制 (反科層化) 的條條框框, 獲取體制外資源來實現個人利益最大化。
5.1 以行政能力整合體制內外資源
(1) 借助委派單位力量, 整合體制內資源。在聯鎮包村過程中, 體制內精英依托委派單位的資源, 在一些項目的資金配套上“開綠燈”, 并投入所駐村莊的各項建設。如2013年L縣選派到各村的“第一書記”在任期間, 通過積極爭取, 依托體制內資源, 向省市對口單位逐級申請, 共修建橋梁15座、修建村級道路105.3公里、解決安全飲水源13個。可見, 官僚系統 (委派單位) 的支持力度將會影響到駐村干部的工作績效。從資源輸入的角度來看, 駐村干部行政級別的高低決定了體制內資源獲取量的多寡, 高層領導承包的村莊所獲取的體制內資源遠大于中層和基層干部, 因而Q市各縣區的村莊治理效果呈現出明顯的差異化。
圖2 精英下沉推動聯鎮包村制度觸底實踐路徑圖
(2) 能人積極“爭資跑項”, 獲取體制外資源。能人是既有經濟資源, 又有人力資源, 還有社會資源的“村莊精英”型人物[37]。囿于村莊資源稟賦不足, 單靠駐村干部發動群眾進行基層社會治理是不夠的, 因而通過“爭資跑項”獲取體制外資源是他們慣習的做法。畢竟項目進村既可以緩解村莊財力投入不足的困境, 也可以緩解駐村干部在承擔公共服務供給以及農村基礎設施建設的壓力, 但項目進村的多寡取決于駐村干部的“能人效應”。在科層制內部, 駐村干部的社會關系網絡不僅對體制內資源具有吸附力, 也對體制外的社會資本具有號召力, 因而其獲取外部資源的機會遠大于村支兩委干部。
5.2 以行政包干代理基層事務
(1) 駐村干部主動服務, 確保村事不出村。為破解群眾辦事難的問題, 聯鎮包村制度將“包黨建”納入到駐村干部的工作范疇, 并任命駐村干部為村務代辦員, 駐扎在“一辦三中心”、“農事村辦”等黨群服務站為群眾辦理事務。體制內精英將服務下沉到基層代辦群眾事務, 有效地將“被動受理”變為“主動服務”, 改變了群眾來回跑多趟的現象。如2015年B區11個鎮級“一辦三中心”為群眾提供社會事務類服務8.6萬多人次, “農事村辦”服務站服務群眾共計1萬多人次, 在便利了群眾的同時, 也為聯鎮包村工作的開展提供群眾基礎。實際上, 群眾事務代辦制彰顯出一種代理治理模式[38], 即基層政府代表國家治理基層社會。因而, 聯鎮包村制度正是地方政府轉變職能, 積極回應群眾訴求, 加強公共服務供給力度的有效載體。
(2) 借助服務平臺, 提升群眾滿意度。地方政府選派干部進行聯鎮包村的目的在于指導基層工作、鞏固基層組織、強化基層綜合服務管理平臺建設。在聯鎮包村過程中, 駐村干部以村級公共服務中心為服務平臺, 通過“一站式”的供給公共服務方式化解群眾辦事難的問題, 不僅有效地改善了基層組織渙散、凝聚力不足的局面, 也在一定程度上提升了基層組織的服務意識, 進而增強了群眾對地方政府的信任度和滿意度。
5.3 以職責延伸化解基層矛盾糾紛
(1) 延伸司法職能, 提升司法服務水平。國家作為一種將社會沖突限制在一定秩序內或使社會得以合作共處的政治共同體, 通常要使用法律規范人的行為, 對社會成員進行法律整合, 形成一體化的國家權威和法律秩序[39]。聯鎮包村制度中的“包穩定”強調基層穩定的重要性, 要求司法部門下沉, 將法律服務嵌入到基層。因而在聯鎮包村過程中, 將司法職能進行延伸, 不僅能夠將矛盾糾紛化解在基層, 也能提升群眾對司法服務的滿意度。可見, 司法職能滲透至基層是職能部門有效回應地方政府“包穩定”要求的主要方式。在加強司法部門與群眾之間互動的同時, 也在一定程度上維護了基層社會穩定。
(2) 推動法律聯村, 基層黨員分區化解。作為聯鎮包村單位, 法院堅持能動司法, 主動延伸審判職能, 在解決群眾訴求、幫扶困難群眾中發揮了很好的作用。Q市以法官聯鎮包村, 旨在將法律服務下沉至基層, 形成司法部門主導、基層綜治辦配合、司法所銜接的多元化解矛盾糾紛機制, 進而有效緩解基層矛盾。同時, 把各村莊進行區域劃分, 將法律宣傳責任包干到駐村干部, 督促其深入基層走訪和協調, 有效地把矛盾糾紛化解在萌芽狀態, 避免矛盾升級。
總體來看, 在聯鎮包村過程中, 體制內精英不僅要依托個人權威吸納體制內資源, 更需要依靠“能人效應”進行“爭資跑項”來獲取體制外資源。在“包發展、包黨建、包穩定”的考核壓力下, 體制內精英不僅要借助委派單位的力量發展基層經濟, 以行政包干代理群眾事務, 更要通過反科層化的方式突破層級束縛, 將司法服務下沉, 維護基層社會穩定。從政治學的視角看, 聯鎮包村制度是一種緩解城鄉差距壓力而在科層制內進行的資源支持與精英動員。
然而, 在科層制中, 上級部門只負責下達任務, 基層部門只能執行任務。除檢查、督促和考核, 上級主管部門難以對駐村干部進行全程跟蹤[40], 這就使得精英在下沉過程中, 選擇性執行政策等情況難以避免, 在調研中發現:
(1) 精英利益俘獲, 使得聯鎮包村任務與委派單位業務難以抉擇。在晉升錦標賽體制下[41], 體制內精英出于獲取基層工作經驗的考慮, 而長時間扎根基層, 使得部門的業務難以兼顧, 可能會造成嚴重的后果 (輕則被約談, 重則被問責) 。因而出現名義上的包村, 實際上掛點的情況, 即掛名而不作出實際行動, 將具體工作委托給村支兩委干部。
(2) 職能部門采取“趨利選擇性”策略下派駐村干部, 弱化了一些優秀的中年青年干部的積極性。在選派駐村干部的過程中, 單位與個人出現博弈, 但博弈的最終結果通常是由單位選擇性的派出具有基層工作經驗的老干部, 中青年干部得到的機會甚少。
(3) 基層社會的不確定性, 加劇了聯鎮包村的風險。在遭到地方黑惡勢力阻撓而無法完成任務的情況下, 一些駐村干部通過改數據、突擊造材料等方式應付考核, 出現假脫貧、被脫貧、數字脫貧等情況, 無形中加劇了群眾對基層政府的不信任感。
(4) 由于農村地區資源稟賦條件不足, 社會組織發展相對滯后, 難以滿足基層群眾多元化、個性化的服務需求, 因而在聯鎮包村過程中, 社會組織處于長期的“缺位”狀態, 使得治村團隊疲憊。
可見, 在壓力型體制下, 強調經濟成績和效益的管理方式, 使得地方政府借助聯鎮包村制度的強制性行政手段, 將體制內精英下沉到基層, 不僅實現了促進經濟發展、穩固基層組織和維護社會秩序, 也在一定程度上緩解了地方政府的各類國家政策執行的壓力。因而, 駐村制度得以在全國范圍內沿用至今。
6、結論與討論
本文以制度嵌入和精英下沉兩個維度詮釋聯鎮包村的運行邏輯:一方面, 在高層推動、中層介入和基層銜接的科層制路徑依賴下, 聯鎮包村制度得以嵌入到基層社會治理。另一方面, 精英下沉不僅要依靠科層制權威所形成的吸納資源作用, 將體制內資源進行有效整合, 更要通過反科層化的運作方式, 將體制外資源納入治村范疇, 進而完成聯鎮包村的各項制度安排。在不破壞村民自治的基礎上, 地方政府以制度嵌入和精英下沉的方式協助基層政府提升公共服務供給能力, 使高層領導下基層能“下得去”, 基層有問題能“上得來”, 以此增強高層與基層之間的良性互動。
首先, 地方政府借助聯鎮包村制度將上級下達的一些政治任務滲透到科層體制內部, 通過個人權威驅動所管轄干部在“科層化”與“反科層化”之間有機互動。換言之, 駐村干部進行聯鎮包村, 實際上發生了“反科層化”的狀態變動;當駐村干部回到原屬單位后, 其又重新回到“科層化”的狀態。體制內精英從下沉到回歸的過程中, 不僅完成了地方政府的各項制度安排, 使基層社會治理主體“缺位”走向“在場”, 也在一定程度上緩解了基層社會管理真空、村民辦事難的局面。
其次, 以聯鎮包村的方式落實地方政府的各種制度安排, 有效緩解了其政策執行的壓力, 使其從紛繁復雜的行政任務中抽身出來, 回歸至基層公共服務的供給。這也符合中國自古以來的治理特征, 即通過科層體系把行政事務逐級往下發包, 通過層層分解至基層組織完成。然而, 科層制體系內各部門之間的目標、激勵與約束存在差異性, 難免會陷入“運動式治理”;加上駐村干部任期的有限性與基層社會發展的可持續性之間的沖突, 使得選擇性地執行政策成為可能。但聯鎮包村制度能夠以動態調整駐村干部、強調體制內精英“能上能下”和注重單位與個人考核來規避“運動式治理”而造成的治理失靈困境。因而該項制度延續至今, 作為地方政府實行各種制度安排的有效載體, 逐漸成為基層社會治理不可或缺的工作機制。
最后, 聯鎮包村制度是地方政府回應中央加強治理體系和治理能力現代化的一個策略選擇。但由于基層社會環境的差異性, 使得聯鎮包村制度存在一定的困境, 主要表現為: (1) 在高層領導的介入與職能部門包攬村務工作下, 基層組織逐漸被邊緣化, “等靠要”思想突出。 (2) 精英的利益俘獲與部門選擇性下沉, 使得委派單位業務與聯鎮包村任務發生沖突時難以抉擇, 一些駐村干部不得不采取改數據、突擊造材料等非常規手段應付績效考核。 (3) 駐村干部任期的有限性, 以及基層黑惡勢力的抵制, 可能會導致任務中斷, 加上社會組織和社會資本的缺乏, 使得部分地區聯鎮包村工作團隊難以為繼。 (4) 脫嵌于原屬單位監督的駐村干部, 很可能在“爭資跑項”的過程中以權謀私, 或是與基層干部形成“貪腐”的利益同盟, 加劇基層社會治理危機。
總體而言, 聯鎮包村制度來源于傳統駐村制, 但卻突破了傳統駐村制的困境, 逐漸成為地方政府進行基層社會治理的一種不可或缺的工具。在基層社會治理體系中各個層級的主體因各自的價值取向和行動邏輯存在差異性, 尤其是自上而下的選擇性執行政策和自下而上的基層低度回應, 使得“強動員、低成效”的手段不斷被強化[42]。因此, 地方政府應因地制宜, 動態調整, 在聯鎮包村制度運行中漸進式地修正和完善, 進而規避因制度困境而造成的基層社會治理失靈。首先, 在黨政組織嵌入基層的過程中, 應充分調動基層自治組織的積極性, 發揮其基層社會治理主體角色的作用, 使其從“邊緣人”回歸至“主導者”。其次, 駐村干部應權衡好駐村工作和單位業務, 切實將聯鎮包村的各項任務落實到位。職能部門在選派駐村干部時, 應給予中青年干部下沉到基層鍛煉的機會。應加強對駐村干部的監督, 督促其摒棄功利化, 多為群眾解決實際問題。再次, 地方政府應堅持依法治村, 加強對基層黑勢力的打擊力度, 確保和諧穩定。應注重社會組織的培育, 給予政策扶持和優惠傾斜, 吸納其參與聯鎮包村工作。最后, 應采取部門交叉包村方式, 將財力充足與財力薄弱的單位進行合理搭配, 化解基層社會治理差異化的困境。
中國鄉村發現網轉自：公共管理學報2017年04期
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