摘要:基層社會自治法治德治模式的不同定位、主體責(zé)任、治理體系和運作機制，對加強中國社會治理體系的建立有三個重要的創(chuàng)新點：統(tǒng)籌社會力量的協(xié)同機制；激發(fā)人民作為基層治理的主體作用；推動法治為自治和德治服務(wù)功能。如何實現(xiàn)中國社會化、法治化、智能化和專業(yè)化的社會治理目標(biāo)？需要發(fā)揮基層社會自治的作用，正確處理好三治模式之間的協(xié)同關(guān)系，提升社區(qū)、社工和社會組織三社聯(lián)動能力，以促進中國社會和諧建設(shè)，確保人民的基本權(quán)益。
關(guān)鍵詞:基層社會治理；自治；法治；德治
黨的十九大報告提出，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，這是首次在黨的重要報告中將自治、法治、德治相結(jié)合應(yīng)用到鄉(xiāng)村治理體系之中，同時也適用于中國基層社會治理模式。關(guān)于自治、法治和德治相結(jié)合的概念，在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中專門提出，充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約、居民公約在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的積極作用，弘揚公序良俗，促進法治、德治、自治有機融合。從三治有機融合到三治相結(jié)合，標(biāo)志著中國特色社會主義社會治理體系進入新時代。
習(xí)近平總書記強調(diào)，加強和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。[1]社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了。在新的發(fā)展形勢下，認真貫徹落實黨的十九大精神，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于社會治理的重要精神，就必須緊緊圍繞“人”這個核心，積極創(chuàng)新基層社會治理理念和模式，推進“自治、法治、德治”建設(shè)，不斷探索基層社會治理的有效路徑。
黨的十八屆三中全會決定提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的總目標(biāo)是“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”。
隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和社會主義現(xiàn)代化進程不斷推進，國家政府的管理模式從“管制”走向“治理”。我們黨作為執(zhí)政黨，通過自治、法治、德治以及民主協(xié)商來治國理政。不斷完善社會治理體系的制度，提升社會治理現(xiàn)代化，以實現(xiàn)建立國家治理體系的目標(biāo)。
一、明確基層社會三治主體，打造社會治理基礎(chǔ)工程
黨的十九大報告指出，加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。在基層社會治理體系中，自治、法治和德治相結(jié)合的機制中，誰是基層社會治理體系中的主體？從黨中央提出的社會治理體制中，治理城鄉(xiāng)社區(qū)的主體由五個方面的代表組成，包括基層黨組織的代表、基層政府的代表、基層社會力量的兩個代表（包括企業(yè)的代表、基層社區(qū)組織的代表）和居民的代表。這四類治理主體的代表各有自己的職能和作用，是一種有機契合的社區(qū)共治體系，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下政府治理、社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的結(jié)構(gòu)體系。這種基層社會治理結(jié)構(gòu)體系不同于西方國家和地區(qū)，又不同于我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)社區(qū)管理。
基層黨組織是三治主體的第一方面代表。黨的十九大指出，堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。因此，基層黨組織承擔(dān)起社區(qū)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)地位。如何充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用？基層黨組織并不是什么都管，而是負責(zé)基層的政治建設(shè)、黨的組織建設(shè)和基層社會治理制度建設(shè)。政治建設(shè)的內(nèi)涵是加強和改進街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織對社區(qū)各類組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的路線方針政策在城鄉(xiāng)社區(qū)全面貫徹落實；黨的組織建設(shè)是基層各個單位需要建立基層黨委、總支或者支部，或者聯(lián)合支部，沒有黨員的單位需要派遣黨代表；基層社會的黨組織需要健全和完善基層社會治理的制度建設(shè)。
基層政府是三治主體的第二方面代表。如何有效發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用？這需要基層政府制定出區(qū)縣職能部門、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在社區(qū)治理方面的權(quán)責(zé)清單；依法厘清街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和基層群眾性自治組織權(quán)責(zé)邊界，明確基層群眾性自治組織承擔(dān)的社區(qū)工作事項清單以及協(xié)助政府的社區(qū)工作事項清單。基層政府組織是基層社會三治的第二個主體，也就是基層政府治理，基層政府需要切實履行城鄉(xiāng)社區(qū)治理主導(dǎo)職責(zé)，加強對城鄉(xiāng)社區(qū)治理的政策支持、財力物力保障和能力建設(shè)指導(dǎo)，加強對基層群眾性自治組織建設(shè)的指導(dǎo)規(guī)范，不斷提高依法指導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的能力和水平。
社會力量是三治主體的第三個方面的代表。基層社會三治主體中，社會力量的重要性愈來愈明顯，社會力量的主體包括基層社會組織和企業(yè)。基層社會組織具有公益性和公共性特征，基層社會中的社區(qū)基金會、社團和社會服務(wù)機構(gòu)是社區(qū)和諧的重要力量，它能夠起到穩(wěn)定器和緩沖帶的作用。實踐證明：有效推進社區(qū)、社會組織、社會工作的“三社聯(lián)動”，有利于完善社區(qū)組織的工作體系，包括發(fā)現(xiàn)居民需求、統(tǒng)籌設(shè)計服務(wù)項目、支持社會組織承接、引導(dǎo)專業(yè)社會工作團隊參與。在發(fā)揮社區(qū)社會組織作用的同時，還需要考慮積極引導(dǎo)駐社區(qū)機關(guān)企事業(yè)單位、其他社會力量和市場主體參與社區(qū)治理。
城鄉(xiāng)社區(qū)成員是三治主體的第四個方面的代表。在城市社區(qū)就是居民（包括居民和外來務(wù)工人員）、農(nóng)村社區(qū)就是農(nóng)民（如果是城中村，也包括外來務(wù)工人員）。如何發(fā)揮基層群眾性自治組織的基礎(chǔ)作用？這需要進一步加強基層群眾性自治組織規(guī)范化建設(shè)，合理確定其管轄范圍和規(guī)模，促進基層群眾自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理有效銜接。加快工礦企業(yè)所在地、國有農(nóng)（林）場、城市新建住宅區(qū)、流動人口聚居地的社區(qū)居民委員會組建工作。作為居民自治，鄉(xiāng)村自治的組織形式，它是中國基層社會治理的獨特創(chuàng)新，也是中國特色社會主義的重要特征。
綜上所述，五個三治主體，即基層社會黨組織、基層政府、城鄉(xiāng)社區(qū)企業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織和城鄉(xiāng)社區(qū)成員，五個三治主體是創(chuàng)新社會治理基礎(chǔ)工程的載體。事實上，不同的社區(qū)，無論是城鎮(zhèn)化的農(nóng)村，還是鄉(xiāng)村化的城鎮(zhèn)，需要明確不同發(fā)展階段三治主體的不同地位和作用。總的原則，就是堅持黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理的一切工作，發(fā)揮基層社會政府治理的主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量的協(xié)同作用，進一步注重發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)成員的自治功能，發(fā)揮其主人翁的作用，做到相互平衡、相互支撐、相互制約，以實現(xiàn)共同發(fā)展的共治目標(biāo)。
二、明確基層社會自治目標(biāo)，健全基層社會自治體系
自治是基層社會治理的基本目標(biāo)，致力于政府與人民對公共生活的協(xié)同治理，它有賴于城鄉(xiāng)社區(qū)成員的自愿合作，有賴于社會治理機制中如何激發(fā)社區(qū)成員的內(nèi)驅(qū)動力，這既保證了公共利益最大化，又確保了社區(qū)成員的個人權(quán)益、個人意愿的實現(xiàn)。因此，基層社會自治的基本目標(biāo)是保護人民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)。
自新中國成立以來，我國推行的基層群眾自治制度，不僅是人民當(dāng)家做主最有效、最廣泛的途徑，也是對基層社會自治的積極探索。從我國69年來的基層社會治理的實踐看，由于政府大包大攬、管得過“寬”，大量事務(wù)和矛盾實際上都匯集到政府身上，對社會自我調(diào)節(jié)、居民自治空間產(chǎn)生了擠壓與反向依賴，影響了城鄉(xiāng)社區(qū)成員的參與性、主動性和積極性，基層社會自治作用發(fā)揮得比較有限。同時，面對社區(qū)結(jié)構(gòu)的改變，社區(qū)內(nèi)日益多樣多元的社會需求和海量的物流、人流、信息流，政府手段有限、資源缺乏，很多事務(wù)根本無法管理，或是無法進行有效管理，尤其是其中所涉及的敏感社會問題具有跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的特點，關(guān)涉多個利益主體，如果群眾特別是各利益相關(guān)方?jīng)]有參與進來，僅靠政府來主導(dǎo)，妥善解決各類問題面臨著新的挑戰(zhàn)。
在全面深化改革進程中，為使市場在資源配置中起決定性作用，客觀上要求進一步解決政府干預(yù)過多的問題，讓社區(qū)企業(yè)、城鄉(xiāng)社會成員（居民、農(nóng)民）、社會組織發(fā)揮更大作用，這實際上也對基層社會自治提出了更高要求。基層社會組織的自我組織和管理，是維持社會和諧穩(wěn)定和社會正常秩序的自動調(diào)節(jié)機制。要堅持擴大基層民主、自治權(quán)力，打造社會治理人人有責(zé)、人人盡責(zé)的命運共同體。[2]
因此，創(chuàng)新基層社會治理，必須圍繞提高自治水平這個目標(biāo)，鼓勵和支持社會各方面參與，激發(fā)社會活力，促進政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。社會自治是人民群眾對基層公共事務(wù)的自我管理，其管理主體是社會組織或民間組織，它是一種非政府行為，是基層民主的重要實現(xiàn)形式。[3]因此，社區(qū)自治的主要任務(wù)是健全自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的基層社會自治體系，努力實現(xiàn)“市場能做的交給市場去做，社會能做的交給社會去做，居民能做的交給居民去做”。
堅持自我管理。發(fā)揮人民主人翁精神，依法自己管理自己，自己約束自己，制定必要的鄉(xiāng)規(guī)民約，建立自我管理的議事機制，自己參與并處理自己的事務(wù)；堅持自我服務(wù)。通過創(chuàng)新機制和平臺，發(fā)動群眾服務(wù)群眾，通過政府購買服務(wù)機制，社會組織參與社區(qū)自我服務(wù)模式，切實做到社區(qū)“事事有人管”；堅持自我教育。通過基層協(xié)商，可采用開放空間等工作模式，找到合法合情合理解決問題的方案，這種自我教育的過程其實也是社區(qū)成員的自我成長的過程；堅持自我監(jiān)督。創(chuàng)新監(jiān)督形式，調(diào)動城鄉(xiāng)社區(qū)成員參與監(jiān)督社區(qū)事務(wù)的主動性和積極性，以群眾自我監(jiān)督促進社區(qū)和諧，推動基層社區(qū)自治的良性互動。
三、推動基層社會法治建設(shè)，發(fā)揮法治保障核心作用
實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，已成為國家基本方略和全社會共識。商鞅說過，“法令者，民之命也，為治之本也，所以備民也。智者不得過，愚者不得不及。”意思是說，法令是天下百姓的命脈，是治理國家的根本，其目的是用來保護人民的。聰明的人不能超越它，愚昧的人也不能不遵守它。[4]黨的十八屆四中全會提出，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護。
一般來說，發(fā)達市場經(jīng)濟國家不僅具備較為健全的法律體系和法律監(jiān)督機制，而且社會公眾的法律意識普遍較強，習(xí)慣以法律方式解決糾紛。在我國，雖然與市場經(jīng)濟相配套的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但是基層社會的法治意識、法治思維還沒有較好地樹立起來，這影響了基層社會法治的效果，阻礙了市場經(jīng)濟的健康運行。例如，有的城鄉(xiāng)社區(qū)成員在遇到土地糾紛、拆遷矛盾、社區(qū)安全、小區(qū)停車管理、社區(qū)物資回收、循環(huán)使用和環(huán)境污染等問題時，不是尋求法治的方式來解決，而是奉行“信訪不信法”“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”等錯誤理念，指望以聚眾鬧事、采用極端手段等方式達到其不正當(dāng)目的，使存在的問題更加復(fù)雜，矛盾更加激化。當(dāng)然，目前有的基層干部及執(zhí)法人員在化解基層社會矛盾、協(xié)調(diào)基層社區(qū)各個利益關(guān)系主體、分配經(jīng)濟和社區(qū)資源時，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題，甚至還出現(xiàn)權(quán)大于法、言大于法、徇私枉法、粗暴行政等違法行為。針對這些問題，應(yīng)該發(fā)揮基層社會法治機制的保障作用，包括堅持全民守法，堅持法治精神，堅持法治保障，維護法律尊嚴(yán)和權(quán)威。
堅持全民守法。需要從開展廣泛的普法教育著手，尤其是需要宣傳《城市居民委員會組織法》《村民委員會自治法》等法律的要點，開展依法治理活動，努力推動基層社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。
堅持法治精神。推進法律咨詢進基層活動。法律關(guān)系到千家萬戶，關(guān)系到每一個家庭，家庭糾紛、鄰里矛盾、社區(qū)沖突都是能夠通過法律的途徑解決，例如，公證進社區(qū)，公證員和基層法律工作者通過法律咨詢進社區(qū)和家庭，發(fā)揮解決家庭糾紛的主導(dǎo)作用。
堅持法治保障。前面談到商鞅在二千三百年之前，就強調(diào)法律是保護老百姓的，中國共產(chǎn)黨人的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。因此，法律援助是國家的責(zé)任，通過法律援助可以幫助那些弱勢群體，維護他們的權(quán)益，同時也是社區(qū)依法治理的具體表現(xiàn)。
維護法律尊嚴(yán)和權(quán)威，推進法律面前人人平等。依法治理社區(qū)事務(wù)，包括村民選舉、居委會的選舉，充分發(fā)揮基層的人民代表大會制度的優(yōu)勢，讓老百姓感到真正的當(dāng)家做主。
四、堅守基層社會德治準(zhǔn)則，彰顯傳統(tǒng)德治社會價值
德治是源遠流長的中華文化傳統(tǒng)，是中國最大的“本土資源”。孔子說過，“君子進德修業(yè)。忠信，所以進德也，修辭立其誠，所以居業(yè)也。是故居上位而不驕，在下位而不憂。”意思是說，君子增進道德建立事業(yè)。推忠于人，以心待物，德行就能夠得到提升。修理文教，內(nèi)心誠實，就是立業(yè)的根基。處在上位的時候不敢心懷驕慢，處于下位的時候心也不會憂悶。[5]儒學(xué)的博大精深，使我們認識到，不論是中央還是地方政府的治理，不論是國家治理還是社會治理，誰都不可能無視德治的作用。道德作為人人心中皆有的一種規(guī)范和約束，這種心中之法是較之任何文本法作用更大、效力更高且適用更廣的法律。改革開放以來，我國經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大成就，城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)生活水平大幅度提高，但精神文明建設(shè)卻相對滯后，不敬不孝、知法犯法、賭博滋事、網(wǎng)上任意中傷誹謗等道德滑坡現(xiàn)象嚴(yán)重影響了社會和諧與居民幸福感的提升。對這些社會問題，如果不從提高人的道德素質(zhì)、強化道德自律方面入手，而只是就事論事、就矛盾論矛盾，社會治理的成效會非常有限。
借鑒古今中外的法治實踐，如何發(fā)揮德治建設(shè)的作用？提升城鄉(xiāng)社區(qū)成員的素質(zhì)和修養(yǎng)，從源頭上預(yù)防社會矛盾的產(chǎn)生，增加社會的和諧因素。如何實現(xiàn)上述目標(biāo)？需要做出頂層設(shè)計，通過建立以規(guī)立德、以文養(yǎng)德、以評弘德和家風(fēng)建設(shè)的德治建設(shè)體系，把基層社會所提倡的道德理念和社會價值追求與人們的日常生活緊密聯(lián)系起來，注重在落細落小落實上下功夫，把德治的抽象寬泛概念、崇高理想追求變成人們實實在在的每一個行動。
堅持以規(guī)立德。墨子說過， “天下從事者，不可以無法儀，無法儀而其事能成者無有也”，意思是說，天下從事各種職業(yè)的人，都不能沒有規(guī)則。沒有準(zhǔn)則而他所做的事情能夠成功，那是不能的。因此，制定鄉(xiāng)規(guī)民約、城鄉(xiāng)社區(qū)管理規(guī)章制度和社區(qū)成員的行為準(zhǔn)則，強化規(guī)范約束，發(fā)揮明導(dǎo)向、正民心、樹新風(fēng)的積極作用。
堅持以文養(yǎng)德。繼承和發(fā)揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)道德，廣泛開展社會主義核心價值觀宣傳教育，以潤物無聲的方式，引導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)成員以弘揚中華傳統(tǒng)文化為載體，倡導(dǎo)社會成員成為社區(qū)志愿者，通過德治的實踐和行動，不僅講道德、尊道德、守道德，而且踐行追求高尚道德理想的志愿行動。
堅持以評弘德。通過評議個人、家庭、社會的道德狀況，形成鮮明的輿論導(dǎo)向，帶動整個社會道德文明水平的提升，依靠社會輿論道德規(guī)范的說服力、勸導(dǎo)力、影響力，調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)社會成員之間的人際關(guān)系。在城鄉(xiāng)社區(qū)德治體系中，全面實施公民道德工程。
堅持家風(fēng)建設(shè)是中國現(xiàn)階段開展社區(qū)德治的重要組成部分。習(xí)近平強調(diào)：“不論時代發(fā)生多大變化，不論生活格局發(fā)生多大變化，我們都要重視家庭建設(shè)，注重家庭、注重家教、注重家風(fēng)”，使得“千千萬萬個家庭成為國家發(fā)展、民族進步、社會和諧的重要基點”。[6]家是最小國，國是千萬家，推動“家國天下”的情懷深入每一個中國人的骨髓。因此，倡導(dǎo)良好向上的家風(fēng)，依然能夠正向推動社區(qū)德治的良性發(fā)展。
五、建立三治模式協(xié)同關(guān)系，提升基層社會三治能力
正確處理好基層社會三治之間的協(xié)同關(guān)系，將利于打造共建共治共享社會治理格局，形成政府調(diào)控同社會協(xié)調(diào)互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的新型社會共治模式，是創(chuàng)新基層社會治理的有效途徑。
自治法治加德治的三治模式借鑒了新中國成立以來人民當(dāng)家做主的群眾自治實踐的有益經(jīng)驗，參考了1992年以后中央提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的法治實踐以及汲取了我國歷史長河中有效的德治傳統(tǒng)。基層社會的三治模式充分體現(xiàn)了以人為本、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的理念，三者功能作用相輔相成、相互支撐、合力共治。
自治是法治、德治的目標(biāo)。基層社會自治重點解決治理的具體形式和載體問題，加強城鄉(xiāng)社區(qū)各個載體的治理能力。正確處理好三治主體之間的內(nèi)部協(xié)同關(guān)系，在城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)下，增強社區(qū)居民參與能力、議事協(xié)商能力、自我服務(wù)能力、心理咨詢干預(yù)能力、信息化應(yīng)用能力、資源優(yōu)化能力，三社（社區(qū)、社會組織和社工）聯(lián)動與資源優(yōu)化能力。
法治是自治、德治的保障。基層社會法治重點解決治理的現(xiàn)實依據(jù)和手段問題，加強城鄉(xiāng)社區(qū)成員的依法辦事能力。發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢，發(fā)揮社區(qū)民警、社區(qū)公證員、基層法律服務(wù)工作者、社區(qū)志愿者的作用，推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，提升基層協(xié)商能力、社區(qū)矛盾預(yù)防能力、社區(qū)矛盾化解能力、利益意愿表達能力。
德治是自治、法治的基礎(chǔ)。基層社會重點解決治理主體思想精神層面的素質(zhì)修養(yǎng)問題，以弘揚中華傳統(tǒng)文化為載體。強化社區(qū)文化的引領(lǐng)能力，講好社區(qū)成員身邊的故事，踐行社會主義核心價值觀，增強居民對社區(qū)的社會文化認同感、歸屬感、責(zé)任感和榮譽感，形成社區(qū)是我家，打造社區(qū)文化的凝聚力、影響力和價值推動力。
總之，自治、法治、德治最終都統(tǒng)一于“人”這個核心，都是為了激發(fā)城鄉(xiāng)社區(qū)成員的責(zé)任感，提升社區(qū)成員的主人翁意識，盤活基層社會各個利益相關(guān)者的參與活力，優(yōu)化社區(qū)各方資源，促進人與人和諧相處；努力實現(xiàn)黨的十九大報告提出的“我們要堅持把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活”！
參考文獻:略
作者系深圳國際公益學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：行政管理改革
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