摘要：改革開放40年來, 我國財政支農政策在“多取少予”、“多予少取”、“只予不取”理念下不斷調整和改革, 逐步形成了比較完整的政策體系。這些政策極大地提高了農業綜合生產能力, 促進農村基礎設施建設和社會事業發展, 增加了農民收入, 減少了農村貧困人口。然而, 現行財政支農政策存在缺乏長遠規劃、目標不清晰、投入力度不夠、支出結構不合理、資金使用績效差等問題。為實現鄉村振興和農業現代化目標, 財政支農政策應當有長遠規劃和明確的目標, 確保財政資金投入的數量, 調整財政資金使用方向, 加大績效評估, 提高資金的使用效率, 完善和創新財政支農資金的管理機制。
“三農”問題是關系國計民生的根本性問題, 黨中央始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。財政支農政策是促進“三農”發展的重要財力保障和物質基礎。改革開放四十年來, 我國陸續出臺了“三農”的支持和保護政策, 形成了比較完整的、多樣化的財政支農政策體系。這些政策具有明顯的“階段性、公益性和層次性”特征, 極大地提高了我國農業綜合生產能力和糧食產量, 推動了農民收入增長和農村經濟社會事業發展。在鄉村振興戰略和實現農業現代化的背景下, 總結我國改革開放以來財政支農政策的成效與不足, 探討新時代財政支農政策的目標和手段, 具有十分重要的現實意義。
一、財政支農政策的階段性轉變
制定財政支農政策要綜合考慮經濟發展水平、國家財力、發展目標等因素。改革開放四十年來, 國家根據經濟發展階段和發展目標, 制定了相應的財政支農政策, 逐步形成了比較完整的、多樣化的財政支農政策體系。我國財政支農政策的發展演變經歷了四個階段。
(一) 不同時期財政支農政策的主要內容
1. 多取少予的財政支農政策 (1979—1993年)
改革開放初期, 面對農業發展落后、糧食供給短缺等問題, 國家通過提高農產品收購價格、減免稅收等措施刺激農民生產積極性, 直接或間接增加了財政支農支出。然而, 受財政赤字所限, 國家減少了對農業的直接投入。工業化初期“以農補工”的政策開始調整, 但對農業的投入仍不及農民繳納的稅收。
(1) 提高農產品收購價格
為了改變工農產品不合理的比價關系, 1979年國家提高18種農產品收購價格21%, 以后又多次提高農產品收購價格, 逐步放開農產品價格。1993年與1978年相比, 農產品收購價格總指數上升了214.7%。[1]農產品價格上漲極大地刺激了農民種糧的積極性。
(2) 補貼農業生產資料生產企業
為支持農業生產, 國家要求農藥、化肥、農機等生產資料生產企業按照優惠價出售給農民, 并對這些企業實行價格補貼。此舉表面上看是對企業補貼, 實際上是農民受益。1978—1993年累計補貼607.3億元。
(3) 降低農業稅稅負
為加快農業發展, 國家對農業稅征收堅持“增產不增稅”的政策。1979—1982年采取農業稅起征點辦法, 對口糧、收入水平在起征點以下的隊免稅。1983年實行對貧困山區的照顧政策。農業稅稅負從1978年的4.4%下降到1993年的2.4%。
(4) 設立農業發展基金
為拓寬財政支農資金的來源, 國家開征耕地占用稅, 設立農業發展基金, 用于農業綜合開發項目。重點綜合治理山林水路, 改造中低產田, 開墾荒地。
2. 少取多予的財政支農政策 (1994—2003年)
社會主義市場經濟體制確立以后, 我國工業化和城鎮化快速發展, 對農產品的需求壓力加大。由于糧食價格需求彈性較小, 糧食產量的提升又使得糧價下跌, 城鄉居民收入差距在拉大。與此同時, 農民的負擔增長速度超過了農民維持農業擴大再生產的能力。農業的瓶頸制約著國民經濟的發展。因此, 國家實行“少取多予”財政支農政策, 并且在《農業法》中明確要求財政對農業投入的增長幅度應高于財政經常性收入的增長幅度。
(1) 加大對農業基礎設施建設投資
由于20世紀整個80年代農業基本建設投資占全國基建投資比重下降, 1994年開始政府加大對農業基礎設施投資力度。特別是1998年國家發行特別建設國債, 投資重要水利工程設施、天保工程等項目。1998—2003年, 中央財政投入農業農村基礎設施建設資金3500多億元。
(2) 減輕農民稅費負擔
20世紀80年代, 農民承擔了農業稅、村提留、鄉統籌、各種集資、罰款、攤派等負擔。沉重的稅費負擔影響到國民經濟的持續發展和社會穩定。1994年, 安徽省率先實行“稅費合并, 折實征收”為主要內容的農村稅費改革試點。2000年全面推進農村稅費改革, 實行“三取消、兩調整、一改革”。鄉村義務教育、計劃生育、優撫等所需資金納入財政預算安排。
(3) 改革財政支農管理體制
針對過去財政支農資金管理粗放、浪費嚴重等問題, 國家規范財政支農資金預算的編制和支出的管理。在財政扶貧和農業綜合開發領域中, 借鑒世界銀行項目管理方法, 建立起了項目庫制、專家評審制、報賬制、績效評估制度等。
3. 只予不取的財政支農政策 (2004—2012年)
新世紀初, 我國已進入工業化中期階段, 國民經濟的發展具備“以工促農、以城帶鄉”的條件。經濟的快速發展也帶來了可觀的財政收入, 2004年財政收入突破2.5萬億。黨的十六大提出要統籌城鄉經濟社會發展和新農村建設。因此, 中央提出新增財政支出和固定資產投資要向“三農”傾斜, 出臺了強農惠農政策, 形成了“只予不取”的財政支農格局。
(1) 取消農業稅, 增加農村稅費改革轉移支付
2006年全部免征農業稅。取消農業稅使農民負擔總額減少約1250億元。中央設立了農村稅費改革轉移支付, 通過轉移支付給地方補助, 重點向農業大省、民族地區和財政困難地區傾斜。
(2) 改變財政支農方式, 對農業生產實行直接補貼
為改變對糧食流通領域的補貼不能使農民獲益的弊端, 2004年以來, 國家改變了補貼方式, 實施了糧食直補、農機具購置補貼、良種補貼等“四項補貼”。政府不斷擴大農業財政補貼范圍, 提高補貼標準, 增加補貼規模, 完善補貼管理辦法。從2011年開始, 調整增量補貼資金使用方向, 新增補貼重點向種養大戶、農民專業合作社及各種生產服務組織傾斜。
(3) 逐步將農村社會事業發展納入財政保障范圍
國家推進公共財政建設和城鄉統籌發展, 把農村義務教育納入財政保障范圍, 對農村義務教育實行“兩免一補”政策, 提高了農村中小學公用經費保障水平。財政大力促進農村文化事業發展, 推進文化工程建設, 先后實施廣播電視村村通、鄉鎮綜合文化站建設、信息資源共享等工程。[2]國家逐步建立起了新型農村合作醫療制度和養老保險制度。各級財政對新農合的人均補助標準從起初的20元提高到2017年的450元, 對新農保中的基礎養老金部分人均補助額從2009年的55元提高到2018年的88元。
4.2013年以來的財政支農政策
黨的十八大指出, 我國進入全面建成小康社會決定性階段。城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑, 要把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村, 深入推進新農村建設和扶貧開發。這一時期繼續堅持工業反哺農業, 采取“多予、不取、放活”的財政支農政策。財政支農政策的重點在于產業、生態和扶貧。
(1) 加大對農業產業和生態環境的補貼力度
推動農業三項補貼改革, 支持耕地地力保護和糧食適度規模經營, 新增補貼向糧食等重要農產品、新型農業經營主體、主產區傾斜。優化農機購置補貼, 加大對糧棉油糖、畜禽養殖和飼草料生產全程機械化所需機具的補貼力度。加大對保護性耕作、深松整地、秸稈還田等綠色增持技術所需機具的補貼力度。
(2) 創新財政支農方式
政府積極引導社會資本投入到農業農村, 通過政府和社會資本合作、政府購買服務、貸款貼息、設立產業發展基金等方式, 通過“以獎代補”支出方式, 提高財政資金使用效率, 充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。
(3) 財政扶貧開發政策體系逐漸形成
為支持貧困地區改善生產生活條件, 促進貧困地區社會經濟發展, 構建起財政扶貧開發政策體系, 由專項扶貧、改善民生、教育扶貧工程等多方面構成。中央財政用于農村扶貧開發的投入力度不斷加大, 設立了財政扶貧資金、國債資金等專項扶貧資金。[3]
(二) 財政支農政策取得的成效
發展中國家的經濟成長, 有賴于農業迅速穩定的增長。[4]改革開放以來, 國家通過加大農業投入、增加補貼標準、擴大補貼范圍等措施, 逐步構建起促進“三農”發展的財政支農政策體系, 極大地提高了農業綜合生產能力和農民的收入水平, 也推動了國民經濟的發展和產業結構的優化。
1. 農業綜合生產能力顯著提高
1978年以來, 國家不斷投入資金進行農業綜合開發, 綜合治理山水林田, 改造中低產田, 開墾荒地。中央通過對農機具實施購置補貼提升了農業機械化水平。1978年, 全國農業機械總動力為11750萬千瓦, 2013年達到10.60億千瓦。 (1) *中國耕種收綜合機械化水平持續提高, 2013年達到59%。農業綜合生產能力穩步提高。糧食產量從1977年2.8億噸迅速上升, 1984年高達4.1億噸, 7年增長44%。2014到2018年連續5年超過6億噸。20世紀90年代中后期, 我國主要農產品供求由長期短缺轉變為“總量基本平衡, 豐年有余”。
2. 農村基礎設施建設成效顯著
隨著財政投入的逐年增加, 農村公路、供水、供氣、電網、物流、信息、廣播電視等基礎設施不斷完善, 農村生產生活條件明顯改善。一是農村交通條件得到極大改善, 1978年, 我國農村公路僅58.6萬公里, 2017年底全國農村公路達400.93萬公里。二是農村供水質量和水平提高, 解決6300多萬人飲水安全問題。三是農村供電能力顯著增強。絕大部分農村地區實施了農村電網改造, 實現農村用電同網同價, 促進了農業生產。四是農村信息化水平逐步提升, 實現了“鄉鄉能上網”、“村村通電話”、“廣播電視村村通”, 穩步推進了農業生產、經營、管理和服務信息化。2016年實現城鄉寬帶網絡全覆蓋, 完成3萬個行政村通光纖, 為農村電商、物流、農產品流通市場建設奠定了基礎。
3. 農村社會事業快速發展
改革開放40年來, 農村教育、醫療衛生、社會保障等事業得到長足發展。一是農村基礎教育穩步發展。農村勞動者的整體素質穩步提升, 受教育程度提高到8年左右, 帶動全國人口平均受教育程度從20世紀80年代的不到5年提高到現在的11年左右。二是農村醫療衛生基礎設施條件也得到改善, 全國基層醫療衛生機構達920770個, 其中村衛生室比率高達69.4%。三是農村社會保障體系逐步完善。目前, 新農合、新農保基本覆蓋所有農村居民, 已實現了醫療保險、養老保險的城鄉一體化。
4. 農民收入逐年增加, 城鄉收入差距呈收斂趨勢
在農民的收入結構中, 轉移性收入比重逐步提高。轉移性收入是指農民在二次分配中的所有收入, 主要是財政補貼。財政對農業生產、農民消費等環節補貼, 直接或間接增加了農民的收入。1997年, 農民獲得轉移性收入人均79.30元, 占純收入的比重僅為3.8%;2016年, 人均轉移性收入增加到2328.20元, 占純收入的比重提高到19%。農民恩格爾系數呈逐年下降趨勢, 從1978年的0.677下降到2017年的0.293。 (1) *城鄉居民收入差距有所收斂, 由2005年的3.22:1減少到2017年的2.71:1。[5]
5. 農村脫貧減貧初見成效
我國探索出了一套適合國情的財政扶貧實踐經驗, 為全球貧困治理做出了貢獻。中國貧困人口從1981年的8.78億減少為2013年的2517萬, 中國對全球扶貧的貢獻率為75.7%。[6]僅2014—2018年間中央財政投入專項扶貧資金就達到2800多億元, 以全面推進精準扶貧、精準脫貧, 為決勝全面小康奠定了堅實基礎。
(三) 我國財政支農政策運用的經驗總結
改革開放40年來, 我國農業農村經濟社會發展實現了歷史性跨越, 農業生產持續發展, 農村經濟全面繁榮, 農民生活顯著改善。40年財政支農的實踐積累了寶貴的經驗, 主要是堅持黨的領導和政府的主導責任, 堅持鞏固和加強農業基礎地位, 持續不斷地增加對“三農”的投入, 堅持財政支農管理體制的創新。
1. 堅持黨對農村工作的領導作用和政府的支農責任
堅持黨對農村工作的領導是推進農村改革發展的政治保證。我國始終堅持黨管農村工作、鄉村社會管理、村民自治有機統一。黨中央根據經濟社會發展階段, 適時調整財政支農政策和管理體制, 充分調動農民的積極性和主動性。支持和保護農業是政府的應盡之責, 注重發揮政府的主導責任, 基本明確中央和地方政府的支農職責。
2. 堅持農業在國民經濟的基礎地位不動搖
我國地少人多、農業落后, 必須把農業放在國民經濟的基礎地位, 建立起健全的保護與支持“三農”的政策體系。實踐表明:國家重視農業、政策有方、執行有力的時候, 也是我國農業快速發展、農民收入增長穩定的時候。國家從宏觀戰略高度著眼, 堅持把農業放在國民經濟的基礎地位, 不斷完善對農業的支持與保護政策。
3. 財政支農政策連續性與階段性目標相結合
在財政支農的規模逐漸增加的情況下, 財政支農的重點也在調整。改革開放初期, 財政支農的重點在于促進糧食生產, 提高農民收入水平。進入新世紀后, 財政支農的重點轉向到農業生產與農村社會事業發展并重。財政支農范圍也從支援農業生產、農業綜合開發向農業科技、農村教育、醫療衛生、社會保障、生態環境等方面拓展。在社會經濟發展的不同階段, 財政支農政策進行了相應的調整, 體現出政策的連續性與階段性目標相結合的特征。
4. 堅持創新財政支農政策機制和管理體制
隨著改革的深化和政策重點的轉移, 財政支農體制機制也在創新中完善。財政支農的手段和方式多樣化, 從對農產品流通領域的財政補貼轉變到對農民的直接補貼, 從減稅到免稅, 從財政直接投資到財政引導社會資本進入等, 都體現出財政支農政策的創新。為提高財政支農資金使用效率和引導作用, 財政部門加大績效評估力度, 加強農業科技創新和成果轉化, 強化以公益性為主的多元化農業技術推廣服務, 建立健全社會化服務體系。
二、當前財政支農政策存在的問題
改革開放以來, 我國財政支農政策不斷調整、完善, 對我國農村經濟社會發展做出了巨大貢獻。然而, 與我國農業現代化的要求和發達國家的財政支農政策相比, 現有的財政支農政策存在目標不清晰、資金總量不足、結構不合理、績效較差、管理機制不完善等問題。
(一) 財政支農政策缺乏長遠規劃和明確目標
我國財政支農政策目標隨著發展階段的變化而調整, 從支持農業生產為主轉變到支持農業生產與農村社會事業發展并重, 再到支持農業產業發展和生態環境保護為主。這些政策基本上是著眼于解決現實問題, 缺乏長遠的規劃和明確的目標。近十四年的中央一號文件都是以“三農”為主題, 但每年強調的重點都不一樣, 缺乏政策的連續性。在《全國農業現代化規劃》 (2016—2020年) 中提出了明確的農業現代化目標, 但是沒有相應的財政支農計劃來實現這些目標, 沒有剛性指標來確保財政支農投入增加。
(二) 財政投入總量不足、結構不合理
財政支農支出占第一產業增加值的比重反映出財政對農業的實際支持程度, 比例越高, 說明財政對農業支持程度越高。財政支農支出占第一產業增加值的比重從1997年的5.37%增加到2016年達到10.1%。與美國、歐盟這些世界發達經濟體相比, 我國財政對農業的投入總體規模偏小, 穩定性差, 當農業出問題的時候才重視財政投入。財政支農資金結構不合理。有限的支農資金主要用在農林水利氣象等單位的日常運轉, 直接用于農業基礎設施、農村救濟、農村科技三個方面的財政資金比例相當低, 在綠色農業、農業技術推廣、農業科研支持、農產品質量安全等方面投入嚴重不足。2016年財政農業支出總額4004.95億元, 其中, 農業事業運行費占農業支出總額的16.7%, 農業生產資料與技術補貼占比高達40.1%, 而用于技術推廣與培訓支出才占9.7% (見表1) 。
表1 2010年—2016年財政農業支出總額與比重
（數據來源：wind數據庫整理得出）
(三) 支農項目多頭管理、績效差
財政支農政策涉及面廣, 在財政預算中約有16大類40多個科目。涉農資金管理主體十多個, 部門間溝通協調難度較大, 難以形成合力。[7]有限的資金由多個部委來分配, 資金“撒辣椒面”的現象普遍存在, 過于分散的資金安排難以發揮集中優勢。由于撥付渠道過多、管理多頭化、監督不到位、投入重點不明確、精準度不高等原因, 造成支農資金使用的績效差。
(四) 財政支農管理機制亟待完善和創新
支農資金管理流程涉及中央、省、市、縣以及鄉鎮五級, 支農資金投入以國家和省級為主導, 市縣配套為輔助。這種管理方式會帶來財政支農審批環節過多、管理復雜、管理成本高等弊端。管理上對財政支農項目的監督不夠, 缺乏第三方監督, 信息披露不足, 導致監管的真空地帶。
三、我國財政支農政策的展望
我國已經開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。農業現代化是整個國民經濟現代化的基礎和重要前提。加快推進農業農村現代化, 要有明確的財政支農目標和手段, 持續增加財政投入, 優化資金使用方向, 重點支持農業產業化, 促進農產品質量和競爭力提升。
(一) 制定清晰的財政支農政策目標
黨中央為我國農業發展繪制出路線圖:到2050年, 鄉村全面振興, 農業強、農村美、農民富全面實現。實現這些宏偉藍圖需要財政的大力支持。財政支農政策應當根據我國“三農”發展戰略制定財政支出目標。比如, 全國農業現代化規劃 (2016—2020年) 中, 農田有效灌溉面積在2020年要達到10億畝, 要實現這個目標, 需要多少的財政投入。經過測算確定每年財政支農的資金規模和投入方向, 確保財政支農資金到位。新時代財政支農政策的重點在于提高農產品質量和競爭力, 現行的重點支持農產品數量的、與改革目標不一致的、不合時宜的政策要逐步取消。
(二) 增加財政支農資金的規模、調整財政投入結構
要落實《農業法》中規定的每年用于農業的支出不得低于經常性財政收入增長的要求, 落實財政支農資金“三個高于”的硬性要求。要調整財政基本建設投資、文教科衛支出在城鄉之間分配的比例, 逐漸加大對三農投入的力度, 力爭在2035年, 財政支農支出占第一產業增加值的25%。優化財政投入支農的科目結構。壓縮農林水氣象事業費用, 增加基礎設施建設投入, 尤其是要增加農業科技投入。加大中央財政對基礎研究的支持力度, 鼓勵農業基礎研究, 從而促進技術、管理的創新, 提高農業生產率。
(三) 整合支農項目、加大績效評價
按照中央提出的“大專項+工作清單+集中下達”的整合模式, 由財政部來整合不同部委的同類專項, 或者將有些部門的支農資金分配權收歸財政部, 由財政部根據支農目標來進行分配, 確保財政支農資金使用的規范和效果。建立健全財政支農的績效指標體系, 完善調整績效評估方法, 使評估體系更加科學、合理, 擴大績效評估范圍, 加強對績效評估結果的運用, 將績效評估結果與預算資金安排掛鉤, 從而促使整體績效水平的提高。
(四) 完善和創新財政支農管理機制
在明確界定各級政府財政支農責任的基礎上, 各部委主要負責涉農行業的發展規劃和資金需求規劃, 充分發揮財政部門對支農資金的分配和調控權限。下放支農項目的審批權限, 增強省對財政支農資金的配置功能?？h級相關部門負責支農資金具體使用方向和范圍, 并確保資金使用合規。在資金使用過程中, 充分尊重農民的意愿, 拓寬“一事一議”事項范圍, 逐漸改變長期以來的財政支農資金“自上而下”的決策機制。建立起嚴格的財政支農資金監督機制。審計部門要加大對財政支農資金的審計力度, 要提高支農資金使用透明度, 確保?？顚Ｓ? 杜絕支農資金被擠占挪用等違法違規行為發生。
中國鄉村發現網轉自：貴州財經大學學報 2018年05期
(掃一掃，更多精彩內容！)
