改革開(kāi)放后誰(shuí)偷走了農(nóng)民的土地？
1982年到1984年間，中國(guó)廢除了運(yùn)行20余年（1958—1982年）的人民公社制度，確立了土地家庭承包責(zé)任制（土地所有權(quán)歸各村集體所有，土地使用權(quán)計(jì)口均分，歸各農(nóng)戶所有，實(shí)行土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)的分離）。
1987年1月中國(guó)頒行了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，并對(duì)國(guó)家征用集體土地及對(duì)失地農(nóng)民安置補(bǔ)償做出了一系列的法律規(guī)定。
在我們看來(lái)，此一新的土地制度及農(nóng)地征用法是理解中國(guó)改革開(kāi)放30余年來(lái)低成本、高速度推進(jìn)工業(yè)化與城市化的一個(gè)極其重要但常被忽視的視角。
一、“土地家庭承包制”：土地所有權(quán)的模糊性及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義
新的土地制度規(guī)定“中國(guó)農(nóng)村土地（包括耕地、宅地、林地與村集體建設(shè)用地等），歸農(nóng)民集體所有”。但“集體”指什么，本身具有很大模糊性。這一模糊性源于人民公社的土地制度：“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”。
“三級(jí)”指“公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”，“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”指土地所有權(quán)為三級(jí)所共同所有，但經(jīng)營(yíng)使用權(quán)歸屬于最基層的生產(chǎn)小隊(duì)。
人民公社是一種“政社合一”的體制。“政”指政府或國(guó)家設(shè)在農(nóng)村最基層一級(jí)的政權(quán)機(jī)構(gòu)，而“社”指農(nóng)村最高一級(jí)的農(nóng)民集體組織。
1982年廢除人民公社體制后，原人民公社內(nèi)部的“政”改制為鄉(xiāng)政府或鎮(zhèn)政府（1984年末，全國(guó)建有8.5萬(wàn)余個(gè)鄉(xiāng)政府和近7200個(gè)鎮(zhèn)政府，70余萬(wàn)個(gè)村民委員會(huì)），原公社內(nèi)部的“生產(chǎn)大隊(duì)”轉(zhuǎn)制為“村民委員會(huì)”（在法律下，村民委員會(huì)為村民自治性組織，每三年改選一次，但在實(shí)際上，村民委員會(huì)經(jīng)常成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之下的行政機(jī)構(gòu)），原“生產(chǎn)小隊(duì)”轉(zhuǎn)制為“村民小組”。
當(dāng)土地由村委或村民小組分配給各農(nóng)戶使用時(shí)，對(duì)土地的所有權(quán)性質(zhì)始終十分模糊，我們?cè)?0年代晚期到整個(gè)90年代全國(guó)各農(nóng)村的調(diào)查中對(duì)農(nóng)民與地方干部問(wèn)同一個(gè)問(wèn)題：“土地到底是誰(shuí)的？”得到的答案相當(dāng)一致：“土地是國(guó)家的”。
國(guó)家法律上明文規(guī)定是“集體的”。但農(nóng)民與村干部在習(xí)慣觀念上都認(rèn)為是“國(guó)家的”。這顯然是“政社合一”的公社體制下形成的“習(xí)慣觀念”，雖然公社體制已被廢除，但在農(nóng)戶與國(guó)家之前的自治集體（村委、村民小組）始終沒(méi)有形成明確的概念。事實(shí)上，“村民委員會(huì)”也沒(méi)有行使土地所有權(quán)的權(quán)利。
正是由于“土地集體所有權(quán)”中的“集體”的模糊性質(zhì)，且在推行土地家庭承包制后，廣大村民與村干部依然認(rèn)為“土地是國(guó)家的”。其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)含義便是為中國(guó)新一輪的工業(yè)化、城市化及大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而征用農(nóng)地帶來(lái)極大的便利。
二、農(nóng)地征用補(bǔ)償制度：以“人”為代價(jià)的城市化
農(nóng)地征用制度于1986年制定，1987年1月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》的若干規(guī)定及立法意圖：全國(guó)土地實(shí)行兩種所有制，一為國(guó)有制（城市土地屬于全民所有）,二為集體所有（農(nóng)村和城市近郊的土地屬于集體所有，農(nóng)民的宅基地、自留地、自留山屬于集體所有）。
國(guó)家為了“公共利益”需要，可以依法對(duì)集體土地實(shí)行征用。國(guó)家建設(shè)所征用的集體所有的土地，所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位只有使用權(quán)。被征用土地的補(bǔ)償共分三項(xiàng)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)與土地附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。
該法規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)是“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的3-6倍；安置補(bǔ)償費(fèi)是“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的2-3倍；土地附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，由各省市自行規(guī)定。
這里值得注意的是：補(bǔ)償?shù)幕鶖?shù)是按“前三年平均農(nóng)產(chǎn)值”來(lái)確定的，這意味著原土地所有者與使用者不能參與該土地非農(nóng)使用“增值”的分配，換句話說(shuō)，土地轉(zhuǎn)入工商資本使用的巨大增值部分，只能為“國(guó)家所有”或“資本”所有。
另一值得注意的是：規(guī)定土地補(bǔ)償?shù)纳舷蓿谴_定補(bǔ)償?shù)淖畹拖孪蕖０创朔梢?guī)定，全部補(bǔ)償費(fèi)不得超過(guò)“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的10倍”。該法第29條規(guī)定“若按前規(guī)定支付土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償費(fèi)，尚不能使農(nóng)民保有原生活水平的，經(jīng)省市自治區(qū)批準(zhǔn)，可增加安置補(bǔ)償費(fèi)，但兩項(xiàng)總和不得超過(guò)前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的20倍”。
至于這筆補(bǔ)償費(fèi)在“村集體、失地農(nóng)戶與勞動(dòng)力安置單位”三者之間的再分配，各地情況不一，難以概述。考慮到中國(guó)首條高速公路建設(shè)啟動(dòng)于1984年，該法的立法意圖便顯現(xiàn)出來(lái)：為中國(guó)工業(yè)化、城市化及大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)提供廉價(jià)的土地。此一農(nóng)地征用補(bǔ)償制度，對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放30余年的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)重大且深遠(yuǎn)的影響，這突出表現(xiàn)為以“物”為中心的城市化。
農(nóng)地征用補(bǔ)償制度為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了諸多的益處。農(nóng)地征用補(bǔ)償制度是中國(guó)工業(yè)化、城市化持續(xù)高速推進(jìn)的主要原因之一。這主要表現(xiàn)在被征用土地的四類用途和不同的租金政策及經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果。
有學(xué)者估計(jì)，中國(guó)改革開(kāi)放后的30余年間，全國(guó)被國(guó)家征用的農(nóng)地超過(guò)1億畝，另有1億余畝用于“退耕還林、還湖、還草”。
被征土地一般分為四類用途：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口等等），一是公共建設(shè)設(shè)施（政府大樓、城市廣場(chǎng)、綠化帶、學(xué)校、醫(yī)院等），一類是工業(yè)批租，最后一類是商業(yè)批租（包括商業(yè)用地和商品房建設(shè)用地）。
按其相關(guān)政策規(guī)定：工業(yè)批租的租期為50年，商業(yè)批租70年。各地各級(jí)政府為追求GDP的增長(zhǎng)率與擴(kuò)大地方財(cái)政收入（土地出讓金一般列入土地財(cái)政收入）——順便說(shuō)及，這兩項(xiàng)硬指標(biāo)是各級(jí)政府“政績(jī)考核”的最重要指標(biāo)，當(dāng)然也是官員晉升、獎(jiǎng)勵(lì)的主要依據(jù)。
在“政績(jī)考核”的壓力下，各級(jí)政府競(jìng)相展開(kāi)招商引資的競(jìng)爭(zhēng)，使用的手段也大體相同：競(jìng)相壓低土地批租價(jià)格，凡不具備這項(xiàng)優(yōu)勢(shì)的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常常取消土地租金。這樣，在中國(guó)制造的各類工業(yè)產(chǎn)品中，幾乎不含地租。
按古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的說(shuō)法，商品的價(jià)值主要由地租、勞動(dòng)與利息構(gòu)成。幾乎不含地租的中國(guó)制造，因促使中國(guó)商品具有極強(qiáng)的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而促使發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的勞動(dòng)密集型資本大規(guī)模的向中國(guó)土地轉(zhuǎn)移，從而使長(zhǎng)期沉淀在農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的大量剩余勞動(dòng)力向城市工商業(yè)的轉(zhuǎn)移提供了不斷增長(zhǎng)的空間。
在2003年到2005年之間，中國(guó)傳統(tǒng)部門(mén)的勞動(dòng)力向新興產(chǎn)業(yè)部門(mén)的轉(zhuǎn)移進(jìn)入了所謂的“劉易斯拐點(diǎn)”：一個(gè)顯著的標(biāo)志是自2003年后，曾長(zhǎng)期維持在低水平上的“農(nóng)民工薪酬”突然出現(xiàn)上漲，此后10余年間，逐漸上升。至2014年，全國(guó)農(nóng)民工的平均工資已達(dá)2600元人民幣。
土地批租與劉易斯拐點(diǎn)所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)政治意義。目前，中國(guó)的所謂“資本”，按其所有權(quán)不同大體分為三類：國(guó)有資本、民資與外資。
這三項(xiàng)資本所需土地都是各級(jí)政府控制的國(guó)有土地（政府將征用的集體農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地），這就是說(shuō)“資本”只能通過(guò)“土地批租”的形式從政府取得土地，確切地說(shuō)租賃土地，這使得隨私人資本不斷擴(kuò)大而成長(zhǎng)起來(lái)的私人資本集團(tuán)（或稱資產(chǎn)階級(jí)）與政府（政權(quán)）的實(shí)際關(guān)系變得微妙而復(fù)雜起來(lái)。
國(guó)內(nèi)外政治自由主義者，一再預(yù)言的“民主政治變革”沒(méi)有在中國(guó)出現(xiàn)，我們認(rèn)為，這或可從中國(guó)的土地制度安排中得到說(shuō)明。當(dāng)然，直接征用土地的是各級(jí)地方政府。原來(lái)的“資本”與“地權(quán)”的矛盾，如今轉(zhuǎn)變?yōu)槭У剞r(nóng)民與地方政府的矛盾。
與此同時(shí)，農(nóng)地征用補(bǔ)償制度也產(chǎn)生了一些社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)各級(jí)地方政府，大量低補(bǔ)償?shù)卣饔棉r(nóng)民的承包地，早已成為各地農(nóng)民群體性抗議事件的主因。被征用土地的批租，也存在大量不透明現(xiàn)象，這已成為地方官員腐敗的主要原因之一。
的確，農(nóng)地非農(nóng)使用而形成的巨大“土地增值”，如何合理分配早已成為一個(gè)極大的經(jīng)濟(jì)——社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)改革開(kāi)放從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的不斷加劇的貧富分化，原因繁多，但中國(guó)1987年確定的土地征用、補(bǔ)償、出讓制度確實(shí)是推動(dòng)分化加劇的重要原因之一。
從大量揭露的官員腐敗案來(lái)看，其巨額資產(chǎn)主要來(lái)源于土地的批租或出讓。從90年代初到本世紀(jì)初，中國(guó)的首富階層大多是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，這與廉價(jià)的土地密切相關(guān)，至于被剝奪了土地的農(nóng)民只能進(jìn)入“農(nóng)民工階層”。
注：“劉易斯拐點(diǎn)”，即勞動(dòng)力過(guò)剩向短缺的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，是指在工業(yè)化進(jìn)程中，隨著農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的逐步轉(zhuǎn)移，農(nóng)村富余勞動(dòng)力逐漸減少，最終達(dá)到瓶頸狀態(tài)。
作者簡(jiǎn)介：曹錦清，1949年生，浙江蘭溪人，中國(guó)著名社會(huì)學(xué)家、三農(nóng)問(wèn)題專家；華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、社會(huì)發(fā)展研究所所長(zhǎng)、中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心名譽(yù)主任。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：天地農(nóng)大 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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