摘要：自改革開放以來，我國的基層民主進(jìn)入了快速發(fā)展的階段，以農(nóng)村村民自治、城市居民自治和企事業(yè)單位職工自治為代表的基層民主取得了不少成績和經(jīng)驗(yàn)。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)之下，基層民主依然需要尋求新的發(fā)展空間。基層民主的發(fā)展空間來源于基層民主的發(fā)展現(xiàn)狀和總體特征。從總體特征來看，基層民主需要從社會(huì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向政權(quán)領(lǐng)域，從基層向更高層級(jí)延伸，保持“四個(gè)民主”之間的均衡。這些發(fā)展空間決定了縣政治理可以成為基層民主發(fā)展的新的突破口。發(fā)展縣政治理既是縣政自治傳統(tǒng)適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理的內(nèi)在要求，也是治理效率方面的選擇，縣政治理還可以作為政治發(fā)展的局部實(shí)驗(yàn)。縣政治理具有自治、民主、經(jīng)營和服務(wù)等方面的取向，這些取向的推進(jìn)需要依靠現(xiàn)有的制度資源，現(xiàn)有的制度資源包括縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度、人大制度和基層群眾自治組織。
關(guān)鍵詞：基層民主；發(fā)展空間；縣政治理治；理現(xiàn)代化
導(dǎo) 論
基層民主長期以來是我們黨的執(zhí)政綱領(lǐng)和國家政治發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。自黨的十二大提出“發(fā)展基層社會(huì)生活的群眾自治”開始，每屆黨代會(huì)的報(bào)告都對(duì)基層民主有進(jìn)一步的闡述和強(qiáng)調(diào)，基層民主在國家政治發(fā)展和社會(huì)治理中的作用也愈加重要。十七大報(bào)告更是把基層民主自治制度提升到我國的一項(xiàng)基本政治制度的高度。而黨的十八大以來，積極推進(jìn)基層民主的發(fā)展已經(jīng)成為習(xí)近平同志治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的重要組成部分。
黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。基層民主作為國家治理體系中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中具有十分重要的地位。
我國基層民主的實(shí)踐最早可以追溯到新民主主義時(shí)期的蘇維埃政權(quán)建設(shè)，但是基層民主的快速發(fā)展直到20世紀(jì)80年代以后才開始。當(dāng)下的基層民主實(shí)踐主要表現(xiàn)為農(nóng)村村民自治、城市居民自治、企事業(yè)單位職工自治、黨內(nèi)民主和協(xié)商民主等形式。其中，村民自治和居民自治的發(fā)展較為迅速，村委會(huì)和居委會(huì)的產(chǎn)生、職責(zé)和定位都有相應(yīng)的法律保障，村民和居民在選舉中的參與都有很大的進(jìn)步。另外,基層黨內(nèi)民主和以各種“議事會(huì)”為載體的協(xié)商民主也在一定程度上豐富了基層民主的內(nèi)涵。
總體來說，基層民主的實(shí)踐有三個(gè)特征。一是基層民主主要集中在非政權(quán)領(lǐng)域的社會(huì)治理活動(dòng)。盡管有一些地方試行直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，但是這樣的行為在整個(gè)基層民主中所占份額很少,這樣的創(chuàng)新實(shí)踐多數(shù)最后也沒能延續(xù)下來。多數(shù)的基層民主關(guān)注的是村民或居民的參與或者基層社會(huì)的治理問題。二是基層民主的層級(jí)和范圍都非常有限。除了村委會(huì)和居委會(huì)的選舉形成規(guī)模之外，其他形式的基層治理多數(shù)還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下級(jí)別，民主決議的范圍也很有限。三是基層民主重權(quán)力的獲得、輕權(quán)力的運(yùn)行。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景之下，努力提升基層民主的深度和廣度,就需要從非政權(quán)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向政權(quán)領(lǐng)域，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)展到縣政治理,保持權(quán)力獲得和運(yùn)行的均衡發(fā)展。發(fā)展和完善縣政治理可以成為基層民主的一個(gè)重要發(fā)展方向。
縣政治理作為基層民主的擴(kuò)展空間有其內(nèi)在的必要性。中國縣政治理的歷史中具備自治的傳統(tǒng)。現(xiàn)代社會(huì)中公共事務(wù)的復(fù)雜性和社會(huì)職能的分化使得縣政治理所面臨的任務(wù)和職能更加復(fù)雜，發(fā)展縣政治理也是社會(huì)發(fā)展本身的內(nèi)在需求。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總要求下,發(fā)展縣政治理也是深化改革的局部實(shí)驗(yàn)，可以為我國政治發(fā)展提供新思路并積累新的經(jīng)驗(yàn)。
―、基層民主的發(fā)展空間
1.基層民主的起源
據(jù)認(rèn)為，我國最早的基層民主實(shí)踐可以追溯到江西蘇維埃政權(quán)建設(shè)（1931-1934年）時(shí)期。蘇維埃政權(quán)要求吸收村民和開明的地方士紳進(jìn)入政權(quán)組織。1931年頒布的《中華蘇維埃憲法》和《中華蘇維埃共和國選舉細(xì)則》對(duì)公民的基本權(quán)利和選舉的具體程序做了明確的規(guī)定，根據(jù)地居民的民主參與權(quán)利得到很好的保障。這些基層民主的實(shí)踐后來演變成抗日根據(jù)地政權(quán)組織的“三三制”原則。1949年新政權(quán)建成之后，人民公社成為重要的基層組織，把農(nóng)民組織在一起。但是我們也注意到，改革開放之前的基層民主基本上是動(dòng)員式民主，缺少制度基礎(chǔ)和發(fā)展空間，民主參與被群眾動(dòng)員所替代。
1980年代是現(xiàn)代基層民主發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。1980年末廣西宜山縣和羅成縣的村民在未經(jīng)地方政府允許的情況下，選舉產(chǎn)生了“村治安領(lǐng)導(dǎo)小組”和“村管會(huì)”這樣的創(chuàng)舉開啟了我國村民選舉和基層民主改革的序幕。1981年羅成縣把選舉產(chǎn)生的組織命名為村民委員會(huì)，隨后1982年頒布的憲法把村民委員會(huì)界定為群眾自治組織。但是直到1998年《村民委員會(huì)組織法》出臺(tái)之前，關(guān)于是否推進(jìn)村民選舉還一直存有爭議。核心的問題就是村民選
舉是否會(huì)破壞黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)是什么關(guān)系等。雖然有憲法和1987年通過的《村民委員會(huì)組織法（試行）》的支持，但是就普遍性的情況而言,1980年代的村民委員會(huì)成員主要還是由任命而非選舉產(chǎn)生的。
村民選舉在這一時(shí)期得到了不斷地推進(jìn)和快速發(fā)展,這是多方力量在既定條件下博弈的結(jié)果。首先，除了彭真、薄一波等國家領(lǐng)導(dǎo)人的積極倡導(dǎo)和支持外，政治體系的中層組織合理地利用了既有制度條件推動(dòng)了村民選舉的發(fā)展。其次，社會(huì)本身對(duì)于民主有需求，當(dāng)時(shí)村民選舉的主要需求是來自農(nóng)民。最后，村民選舉產(chǎn)生的治理效果是村民選舉的直接動(dòng)力。
隨著農(nóng)村村民選舉的發(fā)展,城市居民選舉和企事業(yè)單位職工自治也得以推進(jìn)。雖然1954年就已經(jīng)有《城市居民委員會(huì)組織條例》,但是城市居民選舉也是比較新近的事情。1989年全國人大常委會(huì)把〈城市居民委員會(huì)組織條例》修訂為《城市居民委員會(huì)組織法》。1999年民政部在全國26個(gè)城市進(jìn)行了社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)工作,2002年社區(qū)建設(shè)被列入《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，自此，以居民自治為核心的社區(qū)管理體系初步形成。
企事業(yè)單位的民主在1988年出臺(tái)的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》中就有規(guī)定：“職工代表大會(huì)是企業(yè)實(shí)行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)。”在這一背景下，廠務(wù)公開在企事業(yè)單位中開始實(shí)施，并逐步轉(zhuǎn)向非公有制企業(yè)。2002年“十五”計(jì)劃綱要強(qiáng)調(diào)了企事業(yè)單位民主的形式、內(nèi)容和意義，這也成為企事業(yè)民主發(fā)展的一個(gè)重要契機(jī)。
經(jīng)過多年的快速發(fā)展，基層民主在全國范圍內(nèi)取得重大進(jìn)展。以1998年至2005年各省村委會(huì)選舉完成率（選舉產(chǎn)生村委會(huì)的村莊數(shù)量占總量的比例）來看，以98%作為選舉完成率的標(biāo)準(zhǔn),有2/3的省份能夠達(dá)標(biāo)，有4/5的省份能夠完成95%的村委會(huì)選舉。在1998年至2005年的三次村委會(huì)選舉中，村委會(huì)換屆選舉的平均完全率分別為87%、4%和80%。也就是說，經(jīng)過幾年的發(fā)展,絕大多數(shù)村委會(huì)都能夠經(jīng)選舉產(chǎn)生，村民的民主參與取得一定的成效。現(xiàn)代大樣本的調(diào)研數(shù)據(jù)同樣驗(yàn)證了村民選舉的積極效應(yīng)。農(nóng)村基層選舉能夠增加村莊預(yù)算中公共支出的比例，強(qiáng)化村委會(huì)的問責(zé);增加村民對(duì)于村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的信任度。
2.基層民主的主要形式
與這些基層民主實(shí)踐相呼應(yīng)的是基層民主在黨的執(zhí)政方針中地位的穩(wěn)步提升。從1982年十二大提出“發(fā)展基層社會(huì)生活的群眾自治”開始，經(jīng)由1992年十四大提出發(fā)展以基層群眾自治組織為載體的基層民主，到2002年十六大把基層民主認(rèn)定為發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作，后來又在2007年十七大報(bào)告中第一次將基層群眾自治制度作為中國特色社會(huì)主義基本政治制度之一。
這些表述的變化一方面說明了黨和國家對(duì)于基層民主的重視，同時(shí)也說明了基層民主發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)的變化。1987年十三大報(bào)告提出“基層民主生活的制度化”，隨后全國人大相繼出臺(tái)了《村民委員會(huì)組織法（試行）》和《城市居民委員會(huì)組織法》。1997年黨的十五大提出基層民主建設(shè)的政治目標(biāo)，要把城鄉(xiāng)基層政權(quán)的民主建設(shè)納入基層民主的范疇。2002的十六大又重新劃定了基層民主的范疇，使基層民主的概念更為清晰。2007年十七大報(bào)告第一次把基層民主引入到黨內(nèi)，提出發(fā)展黨內(nèi)基層民主。
從黨代會(huì)的報(bào)告中可以看出，我國基層民主主要包括農(nóng)村村民自治、城市社區(qū)居民自治和企事業(yè)單位職工自治這三種形式,特別是村民自治和居民自治的實(shí)踐發(fā)展較為迅速，也取得了一些成效。除此之外，還有兩種形式的基層民主豐富了基層民主的內(nèi)涵：黨內(nèi)基層民主和協(xié)商民主。
黨內(nèi)基層民主是民主在基層黨組織中的實(shí)施,其中直選黨組織領(lǐng)導(dǎo)人最為關(guān)鍵。2004年黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍”。十七大報(bào)告在此基礎(chǔ)上提出“探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式”。黨內(nèi)基層民主的主要形式就是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的“兩票制”湖北、廣西等地此前就有試點(diǎn)。“兩票制”中第一票為村民推薦票，第二票為黨員推薦票。這樣的舉措成為黨支部建設(shè)和村民自治的結(jié)合中介,但是法律和黨章并沒有賦予非黨員村民選舉黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利。
協(xié)商民主是我國基層民主的核心要素之一。協(xié)商民主理論最早起源于西方發(fā)達(dá)國家，主要是彌補(bǔ)選舉民主中的不足。協(xié)商民主的實(shí)踐以浙江溫嶺的“民主懇談”為代表，取得較好的成效，具體包括了一些地方探索和實(shí)踐的“民主聽證會(huì)”、“村民主議事會(huì)”、“村民主日”“民情通道”等多種形式。協(xié)商民主現(xiàn)在已經(jīng)有四種形態(tài):決策性公民協(xié)商、聽證性公民協(xié)商、咨詢性公民協(xié)商和協(xié)調(diào)性公民協(xié)商。協(xié)商民主的關(guān)鍵在于利益相關(guān)者能夠參與公共事務(wù)的決策。實(shí)踐中協(xié)商民主的載體是各種“議事會(huì)”，這種議事會(huì)把利益相關(guān)者整合到一起，共同參與地方事務(wù)的決策。這是基層治理中由民主選舉向民主決策和民主監(jiān)督推進(jìn)的過程。
3.基層民主的發(fā)展空間
我國基層民主所取得的成績是驚人的，要進(jìn)一步推進(jìn)基層民主的發(fā)展就需要理解基層民主的總體特征，從其特征來尋求基層民主的發(fā)展空間。目前，這些基層民主的實(shí)踐主要有以下三個(gè)特征：
首先，基層民主主要集中在非政權(quán)的社會(huì)領(lǐng)域。就目前的基層民主實(shí)踐來看，村民和居民選舉是主要的形式，基層民主在政權(quán)領(lǐng)域的實(shí)踐很少。政權(quán)領(lǐng)域的民主實(shí)踐主要就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣領(lǐng)導(dǎo)的直選。2000年之前曾經(jīng)有四川綿陽11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、四川遂寧步云鄉(xiāng)、廣東深圳大鵬鎮(zhèn)試點(diǎn)直選，但根據(jù)現(xiàn)行憲法和地方組織法的規(guī)定，這種實(shí)踐有悖現(xiàn)行法律規(guī)定，因此在2001年的時(shí)候，中央發(fā)文通知，明確把直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長界定為“與憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定不符”。因此，后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革主要是民眾選擇候選人。縣級(jí)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的選舉試點(diǎn)范圍相對(duì)更小，有影響力的試點(diǎn)有江蘇省的揚(yáng)州、南京、洪澤縣等縣和湖北襄樊。這些改革試點(diǎn)要么還未完成就被叫停，要么試點(diǎn)之后就無進(jìn)展，幾乎沒有延續(xù)并推廣的成功案例。因而有學(xué)者指出，中國社會(huì)主義民主包含兩個(gè)不同的層次：國家政權(quán)領(lǐng)域的代表制民主和基層社會(huì)領(lǐng)域的直接民主。
其次，基層民主的層級(jí)局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下。我們現(xiàn)有的基層民主成果主要是村委會(huì)和居委會(huì)的選舉，縣級(jí)層面的民主發(fā)展表現(xiàn)為人大代表的直選和零星的縣級(jí)國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人選舉試點(diǎn)，縣級(jí)民主實(shí)驗(yàn)?zāi)軌虺掷m(xù)并且推廣的案例不多。基層民主的這種情況與縣級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)在我國政治中的核心地位并不吻合。因?yàn)閺恼?quán)體系上看，縣級(jí)是一級(jí)完備的基層國家政權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能算是一級(jí)完備的政權(quán)體系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法機(jī)構(gòu)及其他權(quán)力機(jī)構(gòu)屬于縣的派出機(jī)構(gòu)。
最后,基層民主重權(quán)力之獲得而輕權(quán)力的運(yùn)行。1993年國家把基層民治的內(nèi)涵由原來的自我管理、自我教育和自我服務(wù)提升為“四個(gè)民主”民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。“四個(gè)民主”的說法也在那個(gè)時(shí)候?qū)戇M(jìn)了十五大報(bào)告和《村民委員會(huì)組織法》,成為基層民主的規(guī)范表述。“四個(gè)民主”中的第一個(gè)涉及到如何獲得權(quán)力的問題，后三個(gè)是權(quán)力的執(zhí)行?。而有學(xué)者認(rèn)為，我國的基層民主率先從民主選舉突破，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻未能及時(shí)跟進(jìn)。盡管近些年的協(xié)商民主在民主決策和民主管理上有所突破，但是與村民選舉和居民選舉相比，略顯單薄。由于這種偏頗，使得農(nóng)村選民選舉中出現(xiàn)“村霸橫行“惡人治村”等現(xiàn)象,造成這些現(xiàn)象的一個(gè)原因就是在于選舉之后的權(quán)力運(yùn)行缺乏有效的制度約束。
基層民主實(shí)踐中的這三個(gè)特征反映了背后關(guān)于民主與自治概念上的混淆。不少學(xué)者討論基層民主的時(shí)候是在研究自治的問題，但是沒有對(duì)這兩者做出界定。民主和自治是兩個(gè)各有側(cè)重的概念。按照通常的慣例，民主最低限度的定義方式就是一套關(guān)于政治參與的程序，尤其是選舉制度。自治是一種自我管理從而排斥中央政府干預(yù)的政治，自治本質(zhì)上要求規(guī)范不同層級(jí)之間的相互關(guān)系。比如，聯(lián)邦制國家中的地方政府一般為自治政府，州與聯(lián)邦之間的關(guān)系主要依靠明確的法律來調(diào)節(jié),而非自上而下的行政命令。
就自治與民主的相互關(guān)系來說，自治制度不一定是民主的，但是民主制度一定是以自治為基礎(chǔ)的。比如，中國古代的村社是一個(gè)穩(wěn)定的自治結(jié)構(gòu)，但是不能看作是民主的。民主制度的維持和運(yùn)行需要自治的基礎(chǔ),在民主政體中，地方政府一般都有一定程度的自治。正是由于這種自治的存在，在民主國家中有一些地方政府卻并非民主的。由于民主和自治這種關(guān)系的存在，所以中國基層民主的發(fā)展應(yīng)當(dāng)以基層群眾自治為重點(diǎn)，當(dāng)然這種自治不同于西方的地方自治，是一種非政權(quán)的社會(huì)自治，而非國家制度層面的政治活動(dòng)。
在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下,基層民主如何尋求新的發(fā)展空間？這是基層民主進(jìn)一步發(fā)展和推進(jìn)的關(guān)鍵所在。從邏輯上來說，要深化和發(fā)展基層民主，要么縱向上延伸基層的層次,要么橫向上擴(kuò)展民主的面向。按照上述基層民主的特點(diǎn)，理所當(dāng)然地可以想到基層民主的發(fā)展空間：超越傳統(tǒng)非政權(quán)的社會(huì)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向政權(quán)領(lǐng)域；由基層社會(huì)民主向高層政治民主拓展；由權(quán)力的獲得向權(quán)力的執(zhí)行拓展。就這三個(gè)方面來看，縣政治理是基層民主深化發(fā)展的重要突破口。
二、為什么是縣政治理？
縣政治理作為基層民主的擴(kuò)展空間有其內(nèi)在的必要性。基層民主有三個(gè)發(fā)展空間：由社會(huì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向政權(quán)領(lǐng)域、由基層延伸至更高級(jí)別、由民主選舉轉(zhuǎn)向“四個(gè)民主”共同發(fā)展。首先，如前所述，就政權(quán)領(lǐng)域來說，縣級(jí)是一級(jí)完備的基層國家政權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能算是一級(jí)完備的政權(quán)體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法機(jī)構(gòu)及其他權(quán)力機(jī)構(gòu)屬于縣的派出機(jī)構(gòu)。所以,基層民主的層級(jí)也應(yīng)由現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下層面發(fā)展到縣級(jí)層面。再者,“四個(gè)民主”中的后三個(gè)（民主決策、民主管理和民主監(jiān)督）都是指權(quán)力運(yùn)行，這需要以地方自治為前提,而我國縣政治理中就有自治的傳統(tǒng)。所以,縣政治理理應(yīng)成為我國基層民主深化發(fā)展和改革的突破口。
1.縣政治理的自治傳統(tǒng)
自秦始皇建立起郡縣制以后，縣長期以來是我國政治結(jié)構(gòu)中最為穩(wěn)定的行政單位。縣級(jí)單位是連接國家政權(quán)和社會(huì)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)于國家的穩(wěn)定和發(fā)展具有決定性的作甩“郡縣治、天下安”的說法正是這種作用的體現(xiàn)。帝國時(shí)期的縣政治理具有很強(qiáng)的自治性質(zhì)。
在中國傳統(tǒng)的縣政治理中，國家官僚體系和社會(huì)自治體系是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)威中心。縣級(jí)政權(quán)是這兩個(gè)體系的連接點(diǎn)。國家官僚體系通過科舉和功名體系認(rèn)可社會(huì)自治中的權(quán)威,而自治的鄉(xiāng)村也接受國家政體的象征和文化大一統(tǒng)地位。在實(shí)際管理中，村社有很強(qiáng)的自治能力，能維持社會(huì)秩序的穩(wěn)定。而縣級(jí)政權(quán)對(duì)于社會(huì)事務(wù)的管理范圍比較有限，兩個(gè)權(quán)威中心都保持了各自的界限^“皇權(quán)不下縣”正是古代縣政治理的真實(shí)寫照。
社會(huì)自治體系的基本單位是村社共同體。村社自治關(guān)鍵在于士紳與其治理的社會(huì)之間有共同的利益關(guān)聯(lián)和責(zé)任機(jī)制。士紳的權(quán)威來自于財(cái)富、學(xué)位（功名）和公共身份，在這三個(gè)來源中，公共身份具有決定性的意義，功名只是國家對(duì)于地位威權(quán)的認(rèn)可，國家授權(quán)并不是地方權(quán)威的真正來源。公共身份意味著參與村社公共事務(wù)的管理，對(duì)于村民和社會(huì)承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。這種村社自治結(jié)構(gòu)是根植于當(dāng)時(shí)的社會(huì)結(jié)構(gòu)中的，村社自治衰落的根源也還是在于社會(huì)本身。古代縣政治理中一個(gè)很關(guān)鍵的要素在于縣級(jí)政府承擔(dān)著征稅的功能。為了有效地征稅，縣級(jí)政府以下設(shè)置亭、里、保甲等層級(jí)，這些系統(tǒng)不是政權(quán)組織，而是為了便于管理的人口編制系統(tǒng)。但是隨著這些機(jī)構(gòu)對(duì)于村社事務(wù)的干預(yù)和征稅的深入,村社便喪失了自治的根基。
中國傳統(tǒng)的縣政自治是由于客觀的條件造成的。幅員遼闊的轄區(qū)、落后的通訊和交往工具、有限的管理辦法都使得社會(huì)自治成為一種客觀的基礎(chǔ)。“天高皇帝遠(yuǎn)”的客觀條件造就了縣政自治的客觀事實(shí)。隨著社會(huì)本身的發(fā)展和國家建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，縣政治理也就打破了傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，需要新的治理結(jié)構(gòu)和治理理念。
2.現(xiàn)代治理的要求
從自治到民主的發(fā)展是現(xiàn)代政治從傳統(tǒng)社會(huì)中剝離出來的一個(gè)重要標(biāo)志。中國縣政傳統(tǒng)具備自治的特征，但是這種自治不具備現(xiàn)代民主的要素。這種自治傳統(tǒng)是古代中國客觀社會(huì)條件的產(chǎn)物。隨著社會(huì)本身的發(fā)展以及現(xiàn)代民族國家的建構(gòu)，社會(huì)治理需要超越傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，尋求新的因素。
從現(xiàn)代民主制度的起源來看，自治是現(xiàn)代民主制度產(chǎn)生的前提條件。盡管民主的實(shí)踐在古希臘城邦就已經(jīng)存在，但是城邦的民主只適用于有限的領(lǐng)土范圍，并不適合現(xiàn)代民族國家。歐洲大陸是現(xiàn)代民族國家和民主制度的發(fā)源地。在民主制度生成之前，歐洲中世紀(jì)就已有各種形式的自治。在國家建構(gòu)的過程中，基于這些自治傳統(tǒng)的基礎(chǔ)，民主制度的發(fā)展也就更為順利。
我國雖然早有社會(huì)自治的傳統(tǒng)，但是社會(huì)的發(fā)展使得這種自治結(jié)構(gòu)屢屢遭致挫折。20世紀(jì)30年代，國民黨統(tǒng)治時(shí)期還進(jìn)行了縣政改革，其中的一個(gè)重要內(nèi)容就是發(fā)展地方自治。新中國成立以后，我們黨也試圖用各種辦法重組基層社會(huì)，但是這些辦法最后多數(shù)成為政治動(dòng)員的工具而未有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。
在這個(gè)意義上，我國現(xiàn)代政治治理面臨著恢復(fù)自治和發(fā)展民主的雙重任務(wù)。我們黨把基層民主作為構(gòu)建社會(huì)主義民主的一種策略，因此1980年代后我國基層民主的發(fā)展本質(zhì)上是承擔(dān)著恢復(fù)自治和發(fā)展民主的雙重任務(wù)，縣級(jí)治理正是這雙重任務(wù)組合的合適場(chǎng)域。
政府層級(jí)管理中的困境也需要?jiǎng)?chuàng)新縣政治理。就目前我國政府管理幅度而言,在市管縣的體制下，我國的省平均管理12.3個(gè)地級(jí)行政單位，地級(jí)行政單位管理8.3個(gè)縣級(jí)行政單位。在省直管縣的體制下，每個(gè)省平均管理83.7個(gè)縣級(jí)行政單位。市管縣體制下的省級(jí)和地級(jí)政府管理幅度都偏小，而省管縣體制下的省級(jí)政府管理幅度則又偏大。這樣的管理困境也就需要?jiǎng)?chuàng)新縣級(jí)政權(quán)的管理方式，以現(xiàn)代化的治理理念革新縣政治理。
3.治理效率上的考量
縣級(jí)治理是國家現(xiàn)代化治理體系中的關(guān)鍵要點(diǎn)，從治理效率上來看，優(yōu)化縣級(jí)治理是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、保障社會(huì)穩(wěn)定和完善干部管理的重要手段。縣政治理上的改進(jìn)都會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和干部管理都為縣政治理的創(chuàng)新突破創(chuàng)造了基礎(chǔ)和條件。
首先,發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)縣政治理的直接因素。在中國改革開放后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背后，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了很重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的放緩，對(duì)于縣政治理的呼吁也就隨之而來。現(xiàn)有的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“省直管縣“復(fù)合行政”改革的背后也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯，主要的辦法就是把經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理權(quán)限下放給縣級(jí)政府，增加縣級(jí)政權(quán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性。這樣的改革也的確取得了一定的效果，以首創(chuàng)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的浙江省為例，經(jīng)過改革之后，省內(nèi)一半的縣進(jìn)入全國百強(qiáng)縣。
其次，發(fā)展經(jīng)濟(jì)只是縣政治理的一個(gè)方面，縣級(jí)政權(quán)還是一個(gè)重要的政治主體,涉及到政治秩序和社會(huì)穩(wěn)定的問題。可以肯定地說，從人民群眾的角度來說,縣級(jí)政權(quán)是他們所觸及之最為直接的政權(quán)體系;而從縣級(jí)政權(quán)主體來說，他們與人民群眾的關(guān)系，也最能說明“國家政權(quán)”與人民群眾的關(guān)系。縣級(jí)政權(quán)作為中央政權(quán)和基層社會(huì)的“接點(diǎn)”是群體性事件爆發(fā)的集中場(chǎng)域。對(duì)于群體性事件的經(jīng)驗(yàn)研究表現(xiàn)，群體性事件更容易爆發(fā)在縣級(jí)，特別是縣城里。對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定和國家的長治久安來說，完善縣政治理才是根本之策。
最后，縣政治理也是官員隊(duì)伍治理的核心要件。《后漢書》有言：“治亂之要，其本在吏。”依據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)來看，官僚群體本身有不斷做大和異化的傾向。面對(duì)這樣的官僚集團(tuán)，有效的辦法就是“君”民聯(lián)手。從治吏的效率來看，越是超大型國家，就越難以實(shí)施有效的自上而下的權(quán)力監(jiān)督，這時(shí)候就越需要自下而上的民主制約權(quán)力。因此，不是越是超大型國家就越不能搞民主，而是越是超大型國家就越需要搞民主。“君”民聯(lián)手的辦法要?jiǎng)龠^單向度自上而下的監(jiān)管。
4.政治發(fā)展的局部實(shí)驗(yàn)
長期以來，社會(huì)中盛行著一種觀點(diǎn),認(rèn)為中國的國情特殊，不適合推行民主。這種觀點(diǎn)忽略了中國內(nèi)部各地區(qū)之間的異質(zhì)性。其實(shí),如果說民主暫時(shí)還不適合作為中國整體政治改革的方向，那么民主能否適用于中國局部地區(qū)呢？或者民主是否適用于不同層級(jí)的政權(quán)機(jī)構(gòu)呢？整體上的不適用并不能否認(rèn)局部的適用。基層民主多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也表明，中國的國情不僅僅不排除民主，甚至正是需要用民主的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展來解決日益凸顯的治理問題。
縣級(jí)治理作為局部實(shí)驗(yàn)的場(chǎng)域有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。在現(xiàn)有政府層級(jí)關(guān)系中，縣級(jí)政府是最低層級(jí)、而且機(jī)構(gòu)和職能完備的政權(quán)組織，相比于其他層面的政權(quán)機(jī)構(gòu)，縣級(jí)政權(quán)有一定的自主性，改革和實(shí)驗(yàn)的空間大。再者,全國大約共有3000個(gè)縣，數(shù)量眾多,局部性的少數(shù)的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)也容易控制。以2000年至2010年的地方政府創(chuàng)新來看，地方政府創(chuàng)新中有41.6%的項(xiàng)目是由縣級(jí)政府主導(dǎo)完成的，其中，通常被認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)高的政治改革創(chuàng)新中有一半是由縣級(jí)政府主導(dǎo)的。這些創(chuàng)新實(shí)踐也表明了縣級(jí)治理作為改革試點(diǎn)單位的合理性。
縣級(jí)改革的經(jīng)驗(yàn)可以作為政治改革的試點(diǎn)。局部成功的經(jīng)驗(yàn)會(huì)為全國政治改革的發(fā)展提供方案。基層民主最初也只是未經(jīng)許可的局部創(chuàng)舉，之后才發(fā)展成全國性的改革。在我國“摸著石子過河”的改革思路下，多數(shù)制度改革都是先由地方試點(diǎn)成功，而后逐步推廣。因而，縣級(jí)治理先行，以局部帶動(dòng)整體,推動(dòng)全國政治的改革和發(fā)展，不失為一種可行之策。
三、縣政治理的取向及其制度資源
綜觀中國基層民主的實(shí)踐和縣政治理的傳統(tǒng)，可以認(rèn)為，積極推進(jìn)縣政發(fā)展的取向包括了自治取向、民主取向、服務(wù)取向和經(jīng)營取向這四個(gè)基本的方面。明確這些發(fā)展取向有利于優(yōu)化國家整體的治理體系，理順不同政府層級(jí)之間關(guān)系。這些不同取向雖然各有側(cè)重，但是彼此之間并非是相互獨(dú)立的，而是相互依存的。自治取向是縣政治理的基礎(chǔ)，是其他取向的前提。民主取向是縣政治理的方式，規(guī)范了國家政權(quán)和自治社會(huì)之間的互動(dòng)形式。服務(wù)取向和經(jīng)營取向是縣政治理的主要內(nèi)容。這些取向的實(shí)現(xiàn)需要一些制度資源的支持，現(xiàn)有的制度資源有縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度、人大制度和基層群眾自治組織等。
1.縣政治理的取向
自治取向是縣政治理取向中最為基礎(chǔ)的，也是最為重要的。傳統(tǒng)社會(huì)中已有自治的要素，如何將這些要素在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)揚(yáng)光大，是現(xiàn)代國家治理需要解決的基本問題。國家政權(quán)對(duì)于基層社會(huì)的滲透使得社會(huì)自治的功能在不斷地衰弱。自治是縣政治理其他發(fā)展面向的基礎(chǔ)，因而，縣政改革的方向應(yīng)該是縣政自治。
縣政自治一方面是縣級(jí)政權(quán)相對(duì)于上級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)的自主性，另一方面也意味著縣級(jí)社會(huì)的自治。對(duì)于上級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)來說，自治反映的是縣級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和主體性,這就要求優(yōu)化國家治理體系中的非制度化結(jié)構(gòu)。一個(gè)可行的方向就是以法律來規(guī)范縣級(jí)政權(quán)和上級(jí)政權(quán)之間的關(guān)系，而不是僅僅通過行政命令主導(dǎo)。法律規(guī)范政府層級(jí)關(guān)系會(huì)導(dǎo)致縣級(jí)政權(quán)自主空間的擴(kuò)大，這就可能產(chǎn)生歷次行政改革中“一放就亂”的現(xiàn)象，這時(shí)社會(huì)自治就可以發(fā)揮作用，監(jiān)督和規(guī)范縣級(jí)政權(quán)的運(yùn)行。當(dāng)然，所謂縣政自治也并不是把縣級(jí)政權(quán)視為一個(gè)整體，而是一個(gè)以自治為基礎(chǔ)的多層級(jí)結(jié)構(gòu)。對(duì)于社會(huì)來說，以縣為直接自治的單位并不合適。歷史的經(jīng)驗(yàn)已表明，最合適的自治單位還是村。村的轄區(qū)范圍適合于村民的直接參與和民主管理。村民自治也同樣需要?jiǎng)澏h級(jí)政權(quán)和村委會(huì)之間的權(quán)力邊界,要防止政權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)于社會(huì)自治的過度干預(yù)，充分發(fā)揮群眾自治組織對(duì)于縣級(jí)政權(quán)的監(jiān)督和制約功能。
縣政民主是基層民主進(jìn)一步深化和擴(kuò)展的內(nèi)在要求。中國縣政傳統(tǒng)中有自治的要素，但是缺乏民主的精神。民主嚴(yán)格來說是現(xiàn)代民族國家的要素。現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)證明了民主在國家治理中的作用。民主治理是現(xiàn)代政治中的基本理念,努力建設(shè)和發(fā)展民主，也是我國社會(huì)主義建設(shè)的重要內(nèi)容。基層民主是我們黨構(gòu)建社會(huì)主義民主政治的一種戰(zhàn)略選擇，經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)取得一些成效，居民選舉參與也有顯著的提高。基層民主的經(jīng)驗(yàn)和部分縣級(jí)民主的試點(diǎn)為縣政民主的發(fā)展提供了條件,把基層民主的實(shí)踐提升到縣級(jí)層面也是深化改革的應(yīng)有之義。
經(jīng)營取向是指縣作為一級(jí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)域所承擔(dān)的作用。在一定意義上說，國家之所以要自上而下形成不同的層級(jí)關(guān)系，其要旨也正是在于:各個(gè)層級(jí)結(jié)構(gòu)的國家政權(quán)，其角色定位和職能定位并不完全是一致的。一般而言，作為國家政權(quán)的最高層級(jí),其基本職能在于秩序和穩(wěn)定，因而，國防和外交成為其最為重要的職能;而越是往下的層級(jí)結(jié)構(gòu)，越是需要其應(yīng)對(duì)和處理社會(huì)治理的一些基礎(chǔ)性問題。所以從這個(gè)意義上說，縣級(jí)政權(quán)主要的職能正是在于“經(jīng)營”好縣轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生大計(jì)。改革開放之后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展飛速，縣域經(jīng)濟(jì)功不可沒。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的放緩,縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局限和困境逐漸顯現(xiàn)出來。國家和地方進(jìn)行了一系列的縣政治理改革，例如省直管縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、復(fù)合行政等。這些改革的本意就是擴(kuò)大縣級(jí)政權(quán)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理中的自主權(quán)。
服務(wù)取向是現(xiàn)代縣政治理的基本要求。傳統(tǒng)社會(huì)中，縣級(jí)政權(quán)的職權(quán)都有明確的界限。村自治自成一體，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序上都能夠自我管理。現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)分工的專業(yè)化和精細(xì)化產(chǎn)生了大量的公共事務(wù)。縣級(jí)政權(quán)所承擔(dān)的職責(zé)也遠(yuǎn)非古代縣政所能比擬。其中，為本縣居民提供公共服務(wù)是最為基本的要求。在服務(wù)型政府的大趨勢(shì)之下，社會(huì)和國家政權(quán)對(duì)于縣級(jí)政權(quán)提供的服務(wù)不僅有量上的要求,更有效率上的要求。
2.縣政治理的制度資源
優(yōu)化縣政治理結(jié)構(gòu)需要處理好社會(huì)與國家、社會(huì)與政黨之間的關(guān)系，因?yàn)榛鶎用裰魇屈h和國家構(gòu)建民主的戰(zhàn)略,任何民主追求的最終達(dá)成都離不開國家，單純依靠基層民主來推動(dòng)中國的民主化會(huì)遇到體制性障礙，需要上下聯(lián)動(dòng),共同推動(dòng)國家的民主化進(jìn)程。因而，縣政治理改革不可能完全依靠社會(huì)自治創(chuàng)設(shè)一套全新的制度，而應(yīng)該充分利用已有的制度資源，發(fā)揮已有制度的功效。就目前的制度結(jié)構(gòu)來看，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度、人大制度和基層群眾自治組織是具備發(fā)展空間的制度資源。
縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部選任可以建立起有競爭性的選任制度。縣級(jí)干部選任的關(guān)鍵問題是如何協(xié)調(diào)組織意圖和群眾意見。在這方面已經(jīng)有一些地方做過試點(diǎn)工作。2003年底江蘇省徐州市沛縣、常州金壇市、南京市白下區(qū)和雨花臺(tái)區(qū)進(jìn)行了縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“公推公選”的試點(diǎn)。這些試點(diǎn)在候選人的產(chǎn)生過程中增加了民主推薦和民意測(cè)驗(yàn)等環(huán)節(jié),最后的候選人由黨委會(huì)全會(huì)進(jìn)行“票決”推薦至人大。2004年浙江省衢州市三個(gè)縣也進(jìn)行了“民推競選”副縣長的試點(diǎn)。不同的是，江蘇省在最后人大會(huì)議上實(shí)行等額選舉，浙江人大會(huì)議選舉中依然是差額選舉，也就意味著差額選舉從產(chǎn)生候選人持續(xù)到最后的人大代表選舉的整個(gè)過程中。
這些試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)雖然最后沒有全面推廣，但是為縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度改革指明了可行的方向。具體來說，可以把組織的意圖和民眾的參與整合到干部選任的整個(gè)過程中來，先黨內(nèi)民主選撥候選人，再交由民眾直接選舉，建立起“選人不選黨”的競爭性選舉制度。或者，先由民眾“公推”候選人,再交由黨內(nèi)“公選”。這些選任制度改革的關(guān)鍵就是要具有競爭性。
縣級(jí)人大代表的選舉已經(jīng)實(shí)現(xiàn)直接選舉。但是選舉產(chǎn)生的人大代表如何行使權(quán)力才是縣政治理的關(guān)鍵,特別是人大代表的監(jiān)督職能。已經(jīng)有地方政府在人大制度方面進(jìn)行了一些創(chuàng)新。2002年廣東深圳南山區(qū)設(shè)立人大代表工作站，工作站負(fù)責(zé)人大代表的組織和聯(lián)絡(luò)工作，并協(xié)助人大代表開展調(diào)研和接待選民的工作。2010年四川省羅江縣曾經(jīng)試點(diǎn)人大代表專職化。除了這些改革試點(diǎn),有條件的人大代表可以成立自己的工作室，甚至聘任專業(yè)的助手，人大代表在整合民意和監(jiān)督政府方面的職能就能夠大大提高。
縣級(jí)人大代表專職化的優(yōu)勢(shì)在于縣人大代表數(shù)量有限，代表與選民更容易有直接的接觸。就全國人大系統(tǒng)來說,省級(jí)和地級(jí)人大代表數(shù)量多，代表并非由選民直接選舉產(chǎn)生。而縣級(jí)人大代表的數(shù)量為100多人至400多人不等，人大代表直接選舉產(chǎn)生，每個(gè)代表有清晰的來源選區(qū)。縣人大代表直接聯(lián)系選民也更為便捷。而且專職化操縱的難度相對(duì)較小，可以先實(shí)現(xiàn)部分代表專職化。
基層群眾自治組織是發(fā)展基層社會(huì)自治的關(guān)鍵要素。只有群眾能夠組織起來，才能保障社會(huì)的獨(dú)立性。現(xiàn)有的三種基層群眾自治組織要發(fā)揮作用必須要與群眾形成利益共同體。基層民主的發(fā)展要強(qiáng)調(diào)個(gè)體利益，只有民主社會(huì)有足夠的能力來控制各類資源時(shí),基層民主才有可能實(shí)現(xiàn)。已有研究表明，農(nóng)村地方的連帶群體能夠把政府官員納入其中的時(shí)候，政府公共物品供給更好。這種現(xiàn)象的背后邏輯是地方官員能夠與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)形成利益上的關(guān)聯(lián)。
發(fā)揮基層群眾自治組織功能的優(yōu)勢(shì)在于，基層群眾自治組織的作用都有明確的法律保障。經(jīng)過多年的發(fā)展，基層群眾自治也取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn),群眾的自治意識(shí)和自治水平也有所提高。這為基層群眾自治提供了便利的條件。當(dāng)然，除了三種主要的群眾自治組織之外，其他的社會(huì)組織只要能夠形成利益共同體也能夠推動(dòng)社會(huì)自治，例如城市社區(qū)的業(yè)委會(huì)和各種形式的議事會(huì)等。
這些制度效應(yīng)的發(fā)揮將會(huì)促進(jìn)縣政治理不同面向的發(fā)展。縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度的改革可以改革干部只對(duì)上負(fù)責(zé)的困境，選任過程中增加民意的權(quán)重,會(huì)增強(qiáng)官員對(duì)下負(fù)責(zé)的意識(shí)，促進(jìn)官員提供公共服務(wù)和發(fā)展縣級(jí)經(jīng)濟(jì)。縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度會(huì)促進(jìn)縣政治理的服務(wù)取向和經(jīng)營取向。人大是民主建設(shè)的重要場(chǎng)域，縣級(jí)人大制度改革會(huì)促進(jìn)民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的效率。人大制度改革對(duì)應(yīng)于縣政治理的民主取向。基層群眾自治組織的目的在于提高社會(huì)自治的水平，因而對(duì)應(yīng)于自治取向。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)科學(xué)研究》2017年第12期
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