——基于浙江寧海“36條”的調(diào)查
【摘要】基層治理制度創(chuàng)新是地方政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容。浙江寧海通過(guò)細(xì)化和實(shí)施村級(jí)小微權(quán)力清單，村級(jí)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)一步流程化、透明化，農(nóng)民的權(quán)利得到了有效保障。這一制度創(chuàng)新之所以能順利推行并取得成效，主要源于政府的強(qiáng)力推動(dòng)，而制度的完善還需重塑村莊政治的公共性，大力培育“中堅(jiān)農(nóng)民”，健全村民代表會(huì)議和村民小組會(huì)議制度，夯實(shí)農(nóng)村社會(huì)的基層基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)制度效益的可持續(xù)性。
【關(guān)鍵詞】基層治理；權(quán)力清單；制度創(chuàng)新；村莊政治；“36條”
一、引言
基層治理制度創(chuàng)新是地方政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是許多重大制度變遷的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。近20年來(lái)，地方政府創(chuàng)新引起了理論界的高度關(guān)注，已有研究在創(chuàng)新主體、內(nèi)容、方式、效果、動(dòng)力等方面均有涉及，尤以創(chuàng)新的動(dòng)力問(wèn)題研究為甚。在創(chuàng)新動(dòng)力研究中，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)緊迫性，認(rèn)為政府創(chuàng)新是各級(jí)政府針對(duì)面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題所做的創(chuàng)造性回應(yīng)，事件性動(dòng)力所發(fā)揮的作用最為明顯[1]；另有學(xué)者認(rèn)為地方政府創(chuàng)新源于政績(jī)驅(qū)動(dòng)，是地方官員在追求政績(jī)和政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)下開(kāi)展的政府創(chuàng)新工程[2]；還有學(xué)者從較為綜合的角度進(jìn)行了探討，認(rèn)為地方政府創(chuàng)新受結(jié)構(gòu)性因素、個(gè)性化因素、事件性因素的影響，只有在這三種因素合力并舉的情況下，創(chuàng)新的種子才會(huì)生根發(fā)芽、茁壯成長(zhǎng)[3]。很顯然，這些研究或側(cè)重于單一因素的論證，或強(qiáng)調(diào)多因素之間的機(jī)械統(tǒng)合，對(duì)創(chuàng)新的本質(zhì)和動(dòng)力機(jī)制認(rèn)識(shí)相對(duì)不足。基層治理制度創(chuàng)新的動(dòng)力究竟源于哪些因素？為何創(chuàng)新會(huì)發(fā)生在某些地方？哪些因素推動(dòng)了這些地方進(jìn)行制度創(chuàng)新？其機(jī)制是什么？創(chuàng)新對(duì)地方治理產(chǎn)生了怎樣的影響？對(duì)其他地方的治理是否具有啟發(fā)意義？在理論上能給人們?cè)鯓拥膯⑹荆炕卮疬@些問(wèn)題，在理論與實(shí)踐上均具有一定的意義。事實(shí)上，創(chuàng)新是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，在此過(guò)程中，各種因素相互作用，有效激活了地方政府的創(chuàng)新意愿、活力與智慧；創(chuàng)新亦是制度變遷過(guò)程，地方政府創(chuàng)新不是“完全不同于”現(xiàn)有制度框架的“全新”創(chuàng)造，而是對(duì)既有制度框架的改善、糾正、發(fā)展和添加[4]。
基層治理制度創(chuàng)新本質(zhì)上是一個(gè)制度變遷過(guò)程。制度變遷理論肇始于20世紀(jì)70年代初，其核心進(jìn)路是將制度作為重要變量引入經(jīng)濟(jì)分析，探討制度變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。此后，這一分析路徑逐漸擴(kuò)展至其他學(xué)科論題的討論。林毅夫是制度變遷理論的代表人物，他以制度變遷的主體與誘因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，把制度變遷分為強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷，并指出誘致性變遷是指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群（個(gè)）人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。與此相反，強(qiáng)制性變遷由政府命令和法律引入、實(shí)行[5]。本文借用這一理論框架，以浙江寧海“36條”的制度創(chuàng)新實(shí)踐為個(gè)案，探討制度創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制及創(chuàng)新成果的可持續(xù)問(wèn)題。
本文的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)自筆者2015年7月和2016年7月在寧海的兩次田野調(diào)查及之后與寧海相關(guān)工作人員的電話訪談。2014年初，寧海縣委縣政府在充分調(diào)研、多方參與的基礎(chǔ)上，制定并出臺(tái)了《寧海縣村務(wù)工作權(quán)力清單36條》（簡(jiǎn)稱“36條”），細(xì)化和實(shí)施村級(jí)小微權(quán)力清單。“36條”主要分為兩大類：一是村集體民主管理方面的權(quán)力，包括村級(jí)重大事項(xiàng)決策，物質(zhì)、服務(wù)采購(gòu)，微型工程招投標(biāo)管理，中小型工程招投標(biāo)管理，大型工程招投標(biāo)管理，財(cái)務(wù)開(kāi)支等；二是村集體便民服務(wù)事項(xiàng)方面的權(quán)力，包括農(nóng)村宅基地審批，低保、五保申請(qǐng)，救災(zāi)、救濟(jì)款發(fā)放，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦理，慈善大病救助申請(qǐng)等。“36條”出臺(tái)后，在縣紀(jì)委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，基層黨政部門和村級(jí)組織通過(guò)會(huì)議、家訪、漫畫、流程圖、宣傳冊(cè)等方式，讓全縣干部、村組干部和村民廣泛知曉，并嚴(yán)格執(zhí)行。自“36條”出臺(tái)以來(lái)，寧海的村級(jí)治理上了一個(gè)大臺(tái)階，村干部用權(quán)更規(guī)范了，權(quán)力尋租現(xiàn)象減少了，對(duì)村干部的違規(guī)問(wèn)責(zé)更嚴(yán)厲了，村級(jí)權(quán)力運(yùn)行流程化、透明化了，農(nóng)民的權(quán)利得到了有效保障。“36條”的創(chuàng)新實(shí)踐也引起了人們的廣泛關(guān)注。截止2017年底，全國(guó)到寧海來(lái)學(xué)習(xí)、交流“36條”改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的政府機(jī)構(gòu)、組織達(dá)300多批、3000多人次。
二、“36條”出臺(tái)的背景
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層治理得到快速推進(jìn)。其中，以村民自治為核心的村級(jí)民主建設(shè)取得巨大進(jìn)步，廣大農(nóng)村地區(qū)不僅普遍實(shí)行了村民直選村干部，而且農(nóng)民積極參與村級(jí)管理，體現(xiàn)了一定的民主熱情與參與意識(shí)。然而，與民主選舉相比，民主管理、民主決策與民主監(jiān)督相對(duì)滯后，這也在一定程度上制約了村級(jí)治理民主化的進(jìn)一步發(fā)展。村級(jí)治理民主化的核心是村級(jí)重大事項(xiàng)決策、管理與監(jiān)督的民主化。在國(guó)家大量惠農(nóng)資金進(jìn)入農(nóng)村的背景下，如何在進(jìn)一步規(guī)范民主選舉的基礎(chǔ)上，推進(jìn)民主管理、民主決策與民主監(jiān)督的發(fā)展，成為當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的迫切任務(wù)和重要內(nèi)容。民主管理、民主決策與民主監(jiān)督的核心在于通過(guò)村民的制度化參與規(guī)范村級(jí)權(quán)力的運(yùn)作。近年來(lái)，隨著國(guó)家支農(nóng)力度的加大，大量惠農(nóng)資金進(jìn)入農(nóng)村，確保這些資金得到合法有效地使用，是政府部門的一項(xiàng)重要工作。
村莊是基層治理的基礎(chǔ)單元，它們是國(guó)家涉農(nóng)資金的受惠者。村級(jí)組織與村干部是國(guó)家惠農(nóng)政策的承接者與實(shí)踐者，各項(xiàng)惠農(nóng)資金能否得到合理有效地使用，村莊和農(nóng)民能否真正得到實(shí)惠，村級(jí)組織和村干部的作為十分關(guān)鍵。村級(jí)組織具有凝聚力，村干部規(guī)范用權(quán)，國(guó)家惠農(nóng)政策的意圖就能真正落地，村莊和農(nóng)民就能真正得到實(shí)惠，農(nóng)村就能得到快速發(fā)展。村干部的權(quán)力看起來(lái)不大，但在國(guó)家大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化和資源下鄉(xiāng)的背景下，村莊的利益急劇增加，這些利益如何分配，資源使用是否合理有效，村干部如何用權(quán)十分關(guān)鍵。因此，如何對(duì)村級(jí)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效治理和監(jiān)督，成為當(dāng)前推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村基層治理民主化的重大問(wèn)題。
村級(jí)治理中權(quán)力違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生不單單源于缺乏相關(guān)制度。事實(shí)上，無(wú)論項(xiàng)目資源、土地征用，還是其他涉農(nóng)項(xiàng)目，有關(guān)部門都曾出臺(tái)相關(guān)制度予以規(guī)范，問(wèn)題的根本在于這些制度沒(méi)有得到認(rèn)真貫徹，沒(méi)有起到它們應(yīng)該起到的作用。
已有制度之所以沒(méi)有起到應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)不科學(xué)，相關(guān)部門缺乏貫徹制度的強(qiáng)大能力，且制度的實(shí)施缺乏民眾參與。制度“是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則”，“是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”[6]。制度不會(huì)自動(dòng)起作用，制度要起作用必須具備一定的組織基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)；在缺乏相關(guān)配套制度的前提下，制度所規(guī)范的對(duì)象也不會(huì)自愿遵循制度，而總是傾向于尋找制度的漏洞，鉆制度的空子。因此，制度條文多，不等于制度體系完整，其關(guān)鍵在于制度是否簡(jiǎn)明，不同的制度能否構(gòu)成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，它們各司其職又相互銜接。同時(shí)，制度的實(shí)施也需要發(fā)揮民眾的政治參與功能。一項(xiàng)涉及民眾利益的制度，倘若民眾都不知曉，或制度設(shè)計(jì)很復(fù)雜，極其技術(shù)化，民眾難以明白，民眾對(duì)過(guò)程的參與就極其有限，而民眾一旦發(fā)現(xiàn)結(jié)果損害了自身的權(quán)益，將不得不通過(guò)上訪等渠道來(lái)維權(quán)，必然激化社會(huì)矛盾。
在寧海，農(nóng)村干部違法違紀(jì)現(xiàn)象亦不少。寧海紀(jì)委的相關(guān)材料顯示，近年來(lái)，涉農(nóng)資金和項(xiàng)目的違法案件頻發(fā)，且呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，平均涉案金額逐漸增長(zhǎng)，“小官巨貪”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，尤其在征地、財(cái)務(wù)管理等領(lǐng)域，違反程序操作，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律現(xiàn)象突出，導(dǎo)致干群矛盾加劇，信訪量居高不下。要規(guī)范權(quán)力就必須要有明確的權(quán)力清單，就必須明晰村干部在村務(wù)管理中究竟有哪些權(quán)力，這些權(quán)力該如何運(yùn)行？其運(yùn)行的依據(jù)是什么？如何讓普通農(nóng)民知曉、參與監(jiān)督、維護(hù)自身權(quán)益？責(zé)任如何追究？同時(shí)，要提高服務(wù)水平，就必須清晰地告訴民眾享有哪些權(quán)利，如何維護(hù)，具體流程如何，等等。正是在此背景下，2014年初，寧海縣紀(jì)委通過(guò)深入調(diào)研，動(dòng)員鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和農(nóng)民廣泛參與，以“規(guī)范村級(jí)權(quán)力的行使，方便群眾辦事，落實(shí)群眾對(duì)公共事務(wù)的參與權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)”為核心，梳理出權(quán)力清單，經(jīng)過(guò)上上下下的多次討論，形成了規(guī)范村集體民主管理方面的權(quán)力19條，村集體便民服務(wù)方面的權(quán)力17條的《寧海縣村級(jí)權(quán)力清單36條》，并通過(guò)多種形式做到家喻戶曉，在全縣全面推行。“36條”的核心便是規(guī)范村干部的權(quán)力運(yùn)作，回應(yīng)基層治理中的難題。
三、“36條”的創(chuàng)新機(jī)制與實(shí)踐
俞可平在總結(jié)中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)活動(dòng)時(shí)曾指出，地方政府特別是基層政府出現(xiàn)了一種制度創(chuàng)新的強(qiáng)大動(dòng)力，在許多黨政機(jī)關(guān)中，創(chuàng)新成為一種自覺(jué)的行為[7]。不過(guò)，更重要的是，制度創(chuàng)新要想成功并取得實(shí)效，創(chuàng)新過(guò)程就一定是一個(gè)政治參與過(guò)程，是宏觀與微觀、政府與民眾及政治動(dòng)員與策略行動(dòng)、破與立的互動(dòng)過(guò)程。在強(qiáng)制性制度變遷中，政府的主導(dǎo)、動(dòng)員和策略行動(dòng)至關(guān)重要。
如前所述，“36條”是在基層治理面臨新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)的背景下，縣級(jí)黨委政府對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行整合，通過(guò)試點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，并對(duì)之進(jìn)行通俗化表述，然后通過(guò)落實(shí)責(zé)任，發(fā)動(dòng)群眾，嚴(yán)格考核，強(qiáng)力推進(jìn)的。對(duì)于這一強(qiáng)制性的制度變遷，我們可以總結(jié)其內(nèi)在邏輯：?jiǎn)栴}叢生→政府焦慮、民眾不滿→縣委牽頭、整合制度→鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)→完善制度、新制度出臺(tái)→黨委政府強(qiáng)力推動(dòng)、民眾廣泛參與→新制度產(chǎn)生效應(yīng)。
在這一邏輯鏈條中，幾個(gè)關(guān)鍵要素值得討論：第一，制度創(chuàng)新的前提是現(xiàn)實(shí)需要。楊雪冬在分析第四屆和第五屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)，分別有72.9%和81.2%的項(xiàng)目是源于“解決當(dāng)時(shí)工作中出現(xiàn)的突出問(wèn)題”[8]。應(yīng)該說(shuō)，近年來(lái)各級(jí)政府出臺(tái)了大量的涉農(nóng)制度，寧海縣紀(jì)委通過(guò)調(diào)查、梳理，匯集的涉農(nóng)制度文本曾達(dá)280頁(yè)。但這些制度文本龐雜、分散，交叉、重復(fù)甚至矛盾現(xiàn)象突出；同時(shí)，原則性規(guī)定較多，可操作性較少；官方話語(yǔ)表達(dá)較多，群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的表述較少。對(duì)于這樣一個(gè)制度文本現(xiàn)狀，不要說(shuō)村干部和村民難以了解、弄懂，就是縣鄉(xiāng)干部知道的也極其有限。表面看起來(lái)制度很多，但真正有用、管用的卻很少。為此，寧海縣紀(jì)委將已有制度對(duì)應(yīng)的事項(xiàng)分為兩大類，一類為農(nóng)村管理類，這類制度主要在于規(guī)范村級(jí)權(quán)力運(yùn)作，如項(xiàng)目招標(biāo)、集體財(cái)產(chǎn)處置等；另一類為農(nóng)村服務(wù)類，如低保、救災(zāi)救濟(jì)等，這類制度主要為農(nóng)民提供便民服務(wù)。然后，將以上兩類制度分成若干條，將每一條制度的流程簡(jiǎn)單、清晰、通俗易懂的呈現(xiàn)出來(lái)，讓人一看就懂。這一創(chuàng)意契合了現(xiàn)實(shí)需要，它不僅十分清晰地明確了村干部有哪些權(quán)力、如何用權(quán)，而且明確了村民有哪些權(quán)利、如何維權(quán)，從而有助于村干部和村民明確各項(xiàng)制度的意義與流程，提高他們對(duì)制度的認(rèn)識(shí)，判斷制度實(shí)施的現(xiàn)狀及運(yùn)用制度的能力。
第二，制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是黨委政府強(qiáng)力推動(dòng)。“制度是對(duì)個(gè)體行為產(chǎn)生影響的結(jié)構(gòu)性制約因素”[9]。制度整合與創(chuàng)新不可避免要觸及既有的利益結(jié)構(gòu)，由此必然給制度創(chuàng)新與實(shí)施帶來(lái)阻力。如涉農(nóng)資金項(xiàng)目方面，其制度來(lái)源于不同的政府部門，每一項(xiàng)制度對(duì)應(yīng)的是不同部門的權(quán)力，制度整合無(wú)疑會(huì)削弱部門權(quán)力。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，由于有些制度的混亂及存在的模糊空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以將有些項(xiàng)目作為治理手段加以運(yùn)用，或者以給項(xiàng)目換取村干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的支持，一旦項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程陽(yáng)光化，原有做法行不通了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)少了與村干部進(jìn)行交換的籌碼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也有一定的抵觸情緒。尤其是村干部，制度的整合及清晰化的流程，不僅增加了村干部的工作量，而且大大壓縮了他們的謀利空間，特別是那些通過(guò)賄選上臺(tái)的干部，其通過(guò)上臺(tái)來(lái)賺回選舉投入的希望將落空，他們必然想方設(shè)法為制度的實(shí)施設(shè)置障礙。面對(duì)這些阻力，縣委縣政府將推進(jìn)“36條”作為基層治理的“中心工作”，通過(guò)“上下互動(dòng)”和“左右聯(lián)動(dòng)”來(lái)推進(jìn)制度創(chuàng)新。為此，由縣紀(jì)委牽頭，整合其他相關(guān)部門，組織專門力量深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，聽(tīng)取干部群眾意見(jiàn)建議，梳理村級(jí)組織和村干部權(quán)力清單，厘清權(quán)力邊界，制定權(quán)力運(yùn)行規(guī)范流程，邊試點(diǎn)邊總結(jié)，逐級(jí)施壓，運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)。
第三，制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)是民眾的廣泛參與。制度是社會(huì)中的制度，其要能真正產(chǎn)生作用，民眾的參與是一個(gè)不可或缺的因素。首先，民眾要了解制度。以往，政府部門也出臺(tái)了許許多多的制度，但這些制度要么掛在墻上，要么展在櫥窗內(nèi)，不要說(shuō)普通村民，就是村干部也了解得很不夠，這其中除了不重視制度教育、老百姓缺乏了解制度的途徑外，還有一個(gè)原因是制度文本太技術(shù)化，老百姓難以讀懂。當(dāng)下農(nóng)村，青年人大多外出務(wù)工，很少關(guān)心村莊事務(wù)，也缺少關(guān)心村莊制度的理由與時(shí)間，留在村中的大多為中老年人，他們的文化素質(zhì)不高，理解能力有限，很難讀懂制度的內(nèi)容，也就談不上運(yùn)用好制度。“36條”盡管內(nèi)容也不少，但表述十分條理化，且形式多樣，老百姓一看就懂，這就為老百姓了解制度用好制度提供了便利。其次，民眾要參與。要讓制度發(fā)揮作用，民眾就應(yīng)參與到制度的運(yùn)作之中，就應(yīng)當(dāng)為民眾的參與提供渠道。如土地征用。在當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有、分戶經(jīng)營(yíng)的背景下，土地征用必須征得集體和承包經(jīng)營(yíng)戶的同意，必須依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的要求召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行討論、決定，任何人、任何組織均無(wú)權(quán)代替被征地集體和農(nóng)戶作出決定。村級(jí)組織認(rèn)真組織好會(huì)議，通知所有當(dāng)事人參加，在平等、開(kāi)放討論的基礎(chǔ)上作出決定，這樣的決定才能為老百姓所接受。再次，相關(guān)部門對(duì)于民眾的參與要有一個(gè)科學(xué)的回應(yīng)機(jī)制。由于制度運(yùn)行涉及不同人的利益，而不同人的利益存在差異，在制度運(yùn)作中，難免會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題和不滿，能否有效化解這些問(wèn)題與不滿，關(guān)系到制度的權(quán)威性與可持續(xù)性。比如宅基地分配問(wèn)題，在當(dāng)前國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)耕地和建設(shè)用地偏緊的背景下，供需矛盾十分突出，即使程序合法，但因總量有限，不可能滿足所有農(nóng)戶的建房需求，從而極易引發(fā)農(nóng)民的不滿，并可能因此而出現(xiàn)上訪。此時(shí)，農(nóng)戶的需求能否滿足，他們是否知曉相關(guān)政策及流程，相關(guān)部門只有認(rèn)真調(diào)查，弄清事實(shí)，厘清不同人的訴求及相關(guān)政策規(guī)定，才能進(jìn)行有效回應(yīng)。不同部門只有正確回應(yīng)了制度實(shí)施中的問(wèn)題及老百姓的訴求，制度的實(shí)施才有扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。
第四，制度創(chuàng)新的核心是配套機(jī)制建設(shè)。“制度是關(guān)于博弈如何進(jìn)行的共有信念的一個(gè)自我維系系統(tǒng)” [10]。不可否認(rèn)，在涉農(nóng)領(lǐng)域，我們出臺(tái)了大量制度，為何這些制度沒(méi)有完全發(fā)揮應(yīng)有的作用？在基層治理領(lǐng)域，全國(guó)各地也有大量的制度創(chuàng)新，為何有些制度持續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)，實(shí)踐效果不好，示范效應(yīng)不強(qiáng)？一個(gè)重要原因是人們對(duì)于制度的目的、要求遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)，配套機(jī)制沒(méi)有跟上，制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)性。寧海縣出臺(tái)“36條”后，村民對(duì)“36條”的認(rèn)同感強(qiáng)滿意度高，村干部的權(quán)力得到了有效的監(jiān)督和制約，原先激烈的干群矛盾得到了有效化解，村級(jí)集體資產(chǎn)得到了有效保護(hù)和保值增值，等等[11]。“36條”的實(shí)施之所以能取得明顯效果，源于配套機(jī)制建設(shè)。“36條”頒布后，寧海縣就研究制定了《寧海縣農(nóng)村干部違反廉潔履行職責(zé)責(zé)任追究辦法》《寧海縣農(nóng)村集體三資和財(cái)務(wù)管理責(zé)任追究辦法》《寧海縣村干部辭職承諾實(shí)施辦法》等制度。與此同時(shí)，為強(qiáng)力推行“36條”，縣委縣政府將貫徹落實(shí)36“條”作為全縣的中心工作，縣紀(jì)委制定了詳細(xì)的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，將“36條”的執(zhí)行情況作為年終考核的一部分。正是由于有配套制度且強(qiáng)力推行，“36條”才能落地生根，開(kāi)花結(jié)果。
可見(jiàn)，現(xiàn)實(shí)需要是誘因，而制度創(chuàng)新過(guò)程則是在政府主導(dǎo)和強(qiáng)力推動(dòng)下，體制內(nèi)壓力與體制外動(dòng)員、先行試點(diǎn)與系統(tǒng)推進(jìn)、政治邏輯與治理邏輯等多重要素相互關(guān)聯(lián)，整體聯(lián)動(dòng)的過(guò)程。在此過(guò)程中，黨委政府的中心工作機(jī)制是貫穿始終的主線。通過(guò)這一機(jī)制，黨委政府不僅將自己的意志、愿望、策略、行動(dòng)貫穿到制度創(chuàng)新全過(guò)程中，而且通過(guò)政治動(dòng)員，凝聚體制內(nèi)外的強(qiáng)大力量，強(qiáng)制性制度變遷才得以可能。
四、“36條”面臨的問(wèn)題及解決對(duì)策
“36條”自2014年開(kāi)始實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)初見(jiàn)成效。據(jù)筆者調(diào)查，“36條”實(shí)施后，村干部用權(quán)更規(guī)范了，小微權(quán)力腐敗現(xiàn)象得到了有效遏制，因村級(jí)治理導(dǎo)致的農(nóng)民上訪數(shù)量大幅下降；村民辦事更方便了，村民對(duì)村干部的認(rèn)同有了明顯提高；制度的威信逐漸提高，按制度辦事逐漸成為人們的共識(shí)，等等。然而，“36條”的創(chuàng)新不僅具有制度創(chuàng)新意義，也帶有很強(qiáng)的價(jià)值導(dǎo)向性，比如民主、參與、法治、公開(kāi)、透明等符合中國(guó)政治發(fā)展方向的價(jià)值，正是這種倡導(dǎo)性和方向性，創(chuàng)新也自然面臨著諸多阻力和困難，可持續(xù)性和制度化水平都需提高。同時(shí)，即使是強(qiáng)制性制度變遷也存在失敗的可能，只有消除政策失敗的原因，強(qiáng)制性變遷的有效供給才可改進(jìn)[12]。因此，“36條”的實(shí)踐也面臨一些問(wèn)題，這些問(wèn)題能否解決好，關(guān)系到制度實(shí)施能否具有可持續(xù)性。
根據(jù)“36條”的要求，村級(jí)重大事項(xiàng)要實(shí)行“五議決策法”（村黨組織提議、兩委聯(lián)席會(huì)議商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議決議、兩委會(huì)組織實(shí)施決議），由此會(huì)議次數(shù)明顯多了，開(kāi)會(huì)就要給參加會(huì)議的代表發(fā)誤工補(bǔ)貼，村級(jí)負(fù)擔(dān)就增加了；另外，項(xiàng)目工程招標(biāo)需要村級(jí)組織做一些前期工作，這些工作也有一些開(kāi)銷，等等。對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件好的村莊，這些開(kāi)支或許不是問(wèn)題，但經(jīng)濟(jì)條件差的村莊，其壓力就相當(dāng)大。經(jīng)濟(jì)條件差的村莊，為了減少開(kāi)支壓力，就可能簡(jiǎn)化程序，或在程序上造假，這勢(shì)必又將回到過(guò)去的“制度游戲”之中，即鄉(xiāng)村干部合謀造材料以獲取上級(jí)政府的項(xiàng)目、虛構(gòu)村民代表簽名應(yīng)付上級(jí)政府檢查，表面上看起來(lái)每一環(huán)節(jié)都按制度要求提供材料，但實(shí)際上這些材料都是造出來(lái)的，與村民無(wú)關(guān)[13]。制度若陷入此種游戲中，制度的效果也就無(wú)從談起。
制度推進(jìn)的動(dòng)力也是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。“36條”之所以能快速見(jiàn)效，關(guān)鍵在于縣委縣政府將推進(jìn)“36條”作為基層治理的“中心工作”，動(dòng)員體制內(nèi)的所有力量及體制外一切可能的力量來(lái)共同推進(jìn)，并輔之以相關(guān)配套制度，從而構(gòu)建起強(qiáng)有力的制度實(shí)施氛圍。但是，黨委政府的中心工作遲早會(huì)轉(zhuǎn)移，基層治理的重點(diǎn)也早晚會(huì)發(fā)生變化，創(chuàng)新的制度就需要一種結(jié)構(gòu)性力量來(lái)支撐和推動(dòng)。已有研究在解釋創(chuàng)新實(shí)踐無(wú)法推廣，創(chuàng)新出現(xiàn)標(biāo)簽化、內(nèi)卷化問(wèn)題時(shí)，比較多地關(guān)注創(chuàng)新活動(dòng)的個(gè)性化問(wèn)題，尤其是地方個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)受政績(jī)推動(dòng)所致，這種解釋很難為深化基層治理創(chuàng)新提供有益的政策建議。事實(shí)上，創(chuàng)新是否可能、創(chuàng)新效益能否長(zhǎng)效化，這不是簡(jiǎn)單的個(gè)性和動(dòng)力問(wèn)題，而是一個(gè)制度性問(wèn)題，制度性問(wèn)題總是表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。顯然，對(duì)于“36條”這種以規(guī)范鄉(xiāng)村社會(huì)小微權(quán)力的制度來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村社會(huì)是否有政治及這種政治是否具有公共性，這是制度持續(xù)性發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)性力量。
戴維?伊斯頓認(rèn)為，政治是一個(gè)互動(dòng)系統(tǒng)，通過(guò)這些互動(dòng)為一個(gè)社會(huì)權(quán)威性地分配價(jià)值[14]。一個(gè)社會(huì)中的政治互動(dòng)構(gòu)成了一個(gè)行為系統(tǒng)，因此，村莊要有政治，就必須要有公共性的事件，且村民必須不同程度地參與公共性事件。在當(dāng)前資源下鄉(xiāng)背景下，資源分配成為村莊政治的重要內(nèi)容，村莊內(nèi)部對(duì)資源形成激烈的競(jìng)爭(zhēng)，在農(nóng)民缺位的情況下容易形成分利秩序[15]，甚至出現(xiàn)小官巨貪現(xiàn)象，小微權(quán)力清單所要回應(yīng)的正是這一問(wèn)題。村莊政治要有公共性，就要激發(fā)村民參與村莊政治，資源分配就應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、公平進(jìn)行，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須筑牢村莊的結(jié)構(gòu)性力量。從當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際來(lái)看，可以從兩個(gè)方面來(lái)培育這種結(jié)構(gòu)性力量。一是大力培育“中堅(jiān)農(nóng)民”，二是進(jìn)一步完善各種會(huì)議制度。從前一方面來(lái)看，“中堅(jiān)農(nóng)民”是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)中有力量的行動(dòng)主體，他們的生產(chǎn)生活在村莊，人際關(guān)系、意義世界也在村莊，年齡在四、五十歲左右，精力充沛，經(jīng)濟(jì)條件較好，有一定的文化水平，具有關(guān)心村莊事務(wù)的意愿與能力，把他們的力量調(diào)動(dòng)起來(lái)、組織起來(lái)，并進(jìn)行一定的培訓(xùn)，他們便具有參與村莊政治、維護(hù)村莊公益的能力。從后一方面來(lái)看，會(huì)議是村莊政治的重要舞臺(tái)，開(kāi)好各種層次的會(huì)議，健全各層次的會(huì)議制度，村民才可能有效表達(dá)自己的訴求，村民之間才可能形成平等、公開(kāi)、公平的討論，村莊才可能形成基于民主協(xié)商之上的共識(shí)，村莊政治才具有公共性。當(dāng)前，尤其要健全村民代表會(huì)議和村民小組會(huì)議制度。
村民代表會(huì)議是村級(jí)治理中一項(xiàng)十分重要的制度。“36條”實(shí)施后，村民尤其是村民代表在村級(jí)治理中的地位更加重要，如何開(kāi)好村民代表會(huì)議，如何教育和引導(dǎo)村民代表會(huì)用權(quán)、用好權(quán)，是“36條”能否真正發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，組織村民會(huì)議難度大、成本高，召開(kāi)村民代表會(huì)議則比較方便。一是村民代表是各村民小組村民推選出來(lái)的，具有代表性；二是村民代表中的大多數(shù)為村莊中的“中堅(jiān)農(nóng)民”，具有一定的政治參與能力；三是一個(gè)行政村村民代表的總?cè)藬?shù)在30人至50人左右，組織起來(lái)較為方便。因此，村民代表會(huì)議可以在村莊政治中發(fā)揮重要作用。建設(shè)好村民代表會(huì)議制度，首先是要選好村民代表，將那些富有公益心、有一定的參政能力的村民推選出來(lái)當(dāng)代表；其次，村民代表要熟悉相關(guān)制度，善于聯(lián)系村民，了解村民的訴求；再次，凡涉及重要議題，一定要進(jìn)行充分討論，在討論的基礎(chǔ)上形成共識(shí)，作出決定。村民代表勇于擔(dān)當(dāng)，會(huì)議組織有序，村民代表會(huì)議制度就能在村級(jí)治理中發(fā)揮出應(yīng)有作用。
村民小組會(huì)議之所以重要，其原因在于村民小組是一個(gè)“熟人社會(huì)”，規(guī)模小，組織起來(lái)成本低；村民小組是農(nóng)民生產(chǎn)、生活、娛樂(lè)的公共空間，村民之間有著高密度的社會(huì)互動(dòng)；尤為重要的是，當(dāng)前農(nóng)村土地的集體所有制，這個(gè)集體事實(shí)上是村民小組，涉及土地的權(quán)益主要是同一村民小組內(nèi)村民之間的利益，因此，在村民小組內(nèi)部，村民具有集體行動(dòng)的理由。村民小組會(huì)議制度建設(shè)好了，村民首先能在村民小組層面進(jìn)行充分的討論，形成共識(shí)，村級(jí)治理所面對(duì)的就不再是單個(gè)的農(nóng)民，而是一個(gè)組織化了的行動(dòng)體，這樣可以大大降低村級(jí)組織的工作難度；同時(shí)，村民小組會(huì)議亦有助于提高村民小組的組織化程度，從而能更加有力地監(jiān)督村干部的工作，推動(dòng)村級(jí)治理民主化。
五、結(jié)語(yǔ)
基層治理制度創(chuàng)新是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)基層治理體系改革與發(fā)展的重要內(nèi)容，它實(shí)質(zhì)性地完善了基層治理制度體系，推動(dòng)了基層民主發(fā)展，提高了基層治理績(jī)效，化解了基層社會(huì)矛盾。制度創(chuàng)新過(guò)程就是制度變遷的過(guò)程，“因?yàn)楝F(xiàn)有制度的修正同時(shí)也是一種創(chuàng)新活動(dòng)，新制度的采納也必須隨著舊制度的改變”[16]，因此，即使是強(qiáng)制性的制度變遷，其變遷過(guò)程亦是漸進(jìn)的，是一個(gè)政策試點(diǎn)過(guò)程，這或許是“36條”制度創(chuàng)新最明顯的特點(diǎn)和最大的智慧。
黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。自治著眼于確立農(nóng)民在基層治理中的主體地位，法治保障農(nóng)民的制度化參與，德治則弘揚(yáng)治理的人性化、生活化。因此，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是要通過(guò)基層治理制度創(chuàng)新完善基層民主制度，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將基層治理中的問(wèn)題公正地、有效地解決在基層。浙江寧海“36”條的創(chuàng)新體現(xiàn)的是一種實(shí)踐性智慧，它超越了過(guò)于技術(shù)化的制度文本，賦予制度以通俗化、人性化、生活化的表現(xiàn)形式，使制度成為農(nóng)民觸手可及、簡(jiǎn)便易行的監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、維護(hù)自身權(quán)利的工具。同時(shí)，“36”條的創(chuàng)新實(shí)踐亦表明，發(fā)揮黨委政府的主導(dǎo)作用，將制度創(chuàng)新作為中心工作并強(qiáng)力推動(dòng)，新制度才能落地；而新制度要能落地生根，開(kāi)花結(jié)果，還需重塑村莊政治的公共性，激發(fā)農(nóng)民參與，尤其是要發(fā)揮“中堅(jiān)農(nóng)民”的作用，夯實(shí)農(nóng)村社會(huì)的基層基礎(chǔ)。
注釋：
[1]楊雪冬：《過(guò)去10年的中國(guó)地方政府改革---基于中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評(píng)價(jià)》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第1期。
[2]陳家喜、汪永成：《政績(jī)驅(qū)動(dòng)：地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力分析》，《政治學(xué)研究》2013年第4期。
[3]陳朋：《地方政府創(chuàng)新的影響因素分析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第4期。
[4]楊雪冬：《過(guò)去10年的中國(guó)地方政府改革---基于中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評(píng)價(jià)》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第1期。
[5]林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載[美]R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷---產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年版，第384頁(yè)。
[6][美]道格拉斯?C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，上海格致出版社2008年版，第1-2頁(yè)。
[7]俞可平：《中國(guó)地方政府的改革與創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2003年第4期。
[8]楊雪冬：《過(guò)去10年的中國(guó)地方政府改革---基于中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評(píng)價(jià)》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第1期。
[9][韓]河連燮：《制度分析：理論與爭(zhēng)議》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，中文版序。
[10][日]青木昌彥：《比較制度分析》，上海遠(yuǎn)東出版社2001年版，第28頁(yè)。
[11]中國(guó)人民大學(xué)課題組：《村級(jí)權(quán)力清單與依法治村---寧海縣破解落實(shí)公共政策“最后一公里”困境的模式創(chuàng)新》（未出版）。
[12]林毅夫認(rèn)為，導(dǎo)致政策失敗的原因有：統(tǒng)治者的偏好和有限理性、意識(shí)形態(tài)剛性、官僚政治、集團(tuán)利益沖突和社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限性，只有消除這些原因，新制度安排才能建立起來(lái)。林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載[美]R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷---產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年版，第397-400頁(yè)。
[13]羅興佐：《制度是如何被實(shí)踐的》，《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2011年第4期。
[14][美]戴維?伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，華夏出版社1999年版，第26頁(yè)。
[15]李祖佩：《分利秩序---鴿鎮(zhèn)的項(xiàng)目運(yùn)作與鄉(xiāng)村治理（2007-2013）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第279-291頁(yè)。
[16]Justin Yifu Lin.“An Economic Theory of Institutional Change：Induced and Imposed Change”， Calo Journal， vol.9， 1989， pp.1-34.
作者簡(jiǎn)介：羅興佐，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，主要研究領(lǐng)域?yàn)榛鶎诱魏袜l(xiāng)村治理。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求索》，2018年第5期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
