問(wèn)題是研究的起點(diǎn)。馬克思深刻指出：“主要的困難不是答案，而是問(wèn)題。”任何事物的存在發(fā)展都伴隨著問(wèn)題，具有根本性和本源性的基本問(wèn)題起著決定性作用。只有發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)基本問(wèn)題，才能深刻理解事物的發(fā)展形態(tài)和轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。習(xí)近平總書(shū)記2020年7月指出：“一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。要不斷夯實(shí)基層社會(huì)治理這個(gè)根基。”中國(guó)正處于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)之中，基層治理正處于歷史性的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換之中，這種轉(zhuǎn)換將深刻影響解決基層治理基本問(wèn)題的結(jié)果。
一、基層治理的基本問(wèn)題
基層是結(jié)構(gòu)性用語(yǔ)。基層相對(duì)于上層、高層而言，處于由多層級(jí)構(gòu)成的系統(tǒng)中的基礎(chǔ)層次。作為政治學(xué)用語(yǔ)，基層是指國(guó)家結(jié)構(gòu)體系中的基礎(chǔ)性部分。國(guó)家不同部分的結(jié)合形成一定的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，主要有聯(lián)邦制和單一制兩類。聯(lián)邦制的特點(diǎn)是各個(gè)地方結(jié)盟組成統(tǒng)一國(guó)家，注重相互間的橫向關(guān)系。單一制的特點(diǎn)是各個(gè)部分由整體決定，注重上下間的縱向關(guān)系。中國(guó)是長(zhǎng)期歷史形成的典型的單一制國(guó)家。國(guó)家政權(quán)組織系統(tǒng)有三個(gè)層級(jí)：一是中央；二是地方；三是基層。與中央和地方層級(jí)相比，基層政權(quán)的主要特點(diǎn)是直接面對(duì)社會(huì)人群。國(guó)家基層政權(quán)及其管轄的人群共同構(gòu)成基層社會(huì)。基層社會(huì)的特性表現(xiàn)為兩個(gè)維度：一是作為國(guó)家大廈底座的基層，處于國(guó)家政權(quán)組織系統(tǒng)的上下結(jié)構(gòu)中；二是作為國(guó)家大廈支撐的基層，是國(guó)家與社會(huì)的結(jié)合部位。基層社會(huì)特性構(gòu)成了基層社會(huì)治理的特性：一是自上而下的國(guó)家政權(quán)進(jìn)入基層社會(huì)的治理；二是基層社會(huì)內(nèi)部國(guó)家與社會(huì)力量共同構(gòu)成的治理。進(jìn)而，基層社會(huì)的特性決定了基層治理的兩大基本問(wèn)題。
一是國(guó)家上層與基層的上下互動(dòng)問(wèn)題。基層是國(guó)家體系的基礎(chǔ)性部分。在中央集權(quán)的單一制國(guó)家，代表國(guó)家整體的中央權(quán)力需要通過(guò)不同層級(jí)的政權(quán)組織進(jìn)入社會(huì)，將社會(huì)成員納入統(tǒng)一的國(guó)家體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的國(guó)家化。基層政權(quán)處于國(guó)家與社會(huì)的上下樞紐部位。中央決策要經(jīng)地方，通過(guò)基層政權(quán)到達(dá)社會(huì)每個(gè)人，即上情下達(dá)；社會(huì)成員要通過(guò)基層政權(quán)表達(dá)和反映自己的意志，即下情上達(dá)。只有上下雙向互動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家上層與基層的均衡。
二是基層社會(huì)的活力有序問(wèn)題。基層社會(huì)的最大特點(diǎn)是以人民群眾為主體。人民群眾是財(cái)富的創(chuàng)造者，是國(guó)家的主要成員。人民群眾是否具有為社會(huì)不斷提供財(cái)富的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，決定著國(guó)家的治理基礎(chǔ)。國(guó)家要憑借各種手段治理社會(huì)，但手段的終極基礎(chǔ)來(lái)源于民眾的創(chuàng)造。正如恩格斯所說(shuō)，國(guó)家是特殊的公共權(quán)力，“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅”。換言之，如果沒(méi)有公民繳納費(fèi)用，不僅難以進(jìn)行國(guó)家治理，就是國(guó)家政權(quán)也難以維持。當(dāng)然，基層社會(huì)的活力不是自然生成的，需要通過(guò)治理將活力納入可持續(xù)的秩序。原始社會(huì)主要依靠自我力量加以調(diào)節(jié)，社會(huì)進(jìn)程十分緩慢。隨著社會(huì)分化，社會(huì)進(jìn)程加快，社會(huì)活力增強(qiáng)，產(chǎn)生了國(guó)家，并愈來(lái)愈需要國(guó)家加以調(diào)節(jié)。基層社會(huì)的活力有序是國(guó)家治理與社會(huì)治理結(jié)合的產(chǎn)物。
由基層社會(huì)特性決定的基層治理兩大基本問(wèn)題，具有普遍性。在不同時(shí)代，解決兩大基本問(wèn)題的方式和結(jié)果不一樣，其重要支配因素是基層治理結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)是指事物自身各種要素之間相互關(guān)聯(lián)和相互作用的方式，包括要素比例、排列次序、結(jié)合方式和因發(fā)展而引起的變化。事物因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)而產(chǎn)生相應(yīng)的功能。基層治理結(jié)構(gòu)取決于國(guó)家對(duì)社會(huì)的治理和社會(huì)自我治理的要素比例、排列次序和結(jié)合方式。這種結(jié)構(gòu)在不同時(shí)代有不同表現(xiàn)，解決基層治理基本問(wèn)題的結(jié)果也會(huì)不同。
二、基層治理的板塊結(jié)構(gòu)
中國(guó)自秦朝開(kāi)始建立統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家。國(guó)家在縣級(jí)設(shè)立基層政權(quán)，經(jīng)鄉(xiāng)里（保甲）到達(dá)家戶，政權(quán)組織得以實(shí)現(xiàn)“縱向到底”。國(guó)家通過(guò)這一政權(quán)組織體系，將全國(guó)所有人統(tǒng)一到國(guó)家體系中。美國(guó)政治學(xué)者福山指出：“依馬克斯·韋伯的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)出現(xiàn)的國(guó)家比其他任何一個(gè)更為現(xiàn)代。中國(guó)人建立了統(tǒng)一和多層次的官僚行政機(jī)構(gòu)，這是在希臘或羅馬從未發(fā)生的。”更為重要的是，中國(guó)通過(guò)“分家立戶”“以家立戶”，將作為社會(huì)基本單元的“家”與作為國(guó)家政治單元的“戶”連為一體，使得國(guó)家權(quán)力一直滲透到最底層，形成“家戶制”。這是中國(guó)歷經(jīng)多次王朝更替而能夠重建的基層基礎(chǔ)。
國(guó)家權(quán)力包括兩個(gè)部分：一是專斷性權(quán)力，即強(qiáng)制服從；二是基礎(chǔ)性權(quán)力，即穿越和滲透于社會(huì)之中，因滿足社會(huì)需要而得到社會(huì)服從。傳統(tǒng)中國(guó)的基層國(guó)家權(quán)力主要是專斷性權(quán)力。基層政權(quán)體系的主要功能是獲取稅役。在黃仁宇看來(lái)，“中國(guó)是世界上唯一從公元前迄20世紀(jì)始終直接向各個(gè)農(nóng)戶抽稅的國(guó)家。這……為西方經(jīng)驗(yàn)所無(wú)”。“分家立戶”“以家立戶”的目的便是國(guó)家可以直接從作為生產(chǎn)單位的“家”獲取稅役。孫中山指出：“在清朝時(shí)代，每一省之中，上有督撫，中有府道，下有州縣佐雜，所以人民和皇帝的關(guān)系很小。人民對(duì)于皇帝只有一個(gè)關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒(méi)有別的關(guān)系。因?yàn)檫@個(gè)緣故，中國(guó)人民的政治思想便很薄弱，人民不管誰(shuí)來(lái)做皇帝，只要納糧，便算盡了人民的責(zé)任。政府只要人民納糧，便不去理會(huì)他們別的事，其余都是聽(tīng)人民自生自滅。”
正是因?yàn)椤翱v向到底”的國(guó)家權(quán)力的主要功能是收稅，國(guó)家正式政權(quán)設(shè)立在縣一級(jí)。“中央所派遣的官員到知縣為止，不再下去了。自上而下的單軌只筑到縣衙門就停了，并不到每家人家大門前或大門之內(nèi)的。”縣以下為基層社會(huì)。對(duì)于基層民眾而言，基層政權(quán)外在于日常生活，不僅不是自身生活所必需，反而會(huì)經(jīng)常侵?jǐn)_日常生活。費(fèi)孝通因此認(rèn)為傳統(tǒng)國(guó)家權(quán)力對(duì)于鄉(xiāng)土社會(huì)“是松弛的和微弱的，是掛名的，是無(wú)為的”。鄉(xiāng)土社會(huì)實(shí)際上是“長(zhǎng)老統(tǒng)治”，大量事務(wù)主要是依靠鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)在的力量加以處理。毛澤東在《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》中提出：“政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)、夫權(quán)，代表了全部封建宗法的思想和制度，是束縛中國(guó)人民特別是農(nóng)民的四條極大的繩索。”族權(quán)、神權(quán)、夫權(quán)均內(nèi)生于鄉(xiāng)土社會(huì)。
傳統(tǒng)中國(guó)的基層治理實(shí)際上由兩種權(quán)力所構(gòu)成，一是自上而下的國(guó)家權(quán)力，二是社會(huì)內(nèi)生的自治權(quán)力。其基層治理結(jié)構(gòu)屬于板塊結(jié)構(gòu)，即進(jìn)入基層社會(huì)的國(guó)家權(quán)力主要是收稅，基層社會(huì)事務(wù)主要依靠社會(huì)內(nèi)生力量加以治理。國(guó)家與社會(huì)的聯(lián)結(jié)主要是機(jī)械聯(lián)結(jié)，政權(quán)“懸浮”于社會(huì)之上，屬于“水”與“油”的關(guān)系。
基層治理的板塊結(jié)構(gòu)對(duì)于解決大規(guī)模農(nóng)業(yè)國(guó)家的基層治理基本問(wèn)題具有一定的合理性。一是國(guó)家不直接干預(yù)農(nóng)業(yè)社會(huì)自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，為社會(huì)保留足夠的空間，社會(huì)有活力；二是大量社會(huì)事務(wù)由社會(huì)自我調(diào)節(jié)，既可以維持秩序，又可節(jié)約治理成本；三是在國(guó)家與社會(huì)之間有一個(gè)緩沖地帶（非官非民，如士紳），使得國(guó)家治理能夠保持一定的彈性。中國(guó)成為古代世界最發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)文明國(guó)家，與這一結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。
然而，基層治理的板塊結(jié)構(gòu)在解決大規(guī)模農(nóng)業(yè)國(guó)家的基層治理基本問(wèn)題方面也有相當(dāng)?shù)木窒蓿瑫?huì)造成兩種結(jié)果，一是社會(huì)板結(jié)，二是基層崩潰。
傳統(tǒng)中國(guó)基層治理中，大量事務(wù)由社會(huì)自行解決，并內(nèi)生出在地性權(quán)威。他們一方面是基層社會(huì)的實(shí)際支配者，另一方面又可能阻隔自上而下的國(guó)家權(quán)力向基層社會(huì)的滲透，從而造成基層社會(huì)的板結(jié)狀態(tài)。基層社會(huì)由各個(gè)小共同體構(gòu)成，與國(guó)家大共同體處于分散隔離狀態(tài)。孫中山先生談到中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)說(shuō)：“中國(guó)四萬(wàn)萬(wàn)之眾等于一盤散沙。”準(zhǔn)確說(shuō)來(lái)，基層社會(huì)應(yīng)該是“一盤散石”，即作為小共同體，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)十分堅(jiān)硬，外部性則缺乏有機(jī)聯(lián)系。
基層崩潰是指支撐國(guó)家體系的基層基礎(chǔ)坍塌，造成國(guó)家大廈傾覆，即王朝更替。這是中央、地方和基層共同構(gòu)成的系統(tǒng)性問(wèn)題，但起源于基層。基層社會(huì)由民眾構(gòu)成，基層崩潰主要指民眾的反抗。秦始皇濫用民力，造成秦王朝迅速傾覆。司馬遷加以總結(jié)道：“天下之患在于土崩，不在于瓦解，古今一也。何謂土崩？秦之末世是也。陳涉無(wú)千乘之尊，尺土之地，身非王公大人名族之后，無(wú)鄉(xiāng)曲之譽(yù)，非有孔、墨、曾子之賢，陶朱、猗頓之富也，然起窮巷，奮棘矜，偏袒大呼而天下從風(fēng)，此其故何也？由民困而主不恤，下怨而上不知，俗已亂而政不修，此三者陳涉之所以為資也。是之謂土崩。故曰天下之患在于土崩。”
“土崩”便是基層社會(huì)的崩潰和反叛。基層崩潰是基層治理基本問(wèn)題惡化的結(jié)果。一是國(guó)家治理主要是自上而下的單向治理，中央決策不能吸納民意，濫用民力，社會(huì)缺乏活力，“民困而主不恤”；二是國(guó)家政權(quán)組織與基層社會(huì)的政治溝通困難，“下怨而上不知”；三是基層社會(huì)治理失序而得不到及時(shí)修復(fù)，“俗已亂而政不脩”，久而久之，造成基層崩潰。數(shù)百年一次的王朝更替便成為歷史周期。
三、基層治理的單向結(jié)構(gòu)
近代以來(lái)的中國(guó)面臨“三千年未有之大變局”，現(xiàn)代化成為時(shí)代主題，建構(gòu)一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家成為迫切任務(wù)。將“一盤散沙”狀態(tài)的人民組織起來(lái)成為建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家的重要內(nèi)容。處于“一盤散石”狀態(tài)的人民難以突破小共同體的限制進(jìn)行自我聯(lián)結(jié)。將人民組織起來(lái)的重要方式是國(guó)家的力量，其重要載體是公社制和單位制。國(guó)家通過(guò)這一載體實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層社會(huì)的重組。
公社制和單位制的共同特點(diǎn)是有基層無(wú)“社會(huì)”，政府組織與社會(huì)組織合為一體，社會(huì)被包裹在國(guó)家體系之中。農(nóng)村人民公社是“政社合一”的組織，是我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)在農(nóng)村中的基層單位，又是我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位。農(nóng)村人民公社在性質(zhì)上是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。每個(gè)農(nóng)村成員都隸屬于公社組織。在城市，企業(yè)單位為國(guó)家所有，政府直接管理，實(shí)行“政企合一”，政府組織與企業(yè)組織合為一體。城市絕大多數(shù)成員隸屬于國(guó)有企事業(yè)單位。極少數(shù)未進(jìn)入國(guó)有企事業(yè)單位的成員則由城市居民委員會(huì)管理。國(guó)家通過(guò)公社制和單位制及居民委員會(huì)制，將全國(guó)所有人組織到國(guó)家體系之中。在這一體系中，“社會(huì)”是一個(gè)邊緣性概念，特指那些沒(méi)有正式工作單位的人群，如“社會(huì)青年”，他們不屬于主流人群。
以公社制和單位制為基礎(chǔ)的基層治理結(jié)構(gòu)是一種國(guó)家自上而下的單向治理結(jié)構(gòu)。它是對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)的根本性改造和重建，在解決基層治理基本問(wèn)題方面具有歷史性的突破。
一是國(guó)家政權(quán)通過(guò)公社制和單位制自上而下延伸到每個(gè)人，實(shí)現(xiàn)了“縱向到底”，并擴(kuò)展成“橫向到邊”。在公社制和單位制基礎(chǔ)上，國(guó)家政權(quán)組織以下級(jí)服從上級(jí)的科層制進(jìn)行自上而下的管理。農(nóng)村人民公社實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理體制。生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)由公社直接管轄，服從上級(jí)命令。國(guó)有企事業(yè)單位有行政級(jí)別，服從上一級(jí)行政組織的命令。公社和單位內(nèi)部及其與上級(jí)組織構(gòu)成命令—服從關(guān)系。
二是公社制和單位制不僅造成國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力延伸到基層，而且構(gòu)建了特殊的基礎(chǔ)性權(quán)力。公社和單位屬于經(jīng)濟(jì)組織，其成員除了從公社和單位獲取報(bào)酬以外，日常生活也要依靠公社和單位。公社和單位在滿足人們經(jīng)濟(jì)需要的同時(shí)，也滿足人們的社會(huì)需要。在這一體制下，國(guó)家只需管理公社和單位這一經(jīng)濟(jì)組織，便可以實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的治理，而沒(méi)有與國(guó)家相對(duì)的“社會(huì)”，也不存在國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理。
以公社制和單位制為基礎(chǔ)的基層治理體系保障了國(guó)家意志在基層的充分體現(xiàn)。但是單向的基層治理結(jié)構(gòu)在解決基層治理基本問(wèn)題方面存在不足和局限。
一是人民群眾的意志缺乏向上表達(dá)的機(jī)制。從所有制看，公社制和單位制都屬于公有制。農(nóng)村人民公社的各級(jí)組織按照民主集中制的原則辦事，其權(quán)力機(jī)關(guān)是社員代表大會(huì)和社員大會(huì)。但是“政社合一”的管理體制未能為農(nóng)民社員提供向上表達(dá)自己意志的機(jī)制。下級(jí)服從上級(jí)的科層化管理必然帶來(lái)強(qiáng)迫命令和官僚主義。國(guó)家試圖通過(guò)群眾運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)制止這種行為，但成效不明顯。
二是基層組織和人民群眾缺乏主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。公社制和單位制中的命令—服從關(guān)系，造成基層和人民群眾更多的是服從。而簡(jiǎn)單的服從顯然不利于生產(chǎn)發(fā)展。畢竟公社和單位都是經(jīng)濟(jì)組織，其主要功能是創(chuàng)造更多的財(cái)富。公社制和單位制具有超穩(wěn)定性，基層治理有序但缺乏足夠活力和持續(xù)動(dòng)力。
四、基層治理的互動(dòng)結(jié)構(gòu)
1978年以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入了大規(guī)模社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期。基層治理發(fā)生著深刻的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，其結(jié)構(gòu)變動(dòng)錯(cuò)綜復(fù)雜，基本走向是國(guó)家與社會(huì)的雙向互動(dòng)，并推動(dòng)著基層治理基本問(wèn)題的解決。
農(nóng)村的特點(diǎn)是分散性和多樣性。單向的科層制管理與農(nóng)村社會(huì)的特性發(fā)生著直接沖突，壓抑了社會(huì)的活力。中國(guó)的改革率先從農(nóng)村開(kāi)始，目的是調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。鄧小平認(rèn)為：“調(diào)動(dòng)積極性，權(quán)力下放是最主要的內(nèi)容。我們農(nóng)村改革之所以見(jiàn)效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性。”他還強(qiáng)調(diào)：“調(diào)動(dòng)積極性是最大的民主。”
農(nóng)村改革廢除了“政社合一”的人民公社體制。家庭成為獨(dú)立的生產(chǎn)單位，農(nóng)民獲得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。農(nóng)村基層治理實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治。這一結(jié)構(gòu)為基層保留了足夠的空間，農(nóng)民獲得了前所未有的自由和權(quán)利。
村民自治與發(fā)展基層民主相關(guān)聯(lián)。中華人民共和國(guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家。這是新中國(guó)與過(guò)往國(guó)家形態(tài)的根本不同之處。在彭真看來(lái)，“十億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家作主，這是一個(gè)很大的根本的問(wèn)題”。要解決這一問(wèn)題，一是人民通過(guò)他們選出的代表組成全國(guó)人大和地方各級(jí)人大，行使管理國(guó)家的權(quán)力；二是在基層實(shí)行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾直接行使民主權(quán)利。這一思路是為了從根本上解決傳統(tǒng)國(guó)家的政治基礎(chǔ)問(wèn)題，人民群眾有對(duì)上政治表達(dá)和在基層管理自己事務(wù)的權(quán)利。
隨著農(nóng)村改革的成功，城市啟動(dòng)改革，其基本方向是實(shí)行“政企分開(kāi)”，企業(yè)成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體。企業(yè)員工由原來(lái)的“單位人”變?yōu)椤吧鐣?huì)人”。大量的生活問(wèn)題由城市居民自己解決。住房商品化造就了獨(dú)立于“單位”的生活空間，人們通過(guò)購(gòu)買的方式獲得住宅權(quán)，成為“業(yè)主”。
農(nóng)村和城市改革的重要結(jié)果是“政經(jīng)分離”，產(chǎn)生了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理體制的“社會(huì)”。這個(gè)“社會(huì)”是由一個(gè)個(gè)具有獨(dú)立利益的個(gè)體組成的。隨著“政經(jīng)合一”的公社制和單位制的改革，人們處于具有地域性的基層政權(quán)組織的管轄之下，由此構(gòu)成了一個(gè)“基層社會(huì)”。
基層社會(huì)既充滿了活力，又因?yàn)槔骊P(guān)系而產(chǎn)生了大量社會(huì)矛盾。這些矛盾造成了人們?yōu)榱司S護(hù)和爭(zhēng)取權(quán)益而從事各種表達(dá)活動(dòng)，包括“上訪”和群體性事件。基層社會(huì)基本問(wèn)題中的活力有序成為新的問(wèn)題。正是在這一背景下，執(zhí)政黨提出了建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)和加強(qiáng)社會(huì)管理的施政理念。
和諧社會(huì)和社會(huì)管理理念的提出，意味著“社會(huì)”由過(guò)往的邊緣地位進(jìn)入到中心地位，意味著存在一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)。這個(gè)社會(huì)既充滿活力，又充滿矛盾，需要通過(guò)社會(huì)管理建構(gòu)秩序。這一建構(gòu)過(guò)程反映了國(guó)家決策對(duì)社會(huì)變動(dòng)的應(yīng)對(duì)。
中國(guó)的改革開(kāi)放是為了加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。隨著現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，基層治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了新的變化，自上而下的國(guó)家治理向社會(huì)深度滲透。
1980年代，農(nóng)村基層治理形成了“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)。隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”成為嚴(yán)重問(wèn)題。這一問(wèn)題依靠村民自治和基層民主的微觀治理是難以解決的。大量政府任務(wù)自上而下進(jìn)入鄉(xiāng)村，形成“壓力型體制”，村落治理趨于“行政化”。與此同時(shí)，村民自治在運(yùn)行過(guò)程中也存在諸多不足。在這一背景下，“鄉(xiāng)村治理”的話語(yǔ)開(kāi)始替代“村民自治”，愈來(lái)愈具有主導(dǎo)性地位。其特點(diǎn)是國(guó)家自上而下對(duì)鄉(xiāng)村的治理。只是隨著農(nóng)業(yè)稅的廢除和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層的治理更多的是依靠基層組織建設(shè)和提供公共服務(wù)。
在中國(guó)歷史上，城市主要實(shí)行“官治”，自治的因素很少。改革開(kāi)放以來(lái)，城市化進(jìn)程加快，大量人口進(jìn)入城市。如何將異質(zhì)性、流動(dòng)性人口組織和整合為一體，進(jìn)行有效治理成為突出問(wèn)題。為了解決這一問(wèn)題，國(guó)家在城市建立起自上而下的政府治理體系，實(shí)行“兩級(jí)政權(quán)、三級(jí)管理（街道）、四級(jí)組織（社區(qū)）、五級(jí)網(wǎng)格”。
總體上看，21世紀(jì)以來(lái)，基層治理主要表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)基層的治理，形成“縱向到底，橫向到邊”的治理體系。如果說(shuō)1980—1990年代的基層治理以基層自治為主，那么，21世紀(jì)以來(lái)的基層治理則以政府為主導(dǎo)。
改革開(kāi)放后的“縱向到底，橫向到邊”的治理體系與改革前有很大的不同，這就是存在著一個(gè)龐大的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)。這一社會(huì)盡管充滿著矛盾，但也是活力的源泉；這一社會(huì)盡管為政府所主導(dǎo)，但也會(huì)提出自己的要求。國(guó)家對(duì)基層的治理必須在有序和活力之間尋求平衡，采用不同于改革前單向政府治理的治理結(jié)構(gòu)，這就是政府、社會(huì)與居民的共建共治共享。
2020年習(xí)近平總書(shū)記指出：“一個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì)，應(yīng)該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現(xiàn)出活力和秩序有機(jī)統(tǒng)一。要完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。”這一論斷為中國(guó)基層治理確立了目標(biāo)和方向，搭建了互動(dòng)式的基層治理結(jié)構(gòu)，為解決基層治理的兩大基本問(wèn)題提供了明確思路。
如何在基層治理互動(dòng)結(jié)構(gòu)下推進(jìn)基層治理基本問(wèn)題的解決，還有待在實(shí)踐中探索和完善。在基層治理實(shí)踐中，自上而下的政府治理是優(yōu)勢(shì)，如何適應(yīng)不斷變化的社會(huì)需求并積極回應(yīng)是短板；社會(huì)如何集聚民意進(jìn)行有效表達(dá)并參與政府治理還有待開(kāi)拓；如何通過(guò)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)構(gòu)建充滿活力的秩序，形成政治、自治、德治、法治、智治相統(tǒng)一的基層社會(huì)還需要進(jìn)一步探索。
（作者系華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院院長(zhǎng)、教授、政治學(xué)部部長(zhǎng)，教育部首批文科“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《探索與爭(zhēng)鳴》2023年第1期）
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