大量實(shí)踐證明鄉(xiāng)村規(guī)劃和城市規(guī)劃有很大區(qū)別，是相對(duì)比較獨(dú)立的一種規(guī)劃。作為規(guī)劃人員，如果缺乏對(duì)鄉(xiāng)村的基本認(rèn)識(shí)，將無法勝任村莊規(guī)劃的編制。我國(guó)正式大規(guī)模地開展鄉(xiāng)村規(guī)劃和村莊規(guī)劃是在人民公社時(shí)期。1958 年 8 月《中共中央關(guān)于農(nóng)村建立人民公社問題的決議》里指出要把人民公社建立成一個(gè)工農(nóng)商學(xué)兵一體化的鄉(xiāng)村公社， 緊接著 9 月份農(nóng)業(yè)部就立刻發(fā)出了一個(gè)通知，要求各省市在“今冬明春”全面展開人民公社規(guī)劃，要求規(guī)劃除了農(nóng)、林、牧、漁的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃外，還包括平整土地、整修道路、建設(shè)新村等。因此，人民公社規(guī)劃可以看作是我國(guó)開展鄉(xiāng)村規(guī)劃的起點(diǎn)，其中將生產(chǎn)和生活環(huán)境建設(shè)看做是一個(gè)整體。在現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2007）中，第十八條和第二十二條第一次通過法律將村民看做是村莊規(guī)劃的主體。
長(zhǎng)期以來鄉(xiāng)村規(guī)劃是建設(shè)主管部門的工作，而農(nóng)業(yè)部門編制的鄉(xiāng)村規(guī)劃往往會(huì)被忽視，這也是當(dāng)前和今后亟待研究的一項(xiàng)重要課題。那么究竟鄉(xiāng)村規(guī)劃由哪些部門來主管，各國(guó)有所不同，各有優(yōu)勢(shì)。在農(nóng)業(yè)主管部門組織編制的鄉(xiāng)村規(guī)劃中，比較側(cè)重產(chǎn)業(yè)振興和生產(chǎn)環(huán)境建設(shè)， 村莊規(guī)劃范圍涵蓋了村域，其中村莊和集鎮(zhèn)只是作為可供村民生活和居住的“點(diǎn)”，不涉及其內(nèi)部的具體的建設(shè)活動(dòng)和環(huán)境設(shè)計(jì)，而建設(shè)主管部門編制的鄉(xiāng)村規(guī)劃通常以生活環(huán)境建設(shè)為主。為使鄉(xiāng)村規(guī)劃更加科學(xué)合理，在鄉(xiāng)村振興中起到應(yīng)有的作用，今后的村莊規(guī)劃應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)籌作用， 以達(dá)到鄉(xiāng)村的生活、生產(chǎn)和生態(tài)空間統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)的目的。
鄉(xiāng)村規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興必不可少的手段
近代鄉(xiāng)村規(guī)劃的誕生是伴隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的，由于工農(nóng)業(yè)剪刀差，大規(guī)模的工業(yè)化導(dǎo)致了鄉(xiāng)村的衰落， 直接關(guān)乎國(guó)家安全， 各主要發(fā)達(dá)國(guó)家都曾經(jīng)歷過一系列與鄉(xiāng)村振興有關(guān)的運(yùn)動(dòng)，其中規(guī)劃都是作為鄉(xiāng)村振興必不可少的手段， 一些國(guó)家還制訂了相關(guān)的法律。同時(shí)，鄉(xiāng)村規(guī)劃也是一個(gè)持續(xù)的修復(fù)計(jì)劃，今天我們看到的村莊大多數(shù)是由歷史演進(jìn)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的混合體， 我國(guó)有悠久的農(nóng)耕文明史，大部分村莊都有獨(dú)特的文化積淀，村莊空間的肌理是不斷適應(yīng)和利用自然的結(jié)果。因此，村莊規(guī)劃不是棄舊圖新， 而是一項(xiàng)持續(xù)的系統(tǒng)修復(fù)工程，這個(gè)特點(diǎn)不僅僅表現(xiàn)在歷史文化名村保護(hù)規(guī)劃當(dāng)中。
鄉(xiāng)村規(guī)劃涉及的研究領(lǐng)域諸多， 鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程也必然會(huì)成為一個(gè)學(xué)習(xí)的過程。通過規(guī)劃編制的過程， 學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，理解國(guó)家的相關(guān)法律和政策，進(jìn)而對(duì)不同的訴求進(jìn)行理性分析，在學(xué)習(xí)和交流中，使利益相關(guān)方相互理解和諒解，伴隨著規(guī)劃的過程一起成長(zhǎng)。
村莊規(guī)劃的權(quán)威性在于編制過程村民是否參與
當(dāng)前各種各樣的現(xiàn)代化規(guī)劃技術(shù)、手段和工具層出不窮，也不缺少規(guī)劃的思路和信息，但是面臨著城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的不平衡，地區(qū)差異， 鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜交織的問題。村莊規(guī)劃究竟以何種方式開展？規(guī)劃的基本內(nèi)容和底線是什么？如何通過規(guī)劃實(shí)現(xiàn)村莊的有效治理等，還需要系統(tǒng)地思考。
大量規(guī)劃實(shí)踐證明，村莊不是一個(gè)單純的居住地，是生產(chǎn)、生活和自然空間的復(fù)合體，是依托自然生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能來組織的，依據(jù)自然規(guī)律來運(yùn)作的，違背了這些原理，就會(huì)付出巨大代價(jià)。
在城市規(guī)劃中，規(guī)劃是獨(dú)立的部門，規(guī)劃一旦審批后會(huì)交給建設(shè)部門去立項(xiàng)和建設(shè)，建成后由城管去管理，分工是明確的。鄉(xiāng)村規(guī)劃則不同，規(guī)劃、建設(shè)、管理和村莊的運(yùn)營(yíng)往往就是同一批人，這些人大部分是利益相關(guān)人，規(guī)劃是一個(gè)達(dá)成共識(shí)和落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)的過程。
由于鄉(xiāng)村土地實(shí)行的是在公有制基礎(chǔ)上的集體所有制，多年來試圖在鄉(xiāng)村采取和城市相同的規(guī)劃和管理的做法，結(jié)果很不理想，還阻礙了鄉(xiāng)村發(fā)展，這就不得不考慮村莊規(guī)劃的內(nèi)容和規(guī)劃管理的方式。然而，農(nóng)民不是一個(gè)固定的職業(yè)， 是多種職業(yè)兼顧的，讓農(nóng)民做出決策是一個(gè)復(fù)雜和痛苦的過程。因此， 村莊規(guī)劃的權(quán)威性在于在編制過程村民是否參與，這和規(guī)劃的落實(shí)有著直接的關(guān)系，通過村莊規(guī)劃喚起村民的主體意識(shí)，提升村莊發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，對(duì)鄉(xiāng)村的振興非常重要。
村莊規(guī)劃需要理性認(rèn)識(shí)村莊的發(fā)展階段
由于歷史成因不同，所處社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，面臨的問題不同，一個(gè)村莊成功的經(jīng)驗(yàn)難以復(fù)制到另一個(gè)村莊去。大量實(shí)踐證明， 以往標(biāo)準(zhǔn)化、批量化的做法不能適應(yīng)新時(shí)期的要求。近年來地方政府普遍采取由主管部門組織專家編制規(guī)劃《導(dǎo)則》的方式，通過規(guī)范化的條文和案例，對(duì)規(guī)劃的編制和管理提出指導(dǎo)性的原則，以免發(fā)生價(jià)值取向的偏差和實(shí)施中的重大失誤。對(duì)于量大面廣的村莊規(guī)劃編制來說，《導(dǎo)則》的運(yùn)用十分必要，但是目前大量編制的導(dǎo)則適用對(duì)象不分，更像是一個(gè)菜單，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容無所不包，缺少針對(duì)性和可操作性。
村莊規(guī)劃內(nèi)容的確定與規(guī)劃對(duì)象所處的發(fā)展階段有著直接的關(guān)聯(lián)。首先村莊選址要保證生存安全，還要有足夠的可利用生存資源。第二個(gè)階段就是要有產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，需要搞生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。第三是生活環(huán)境建設(shè)，然后是公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，如：商業(yè)點(diǎn)、醫(yī)療點(diǎn)、文化室等。第五是歷史遺產(chǎn)保護(hù)、風(fēng)貌建設(shè)和生態(tài)修復(fù)等， 以謀求健康持續(xù)的發(fā)展。當(dāng)然，也可以幾件事一起做，也可能做了一件事可以滿足更多的需求，重要的是要理性認(rèn)識(shí)村莊的發(fā)展階段，做有用的事。
以往的村莊規(guī)劃多數(shù)是由政府或?qū)＜抑鲗?dǎo)，村民“被規(guī)劃”，村民的角色比較消極。伴隨著城鎮(zhèn)化和信息化進(jìn)程，鄉(xiāng)村社會(huì)已不再封閉， 村莊發(fā)展會(huì)來自各方面的訴求，村莊規(guī)劃會(huì)出多元主體，除了政府、專業(yè)部門和村民，還會(huì)有開發(fā)商和志愿者參與，不同群體主導(dǎo)的規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容、過程和結(jié)果甚至?xí)耆煌４送猓?guī)劃需要解決的問題也可以成為主導(dǎo)因素。正是由于村莊規(guī)劃具有明顯的“問題導(dǎo)向”的特性，在確定規(guī)劃內(nèi)容時(shí)，理性的認(rèn)識(shí)村莊發(fā)展的階段，認(rèn)真分析其主導(dǎo)因素中的人和問題非常重要，往往還需要通過規(guī)劃的過程中來確定。
村莊規(guī)劃編制的三個(gè)階段
從方法論的角度看，鄉(xiāng)村規(guī)劃方法與城市規(guī)劃方法沒有本質(zhì)的區(qū)別。由于村莊的生產(chǎn)、生活和自然空間具有高度的復(fù)合性，人文和自然因素相互交織，以及密切的人際關(guān)系和土地權(quán)屬的特殊性，村莊規(guī)劃涉及的范圍不僅限于對(duì)建設(shè)行為的引導(dǎo)和控制，還涉及村域的生產(chǎn)生活方式、土地使用、資產(chǎn)管理、利益再分配、村莊文化發(fā)展需求等， 如何通過村莊規(guī)劃有效地組織村民參與意義重大。
通常規(guī)劃編制的過程可以分為規(guī)劃召集、分組討論和規(guī)劃合意三個(gè)階段。規(guī)劃召集是規(guī)劃醞釀的過程，召集人可以是政府或相關(guān)部門， 也可能是有一定威望的長(zhǎng)者或能人， 也可以是民間團(tuán)體，這些人會(huì)不同程度地影響規(guī)劃的導(dǎo)向或價(jià)值取向。從主導(dǎo)因素論分析來看，規(guī)劃的召集就意味著有訴求， 發(fā)現(xiàn)了問題， 或者已經(jīng)產(chǎn)生了初步設(shè)想。這些問題和設(shè)想往往都具有真實(shí)性和針對(duì)性，有的會(huì)直接涉及每個(gè)村民的利益。實(shí)踐證明，這些規(guī)劃的初衷對(duì)規(guī)劃成果的質(zhì)量產(chǎn)生積極的作用。分組討論既是表達(dá)訴求，更是集思廣益的過程，是非常有效和高效的方法，可以按照課題組開展，也可以按照人群組開展。課題組可以圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地使用、風(fēng)貌建設(shè)、人才培育和政策分析等開展專項(xiàng)討論。人群組可以按照不同的行業(yè)、性別、年齡和興趣等分組，這些小組除了提出訴求之外，還可以按照設(shè)定的課題進(jìn)行討論，提出設(shè)想。規(guī)劃合意是設(shè)想整合的過程，可以通過多方案探討，發(fā)現(xiàn)共同點(diǎn)，整合和聚焦思路， 形成共同意向。從利益相關(guān)人角度來看，規(guī)劃一旦被大多數(shù)人認(rèn)可，規(guī)劃實(shí)施就有了保障。因?yàn)椋迩f規(guī)劃合意的過程就是利益重構(gòu)、投資意向、落實(shí)責(zé)任與義務(wù)，以及實(shí)施規(guī)劃行動(dòng)的過程。
總之，村莊規(guī)劃是利益相關(guān)人不斷學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)的過程，也是鄉(xiāng)村振興的過程。沒有從村莊歷史演進(jìn)來認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的問題，沒有村民參與，規(guī)劃的內(nèi)容、項(xiàng)目策劃和實(shí)施路徑難免脫離實(shí)際，導(dǎo)致規(guī)劃主體的缺失和規(guī)劃無效。
作者系同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)學(xué)術(shù)委員會(huì)顧問
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《農(nóng)村工作通訊》2018年第22期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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