村莊規(guī)劃是開展鄉(xiāng)村建設、推進鄉(xiāng)村振興的重要基礎性工作。一些地方由于村莊建設布局缺乏科學規(guī)劃，導致無序大拆大建、盲目合村并居、亂占耕地建房等現(xiàn)象時有發(fā)生。2021年中央一號文件提出，要加快推進村莊規(guī)劃工作。當前，三農(nóng)工作的重心已歷史性轉向全面推進鄉(xiāng)村振興，科學編制村莊規(guī)劃，迫在眉睫。
1.尊重城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，做到先規(guī)劃后建設
當前及今后一個時期，是我國鄉(xiāng)村形態(tài)快速演變的階段，城鄉(xiāng)發(fā)展格局、村莊布局結構正在發(fā)生深刻的變化，主要表現(xiàn)在三個方面。一是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉移集中。2019年全國鄉(xiāng)村人口比2010年減少了1.1億人，比2000年減少了2.6億人，比1980年減少了2.4億人，占全國人口的比重分別下降了10.7、24.4和41.2個百分點。“十四五”時期，大量的農(nóng)村人口仍將有落戶城市的需求，農(nóng)村人口數(shù)量還將持續(xù)下降。二是鄉(xiāng)村空間持續(xù)“收縮”。我國行政村數(shù)量大幅度減少，從1984年的94萬多個減少到2019年的53.3萬多個。大量生態(tài)、農(nóng)業(yè)等非建設空間轉化為城市建設空間，鄉(xiāng)村地區(qū)正面臨發(fā)展空間“收縮”的現(xiàn)實。三是鄉(xiāng)村建設進程明顯提速。黨的十九屆五中全會提出，把鄉(xiāng)村建設擺在社會主義建設的重要位置，實施鄉(xiāng)村建設行動。鄉(xiāng)村建設欠賬多、底子薄，投資需求量大，大規(guī)模的村莊建設、改造、整治已箭在弦上。如何精準建設、高效建設，對鄉(xiāng)村規(guī)劃提出了新的更高要求。
貫徹落實《中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、發(fā)展改革委、財政部關于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》，必須把村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村建設的先導性任務。一是抓緊完成村莊分類。順應鄉(xiāng)村演變趨勢，科學確定村莊分類，細化分類標準，對于哪些村要做大、哪些村要保留、哪些村將消失做到心中有數(shù)，明確村莊今后的發(fā)展定位。二是加快推進縣域村莊布局。結合編制縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃，盡早完成縣域村莊布局，確定鄉(xiāng)村建設開發(fā)邊界、人口和環(huán)境承載上限、用地類型和規(guī)模等開展村莊建設的必備條件。三是推動編制實用性村莊規(guī)劃。依照國土空間規(guī)劃，編制“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，作為指導村莊各項建設的法定性詳細規(guī)劃，嚴格實施管理，確保規(guī)劃落實落地。
2.尊重村莊歷史變遷邏輯，避免盲目撤并村莊
我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展歷史悠久，進入近現(xiàn)代以后，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，村莊的消亡撤并主要有三種情形：一是自然條件不再適宜人類定居。如遭受地震、塌方、泥石流等重大自然災害，或者建設蓄水庫、泄洪區(qū)等，村莊原屬地已無法提供基本的生存庇護場所。二是已全部納入城鎮(zhèn)建設或生態(tài)保護區(qū)。一些村莊整體納入城鎮(zhèn)建設區(qū)域，耕地全部轉為城鎮(zhèn)建設用地或其他非農(nóng)用地；還有一些村莊因為生態(tài)環(huán)境條件脆弱，被動需要退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人類活動。三是農(nóng)民大多轉為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。如一些地方的“城中村”、工業(yè)園、商貿(mào)小鎮(zhèn)等，絕大多數(shù)村民脫離農(nóng)業(yè)勞動，轉為社區(qū)化為主的生活方式。這三種情形的共同點，都是先有生產(chǎn)條件或生產(chǎn)方式的變化，再發(fā)生了生活方式的變化，這也是村莊變遷的歷史邏輯。
按照《中央辦公廳、國務院辦公廳關于嚴格規(guī)范村莊撤并工作的通知》要求，要遵循村莊變遷的歷史邏輯，保持必要的歷史耐心，科學編制村莊規(guī)劃，避免超越歷史發(fā)展階段搞大規(guī)模的合村并居。一是嚴格控制村莊撤并范圍。嚴格把握搬遷撤并類村莊的條件，將其嚴格控制在位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)等地區(qū)的村莊，因重大項目建設需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴重的村莊。二是建立村莊撤并評審制度。縣級黨委政府應當組建專門的專家評審委員會，對擬列為搬遷撤并類的村莊，逐一開展調(diào)查論證，從嚴掌握搬遷撤并類村莊規(guī)模，看不準的可以先放一放，不急于分類。三是統(tǒng)籌規(guī)劃民居建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。編制村莊規(guī)劃，既要對生活類建設項目作出安排，更要著重謀劃主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，留出農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、鄉(xiāng)村休閑旅游等業(yè)態(tài)發(fā)展空間，避免因產(chǎn)業(yè)萎縮導致農(nóng)村凋敝。
3.尊重優(yōu)秀農(nóng)耕文化傳承，注重保護傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村特色風貌
農(nóng)耕文明是中華文明的根源，村莊是鄉(xiāng)村文明的載體。一是鄉(xiāng)村建筑可以保留傳統(tǒng)文化。從各具特色的宅院村落，到巧奪天工的農(nóng)業(yè)景觀，再到古鎮(zhèn)古村古建筑，都是可以觸摸的歷史，保護好鄉(xiāng)村建筑風貌、特色景觀，就保住了鄉(xiāng)土文化的根，留住了鄉(xiāng)村的記憶。二是鄉(xiāng)村的人可以傳承活態(tài)文化。從鄉(xiāng)土氣息的節(jié)慶活動，到豐富多彩的民間藝術，再到民族樂曲歌舞服飾，都是廣大勞動者的創(chuàng)造，是鄉(xiāng)土文化的精髓，留住和培育鄉(xiāng)土文化傳承人，就是保住了珍貴的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。三是農(nóng)耕文化本身也是稀缺資源。通過開發(fā)鄉(xiāng)村文化旅游業(yè)，開展農(nóng)事體驗、民俗節(jié)慶、文藝表演、觀光游覽等活動，可以彰顯農(nóng)耕文化蘊含的巨大經(jīng)濟價值，反過來又促進農(nóng)耕文化的保護傳承。
村莊規(guī)劃工作要深入挖掘、繼承、創(chuàng)新優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，讓有形的鄉(xiāng)村文化留得住，讓活態(tài)的鄉(xiāng)土文化傳下去。一是增加文化價值評估環(huán)節(jié)。在開展村莊分類、縣域村莊布局過程中，組織文保單位對村莊文化價值進行評估分級。整村有保留價值的，不得列為搬遷撤并類村莊；部分建筑、景觀民俗藝術有保留價值的，應當在村莊規(guī)劃中予以標識，禁止隨意拆除遷移。二是在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。村莊建設既要具備現(xiàn)代文明的舒適與便利，也要契合山水紋理、道路機理、林田地理等自然特性，一些古建筑可以通過修葺、加固等方式保留下來。要加大古村落保護力度。三是千方百計保留鄉(xiāng)村傳統(tǒng)風貌。農(nóng)房建筑風格要體現(xiàn)傳統(tǒng)地域特色，更多采用現(xiàn)代工藝建設古樸靈秀的木樓、精致典雅的四水歸堂、自然天成的三間兩廊，并且要因地制宜，不能生搬硬套。四是一體規(guī)劃鄉(xiāng)村文化資源保護和開發(fā)利用。在文化旅游資源富集的村莊，重點規(guī)劃鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強旅游路、停車場、公共廁所、游客中心等配套服務設施建設。
4.尊重農(nóng)民意愿，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用
農(nóng)民是村莊建設的主人，是鄉(xiāng)村振興的主體。主要緣于三個方面的城鄉(xiāng)差異。一是農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。農(nóng)村耕地、宅基地、集體建設用地等資源資產(chǎn)歸集體所有，這與城市土地和公共資源歸國家所有存在區(qū)別。對農(nóng)村集體資源資產(chǎn)進行支配、使用、收益的權利，需要農(nóng)村集體組織成員共同討論決定。二是農(nóng)村是建立在血緣、親緣關系基礎上的熟人社會。村民在蓋房、節(jié)慶禮儀和耕作、水利疏浚等方面，存在互幫、互賀、互助的道義成分與關系，農(nóng)村的很多事情還是由農(nóng)民共同商量來辦。三是農(nóng)房建成什么樣由農(nóng)戶經(jīng)濟實力決定。農(nóng)村住房多數(shù)為農(nóng)民自建房，戶型設計、材料采買、施工隊伍選擇等都由農(nóng)民自主決定，資金賬目也是農(nóng)民自己算自己管，經(jīng)常是什么時候有錢了就什么時候建。
鄉(xiāng)村建設既然是為農(nóng)民而建，村莊規(guī)劃工作就必須充分尊重農(nóng)民意愿、注重發(fā)揮農(nóng)民主體作用，真正把好事辦好、實事辦實。一是組織農(nóng)民參與村莊規(guī)劃編制。邀請村民代表參加村莊規(guī)劃編制工作組，深入開展駐村調(diào)研、逐戶走訪，詳細了解村莊發(fā)展的歷史脈絡、產(chǎn)業(yè)實際和人文風情。二是堅持村民集體決策。同時，還應當簡化規(guī)劃成果表達，更多使用圖、表等簡明形式，讓群眾看得懂、能議得起來。三是建立村民參與鄉(xiāng)村建設機制。嚴格落實《關于村莊建設項目實施簡易審批的指導意見》，對建設標準明確的項目，一律只編制審批實施方案，不編制可行性研究報告、初步設計；對技術簡單、村集體可以組織農(nóng)民開展建設的，可以探索實行先建后補機制，支持當?shù)卮迕裢豆ね秳凇⒕偷厝〔拈_展建設。
（作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)信息研究所，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《農(nóng)村工作通訊》2021年第15期）
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