【摘要】精準(zhǔn)性問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著中國(guó)反貧困實(shí)踐，采用常規(guī)治理還是運(yùn)動(dòng)式治理成為精準(zhǔn)扶貧可能與否的關(guān)鍵。除照章辦事的科層運(yùn)作外，常規(guī)治理還有策略主義、半正式治理、“不出事的邏輯”等內(nèi)涵，其內(nèi)在弊端“模糊治理規(guī)則、影響政治績(jī)效”使得它在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)下向運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)化。依托于首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、駐村工作隊(duì)、群眾動(dòng)員等組織運(yùn)作機(jī)制，地方政府聲勢(shì)浩大的扶貧運(yùn)動(dòng)取得顯著成效，然而也表現(xiàn)出精心應(yīng)付的缺點(diǎn)。作為常規(guī)治理的重要補(bǔ)充，運(yùn)動(dòng)式治理不可能消失，其偏離運(yùn)動(dòng)目標(biāo)誘發(fā)多重緊張的弊端及相應(yīng)糾偏機(jī)制值得繼續(xù)深究。
【關(guān)鍵詞】常規(guī)治理；運(yùn)動(dòng)式治理；精準(zhǔn)扶貧；扶貧實(shí)踐
經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，中國(guó)在反貧困領(lǐng)域取得舉世矚目的成就，探索出一條有中國(guó)特色的扶貧道路[1]。然而，扶貧的精準(zhǔn)性問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著反貧困實(shí)效：一方面是貧困村和貧困戶的識(shí)別越來(lái)越難，有研究發(fā)現(xiàn)貧困村的瞄準(zhǔn)錯(cuò)誤率高達(dá)48%，越來(lái)越多的貧困戶不是生活在貧困村中而是“插花”分布在更廣大的農(nóng)村地區(qū)，這加大了貧困戶識(shí)別的難度[2]；一方面是扶貧資源的使用不精準(zhǔn)，財(cái)政資源下鄉(xiāng)中存在著常見的精英俘獲現(xiàn)象[3]。李小云等人發(fā)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困群體的覆蓋率僅有16%，而對(duì)中等戶與富裕戶的覆蓋率分別達(dá)到51%和33%，真正貧困的農(nóng)戶遭遇排斥[4]。
2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湘西考察時(shí)提出“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。隨后，政府開始積極推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，致力于打贏新時(shí)期的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。但是，政府的高度重視并沒(méi)能從根本上化解扶貧“不精準(zhǔn)”難題，精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行中存在著明顯的不精準(zhǔn)執(zhí)行問(wèn)題[5]，且?guī)?lái)了意外的社會(huì)后果[6]。學(xué)界主要從信息、組織和村莊社會(huì)等視角解讀了精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行不力的問(wèn)題：一是認(rèn)為由于精準(zhǔn)扶貧中建檔立卡所需要的數(shù)字生產(chǎn)鏈條過(guò)于漫長(zhǎng)，數(shù)字生產(chǎn)機(jī)制過(guò)于復(fù)雜，致使生產(chǎn)出的數(shù)字懸浮于基層社會(huì)治理過(guò)程和村莊社會(huì)生活而難以精準(zhǔn)[7]；二是認(rèn)為基層干部尤其是村干部承受著國(guó)家和農(nóng)民的雙重壓力和監(jiān)督，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策無(wú)法有效落地[5]；三是認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)、村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)、農(nóng)民階層分化、村干部自利性需求等均是造成精準(zhǔn)扶貧工作目標(biāo)發(fā)生偏離的重要原因[8]。既往研究解釋了精準(zhǔn)扶貧為什么難精準(zhǔn)的問(wèn)題，卻沒(méi)有回答精準(zhǔn)扶貧如何可能這一重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
2017年8月，筆者及研究團(tuán)隊(duì)成員20余人在中部某省C縣（1）5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，C縣精準(zhǔn)扶貧工作都面臨著不精準(zhǔn)的難題，然而，通過(guò)一年多的“精準(zhǔn)識(shí)別回頭看”等運(yùn)動(dòng)，全縣扶貧工作基本上達(dá)到了精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)施策，扶貧工作獲得社會(huì)大眾認(rèn)可。精準(zhǔn)扶貧何以可能成為本文的核心問(wèn)題，運(yùn)動(dòng)式治理則成為理解這一問(wèn)題的關(guān)鍵。
一、文獻(xiàn)回顧與研究進(jìn)路
（一）文獻(xiàn)回顧
近十年來(lái)，運(yùn)動(dòng)式治理逐漸成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)話題，這一話題的討論從宏觀的國(guó)家運(yùn)動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)向具體的運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐。唐皇鳳指出，“運(yùn)動(dòng)式治理是黨和國(guó)家通過(guò)官僚組織有效的意識(shí)形態(tài)宣傳和超強(qiáng)的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，以發(fā)動(dòng)群眾為主要手段，用政治動(dòng)員的方式集中與組織社會(huì)資源以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的各種治理目的”[9]。周雪光指出，運(yùn)動(dòng)式治理最大的特征是“暫時(shí)叫停原科層制常規(guī)過(guò)程，以政治動(dòng)員過(guò)程替代之，以便超越科層制度的組織失敗，達(dá)到糾偏、規(guī)范邊界的意圖。因此，政治動(dòng)員恰恰是組織機(jī)制失敗的重要應(yīng)對(duì)機(jī)制”[10]。
當(dāng)下運(yùn)動(dòng)式治理的研究主要有三個(gè)視角：政權(quán)體制視角、官僚組織視角和治理能力視角。第一，政權(quán)體制視角。馮仕政指出，基于革命歷史傳統(tǒng)和趕超型國(guó)家戰(zhàn)略，中國(guó)形成了“革命教化政體”，這一政體迫于績(jī)效合法性壓力而不斷打破常規(guī)進(jìn)行社會(huì)運(yùn)動(dòng)[11]。政治官僚制是推動(dòng)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的重要機(jī)制，傅高義指出，在中國(guó)，所有政治領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)是官僚，官僚們即使不是共產(chǎn)黨員，也被要求致力于共產(chǎn)主義事業(yè)，同時(shí)致力于專門的政策，政治與行政服務(wù)的混合貫穿于所有官僚等級(jí)[12]。事實(shí)上，運(yùn)動(dòng)本身就是“政治審查機(jī)制”，在“忠誠(chéng)競(jìng)爭(zhēng)”的環(huán)境中，整個(gè)體制和社會(huì)力量都會(huì)朝著運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)努力。第二，官僚組織視角。周雪光從官僚組織的視角探討了運(yùn)動(dòng)式治理的制度邏輯[10]。地方政府的靈活性一旦超越了某個(gè)臨界點(diǎn)，觸動(dòng)權(quán)威體制的神經(jīng)，就會(huì)演變成為偏離甚至對(duì)抗，運(yùn)動(dòng)式治理是中央政府對(duì)地方政府“歪曲”執(zhí)行政策的重要“糾偏”手段。國(guó)家要保持“糾偏”的能力和任意性，一方面需要組織上的政治動(dòng)員能力，另一方面需要為這種自上而下的干預(yù)提供觀念基礎(chǔ)。更為重要的是，官僚制中的信息不對(duì)稱、委托-代理等難題在中國(guó)有加劇放大的趨勢(shì)。運(yùn)動(dòng)式治理是國(guó)家有效監(jiān)督地方、解決信息不對(duì)稱、委托-代理道德困境的重要方式。由此可知，運(yùn)動(dòng)型治理不是任意啟動(dòng)的，而是建立在一整套組織制度上。第三，治理能力視角。唐皇鳳從常態(tài)社會(huì)與“運(yùn)動(dòng)式治理”間悖論視角探討了運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)生邏輯：由于中國(guó)國(guó)家治理資源和國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的缺乏，“間歇性社會(huì)控制”才成為轉(zhuǎn)型中國(guó)家治理的基本特征[9]。在運(yùn)動(dòng)式治理和常規(guī)科層制之間，存在著連續(xù)和變動(dòng)的治理譜系，它可以是強(qiáng)運(yùn)動(dòng)的、弱運(yùn)動(dòng)的，也可以是強(qiáng)科層的、弱科層的，至于選擇哪種治理模式取決于資源約束背景下的政府注意力凝聚[13]。
有學(xué)者指出，運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)度張揚(yáng)工具理性的用途，忽視了社會(huì)問(wèn)題的多維復(fù)雜背景，經(jīng)常陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的顯性治理困境[14]，淪入“制度化運(yùn)動(dòng)”低效乃至無(wú)效化窠臼[15]，“使得制度化受破壞，國(guó)家政權(quán)能力更加低下”[16]。至于運(yùn)動(dòng)式治理的非常規(guī)化、反制度化特征，學(xué)界亦有不同意見，如周雪光指出，雖然運(yùn)動(dòng)式治理展現(xiàn)出非常規(guī)化的特征，但這一治理模式卻有著穩(wěn)定的制度化的組織基礎(chǔ)，倪星和原超、狄金華、歐陽(yáng)靜等人通過(guò)經(jīng)驗(yàn)分析也指出運(yùn)動(dòng)式治理已成為常態(tài)化和常規(guī)化的行政機(jī)制[17，18，19]。既往研究取得重要進(jìn)展，但以下兩個(gè)關(guān)聯(lián)性問(wèn)題尚需進(jìn)一步探討：（1）與運(yùn)動(dòng)式治理相對(duì)應(yīng)的常規(guī)治理是什么，為什么常規(guī)式扶貧模式下精準(zhǔn)扶貧難以實(shí)現(xiàn)；（2）常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理的關(guān)系及轉(zhuǎn)化機(jī)制是什么，為什么運(yùn)動(dòng)式扶貧模式下精準(zhǔn)扶貧成為可能。
（二）研究進(jìn)路：常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理
本文的研究進(jìn)路是基于常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理模式的理論分析，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)材料展示常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理的實(shí)踐樣態(tài)及轉(zhuǎn)化機(jī)制，最后對(duì)中國(guó)的扶貧與運(yùn)動(dòng)式治理進(jìn)行理論和實(shí)踐反思。本文的內(nèi)容安排如下，第一部分是問(wèn)題的提出，第二部分是文獻(xiàn)回顧與研究進(jìn)路，該部分將重點(diǎn)論述“什么是常規(guī)治理”，第三部分將展示扶貧實(shí)踐中的常規(guī)治理機(jī)制及問(wèn)題，第四部分將展示扶貧實(shí)踐中的運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制，第五部分是運(yùn)動(dòng)式治理的成效，第六部分是全文的結(jié)論與討論。學(xué)界對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的特征已進(jìn)行了充分論述，此處著重論述常規(guī)治理的特征及弊端。
1.什么是常規(guī)治理
學(xué)界對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的討論基于一個(gè)參照對(duì)象即常態(tài)社會(huì)的常規(guī)治理。然而，對(duì)常規(guī)治理的討論幾乎停留在理想化的科層治理上，與現(xiàn)實(shí)大相徑庭?？茖又卫韥?lái)自韋伯的官僚制理論[20]。官僚制最大的特征之一是“切事化”，官僚在公共行政中遵從法律和公共權(quán)威，而非遵從私人性關(guān)系或權(quán)威。官僚制作為現(xiàn)代化的組織形式成為現(xiàn)代國(guó)家的標(biāo)志之一，它以去特權(quán)、去人格化的法制為行事準(zhǔn)則，以穩(wěn)定、專業(yè)的官僚隊(duì)伍和組織文化為基礎(chǔ)行使公共事務(wù)，成為最難摧毀的組織[20]65。20世紀(jì)40年代，莫頓[21]對(duì)官僚制展開了批評(píng)，他指出，“官僚是一種被訓(xùn)練的無(wú)能之輩，他們?cè)谧兓沫h(huán)境中將一事無(wú)成”，官僚制通過(guò)規(guī)則及秩序來(lái)實(shí)施統(tǒng)治，但是，強(qiáng)調(diào)遵守規(guī)則會(huì)帶來(lái)“非預(yù)期結(jié)果”，會(huì)帶來(lái)與外在功能相對(duì)的潛在的反功能——遵守規(guī)則本身成為官僚“自我防衛(wèi)”的手段[22]。通過(guò)正反論證，官僚制或科層治理的特征如下：規(guī)則法制化、行政專業(yè)化、切事化（去人格化）、默守陳規(guī)照章辦事。既往學(xué)者對(duì)于常規(guī)治理的想象和設(shè)定皆是以此為根據(jù)的，那么現(xiàn)實(shí)中的常規(guī)治理是這樣的嗎？
從黃宗智、斯科特等人的歷史著作[23，24]中和孫立平、朱蘇力、賀雪峰、歐陽(yáng)靜等人的田野經(jīng)驗(yàn)描述[25，26，27，28]中，我們都能看到現(xiàn)實(shí)中的常規(guī)治理不等于科層治理。常規(guī)治理不過(guò)是學(xué)者為了論述運(yùn)動(dòng)式治理而作出的一個(gè)理想類型，理想與現(xiàn)實(shí)中的常規(guī)治理特征如表1所示。
表1 理想與現(xiàn)實(shí)中的常規(guī)治理
現(xiàn)實(shí)中的常規(guī)治理包含著照章辦事、循規(guī)蹈矩的成分，但除此之外，日常治理還要應(yīng)對(duì)日常生活中的各類特殊情況和制度環(huán)境?，F(xiàn)實(shí)的常態(tài)社會(huì)是一個(gè)具有地方性知識(shí)[29]的人情關(guān)系社會(huì)。人情社會(huì)強(qiáng)調(diào)人格化的關(guān)系和規(guī)范，而非理性的法律和切事化的行政。在傳統(tǒng)的民事糾紛處置中，群眾和地方官員都傾向于通過(guò)調(diào)解結(jié)案，即使在真正的判決到來(lái)之前，縣官依然會(huì)給予士紳調(diào)解糾紛的余地[30]。非但傳統(tǒng)社會(huì)如此，在改革開放之后的中國(guó)，司法人員下鄉(xiāng)收貸，依然要混合運(yùn)用人情、法則、地方知識(shí)[31]。孫立平等人在華北鄉(xiāng)村干部收糧過(guò)程中看到，收糧干部針對(duì)不同村民使用不同規(guī)則，對(duì)一個(gè)老年婦女說(shuō)“你就當(dāng)我們是要飯的，給我們一袋糧”，正式權(quán)力在基層的非正式運(yùn)作成為常態(tài)[25]。而今，在多重壓力之下，基層官員奉行“不出事”的邏輯，“花錢買平安”成為息訪、解決群體事件的主要方法，科層治理中的法治被擱置一旁，策略主義成為基層行政的常見邏輯。
在中國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)中，我們看到的常規(guī)治理包含半正式治理、正式權(quán)力的半正式運(yùn)作、策略主義等邏輯，這與中國(guó)的人情關(guān)系社會(huì)、地方規(guī)則意識(shí)、弱者武器的使用等常態(tài)社會(huì)是相適應(yīng)的。既往研究中的常規(guī)治理是建立在理想化的常態(tài)社會(huì)基礎(chǔ)上的理想化的科層治理，與現(xiàn)實(shí)情況大相徑庭。本文認(rèn)為，科層治理是常規(guī)治理的一個(gè)重要部分，但并非常規(guī)治理的全部，常規(guī)治理蘊(yùn)含著更為豐富的機(jī)制。
2.常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理的關(guān)系
有學(xué)者認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理相互沖突、不可調(diào)和，如馮仕政[11]、楊志軍[14]；有學(xué)者認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理已成為常規(guī)治理的機(jī)制之一，如狄金華[18]、歐陽(yáng)靜[19]，還有學(xué)者認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理和常規(guī)治理共生并存，如周雪光[10]。本文認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理既非相互沖突亦非混為一體不分彼此，而是常規(guī)治理機(jī)制是常態(tài)，特殊情況下運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制才會(huì)出現(xiàn)，二者互為補(bǔ)充、相互轉(zhuǎn)化。本文將從治理實(shí)踐的視角闡釋常規(guī)治理為何及如何向運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)化的邏輯。
常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理存在明顯可見的區(qū)別，如表2所示：在規(guī)則意識(shí)上，常規(guī)治理傾向于柔性的策略主義，運(yùn)動(dòng)式治理則強(qiáng)調(diào)剛性的政治意識(shí)；在具體運(yùn)作中，常規(guī)治理的執(zhí)行主體是壓力型體制下的行政官僚，他們通常綜合運(yùn)用正式治理和半正式治理等策略，在保證“不出事”的前提下完成行政任務(wù)；相比之下，運(yùn)動(dòng)式治理的執(zhí)行者是政治化了的官僚，在國(guó)家強(qiáng)制力量的保障下，他們對(duì)行政對(duì)象實(shí)行一刀切式治理，要求上下一體、依法依規(guī)行政，容不得政策有任何變形。
表2 常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理
上文已述，常規(guī)治理除了科層制照章辦事的特征之外，還有策略主義、半正式治理等特征，如上治理邏輯在應(yīng)付、解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題的同時(shí)，也積累了諸多難題，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，長(zhǎng)期實(shí)行策略主義，導(dǎo)致治理邊界模糊，治理者和被治理者陷入無(wú)原則的混戰(zhàn)之中；第二，基層治理難題存在積重難返之危險(xiǎn)，影響政治績(jī)效。
事實(shí)上，正是常規(guī)治理的弊端誘發(fā)了治理政治化機(jī)制——運(yùn)動(dòng)式治理，在恰當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)機(jī)制[32]下，常規(guī)治理向運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)化。這種時(shí)機(jī)通常在某類問(wèn)題已非常突出且危及政治績(jī)效并引發(fā)政治領(lǐng)袖注意時(shí)產(chǎn)生，這時(shí)，中央或地方政治領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)集中政治資源、打斷日常工作進(jìn)程，全力解決這一問(wèn)題。下面以中國(guó)扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為例來(lái)展示常規(guī)治理、運(yùn)動(dòng)式治理的運(yùn)作機(jī)制、存在的問(wèn)題及二者間的轉(zhuǎn)化。以2016年5月份為節(jié)點(diǎn)，本文將之前的C縣扶貧工作模式稱為常規(guī)式扶貧，將這之后的C縣扶貧工作模式稱為運(yùn)動(dòng)式扶貧。
二、常規(guī)治理下的扶貧工作
長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)扶貧采取連片開發(fā)和整村推進(jìn)的模式，為區(qū)域人口提供平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。自2013年11月習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，中央至地方大力推進(jìn)“增收到戶”政策，這種新的資源分配方式將對(duì)貧困治理績(jī)效產(chǎn)生重要影響，我們先看常規(guī)治理模式下的扶貧工作。
（一）扶貧工作的常規(guī)治理
1.選拔貧困村
在“整村推進(jìn)”的扶貧開發(fā)模式階段，村與村之間競(jìng)爭(zhēng)扶貧資源是常見現(xiàn)象貧困村的貧困戶只是作為數(shù)字存在，并無(wú)實(shí)際內(nèi)涵。然而，貧困村的選拔卻并非完全以村莊貧困程度為依據(jù)，反而常常以村莊實(shí)力為依據(jù)，那些實(shí)力雄厚、村干部強(qiáng)勢(shì)的村莊更容易成為貧困村獲得扶貧資源。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，C縣左飛鄉(xiāng)2014年從8個(gè)行政村中選出的4個(gè)貧困村是全鄉(xiāng)組織基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)最好的村。鄉(xiāng)干部說(shuō)，“當(dāng)時(shí)考慮的是完成脫貧任務(wù)，基礎(chǔ)好的村，扶貧資源投過(guò)去更容易產(chǎn)生效益，那些偏遠(yuǎn)的村莊不利于上級(jí)檢查和參觀，幾乎沒(méi)有成為貧困村的可能”。這正是邢成舉所描述的扶貧資源分配中的“精英俘獲”[33]邏輯。
按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，貧困村的貧困發(fā)生率不得低于20%，然而，這一比率遠(yuǎn)高于C縣真實(shí)的貧困發(fā)生率，為了湊數(shù)據(jù)，村兩委成員不得不將非貧困戶計(jì)算在內(nèi)。2014年之前由于是整村推進(jìn)的扶貧模式，扶貧工作與貧困戶并未發(fā)生直接關(guān)聯(lián)，許多農(nóng)戶既不知道自己什么時(shí)候變成了貧困戶，也不知道自己什么時(shí)候脫了貧。2014年之后，國(guó)家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，既往扶貧模式中隱藏的矛盾迅速爆發(fā)。
2.選拔貧困戶
盡管之前的貧困戶是湊數(shù)據(jù)，各村的貧困戶也不并非隨意填寫，貧困人口中除明顯的低保戶、殘疾人、五保戶外，主要是村干部的親友。將親友列為貧困人口有兩個(gè)方面的原因：第一，便于對(duì)親友解釋湊數(shù)據(jù)的原因；第二，萬(wàn)一貧困戶有了好處，“肥水不流外人田”，親友能夠先受益。
之前的貧困戶都是湊數(shù)的，誰(shuí)能想到2016年來(lái)真的了。因?yàn)闇悢?shù)字，親戚朋友不算進(jìn)去，數(shù)字湊不夠，你找別人，怎么給人講這事呢？當(dāng)時(shí)很多人都不愿意當(dāng)貧困戶。（草坪村村婦女主任，20170809）
2016年C縣開始推動(dòng)增收到戶政策，那些在名單上還未脫貧的貧困戶得到了實(shí)實(shí)在在的利益，而其中相當(dāng)大一部分都是“假貧困戶”，如草坪村村會(huì)計(jì)家里有裝修公司和私家車，他的父親竟然是貧困戶；再如杜一平家里有四個(gè)兒子，一個(gè)兒子是小學(xué)校長(zhǎng)，另三個(gè)兒子家庭殷實(shí)，他夫婦二人也是貧困人口。經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越、子女有足夠贍養(yǎng)能力的家庭之所以能夠成為貧困戶，充分說(shuō)明常規(guī)治理模式下的貧困戶識(shí)別之不精準(zhǔn)的程度。
3.低保資源分配
自2007年全國(guó)實(shí)行農(nóng)村低保政策以來(lái)，低保成為重要的制度化了的扶貧資源。然而，在農(nóng)村社會(huì)的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[34]中，在上下級(jí)權(quán)力的運(yùn)作中，維穩(wěn)保、人情保、治理保[35]等低保亂象叢生。如上低保亂象一方面呈現(xiàn)出地方行政深受基層社會(huì)關(guān)系的干擾，呈現(xiàn)出責(zé)權(quán)失衡的基層政府如何利用信息不對(duì)稱歪曲執(zhí)行國(guó)家政策，同時(shí)也展現(xiàn)了基層行政的策略主義和不出事邏輯。
筆者在C縣調(diào)研扶貧時(shí)，以上現(xiàn)象都有發(fā)現(xiàn)，然而更令人驚愕的是特殊群體對(duì)低保資源的占有情況。2009年—2012年，C縣艾滋病人群體到省市中央部門上訪成風(fēng)，為了息訪，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將艾滋病人納入低保范圍，2012年國(guó)家實(shí)行“艾滋病人家庭成員（包括艾滋病人及其配偶、未成年子女和一起生活的父母）全戶入低?！钡恼?，于是出現(xiàn)許多艾滋病人將家庭成員無(wú)限擴(kuò)大的現(xiàn)象，一個(gè)艾滋病人可能會(huì)使得十幾個(gè)人享受低保，因?yàn)樗?她的女婿、外孫、兒媳、孫子都在戶口本上。據(jù)縣民政局統(tǒng)計(jì)，2016年古鎮(zhèn)1600個(gè)低保中有1100個(gè)都是艾滋病人及其家屬。艾滋病人是個(gè)特殊的社會(huì)群體，如若處理不當(dāng)便會(huì)引起巨大的波瀾，許多地方政府為了不出事，經(jīng)常對(duì)艾滋病人群體采取妥協(xié)、避讓的策略。艾滋病人已出嫁的女兒一家人都能享受低保，說(shuō)明低保政策已經(jīng)被歪曲執(zhí)行到無(wú)以復(fù)加的地步。
在常規(guī)扶貧模式下，貧困村選拔中的精英俘獲機(jī)制，貧困戶選拔中的人情關(guān)系機(jī)制，低保資源分配中的策略主義、不出事邏輯，導(dǎo)致常規(guī)治理中的去規(guī)則化，模糊了日常治理的邊界，扶貧資源分配陷入混戰(zhàn)之中。
（二）常規(guī)式扶貧的難題
常規(guī)治理常常誘發(fā)兩個(gè)問(wèn)題：第一，策略主義、半正式治理、關(guān)系行政等治理方式弱化了國(guó)家治理規(guī)則、模糊了治理邊界，治理者和被治理者陷入無(wú)規(guī)則的混戰(zhàn)狀態(tài)；第二，常規(guī)治理的弊端一旦過(guò)度便會(huì)引發(fā)合法性危機(jī)，影響政治績(jī)效。在如上貧困村、貧困戶的選拔和低保資源的分配中，筆者闡述了第一個(gè)問(wèn)題，下面以C縣草坪村的精準(zhǔn)扶貧為例展示常規(guī)治理的第二個(gè)問(wèn)題。
2016年9月，縣政府要求各鄉(xiāng)盡快為貧困戶上項(xiàng)目，以保證年底有相當(dāng)一部分貧困戶脫貧。除教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目外，政府還推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)扶貧，其中的直接幫扶項(xiàng)目是貧困戶從事種養(yǎng)業(yè)，政府驗(yàn)收后直接向貧困戶發(fā)錢（2），間接幫扶項(xiàng)目是政府將扶貧資金交由企業(yè)使用，企業(yè)在三年內(nèi)將資金發(fā)給貧困戶（通常一戶最高額為5000元）。除幫扶資金外，縣政府還在中秋節(jié)向貧困戶發(fā)放了月餅和慰問(wèn)金（一戶200元），據(jù)測(cè)算，2016年全縣貧困人口人均獲得的政策性貨幣收入不低于4000元。有的貧困戶危房改造得了3萬(wàn)元，種植、養(yǎng)殖補(bǔ)貼得了1萬(wàn)元，加上其他合作幫扶項(xiàng)目，一年凈得4~5萬(wàn)元。在貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)的情況下，貧困戶獲得如此多的利益，必然引起村內(nèi)社會(huì)的失衡，村民會(huì)問(wèn)：“我和他家庭情況相似，為什么他有而我卻沒(méi)有”面對(duì)這個(gè)問(wèn)題，鄉(xiāng)村干部常常無(wú)言以對(duì)。
2016年上半年，上面來(lái)了扶貧政策，都是偷偷摸摸的搞，名單也沒(méi)敢公布。一聽到上面要給貧困戶發(fā)錢，我們想著就要壞事，群眾喜歡攀比、炫耀，最大的問(wèn)題是不公平。（草坪村村支書，20170806）
由于資源分配不公平，幾乎所有未評(píng)上貧困戶的農(nóng)戶都要求當(dāng)貧困戶，老年人成群結(jié)隊(duì)的到鄉(xiāng)政府、村委會(huì)反映問(wèn)題、訴苦，甚至直接罵村干部。
村民到村委罵得很難聽，有人到我家去罵。有那么三五戶不符合條件，硬要往里面擠。我早上還沒(méi)有起來(lái)，就有人在我家門口等著呢。（草坪村村支書，20170806）
那時(shí)節(jié)，但凡是基層干部下鄉(xiāng)，進(jìn)了村就很難順利地從村里走出來(lái)，群眾攔車、攔人，圍著就罵的情況時(shí)常發(fā)生。
2016年9月份，當(dāng)實(shí)惠降落到貧困戶身上的時(shí)候，各村意見都很大。宋莊我去幾回，群眾攔車幾回，都不讓我走。農(nóng)戶說(shuō)“誰(shuí)誰(shuí)不應(yīng)該吃貧困金，你給他弄上了。”我說(shuō)：“你說(shuō)得對(duì)，我下來(lái)走訪就是解決這些問(wèn)題的”。（草坪村駐村第一書記，20170805）
扶貧資源分配不公沖擊了村莊勞動(dòng)倫理、公平觀念，巨量扶貧資源下鄉(xiāng)非但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的效果，反而打擊、疏離了絕大多數(shù)勤勞能干的群眾，引發(fā)干群關(guān)系緊張和政府合法性危機(jī)。如上問(wèn)題通過(guò)媒體、學(xué)者或中央部門檢查等形式反映出來(lái)，逐步誘發(fā)運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制。
三、運(yùn)動(dòng)式扶貧的組織運(yùn)作機(jī)制
中央2013年提出“精準(zhǔn)扶貧”政策之后，許多地方政府并未深刻把握精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，依然沿用常規(guī)治理的邏輯開展扶貧工作（3），上述常規(guī)治理中積累的諸多問(wèn)題在2016年3月份的22個(gè)省交叉互查扶貧工作中暴露出來(lái)，該省由于精準(zhǔn)扶貧工作問(wèn)題多、排名靠后，省主要領(lǐng)導(dǎo)被中央領(lǐng)導(dǎo)約談，這成為全省啟動(dòng)扶貧運(yùn)動(dòng)的重要機(jī)會(huì)[32]。此外，C縣2016年底確定2017年末摘掉貧困縣“帽子”的政治目標(biāo)進(jìn)一步強(qiáng)化了扶貧運(yùn)動(dòng)機(jī)制。下面通過(guò)C縣經(jīng)驗(yàn)，展示運(yùn)動(dòng)式扶貧開展的過(guò)程與機(jī)制。
（一）扶貧運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容
2016年6月，C縣已跟著省政府的節(jié)奏開啟了運(yùn)動(dòng)式扶貧模式，精準(zhǔn)扶貧成為全縣的中心工作。在一年多的時(shí)間里，全縣發(fā)動(dòng)規(guī)模上千人的隊(duì)伍到農(nóng)村大走訪不少于4次，扶貧工作人員到貧困戶家中走訪不少于20次，扶貧運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容如表3所示。
如表3所示，自2016年6月起，C縣就進(jìn)入了舉縣動(dòng)員的制度環(huán)境中。從活動(dòng)的動(dòng)員范圍看，全縣三次精準(zhǔn)識(shí)別和兩次機(jī)關(guān)干部下基層活動(dòng)尤為突出。2016年6、7月份開展的第一次精準(zhǔn)識(shí)別，導(dǎo)致扶貧機(jī)構(gòu)大為擴(kuò)員：縣扶貧辦以各種名目招錄40多名工作人員，各鄉(xiāng)招錄20余名微機(jī)員等臨時(shí)工，各村另招1~2名臨時(shí)工作人員，C縣共23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)348個(gè)村委，如此算來(lái)，為扶貧工作全縣共擴(kuò)編40名專職工作人員和1000余名臨時(shí)工作人員。這1000余名工作人員主要負(fù)責(zé)扶貧數(shù)據(jù)電子化和扶貧資料整理上報(bào)工作。2017年5月，由縣直機(jī)關(guān)人員組成的駐村工作隊(duì)入村，完成了運(yùn)動(dòng)式治理常態(tài)化的過(guò)程：縣政府向全縣348個(gè)行政村每村派駐1個(gè)第一書記和3~5名駐村工作隊(duì)員，這些人員脫離原工作崗位，專職駐村做扶貧工作，這個(gè)專業(yè)扶貧隊(duì)伍在1500人左右，2017年4月下旬開啟的第二次精準(zhǔn)識(shí)別回頭看最后由駐村工作隊(duì)完成。事實(shí)上，C縣精準(zhǔn)識(shí)別回頭看走到了省委省政府的工作部署之前，然而，面對(duì)省委省政府5月份會(huì)議的提議，各縣必須要做出表示，因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)體制本身蘊(yùn)含著政治審查機(jī)制[11]，各下屬部門積極參與忠誠(chéng)競(jìng)爭(zhēng)，C縣則進(jìn)行了第三次精準(zhǔn)識(shí)別回頭看，本次活動(dòng)的名稱是“千人大走訪”——千余名干部入戶走訪并要做到“四必到”即低保戶、五保戶、貧困戶和低收入家庭必須走到。
表3 C縣扶貧運(yùn)動(dòng)主要內(nèi)容（2016年6月—2017年8月）
到2017年6月，C縣扶貧工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“三率一度”即第三方考核重視的貧困戶漏評(píng)率、誤退率和錯(cuò)評(píng)率以及貧困戶對(duì)扶貧工作的滿意度。為了清退假貧困戶還要實(shí)現(xiàn)低錯(cuò)退率、低漏評(píng)率和高滿意度，C縣2017年6、7月份又進(jìn)行了兩次大規(guī)模的干部下鄉(xiāng)走訪活動(dòng)。6月，千余名縣直機(jī)關(guān)人員分為十組，一組100人左右，一組分為3隊(duì)，每隊(duì)30人左右，一隊(duì)一天走訪一個(gè)行政村，將全縣348個(gè)行政村走訪一遍，主要目的是調(diào)查“三率一度”的現(xiàn)狀。7月，C縣又組織全縣4000多名教師入戶走訪，主要工作是為貧困戶算賬和調(diào)查三率一度存在的問(wèn)題。C縣通過(guò)兩次密集的大型走訪活動(dòng)，基本掌握了基層貧困狀況和扶貧工作進(jìn)度。
一年多來(lái)，C縣一直處于運(yùn)動(dòng)式治理之中，除以上大型運(yùn)動(dòng)外，基層扶貧干部還有諸多緊急的任務(wù)要完成，例如為貧困戶建檔立卡，自2016年3月到2017年8月，C縣的貧困戶檔卡已經(jīng)換了7個(gè)模板，每次模板更新都要基層重新填寫檔卡，全縣扶貧干部少則加班加點(diǎn)工作半個(gè)月，多則一個(gè)月。更有甚者，省委政府要求檔卡填寫不準(zhǔn)有任何涂改，有一個(gè)字涂改則全頁(yè)紙作廢，2017年上半年C縣有兩名扶貧干部犧牲在第一線，與緊鑼密鼓的工作安排和無(wú)休無(wú)止的加班加點(diǎn)關(guān)系緊密。此外，每次檢查、走訪之后，縣政府都有一堆的問(wèn)題反饋給各鄉(xiāng)，各鄉(xiāng)按照問(wèn)題逐一整改。2017年8月底，C縣召開了全縣“脫貧攻堅(jiān)百日會(huì)戰(zhàn)大會(huì)”，會(huì)場(chǎng)兩側(cè)掛了一副對(duì)聯(lián)“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，不破樓蘭誓不還”，會(huì)議要求所有人付出100%的精力和努力，在接下來(lái)的100天內(nèi)堅(jiān)持不懈完成脫貧任務(wù)，迎接省政府和國(guó)家扶貧辦的驗(yàn)收，扶貧運(yùn)動(dòng)仍在繼續(xù)進(jìn)行中。
（二）扶貧運(yùn)動(dòng)的組織運(yùn)作
1.首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制
改革開放以來(lái)，中國(guó)極少出現(xiàn)省委書記、省長(zhǎng)同時(shí)為一項(xiàng)工作簽軍令狀的情形，而今天扶貧工作卻要求兩位省府要員同時(shí)負(fù)責(zé)。依托政治官僚制，國(guó)家各級(jí)首長(zhǎng)都有搞運(yùn)動(dòng)的能量和合法性，國(guó)家運(yùn)動(dòng)不僅隨首長(zhǎng)的政治層級(jí)和工作領(lǐng)域而有區(qū)別，而且運(yùn)動(dòng)的形態(tài)和節(jié)奏也會(huì)隨著首長(zhǎng)的更替發(fā)生變化。根據(jù)“上下同構(gòu)、左右對(duì)齊”的行政結(jié)構(gòu)慣例，各市的市委書記、市長(zhǎng)、縣委書記、縣長(zhǎng)都成為扶貧工作的第一責(zé)任人。C縣縣委書記說(shuō)：
我當(dāng)縣委書記，脫貧攻堅(jiān)是第一責(zé)任、第一政治、第一民生；作為縣委書記，不能夠帶領(lǐng)大家打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，我負(fù)第一責(zé)任。我也曾給省里說(shuō)過(guò)多次，在縣里大會(huì)上、在縣四個(gè)班子會(huì)上也給大家作過(guò)承諾：如果打不贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，我卷著鋪蓋回家，C縣沒(méi)我這個(gè)人了。（C縣縣委書記在脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)會(huì)上的講話，2017年8月）
在脫貧攻堅(jiān)工作中，縣委書記作為第一責(zé)任人立下軍令狀，并向省政府和全縣人民作出承諾“如果打不贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，卷鋪蓋走人！”這個(gè)承諾的實(shí)現(xiàn)有賴于基層的全力配合，各部門負(fù)責(zé)人、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)積極表態(tài)不但是忠誠(chéng)競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)，而且是政治官僚制的內(nèi)在要求。
我認(rèn)為大家都應(yīng)該有這樣的雄心壯志。脫貧攻堅(jiān)是人生的一段經(jīng)歷，我個(gè)人的信心是堅(jiān)定的，如果打不贏就自動(dòng)請(qǐng)辭。黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)也要知道，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)論功行賞；打不贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，誰(shuí)出現(xiàn)問(wèn)題，追究誰(shuí)的責(zé)任。從我開始，包括縣四個(gè)班子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)都要簽訂承諾書和軍令狀。哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)給脫貧攻堅(jiān)扯了后腿，沒(méi)通過(guò)驗(yàn)收，就請(qǐng)求辭職、接受組織處理?。–縣縣委書記在脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)會(huì)上的講話，2017年8月）
首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制意味著舉國(guó)（縣）動(dòng)員體制，縣委書記作為脫貧攻堅(jiān)的第一責(zé)任人必然將扶貧工作置于全縣工作的中心，他還會(huì)盡最大努力集聚組織、人力、財(cái)力資源投向中心工作。在人力動(dòng)員上，C縣不但擴(kuò)充了1000多人的專業(yè)技術(shù)人員，還從縣直機(jī)關(guān)及各部門中抽調(diào)1000余名干部駐村。除人力動(dòng)員外，C縣還對(duì)縣域可支配資金進(jìn)行了整合，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年C縣共整合各類涉農(nóng)資70185.70萬(wàn)元，分別用于產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、行業(yè)扶貧項(xiàng)目、社會(huì)保障項(xiàng)目、金融扶貧項(xiàng)目和其他扶貧相關(guān)項(xiàng)目。
2.駐村工作隊(duì)
2017年5月份之前的扶貧工作基本上由村兩委干部和駐村第一書記完成，駐村工作隊(duì)來(lái)了之后，扶貧工作幾乎與村干部脫了鉤，就連縣鄉(xiāng)干部大走訪，村干部也只是作為帶路人而不參與走訪過(guò)程，更不得參與貧困戶的篩選、清退、補(bǔ)入等工作。
駐村工作隊(duì)體制由來(lái)已久，它通常是為了執(zhí)行某項(xiàng)全國(guó)性的、特殊的工作而設(shè)置，例如毛澤東時(shí)代的四清工作隊(duì)、20世紀(jì)80年代社會(huì)主義教育工作隊(duì)等。近幾年的全國(guó)性扶貧運(yùn)動(dòng)再次激發(fā)了駐村工作隊(duì)制度。2015年10月，C縣向130個(gè)貧困村派駐第一書記（皆來(lái)自于縣直機(jī)關(guān)）；2017年5月10日，C縣向全縣所有村委（348個(gè)）派駐1名第一書記和3~5人的工作隊(duì)。以左飛鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)共有八個(gè)村，每個(gè)村的駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)都是街道領(lǐng)導(dǎo)，成員由駐村工作隊(duì)員（兩名左右）、駐村第一書記和村支書構(gòu)成。有關(guān)扶貧的重要工作由隊(duì)長(zhǎng)主持、安排，日常工作由駐村第一書記把握，駐村工作隊(duì)員的主要職責(zé)是聯(lián)系貧困戶、摸底調(diào)查、填寫檔案資料。鑒于村干部之前在扶貧工作中優(yōu)親厚友、挪用扶貧資金、貪污扶貧款、索賄受賄等不良表現(xiàn)，駐村工作隊(duì)入駐之后，村組干部在扶貧工作上被迅速邊緣化，扶貧政策更換了政策執(zhí)行人。
駐村工作隊(duì)又叫“脫貧攻堅(jiān)責(zé)任組”，小組成員中的縣直機(jī)關(guān)人員需要暫時(shí)與原單位脫離關(guān)系，將工作關(guān)系轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作安排。相比以往的駐村工作隊(duì)，責(zé)任組建立了縣鄉(xiāng)村干部責(zé)任連帶機(jī)制，扶貧工作中的風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任和成果由小組成員共擔(dān)，該機(jī)制有利于縣鄉(xiāng)村各主體積極性的發(fā)揮，成為縣鄉(xiāng)干部進(jìn)村、村組干部認(rèn)真對(duì)待國(guó)家政策的重要機(jī)制。
2017年8月，C縣在扶貧工作上實(shí)行了“六崗?fù)?zé)”制度，即縣級(jí)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職干部（鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)）、駐村第一書記、村委支書和幫扶責(zé)任人等六類工作人員在扶貧工作中實(shí)行同等責(zé)任、同等追責(zé)，這是對(duì)扶貧干部責(zé)任連帶機(jī)制的完善。草坪村支書說(shuō)：
鄉(xiāng)村捆綁在一起，有問(wèn)題，責(zé)任小組的人都受牽連。如今村里也不可能搞手腳了，因?yàn)樨?zé)任到人，我也簽了責(zé)任狀，出了問(wèn)題，我也跑不了。我先前開了村兩委會(huì)議，村兩委成員誰(shuí)的工作做不好，出了問(wèn)題，在我被追責(zé)之前，我一定會(huì)把他踢出村委。（草坪村村支書，20170809）
2017年5月，駐村工作隊(duì)接手扶貧工作后，即進(jìn)行了貧困戶的清理和識(shí)別工作，緩解了資源分配不公引發(fā)的干群關(guān)系緊張，減輕了村兩委壓力，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家政策的國(guó)家干部執(zhí)行。
3.群眾動(dòng)員
為實(shí)現(xiàn)扶貧工作的公平、公正、公開、透明，2017年5月到7月，駐村工作隊(duì)深入農(nóng)戶調(diào)查走訪并結(jié)合數(shù)次大走訪的反饋進(jìn)行貧困戶再識(shí)別工作，通過(guò)動(dòng)員群眾和召開群眾大會(huì)的形式最終確定了貧困戶名單，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)公平，獲得群眾支持。
原來(lái)的貧困戶名單只是一個(gè)參考。駐村工作隊(duì)進(jìn)村之后開始挨家挨戶摸情況，回來(lái)之后大家開碰頭會(huì)。你包的村，哪戶存在什么問(wèn)題，哪些較符合貧困戶？大家都要一一討論。（草坪村駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)耿忠實(shí)，20170809）
在掌握村民家庭情況之后，工作隊(duì)才召開群眾大會(huì)進(jìn)行評(píng)議。草坪村駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)請(qǐng)每位村民說(shuō)出投票的理由，他一一做了登記，如此以來(lái)，工作隊(duì)既遏制了選民隨意投票的行為，又熟悉了申請(qǐng)貧困戶的農(nóng)戶家庭情況。為了讓群眾更多參與貧困戶評(píng)議工作，駐村工作隊(duì)向參會(huì)人員發(fā)放了暖水瓶、蚊香等小禮品，在家的村民幾乎都參與了貧困戶選舉活動(dòng)。群眾參與其實(shí)不只是現(xiàn)場(chǎng)的投票，更多的是對(duì)扶貧政策的理解、對(duì)評(píng)選結(jié)果的認(rèn)可和對(duì)扶貧工作的支持。
麥?zhǔn)諘r(shí)節(jié)，縣鄉(xiāng)干部下來(lái)摸底，開會(huì)。村組長(zhǎng)喊人，在家的農(nóng)戶一戶去一個(gè)人。會(huì)場(chǎng)擺一張桌子，工作組長(zhǎng)開始喊，“關(guān)移民，貧困戶取消，大家同意不？”沒(méi)有人吭聲，于是改為投票。實(shí)際上貧困戶名單他們工作組早就弄好了，他們也與我們脫貧戶事前做了溝通。決議出來(lái)后貼在墻上，你有意見可以當(dāng)面提，也可以私下去村委提。（草坪村村民關(guān)移民，20170811）
71歲的純女戶關(guān)移民是此次被清退的貧困戶之一，然而，他對(duì)這個(gè)結(jié)果并沒(méi)有意見，關(guān)移民說(shuō)：
工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)耿忠實(shí)，年齡不大，工作很細(xì)致，把我的貧困戶取消了，我沒(méi)有意見。取消貧困戶之后，他們又核實(shí)信息。袁均、李亞確實(shí)困難，又重新補(bǔ)充進(jìn)去，群眾沒(méi)什么意見。補(bǔ)上去的兩戶，他們?cè)谧匀淮鍙埌窆剂恕?/p>
在評(píng)選中，多數(shù)村民對(duì)“誰(shuí)應(yīng)該是貧困戶”有著共識(shí)：那些家庭生活實(shí)在無(wú)法與大家相比的村民自然成為貧困戶。被清退的農(nóng)戶雖有怨言，但通過(guò)比較，很快就接受了現(xiàn)實(shí)；而那些人際關(guān)系較差、家庭確實(shí)貧困的農(nóng)戶又可以通過(guò)反映情況，工作組調(diào)查核實(shí)后，再次補(bǔ)錄進(jìn)去。在駐村工作隊(duì)摸底調(diào)查、動(dòng)員群眾、設(shè)置會(huì)議議程的基礎(chǔ)上，貧困戶的社區(qū)評(píng)議使得村民進(jìn)一步理解扶貧資源的性質(zhì)，較為公正的評(píng)議結(jié)果使得村莊失衡的勞動(dòng)光榮、公平公正觀念逐漸恢復(fù)正常。
四、運(yùn)動(dòng)式扶貧的成效
在常規(guī)治理之積弊影響到全省扶貧政治績(jī)效、C縣2017年實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的機(jī)會(huì)背景下，C縣展開了聲勢(shì)浩大的扶貧運(yùn)動(dòng)，在扶貧工作中運(yùn)動(dòng)式治理取得如下成效：清理了常規(guī)式扶貧中的積弊；明確了扶貧資源的分配規(guī)則；鞏固了群眾基礎(chǔ)。我們先看一組數(shù)字：
如表4所示，2016年全縣6.19萬(wàn)貧困人口經(jīng)過(guò)2017年5—7月重新識(shí)別之后，僅剩余3.1萬(wàn)貧困人口，基本做到了實(shí)事求是。課題組所重點(diǎn)調(diào)研的左飛鄉(xiāng)，2017年清理不合格貧困戶339戶887人，剩余貧困戶194戶582人，貧困人口清退率高達(dá)60.3%（887/1469）；其中草坪村2017年清理不合格貧困戶87戶，剩余27戶；漁村清理不合格貧困戶48戶，剩余貧困戶31戶。C縣南山鄉(xiāng)2016年有貧困戶710戶2621人，該鄉(xiāng)有兩個(gè)艾滋病村，故而貧困戶人口畸高，2017年該鄉(xiāng)將所有貧困戶數(shù)據(jù)推倒重來(lái)，經(jīng)過(guò)重新評(píng)選之后，貧困戶為151戶528人，貧困人口清退率高達(dá)79.9%。
借助清理假貧困戶的運(yùn)動(dòng)契機(jī)，C縣民政局趁機(jī)清理了大量不合規(guī)的農(nóng)村低保戶。如表5所示，2016年全縣低保人口5萬(wàn)人，2017年5月份清理不合格低保戶后剩余2.8萬(wàn)人。從左飛鄉(xiāng)的幾個(gè)村可以看到低保工作積弊之深：漁村，2016年低保人口189人，2017年清理后剩余39人，清退率達(dá)83.3%；草坪村2016年低保人口170人，2017年清理后剩余55人，清退率達(dá)67.6%；柳圈村2016年低保人201人，2017年清理后剩余50人，清退率達(dá)75.1%。
2012年開始，中央和省政府年年進(jìn)行違規(guī)低保專項(xiàng)整治行動(dòng)，2016年該省還將清理違規(guī)低保戶作為全省的重點(diǎn)工作，然而由于缺乏合適的制度環(huán)境，全年下來(lái)僅清理一些干部家屬低保戶，低保戶數(shù)字總體保持不變。C縣民政局局長(zhǎng)坦言：“2007年到2017年，低保戶里沉淀了太多問(wèn)題，若沒(méi)有強(qiáng)大的外界力量和環(huán)境，想一下子清理掉，根本不現(xiàn)實(shí)?！闭墙璺鲐氝\(yùn)動(dòng)的東風(fēng)，民政局采取“一刀切”的方式完成了十余年的積弊清理任務(wù)。全縣一下子減少了2.2萬(wàn)低保人口，卻并未引起波動(dòng)和上訪潮，原因在于全省自上而下一體化運(yùn)作、規(guī)則明晰，即使去上訪、鬧事也不會(huì)得到任何好處，此外，“低保戶評(píng)得公平了，村民意見少了，大家也心安理得了”。借此機(jī)會(huì)，縣民政局強(qiáng)化了低保戶的規(guī)則意識(shí)，申請(qǐng)低保者需嚴(yán)格按照低保申請(qǐng)程序，如果有病必須提供近兩年的病例，如果有殘疾必須提供殘疾證，而那些殘疾證和人不符的、持假殘疾證人的低保戶則被一律取消。
縣鄉(xiāng)干部告訴調(diào)研人員，在現(xiàn)在的環(huán)境下，扶貧工作想不精準(zhǔn)都很難。之所以有這種感慨，是因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)式治理的政治化機(jī)制、一刀切工作方法以及集中力量完成中心工作的舉措，使得各級(jí)工作人員與其應(yīng)付不如認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家政策，他們?cè)谝淮未蔚那?、萬(wàn)人大走訪中，一遍遍的檢查和問(wèn)題整改中，一輪輪的政治動(dòng)員中深刻體會(huì)到政治的嚴(yán)肅性與不順從運(yùn)動(dòng)目標(biāo)的嚴(yán)重后果。
運(yùn)動(dòng)式治理清理了常規(guī)治理長(zhǎng)期形成的積弊，明確扶貧資源的分配規(guī)則，重申了國(guó)家政策和法律的底線。如上所述，國(guó)家明確的扶貧政策、低保政策在基層被歪曲執(zhí)行，相關(guān)公共資源被挪為他用甚至被精英俘獲，引發(fā)村莊社會(huì)失衡，造成國(guó)家權(quán)威流失，扶貧辦、民政局借扶貧運(yùn)動(dòng)?xùn)|風(fēng)大力整頓假貧困戶、違規(guī)低保戶，清理掉50%的不合格戶，然而，此舉非但未引發(fā)上訪潮和社會(huì)波動(dòng)，反而獲得多數(shù)群眾的支持和認(rèn)可，正如基層干部所言“工作越扎實(shí)，群眾越?jīng)]有意見；只要公平了，群眾就會(huì)擁護(hù)你”。在運(yùn)動(dòng)式治理中，政府因公平、公正分配資源而獲得群眾支持，切實(shí)鞏固了黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。
五、結(jié)論與討論
運(yùn)動(dòng)式扶貧模式使得精準(zhǔn)扶貧成為可能，但這一扶貧模式也存在一定的弊端。運(yùn)動(dòng)式扶貧模式下，行政空轉(zhuǎn)及為迎檢而精心應(yīng)付等景象并不鮮見。
事實(shí)上，從2016年6月份開始，C縣就進(jìn)行了為期兩個(gè)月的精準(zhǔn)識(shí)別工作，那時(shí)幾乎已達(dá)到2017年7月份的治理成效，然而，由于省扶貧辦要求各縣的貧困人口數(shù)據(jù)不得有大的變化，否則無(wú)法向中央交差，這使兩個(gè)月緊鑼密鼓的精準(zhǔn)識(shí)別工作空忙一場(chǎng)，更誘發(fā)了后面的政治合法性危機(jī)：在識(shí)別不精準(zhǔn)的情況下，匆忙為貧困戶上項(xiàng)目，使得扶貧資源分配極不公平，誘發(fā)村莊社會(huì)失衡，大批群眾到鄉(xiāng)政府、縣政府上訪，出現(xiàn)扶貧資源的投放越多、政府的合法性流失越嚴(yán)重的詭異現(xiàn)象。
扶貧運(yùn)動(dòng)中的精心應(yīng)付現(xiàn)象也頗為常見。貧困村退出需要符合“1+2+9”標(biāo)準(zhǔn)，“1”是貧困發(fā)生率低于2%，“2”是指村莊要有產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集體經(jīng)濟(jì)收入，“9”是指安全用水、動(dòng)力電、感化道路、網(wǎng)絡(luò)寬帶、廣播電視、村委會(huì)辦公室、文化服務(wù)中心、標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室、職業(yè)鄉(xiāng)村醫(yī)生等基礎(chǔ)配置達(dá)標(biāo)。為了使貧困村脫貧，地方政府想法設(shè)法甚至借貸將水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施完成，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集體經(jīng)濟(jì)收入的指標(biāo)卻難以完成，為此縣政府為貧困村各建一座600平方米的簡(jiǎn)易操作間，各村負(fù)責(zé)招商以獲取承包商品的簡(jiǎn)易加工環(huán)節(jié)，據(jù)課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多村的操作間停工時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于工作時(shí)間。還有的村為了“制造”穩(wěn)定的集體經(jīng)濟(jì)收入，竟邀請(qǐng)商人到本村承包土地，之后再掛一塊合作社的牌子，商人的莊園成了集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園。扶貧運(yùn)動(dòng)在精心應(yīng)付中逐漸脫離了實(shí)際，扶貧資源被嚴(yán)重浪費(fèi)。
通過(guò)理論回顧和對(duì)地方扶貧工作的考察，本文從運(yùn)動(dòng)式治理的視角回答了精準(zhǔn)扶貧何以可能這一重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，還原了之前被學(xué)界簡(jiǎn)化的常規(guī)治理模式，指出常規(guī)治理除照章辦事的科層運(yùn)作外，還有策略主義、半正式治理、關(guān)系行政、不出事的邏輯等內(nèi)涵，以上特征對(duì)應(yīng)的是中國(guó)的體制環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。常規(guī)治理日久積弊較多，影響了治理邊界和政治績(jī)效，在恰當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)下便會(huì)向運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)化。在C縣扶貧工作中，運(yùn)動(dòng)式治理取得了顯著成效，也存在行政空轉(zhuǎn)、精心應(yīng)付等缺點(diǎn)。作為常規(guī)治理的重要補(bǔ)充，運(yùn)動(dòng)式治理不可能消失，然而其偏離運(yùn)動(dòng)目標(biāo)誘發(fā)多重緊張的弊端及其相應(yīng)糾偏機(jī)制頗值得繼續(xù)深究。
作者簡(jiǎn)介：魏程琳，西北農(nóng)林科技大學(xué)陜西省鄉(xiāng)村治理與社會(huì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新研究中心講師；趙曉峰，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5期
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