一、引言
如何處理城鄉關系是國家發展中必須面對的核心問題之一。自1949年以來，隨著國家發展戰略的調整，中國的城鄉關系也在發生著相應的變化。整體來看，以1978年改革開放為界，中國的城鄉關系在前后相繼的兩個階段呈現出明顯不同的演變特征。建國初期，為了讓農業扮演為工業發展提供資本積累的角色，從而快速實現國家工業化目標，政府通過一系列制度安排，逐步建立起城鄉分割的體制。1978年改革開放以后，政府放棄了重工業優先的經濟發展戰略，而代之比較優勢戰略。經濟發展戰略的轉變，使內生于發展戰略的經濟體制也隨之調整，中國由此開始了從計劃經濟向市場經濟的轉型。在這一進程中，改革開放前形成的城鄉二元體制也不斷被打破，城鄉關系的調整成為推動中國社會經濟發展的重要力量。詳細梳理70年來中國城鄉關系走過的歷程，總結經驗，審視問題，對于當下和未來的改革都具有非常重要的意義。
二、城鄉關系演變的歷程
（一）城鄉二元體制形成與鞏固階段（20世紀50年代至改革開放前）
為了集中農業剩余支持重工業優先發展，政府在農村建立起一套與之相適應的計劃配置和管理辦法，包括設置工農業產品價格剪刀差、實行主要農產品統購統銷制度以及農業集體經營體制，這三項制度構成了城鄉二元經濟體制的核心內容。為了保障城鄉二元經濟體制的運行，政府在社會領域也建立起城鄉二元體制。經濟二元體制與社會二元體制同時并存、相互影響、相互強化。中國城鄉二元體制的基本特征可以概括為五個方面。一是采取犧牲農業的工業化模式。二是按照計劃配置城鄉要素資源。三是實行偏向城市的建設投入機制。四是對農村進行非常規的控制。五是建立起城鄉分立的福利制度。
（二）城鄉二元經濟體制破冰階段（改革開放至20世紀末）
這個階段的主要內容是通過向農民賦權和推動市場化改革的方式，逐步打破城鄉二元經濟體制，使城鄉關系的扭曲程度不斷得到糾正。農民權利和發展機會日益提升，工農產品市場化交換機制基本確立，農村剩余勞動力鄉城轉移的障礙被逐步打破。但是，糧食市場化改革依然沒有完成，戶籍制度改革相當緩慢，流動人口在城市面臨諸多制度制約和歧視，土地和資本市場化進程更為滯后。
（三）城鄉二元體制改革向社會領域延伸階段（21世紀初至十八大前）
這一階段在延續和深化上一階段改革的基礎上，改革的重點從打破經濟二元體制逐漸擴大到社會領域，而且政府直接投入成為調整城鄉關系的主要手段。這一時期統籌城鄉戰略思想得到確立，農業農村政策實現了由“取”到“予”的轉變，公共財政也開始實現對農村公共服務的轉變。但是，這些政策依然延續城鄉二元分立的設計思路，要求城鄉居民按照戶籍身份，在邊界清楚的范圍內享受各自可以享受的基本公共服務，在服務標準、操作程序、資金籌集方式等方面均明顯不同。
（四）全面建立城鄉融合體制機制階段（十八大以來）
全面開啟了構建城鄉融合發展體制機制的新階段。政府繼續加大對農業農村投入的規模，農業農村發展環境得到顯著改善，新一輪戶籍制度改革開啟，城鄉基本公共服務并軌在十八大以來取得實質進展，城鄉要素雙向流動的機制在這一時期也得到加強。
三、城鄉關系演變的基本經驗
對過去城鄉關系發展經驗的總結，最重要的是回歸常識，提煉出具有一般意義的規律。
第一，不斷向農民賦權。改革開放以后，隨著不斷向農民賦權，農民的生產積極性和創新潛力再次得到釋放，通過不斷改善自身以及農業農村的狀況，推動城鄉關系向前發展。未來政府還需要繼續向農民賦權，繼續激發農民的積極性，使他們在不斷改善自身境遇的同時，推動社會經濟發展。
第二，堅持改革的漸進性。選擇漸進式改革有三層邏輯：一是由推動改革實踐本身所決定的，從打破城鄉經濟二元結構，到消除社會二元分割，再到實現社會融合是一個由易到難的過程，也是一個逐漸積累經驗的過程。二是能夠降低改革的風險，改革必須與經濟發展階段相適應，特定的階段只能解決當時最緊迫而且能夠解決的問題，期望畢其功于一役是不現實的，而且也是不負責任的。三是漸進式改革受到的阻力最小。
第三，堅持市場化改革取向。始終堅持市場化改革取向，不斷提高市場配置資源的作用，是中國改革成功的核心經驗之一。建立統一農產品市場、鄉鎮企業異軍突起、允許勞動力自由流動等，這些在促進城鄉關系良性發展中發揮關鍵性作用的改革，本質上就是在不斷發揮市場機制的作用。
第四，堅持尊重基層創新和轉換思想觀念相結合。在城鄉關系演進過程中，來自基層的各種創新實踐發揮了極其重要的作用，既為全國性的制度設計提供了經驗，也通過實踐自身所迸發出來的熱情和沖動，為改革繼續前行提供了推動力量。同時，沒有決策者不斷打破意識形態和自身經驗的束縛，不斷轉換思想觀念，很難想象這些改革能否進行。城鄉關系調整的過程實質上就是基層創新和決策層觀念轉變相互配合、相互作用的結果。
第五，給改革和改革者留出足夠的空間。只有容許改革，容許改革失敗，才能為改革者創造良好的環境，才能真正探索出有價值的改革方案。時至今日，需要改革的領域和內容已經大大縮小，而且改革還要在法治的框架下進行，這都為改革和改革者提出了新的要求，但是這不能成為阻止改革、約束改革者的理由，在未來健全城鄉關系發展的過程中要留給改革和改革者足夠的空間。
四、當前城鄉關系中存在的主要問題及調整思路
中國城鄉關系發展中還有諸多尚未破解的問題，必須將其逐一破解，才能推動城鄉關系不斷走向融合。
（一）當前城鄉關系中存在的主要問題
第一，戶籍制度改革亟待深化。戶籍制度限制人口流動的功能已經被極大削弱，但是，戶籍制度還被附著諸多的利益，城鄉居民在面對養老、就業、醫療、子女就學等問題時依然難以避開戶籍的劃分。雖然經過近些年的改革，戶籍上附著的城鄉利益差異有所削弱，但是剝離的范圍和程度依然不夠，對于進一步促進勞動力流動、提高人口城鎮化率的阻礙作用日益凸顯，因此，在推進城鄉融合發展中要首先加快戶籍制度改革。
第二，城鄉二元經濟結構相當尖銳。隨著中國農業現代化水平的不斷提高，城鄉二元經濟問題也呈逐年持續改善趨勢，但改善程度十分有限。一方面，中國農業比較勞動生產率遠低于非農產業比較勞動生產率，農業現代化水平相對落后；另一方面，中國農村一二三產業融合發展程度較低，農村經濟發展的效率不高。更為嚴峻的是，中國城鄉二元經濟結構扭轉速度相當緩慢，部分地區還呈現惡化的趨勢。
第三，城鄉要素合理配置的機制尚未建立。長期的城鄉二元格局，導致資金、土地、人才等要素配置在城鄉之間嚴重不均衡；并且農村優質資源向城市單方向集中的趨勢沒有發生逆轉。現階段，城鄉要素配置不合理主要體現為城鄉資金和土地配置失衡。從深層次來講，農村資金的單向流動與土地制度改革滯后密切相關，土地作為農民最大的一筆資源，由于政策限制不能在城鄉居民之間進行交易，一方面阻礙了城市資金進入農村的主要通道，另一方面也無法通過“資源變資產”使農民從中獲益。
第四，城鄉基本公共服務差距較大。近年來，中國城鄉基本公共服務均等化取得了顯著成效，城鄉居民在醫療保障、義務教育以及基本養老保險方面均實現了制度全覆蓋。但是，城鄉基本公共服務標準差距依然較大，其中教育發展不均衡和衛生發展不均衡是主要短板。
第五，鄉村衰退日益加劇。2005年以來的社會主義新農村建設顯著改善了村莊面貌，使農民生產生活條件明顯提高，但是，鄉村建設依然落后于城鎮建設的發展速度，鄉村與城鎮之間鴻溝繼續擴大。無論硬環境，還是軟環境，鄉村均存在相當大的改善空間。面對城鄉之間的巨大差距，農村勞動力特別是高素質人才持續外流的趨勢難以改變，村莊“空心化”現象日益加劇，部分村莊不斷走向衰退。
（二）未來調整城鄉關系的思路
基于中國城鄉關系的現狀和存在的主要問題，并結合社會主義現代化強國的奮斗目標，建議從以下幾個方面著手調整城鄉關系。
1.深化戶籍制度改革提高城鎮化率，夯實城鄉融合發展基礎。政府應該審時度勢，以壯士斷腕的決心，通過頂層設計徹底對現行的戶籍制度進行改革，為城鄉融合發展掃清制度障礙。一是要全面改革附著在戶籍上的管理和福利制度體系，真正從制度設計上由二元走向一元；二是完善中央與地方的財政投入機制，提高中央政府的責任，努力縮小城市之間的公共福利差距，提高農民工在中小城市進城落戶的意愿；三是調整城鎮化路徑，提高中小城市的比重，特別是要提升縣城和重點鎮的基礎設施水平，加強縣城和重點鎮的市政設施和公共服務設施建設，實現農業轉移人口就近城鎮化。
2.優先推進城鄉發展中需要一樣化的內容，實現城鄉融合發展重點突破。當前，中國整體上已經具備了城鄉融合發展的條件，但是很多地方政府卻以反對“城鄉一樣化”的名義，反對或者延緩推進城鄉融合發展，或者是降低城鄉融合發展的標準，這需要引起足夠的重視。城鄉發展中很多一樣化的內容是城鄉融合發展的基礎和前提，只有這些內容實現了一樣化才能真正實現城鄉融合發展。因此，要優先推進城鄉融合發展中的城鄉一樣化問題，實現重點突破。一個需要優先突破的重點是城鄉統一規劃，真正在規劃中給予農村與城市一樣的地位，實現鄉村與城市兩個空間的平等發展。另一個需要優先突破的重點是城鄉基本公共服務均等化。教育、醫療、社會保障和就業是保障個人基本生存、基本尊嚴和基本健康的社會條件。未來推進城鄉基本公共服務均等化的重點是實現標準的一致，將均等化落在實處。
3.加快城鄉要素市場一體化進程，攻克城鄉融合發展的薄弱環節。推動城鄉要素市場的一體化是實現城鄉融合發展的核心，也是最為薄弱的環節，如果能將其攻克，必將取得事半功倍的效果。加快城鄉要素市場一體化的關鍵是要打通要素從城市向農村流動的障礙，特別是城鄉土地制度。首先，不斷規范和壓縮地方政府的土地收益，促使地方政府職能從經營型性職能向公共管理職能轉變，為充分發揮市場在配置土地資源中的決定性作用創造條件。其次，在符合規劃和土地用途管制的前提下，賦予農村建設用地與城市建設用地同等權利，允許集體經濟組織和農民利用集體建設用地從事非農生產，同時享有出租、轉讓和抵押等權利。再次，在深化宅基地三權分置改革的基礎上，擴大宅基地有償退出的范圍，并且逐步向外村和外來資本有序開放。
4.推動鄉村三產融合發展，建立城鄉融合發展的產業基礎。三產融合發展的目的在于提高農業農村的比較勞動生產率，實現城鄉產業協調發展，從而消除城鄉二元經濟。各地應該繼續推進農業適度規模經營，同時需要注重發展新業態和新模式，推動一二三產業融合發展，以農業轉型升級提高農村產業效率。
作者單位：中國社會科學院農村發展研究所
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2019年第3期 微信公眾號（原創）
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