摘要：盡管現(xiàn)行土地制度的形成和發(fā)展有其歷史原因, 但其割裂城鄉(xiāng)、阻礙流動的弊端逐步顯現(xiàn), 成為阻擋社會經(jīng)濟發(fā)展的障礙之一, 推動農(nóng)村土地制度改革已成為實踐和理論上的共識。黨的十八屆三中全會提出, 要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。土地是基礎(chǔ)性資源, 農(nóng)村土地只有走向市場化, 才能更好提高土地的配置效率, 進而提高社會整體效率。本文試圖通過對我國農(nóng)村土地制度的歷史沿革和現(xiàn)有農(nóng)村土地制度問題現(xiàn)狀進行分析, 進一步探討農(nóng)村土地市場化滯后原因, 并對農(nóng)村土地制度市場化改革提出政策建議。
一、引言
土地是基礎(chǔ)性資源, 農(nóng)村土地制度改革必須堅持市場化改革方向。目前, 我國現(xiàn)行的土地制度是原來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的重要組成部分, 在社會主義建設(shè)過程中發(fā)揮過重要作用, 但隨著我國經(jīng)濟社會體制的轉(zhuǎn)型, 現(xiàn)行土地制度的弊病逐漸顯現(xiàn), 成為制約社會主義市場經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展和生產(chǎn)要素自由流動的重要因素, 也成為造成“土地財政”困境的重要誘因, 不再適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要, 社會各方面的改革呼聲很高。為順應經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢, 黨的十八屆三中全會站在改革發(fā)展全局的角度對深化農(nóng)村土地制度改革提出了一系列要求, 明確了相關(guān)目標任務。結(jié)合近幾年的試點探索和實踐總結(jié), 《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》也在逐步籌劃修訂和完善, 2018年12月23日, 十三屆全國人大常委會第七次會議對土地管理法, 城市房地產(chǎn)管理法修訂草案進行初次審議。為更好指導實踐, 從理論上, 對土地改革的具體政策措施進一步深入研究和細化仍然是非常必要的。
二、我國農(nóng)村土地制度
(一) 我國農(nóng)村土地制度歷史沿革
1. 我國古代的土地制度
在我國古代社會, 土地制度不斷發(fā)展, 在不同的歷史時期表現(xiàn)出不同的特點。根據(jù)土地制度的特點, 我國古代土地制度的沿革大致可分為三個時期:第一個時期是夏商周, 這一時期的井田制還保留了比較多的部落所有的痕跡, 土地的私有制尚未成形;第二個時期從井田制瓦解到唐中葉均田制崩潰, 這一時期土地私有制逐步確立, 在此過程中, 國家作為強勢力量進行了直接干預;第三個時期從唐“兩稅法”實施到近代, 其中, 北宋的“不立田制, 不抑兼并”成為典型制度, 也逐漸成為后代土地國策, 封建地主土地所有制在此時期得到發(fā)展、成熟并衰落。
2. 我國近代的土地制度
近代以來, 土地制度逐步成為社會矛盾聚焦點。太平天國頒布的《天朝田畝制度》反映了廣大貧苦農(nóng)民獲得土地、追求平等平均的理想社會的渴望。孫中山先生三民主義中“民生主義”提出了“平均地權(quán)、核定地價, 使耕者有其田”的思想。消滅封建地主土地所有制, 實現(xiàn)農(nóng)民土地所有制, 使農(nóng)民切實獲得土地所有權(quán), 是我國新民主主義革命時期的主要內(nèi)容, 也是解決農(nóng)民問題的核心所在。1921年中國共產(chǎn)黨成立后, 就把解決農(nóng)民土地問題作為解決近代中國國弱民貧的核心途徑之一。
3. 新中國成立后至1978年的土地制度
1950年, 我國頒布了《中華人民共和國土地改革法》, 從新疆解放區(qū)開始, 逐步在全國推開土地改革運動。1951年, 土地改革初步完成, 即發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》, 1953年發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。構(gòu)成合作化運動制度環(huán)境的主要因素是對農(nóng)業(yè)的社會主義改造, 即實現(xiàn)由農(nóng)民土地所有制向集體所有制過渡;另一個重要因素是階級斗爭觀念的強化, 由此導致合作化運動由經(jīng)濟變革變成了一場由意識形態(tài)主導的政治運動。合作化運動從初級合作社階段到高級合作社階段最后到達人民公社“一大二公”階段。
4. 改革開放以來的土地制度
黨的十一屆三中全會后, 改革開放成為中國經(jīng)濟發(fā)展的主旋律, 而農(nóng)村為改革開啟先河, 土地政策就是改革的核心。人民公社“三級所有, 隊為基礎(chǔ)”的經(jīng)營體制開始全面解體, 并逐漸確立了“包產(chǎn)到戶、包干到戶”的家庭經(jīng)營體制, 以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主要內(nèi)容的我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度逐步確立。此后, 農(nóng)村基本經(jīng)營制度成為我國農(nóng)村土地政策的基石。
(二) 我國農(nóng)村土地制度現(xiàn)狀
我國土地分為三大類:農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地, 包括耕地、林地、牧草地及其他的農(nóng)業(yè)用地;建設(shè)用地指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地, 包括商業(yè)、工礦、倉儲、公用設(shè)施、公共建筑、住宅、交通、水利設(shè)施、特殊用地等;未利用地指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。農(nóng)村土地制度改革的對象包含兩個方向:一是耕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地, 二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地。
近年來, 政府在已有農(nóng)村土地制度基礎(chǔ)上, 實施了“耕地總量動態(tài)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等一系列政策;各地政府從實際出發(fā), 對包括農(nóng)村宅基地制度在內(nèi)的各項制度進行有益嘗試探索。尤其是2015年在33個試點縣市開展的“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革” (簡稱三項試點改革) , 取得了積極成效。截至2018年, 這33個試點縣 (市、區(qū)) 已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝;集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗, 面積9萬余畝, 總價款約257億元, 收取調(diào)節(jié)金28.6億元, 辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝, 辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元。這些對保護耕地、保障農(nóng)民居住權(quán), 減輕農(nóng)村土地利用粗放、增加城鎮(zhèn)用地供給, 實現(xiàn)最嚴格的耕地保護和節(jié)約集約用地目標發(fā)揮了重大作用, 但也存在許多問題。比如, 從點上來看, 并沒有完全鋪開, 33個試點縣 (市、區(qū)) 實施的1275宗征地項目中, 有918宗 (占72%) 集中在河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個試點地區(qū)。從內(nèi)容上來看, 實現(xiàn)國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法還不夠多;宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)探索和實踐還不夠充分。不可否認, 其運行效果與預期目標存在一定差距。
三、農(nóng)村土地市場化內(nèi)涵、現(xiàn)狀及影響
(一) 農(nóng)村土地市場化內(nèi)涵
農(nóng)村土地市場化是指在農(nóng)村土地制度改革過程中, 逐步使市場在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用, 農(nóng)村土地資源的流動和利用要更多地受到市場力量的支配和指引。農(nóng)村土地市場化其實就是在農(nóng)村土地制度改革中, 推動一系列經(jīng)濟、社會及法律制度的變革, 建立完善一整套制度體系, 為市場機制配置土地資源創(chuàng)造條件, 最終實現(xiàn)土地資源市場配置的政策目標。農(nóng)村土地市場化是市場經(jīng)濟下推動資源流動的必然選擇。土地作為一種基礎(chǔ)資源, 農(nóng)村土地只有走向市場化, 才能更好提高土地的配置效率, 進而提高社會整體效率。
(二) 農(nóng)村土地市場化的現(xiàn)狀
在政府組織下, 一些地區(qū)相關(guān)試點逐步在推進。這些試點也表明, 農(nóng)村土地市場化改革有助于提高土地資源的利用效率, 促進城鄉(xiāng)土地資源的合理流動, 有效保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。但是, 從實際結(jié)果來看, 農(nóng)村土地市場化現(xiàn)狀不容樂觀, 一方面, 農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量快速擴大;另一方面, 農(nóng)地非農(nóng)化市場化水平不升反降。根據(jù)錢忠好等 (2012) 的測算, 2003-2008年農(nóng)地非農(nóng)化市場化水平平均值大約在18%, 且呈現(xiàn)下降趨勢。
農(nóng)村土地市場化出現(xiàn)不容樂觀的具體原因包括:
1. 集體所有權(quán)不明確, 土地產(chǎn)權(quán)主體地位虛置。
依照現(xiàn)行的有關(guān)法律, 農(nóng)村土地所有權(quán)主體并不明確。《憲法》中籠統(tǒng)定為集體所有;《民法通則》中被界定為鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 、村兩級;《土地管理法》中則規(guī)定為鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織。從而在微觀上形成村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組、鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對同一塊土地都可以擁有所有權(quán)。集體所有權(quán)的不明確, 導致作為集體一員的普通農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)是模糊不清的, 他們作為土地產(chǎn)權(quán)的主體地位是虛置的。
2. 現(xiàn)行財稅體系不完善, 地方政府嚴重依賴“土地財政”。
分稅制改革將一些關(guān)系國家大局和實施宏觀調(diào)控的稅種劃歸中央, 擴大了中央的財源。在財權(quán)向上集中的同時, 地方財政支出責任反而有所增加。隨著財權(quán)層層上收, 事權(quán)逐步下放;承擔更多責任的地方政府以及地方政府官員就將目光瞄向了土地。從2003年開始, 土地相關(guān)收入占當年地方財政收入的比例一直維持50%以上, 反映了地方政府對“土地財政”的極度依賴。
3. 官員績效考核制度不合理, 刺激地方官員“賣地”沖動。
地方政府面臨的激勵導致了地方政府在土地方面的種種行為。地方政府的土地行為有著深刻的制度根源。以GDP增長率以及地方政府間的相對經(jīng)濟績效為考核標準的官員晉升機制, 為地方政府提供了很強的經(jīng)濟增長激勵, 也部分解釋了我們發(fā)現(xiàn)的土地制度問題。
(三) 農(nóng)村土地市場化的影響
集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化的影響。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是村組織將集體建設(shè)用地租賃、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或個人使用的一種建設(shè)用地類型。很多地方政府通過大面積地規(guī)劃及流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地來緩解彌補城鎮(zhèn)化建設(shè)用地缺口, 而在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的整個過程中, 除去給予農(nóng)民一定的土地賠償以外, 地方政府通過高價出讓土地獲得的巨額結(jié)余收入自然也會順利流入地方政府口袋之中, 從而為地方財政大幅創(chuàng)收。集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化對地方政府財政產(chǎn)生重大影響, 主要表現(xiàn)在以下兩個方面:首先是對土地出讓收入的影響。土地出讓金是土地財政的主要部分, 但土地出讓行為在期限內(nèi)只能發(fā)生一次, 土地出讓金只能拿到一次, 具有一次性特點, 并不能作為地方財政長期穩(wěn)定的收入來源。而地方財政支出具有剛性, 如果將一次性特點的收入作為經(jīng)常性支出的財源, 勢必會加劇地方政府對土地財政的依賴。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地平等入市, 同權(quán)同價, 將對地方政府壟斷利潤產(chǎn)生顯著影響, 減少地方政府土地財政收入, 對地方政府財政收入來源和收入結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。其次是對債務風險的影響。集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接和平等入市造成地方政府土地財政收入減少, 不可避免會加劇地方政府的債務風險。土地出讓收入是地方政府償還債務的重要來源之一, 一旦土地出讓金及相關(guān)土地財政收入減少, 勢必影響地方政府償債能力和償債信譽, 對地方財政的債務收入部分造成連帶影響。
宅基地市場化流轉(zhuǎn)的影響。從目前地方推行的宅基地流轉(zhuǎn)模式來看, 在流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地的過程中, 前期的搬遷安置過程, 地方政府需要大量資金用于宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地置換等, 土地二次流轉(zhuǎn)后的開發(fā)也需要相應的資金支持。整個流轉(zhuǎn)過程完成后, 在現(xiàn)行宅基地制度情況下, 地方政府在參與組織并引導農(nóng)民進行宅基地置換的過程中, 復墾的土地一般除去耕地和農(nóng)用建設(shè)用地外, 都會結(jié)余一部分土地, 這一部分土地流轉(zhuǎn)到政府手中后, 通過招拍掛等方式出讓土地, 獲得土地出讓金。一旦宅基地進行市場化改革, 在流轉(zhuǎn)過程中, 農(nóng)民可能可以直接同開發(fā)商談判, 減少了政府的介入, 大幅度地增加了土地流轉(zhuǎn)所獲得經(jīng)濟收益, 從而使得一部分過去流入政府口袋中的出讓金直接轉(zhuǎn)向農(nóng)民自己的口袋, 必然會影響到地方政府所獲得的土地收益, 使得地方財政收入嚴重縮水。此外, 如果由農(nóng)民主體同開發(fā)商直接談判, 農(nóng)民主體處于弱勢地位, 為了保護農(nóng)民的權(quán)益不被開發(fā)商嚴重侵占, 需要建立第三方監(jiān)督機構(gòu), 而承擔監(jiān)督職能的任務又會落到地方政府的肩上, 也會增加地方政府的財政負擔。另外, 在經(jīng)濟利益的促使下, 必然會提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地積極性。農(nóng)民在經(jīng)濟利益的誘使下大量流轉(zhuǎn), 甚至是違規(guī)申請審批以流轉(zhuǎn)宅基地來套取經(jīng)濟利益, 從而很有可能突破國家18億畝耕地的紅線, 而地方政府為了維護18億畝耕地紅線, 必然要采取一定的保障措施, 這也在一定程度上也會消耗地方政府的財政資金, 加重地方政府的財政負擔。
四、農(nóng)村土地市場化的相關(guān)政策建議
(一) 總體思路
堅持農(nóng)村土地集體所有制和耕地紅線不突破的前提下, 圍繞農(nóng)村土地權(quán)利集合, 探索賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利, 激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能, 逐步發(fā)揮農(nóng)民積極性和市場配置作用, 同時調(diào)整各級政府在土地制度改革中的著力點, 在當前全面深化改革中, 形成農(nóng)民、市場、政府合力, 沿用“政策完善—布局試點—全面推進”的思路, 以土地產(chǎn)權(quán)制度、財稅分配制度和官員激勵制度改革為重心, 逐步解決當前農(nóng)村土地制度中存在的主要問題, 使農(nóng)村土地制度與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)洽, 讓農(nóng)民成為改革的積極參與者和真正受益者。
(二) 具體措施
1. 完善農(nóng)村土地征用制度。
一是以立法形式明確界定公益性用地的范圍, 將允許以公共利益的名義進行征地的項目逐項列出;二是要建立公開、公平、公正和高效的土地征用管理體制和程序, 保證相關(guān)方的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán);三是改革征地補償制度, 公允確定征地補償標準, 合理提高農(nóng)民分配比例。改變現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的對被征耕地按原農(nóng)業(yè)用途進行補償?shù)囊?guī)定, 是要按市場價進行補償, 同時要考慮土地對于農(nóng)民以及社會的多種功能。
2. 破除建設(shè)用地入市障礙。
一是明確建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍和條件, 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)形式和程序, 非農(nóng)建設(shè)用地的入市條件和范圍應該符合用地規(guī)劃, 非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時, 必須于合同中明確土地流轉(zhuǎn)期限;二是加快培育農(nóng)村建設(shè)用地市場, 逐步健全農(nóng)村建設(shè)用地市場體系;三是嚴格規(guī)范和監(jiān)督政府和其他主體的交易行為, 防止服務缺位和管理越位, 要加強農(nóng)村財務和“三資”管理, 尤其對于村集體獲得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的增值收益, 制定管理辦法, 加強監(jiān)管和審計監(jiān)督。
3. 推進宅基地市場化流轉(zhuǎn)。
一是完善宅基地首次取得與管理制度, 對宅基地的申請、使用等各環(huán)節(jié), 建立規(guī)范嚴格的審批程序, 探索通過集體內(nèi)部調(diào)整、有償使用等方式消化已存在的“一戶多宅”問題;二是完善宅基地退出及入市制度, 明確宅基地退出及入市的對象、條件、范圍、方式, 以及流轉(zhuǎn)的主體、程序、收益處置等;三是完善農(nóng)村社會保障體系建設(shè), 探索保障和改善農(nóng)民居住條件的多種安置途徑, 將宅基地所肩負的居住保障職責置換出來, 發(fā)揮出宅基地財產(chǎn)功能, 使其使用權(quán)還原為生產(chǎn)要素, 探索宅基地使用權(quán)抵押擔保制度。
4. 構(gòu)建服務平臺和監(jiān)管機制。
一是土地管理技術(shù)和信息平臺, 對土地實時監(jiān)控和管理;二是土地流轉(zhuǎn)和交易平臺, 支撐集體土地直接進入市場, 平等交易;三是建立市場監(jiān)督管理機構(gòu), 防止農(nóng)民失地、土地投機和兼并風險;四是構(gòu)建土地儲備制度, 保持政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力, 防止土地市場出現(xiàn)市場失靈、寡頭壟斷等問題。
5. 推進財政體制深化改革。
進一步推進分稅制的改革, 明確地方稅收來源和比例, 進一步拓寬地方財政收入穩(wěn)定渠道, 逐步構(gòu)建以土地稅、房產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的地方主體稅體系, 為基層政府提供基本公共服務提供財力保障;通過稅費調(diào)節(jié)等方式穩(wěn)妥減輕地方政府對土地財政的依賴;合理界定地方政府的財權(quán)與事權(quán)范圍, 規(guī)范財政管理體制;建立并完善科學合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公開透明的政府預算體系, 使之能夠全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動。
6. 推動政府職能轉(zhuǎn)變, 完善績效考核體制。
逐步剝離政府土地經(jīng)營權(quán), 強化社會管理和服務職能;加大新增債務、新型農(nóng)業(yè)、民生工程等指標的權(quán)重, 通過績效考核制度完善加快政府職能和官員理念的轉(zhuǎn)變, 彌補官員任期制的缺陷。推進政府機構(gòu)改革, 完善行政部門設(shè)置, 精簡機構(gòu)和人員, 減輕政府人員經(jīng)費開支。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：公共財政研究2019年01期
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